行政复议法

行政复议法 讲的主题是关于行政复议法，我们知道十几年以来，十几年前我们国家制定了行政复议的条例，后来上升为行政复议法，那么行政复议 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 已经全面的建立和实践，那么这个制度到今天为止后来国务院又制定了一个关于行政复议法的实施条例，作为在实践当中这个制度不断地完善，无论从立法，还是从执法的角度。就现代行政救济制度而言，行政复议是其中一个非常重要的制度，也就是说我们有行政复议、行政诉讼还有行政赔偿，这三大制度构成了我们所说的行政救济。那么行政复议最大的特点，因为无论是赔偿还是诉讼都是司法的，都是法院的那套制度。唯独行政复议是行政机关自身的，所以我们过去把它叫什么呢，叫行政的自我监督和纠错的制度。当然也叫行政纠纷的解决制度。那么这个制度最大的特点就是它是行政自身的这个救济和监督，所以它在成本上我讲当事人如果要通过这个方式去解决自己的权利保护问题，要去纠正违法和错误的行政决定的话，那么这个成本是最低的。另外一个，还有一个优势就是什么，就是行政复议，从事行政复议的都是上级和下级的行政机关，也就是说大家都是内行，没有一个外行审查内行，内行糊弄外行的这么一个问题，所以它要纠正起来从业务上来讲它更具可能性，还有一个优势它是上级对下级的监督，通过行政复议来监督，你要么是通过人民政府要么是上级主管行政机关，那么它的权威性除了它的上下级关系，其实我们讲它的权威性和它的有效性比别的部门，比那个行政机关以外的部门应该说更能发挥作用。所以它有明显的优势。 但是很奇怪的是行政复议制度我们实行了十来年，却发现有一个不尽如人意的现象就是什么呢，就是行政复议的案件数量并不多，没有我们预期或者想象的那么多，也就是说全国行政复议案件，大概每年按照前两年十来年的算法的话，每年大概就是八万件到十万件，甚至超不过行政诉讼的案件的数量。本来很多人都认为行政复议是最方便的，也是最快捷的，成本最低，时间最快，业务能力最强，最有纠错的这种功能性，但是后来实行的结果却发现很多人不走行政复议这条路，而走了别的途径，所以这个是我们在完善行政诉讼制度当中现在正在完善的一些重要的方向和点。我们今天在这个标题下我们讲既要顾及到现有的法律规定又要讨论一下关于完善的一些方向性问题。 这样的话我们讲三个大问题。第一个就是申请行政复议的这个申请人资格问题。这是个很关键的东西，就是谁有资格来提出行政复议，第二，行政复议说来说去最后都是一个由复议机关去审查，去审理行政复议案件，那么它审的标准是什么，这是行政复议里面最核心的 1 问题。就是说你说这个行政机关它的行为如果是违法了，或者是正确的，或者是错误的，违法的，还是合法的也好，你总得有一些标准，那这个标准到底是什么，我们经常讲行政复议也类似于打官司，那么打官司打来打去，谁对谁错，谁胜谁败，取决于这个审查标准，所以我们今天主要要讲一讲第二个问题，审查标准。第三就当前在完善行政复议制度方面，我们都有我们应该特别强调的两个方向性问题，就介绍这么三个。 一、行政复议申请人资格 第一，关于行政复议申请人的资格问题，这个行政复议不是一个投诉制度，也不是一个检举举报制度，它同样是一个法律的救济制度，但凡所有的法律救济制度都有一个特点就是不是所有人都有资格来提起这套程序。因此它就有一个申请人资格问题。就是说你有权利告，但是不是所有人都有权利告。你像投诉，检举，举报，谁都可以提，没有什么资格不资格，我，路过我看到行政机关的作为我觉得它们做得不对那我可以去投诉它，我可以去检举它，没有什么资格不资格的，反而这个不是，这就像打官司一样的，当原告是有条件的，不是所有人都能来，所以中国过去有一句老话叫各人自扫门前雪，哪管他人瓦上霜，这个各人自扫门前雪讲就是个法律资格，讲的就是一个法律资格问题。 那好，我们来看，从形式上来讲，提起行政复议的是三种人，哪三种人，公民，法人和其它组织，公民不用讲，是讲的自然人。注意，不一定是中华人民共和国公民，所有人都行，本国公民，外国公民，无国籍人，我们叫自然人。这是公民。第二，法人，在工商部门，在民政部门核准登记的法人，具备法人资格的，第三，不具备法人资格的其它组织。这可以。比如说筹备处，它没有拿到法人资格但它是一个组织，等等。那么从实质上来讲这是形式条件，公民、法人和其它组织都可以提出行政复议。 但是，进一步讲，那么你这个公民也好你这个法人也好你这个其它组织也好，你要到行政复议机关提起行政复议去告一个行政机关的决定，你得有一个实质条件。什么实质条件，就是你在法律上是一个利害关系人。也就是说你作为申请复议的申请人，跟你告的那个行政机关的行为或者行政机关的决定在法律上有利害关系。这个话通俗地讲就是什么意思，就是那个行政机关我们讲行政机关的那个行为它惹了你，它侵犯到你的权利了，它涉及到你的权利义务了。这就叫与你有关，既然与你有关在法律上就叫利害关系，有了利害关系你当然就可以告，所以这是法律也是天理。如果这个决定和你没关系呢，那你就不能告。你比如说，你去申请一个行政许可，你说我家的房子需要翻建一下，主管部门说不同意，那这个不同意的决定就叫行政行为，那这个行政行为做出了以后你可以去告它，你可以向上级机关申请行 2 政复议说它不同意是错的。那么你有资格，为什么，因为你有利害关系。因为你的权利被审批机关给挡住了。对吧，所以我们把这个叫什么，法律上的利害关系。但是如果是旁人呢，是你的亲戚呢，它没这个资格。为什么，因为它不是法律上的利害关系。 那么具体来讲，我们进一步讲，这个法律上的利害关系在行政复议当中主要概括为两种人，两种类型，第一，叫什么呢，我们叫具体行政行为的相对人。什么叫具体行政行为的相对人呢，就是行政机关做出的这个行政行为，这个行政决定，它指向谁，谁是这个行为的对象，这个对象就叫相对人。你比如说，你领一个驾照，这个驾照是公安交通部门发的，那么，你是驾照的主人，驾照上写的是你，那么发驾照这个行政行为的对象是谁呢，就是你，那么你就是这个行为的相对人。所以你当然就有利害关系，你可以告，那么许可是这样，其它行为也是这样，比如说，这个你被处罚，被罚款，你的产品你的物品被有关部门扣押了，那么它扣押了你的东西它的单子上扣押单子上写的就是你的名字。你就是这个扣押行为的相对人。你当然能告它。所以你这个肯定是利害关系人这是第一类。叫具体行政行为的相对人。 除了这个，还有第二点，我们叫什么，叫其它非相对的利害关系人，就是它不是相对人，但是呢，它和这个行政行为也有利害关系，他虽然不是相对人但是也有法律上的利害关系，所以它也能告，那我们就要来说一说这个没有利害，不是相对人也有可能有利害关系，是哪一种情况，比如说我们举个例子，这个你这个执照，你这个你要翻建你们家的房子，你到行政机关去申请，说我要把我们的房子二楼拆了然后我一二楼都拆掉我重新翻修，说同意，审批了一张图，可是这个图它批的时候批到了你们家的门口，批到了你们家的院子里来了。批到你的房顶上，批到你的房檐下，你不是这个行政行为的相对人，但是你的权利却被这个审批行为侵害。所以你虽然不是相对人但是你是利害关系人，所以我们把它称之为什么，叫其它非相对的利害关系人，所以两类，一类是相对人，一类是不是相对人但是同样有法律上的利害关系，那么它也能做行政复议的申请人，也具有法律上的利害关系。具体情况非常复杂，所以我们来讲几种具体的标准。 第一，与被诉的具体行政行为，是你要告的那个行政行为，它涉及到相邻权或者公平竞争权，你就能做行政复议申请人，有什么权利呢，相邻权和公平竞争权刚才我举那个例子就是相邻权，张三要翻修他的房子，那么行政机关批准了它批准的这个图有一个角伸到了你们家院子里，那么它侵犯了你什么权呢，你的权力就叫相邻权，你和邻居的这个权利，但是被行政审批这个行为侵犯了，所以你能够当行政复议的申请人。这是一种。 第二种，公平竞争权，咱们大家都在一个程序里面去竞争一个权益，那么如果这个竞争的过程被行政机关的行为侵犯，导致不公平，你可以告它。可以通过行政复议去告，比如我 3 们来举个例子，行政机关搞的这个比如说这个出租车运营资格的这个审批或者是竞拍，是吧，出租车运营资格几十万一个，谁在卖，交通部门。那么你拿出来十个然后有一百个人来争，只有十个人能拿到，那么另外九十个人就没有，那九十个人都有资格来告你，那就叫公平竞争权。对吧，你比如说采矿许可权也是这样，这个矿，你也想要他也想要，来了十家企业大家都来竞争，然后政府通过筛选，投标，招牌挂等等这个过程都是政府干的，那么政府最后拍定给了那个企业，然后其它九家都不给，那么这九家可以以侵犯了你公平竞争权为由来申请行政复议。当然，能不能赢这场官司，政府是不是有违法违规，那是另外一回事，但至少它可以当行政复议的申请人，也就是我们常说的它可以当原告。这是第一。 第二，与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系，或者在行政复议程序中被追加为第三人的，这是什么意思，本来你不在这个行政行为程序当中，但是行政复议却把你弄进去了，我们讲有两个行为，第一是行政机关最初的一个具体行政行为，然后有人不服就去告它，告了以后，好了，就开始了行政复议，对吧，那么在这个行政复议决定当中涉及到了你的权力，那当然你就要把它弄进来，你既然要申我的权利那我当然就有资格进来，这是第二。 第三，要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的，也可以当行政复议申请人。当然这个是要依据法律的规定，什么叫要求主管机关追求加害人法律责任呢，张三欺负了李四，李四到行政机关去告，对吧，然后行政机关来查处张三，但是呢，这个李四认为行政机关的查处行为是偏袒张三的，他可以申请行政复议告它。你比如说公安机关运用治安管理处罚法，是吧，张三打了李四，李四报警，警察处罚张三，但是，警察说他没什么事，算了，就不处罚了，那李四不干。或者，公安机关给张三一个警告处罚，或者比较轻的处罚，而李四认为不行。这是违法的。这不够，李四可以申请复议，要求公安机关严厉惩处张三，所以他也可以这是第三。 第四，与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的其它人，这是一个兜底规定。就是说，无论是哪种具体形式，你关键要看，你这个行政行为，就是被告的这个行政复议这个行为，是不是有各种各样的，我们没有预料到的种种形态的法律上的利害关系。如果有，那么他就能，这个受到影响的这个人，他就能作为行政复议的申请人。我给各位讲个例子，比如说，公安机关扣押了一个当事人走私的车辆，那么它扣押车辆的时候它有个扣押清单，这个扣押清单上写谁的名字，正常情况下你扣谁的你就写谁当然这是个公司，公司走私的汽车，那么你扣押了人家二十多辆车那你就写一个扣押清单，扣押清单的抬头就是这家公司，对不对，那么它不服，它可以告你，但是，我们有的公安机关不这么做，它扣押的时候它不写你这个公司的名字，它写谁呢，它写那个你车从另外一家公司买过来的，对吧，那么我写 4 上一家公司的名字，这样的话，实际持有这个车的这个主人，它的名字并没有出现在查封扣押清单上面。所以你要去告，有的行政机关就说，我说我没扣押你的，我写的是那一家的名字，但是那一家又不会来告，为什么，因为你扣的又不是它的车，它告什么，所以形式和实质有时候会脱节。那在这种情况下根据什么来认定，根据什么来认定行政复议申请人，就根据实质。你实际涉及到的是谁的权利，他就有资格告你，所以我们讲其实行政复议申请人这个问题并不复杂。千条江河归大海，关键是要看谁的权利。这是我们讲的第一个问题。 二、审查标准 第二，行政复议的审查标准是什么，我们讲第二个问题，就是讲行政复议机关，它在办理行政复议案件过程当中，它要去评判，去审查一个具体行政行为，你合法呢，还是不合法，违法我就给你撤了，合法我就给你维持，对不对，那好，这个标准是什么，有哪几个标准，按照复议法法律的规定，有这样几个标准。 (一)主要事实不清、证据不足 第一，行政机关的这个行政行为在法律上属于事实不清、证据不足，这就叫违法，这第一个标准，主要事实不清、证据不足，那么主要事实不清、证据不足有这样几种情况，一，叫没有事实。压根就没有，至少它没写。就在决定文 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 上，就没写事实。你以为没有么，我们来举一个例子看看，有一个民航管理部门让一个航空公司的飞机停飞，你知道它怎么写么，它这样写，根据市政府什么什么函决定让你停飞。那么市政府那个函里面是讲了这个公司有什么样的问题，它讲了事实，但是那是市政府讲的事实，而不是你民航管理部门讲的事实，所以这个问题就来了。那么民航管理部门做出的这个让别人公司的飞机停飞的这个决定当然涉及别人的权利义务，航空公司靠什么挣钱，就靠飞机起降，它既不能起它当然就没办法降，它不起降它挣什么钱，所以这个决定很厉害，可以置一个航空公司以死地，那么这么大的一个事，它不写事实，我们不知道它是没有事实还是有事实没写，法律上结果都一样，这就叫什么，这就叫第一种情况没有事实根据。 第二呢，有事实，但是不正确。你认定了这个事实但是其实不是这么回事你说的是A其实事实上不是A而是B。如果我们认定，你认定错误了，不是这么回事，事实认定不正确，那这个决定就是违法的。这是第二。 第三，事实认定不清楚，什么意思呢，你行政机关做了这个决定，你写了事实，但是，你没把它搞清，你自己都没把它写清，你这一榔头那一榔头，东一榔头西一棒，到底是谁打 5 了谁，你就没认定清，这一群人打了那一群人，那是谁打的，谁先动手的你认清了么，眉毛胡子一把抓，你没认清，那对不起，这个是上述三种情况，都属于主要事实不清证据不足。这是第一。这是我们讲审理行政复议案件的第一个标准，就是主要事实不清、证据不足，因此，行政机关要求它的所有行政决定都要事实清楚、证据充足。 (二)超越职权 第二，超越职权。你不能越权，这个事归你管，但是你得在权限范围之内去做。如果你要超出权限在法律上就叫做越权。而越权的行为是无效，是违法的。所以这个决定在行政复议当中会被撤销。那越权在实践当中主要我们认为主要它有四种形态。 一种叫主管越权，这是第一，什么意思呢，这个事压根就不归你管，这个行业你都搞错了，你要来横插一杠子，我们比如说工商管流通，质监管生产，工商去管质监的事，质监去管工商的事叫不叫超越主管权限呢，对吧，公安机关可以处理治安案件，也可以处理刑事案件，但是你不能去插手民事纠纷。如果公安机关去插手民事纠纷，那就叫主管越权。对不对，这是第一种越权，主管越权。 第二呢，级别越权。级别越权就是指你处理的这个事情属于你这个行业管，但是对不起，不属于你这一级行政去管。因为上下行政机关的职权是有分配的，哪些案子归市级，哪些案子归省级，哪些案子归中央，哪些案子归县区。你有明确界限划分的你不能上蹿下跳。如果你僭越了这个，那我们认为这在法律上构成越权，叫级别越权。这是第二。 第三，我们叫手段越权。什么叫手段越权呢，也就是说法律上你有没有采取某种措施手段的权力。法律对这个是限制的，如果没有，你这么干了，法律上构成也是越权。我们称之为手段越权。举个例子，比如说你有罚款的权力，有罚款的手段对吧。你有查封的手段这没问题，但是呢，你没有扣车的手段。我们有的行政机关可以查车，但是你不能扣车。因为什么呢，因为法律没给你这个手段，那么你要是扣了人家的车呢，这就构成了手段越权。这是第三。 第四叫幅度越权。就是这事归你管，手段你也有，但是法律规定你是有幅度的。你要超越这个幅度就构成越权。比如说两千块钱以下的罚款，你超越两千，就叫幅度越权。所以越权有四种主要形态:主管越权，级别越权，手段越权和幅度越权。这是第二，超越职权。 (三)适用法律依据错误 第三，适用法律依据错误，在行政复议案件当中有适用法律依据错误的，我们知道所有行政复议案件它都必须有一个法律依据的适用问题，是吧，不管是根据法律法规规章还是规 6 范性文件，那么如果你这个执法机关在做决定的时候如果你用错了呢，那你这个决定就是违法的，就应该被撤销。那好，我们来看看适用法律依据错误都包含什么。 第一，适用法律文件错误。什么意思，很多行政机关在执法管理的时候它所适用的法律文件，往往都不止一个。它会有很多不同年代不同部门发的法律法规规章和规范性文件。而如果这些文件规定的都一模一样，那不存在问题，用哪个都行，是吧。因为它是一致的，但是我们有时候会面临另外一种情形就是它的一些法律法规规章文件的规定是不一样的。那如果不一样的时候就面临着一个选择。你选哪个，是吧，你要选这个，它是这么个结论，你要选那个，它是那么个结论。所以，你要选错了呢，选错了你做的决定就是错的。那当然就是违法的。所以它第一种情形我们叫适用法律文件错误。我们国家的法律对文件法律文件之间的关系有三条规则，是我们在解决文件法律文件冲突的时候三个标准。第一个标准是什么，叫高低不同的法律文件搁到一块有不一样的时候，用高的法律我们称之为高法优于低法。第二，当新旧不同的法律文件不一致的时候叫新法优于旧法。第三，当一般的规定和特殊的规定搁到一块的时候我们叫特别法优于一般法，这时候适用特别法。所以在这三种关系当中高低新旧一般特殊的时候，适用高法，适用新法，适用特别法，你要用错了呢，你倒过来呢，你不用新的你跑去用旧的，你不用高的你去用低的，你不用特殊的去用一般的。那就叫适用法律文件错误。这是第一种情形。 第二，适用法律条文错误。法律用对了。你选这个文件就是它。但是里面由不同的条文来构成，应该用三十二条的你用了三十三条，应该用四十五条的你用一百零六条，那对不起，这是错误适用法律。所以这个决定也是违法的。 第三，叫什么，适用法律概念错误。这才是行政机关在行政复议案件当中经常遇到的问题。你比如说我们来讲一个北京的例子。这个北京市规定这个机动车你可以参加机动车的摇号，但是如果你不是北京本地的户口呢，它必须是五年缴纳个人所得税，是吧。它叫五年缴纳个人所得税或者养老金。它规定这个条件，那这就叫法律文件。那么有一个人，他呢，已经交了八年个人所得税，但是呢，他到临到申请这个摇号头一年他没缴个人所得税。为什么呢，因为他的工资收入降低了，八年来他都缴到第九年他没缴，为什么呢，因为他的工资低了他不需要缴了。那么恰好到第十年的时候他去申请这个机动车摇号，就被踢了出来，就审查没通过，为什么呢，是这个理由，什么理由呢，就是，我们的管理部门说你应该连续到今年，就是近五年，你中间断了。你这个最近的这一年你没缴。这不算，你认为这样的理解是正确的么，我认为这样的理解是错误的。因为按照北京市的规定，它是它只是要求五年缴就行了，它没有说是近五年。何况这个人已经缴了八年了。是吧，这就叫法律概念错误。其实 7 我们在行政复议案件当中我们经常会发现很多问题都出自于法律概念。最容易出问题的就这个东西。这种方面的例子我想是很多的。这是第三，叫做适用法律依据错误。我们可以撤销通过行政复议撤销这个行政行为。 (四)违反法定程序 第四，违反法定程序。那就是行政机关在行政复议当中审查的时候，第四个标准。就是我们要审查一下，你是不是违反法定程序，如果你违反了，那我就撤销你的决定。对吧，如果你没违反，那就保留。那么什么叫法定程序呢，我想主要有几种情形。 第一，违反法定的时间期限。这是程序，比如说法律规定，审批的期限是五个工作日，五个工作日之内，必须做出决定。同意还是不同意必须做出结论。你不做，你过了五天没做。这就叫违反法定程序，这叫时间期限。 第二，行为的环节，法律规定要干这个事情要做这个决定要经过哪几个环节，比如说，调查，听证，集体讨论，告知，作出决定，几个程序，每个环节都不能少，你中间少一个环节这就叫违反法定程序当中的环节，这是第二。 第三，顺序。一个行为是有先后顺序的，如果这种先后顺序被法律固定下来，那你就不能前后颠倒。当然我们同样从刚才这个例子，先听证后做决定，是吧，听证也有，决定也有，两个环节都有，但是呢，你把顺序颠倒一下看看是什么样子，那就，是我做了决，定然后假模假样的来给你听证一下，那这就违反法定程序了。是吧，这是第三。 第四呢，行政决定行政行为的方式违法。你们看这也是违反法定程序，就是行为方式，那这个就多了。比如说，法律规定必须是书面的，你用口头的，来做决定。那这就叫违反法定程序，比如说法律规定身份证、工商执照、房产证，它是一个格式化的文书，你随便拿一个纸上面写两个字拿个章子一戳，对不起，那叫违反法定程序，对吧，而且，极没有公信力。人们觉得你拿出来的是个假东西，等等这四个，时间期限，行为步骤，行为环节，行为的顺序以及行为的表现方式，都是程序要素，不能违背。这是第四，违反法定程序。 (五)不履行法定职责 第五，不履行法定职责。行政机关如果不履行法定职责，那么在行政复议当中，也是一种违法行为。行政机关，复议机关要作出决定，责令它去履行法定职责。那么因此，不履行法定职责的条件是什么呢，两个。 第一，你这个机关有应当做出一定行为的法定职责。你有责任，要干那个事情，比如说，你有责任作出决定他申请了你就要答复他，对吧，你不能不吭不哈，那不行，所以，法律上 8 你有没有这个职责。有人在那个飞机场那个汽车跑道上在那看飞机被压死了，有人在那看的时候，那么行政机关该不该，有没有职责，去把他驱赶开，这是一个，第一个问题，有无必须做出行为的职责。 第二，你没做，应当做而没做，第二个要点就来了。当这两个条件具备的时候你就构成了不履行法定职责的违法。那么这种违法在行政复议当中也会被确认违法，然后做出一个决定，责令你去履行。 具体来讲，这种不履行法定职责我认为有六种表现方式。 第一，不答复，根本就不理你，也不说是也不说否，不吭声。 第二，答复你了，超过期限，叫迟延答复。 第三，拒绝。你提申请它不干，不同意。 第四，未作为，从头到尾都没干事。 第五，弱作为，有作为但是不够，它有三个手段可以查封，可以罚款，可以关闭你。是三个手段，它用了什么，它用了一个罚款，然后你再不听，它就不干了，什么都不做。它法律上还有一个手段，就是关闭你，它就是不关。这叫什么，这叫有作为，但是程度不够，叫弱作为。 最后第六，叫假作为，我们叫有其形无其实，好像是在作为，其实只有表面上的虚的东西，真正有效的打击，有效的措施没有采取。所以这六种形式都构成不履行法定职责，这是第五。不履行法定职责的审查标准。 (六)明显不当 第六，明显不当。行政复议既然是上级机关去监督下级机关，因此就有一个它不仅要进行合法性审查，它还要进行合理性的审查把关。所以，行政复议法上规定，复议机关在审理行政案件的时候，它可以审查你违没违法，也可以审查你当不当。如果你明显不当，它也有权撤销你，也有权改变你，或者叫你自己改。明显不当是什么，这是一个自由裁量权，这是一个衡量，就是一般来讲，明显不当，就是这个做决定的这个行政机关，它有自由裁量权它有裁量空间，那么在这个裁量空间里面都是法律规定的，比如说一天到十五天拘留，是吧，那么是拘留一天还是拘留十五天，这就是它的权力，但是在一天和十五天之间确实有明显不当的，所以这是个什么标准呢，这就是上级机关才能把握的，是外行是很难把握的。所以复议解决这个问题比较好，我们通过哪几个制度和方式来解决明显不当的问题呢，有这么几个。 第一，行政机关要广泛的建立裁量基准制度。就是我所有的行政机关，工商也好，质监 9 也好，卫计委也好，还是什么样的执法机关，你有裁量权没问题，但是你把裁量权再分成更细的档次。一条一条的写，哪几种情况做什么处罚，哪几种情况做什么处罚，这叫裁量基准，来控制裁量权的滥用。这是第一个思路。 第二，建立和完善执法信息公开制度。接受监督，坦坦荡荡是最好的监督，这叫什么，你把信息公开了，接受当事人，也接受第三人，也接受公众的监督。这样来约束裁量权的滥用，这是第二。 第三，完善告知和说明理由制度。你要去处罚他，你要去强制人家，你要说明理由。说得清楚，说得明白，别躲躲闪闪、模模糊糊的。这是第三。 第四，完善回避和听证制度。行政机关做决定，涉及当事人的权利，如果有利害关系，那么执法者和执法的部门，执法的人他是要回避的。然后重大的决定是要举行听证的，经过听证以后才能做决定。这是第四。 第五，健全行政执法的职能分离制度。什么意思呢，做处罚的部门，提出处罚意见的部门和听证的部门和把关的部门应该是两个部门。你不能让一个部门的一个人从头干到尾。他权力就太大了。这个案子他立的案，这个案子他办的，这个案子他做决定，他一手从头操办到尾，这不叫职能分离，我们叫决策权、执行权、监督权是分开的。这是第五。 第六，建立和完善时效制度。什么叫时效，就是抓紧时间，就是法律上我们会有一个期限，多长时间，这得把它做完，多长时间该做，这是一个也是约束裁量权、滥用裁量权很重要的。我讲一个例子，我们有一个人，有一年去上海，一个年轻人，到那去旅游还是怎么着，结果呢，他跟上海当地人打了一架打了以后呢，他把别人打伤了，公安机关就给他做了一个拘留多少多少天的决定，结果他当初不知道通过什么关系，反正他也没去接受拘留，他就回来当地他走了，公安机关也就放他了，那我们就不拘留你了。完了这事情下来以后呢，那个被打的人不干，他一直上访，你知道访了多少时间，访到第三年都过了，终于有一个领导出来说话了，说那这个事情不应该这么做，这样一来呢，公安机关就给这个三年前做了拘留决定而没有到拘留所去蹲上几天这个人，就打电话，说你得回来，人家现在告了，所以呢，你还得回到牢房里面再来呆一段时间，那么这就提出一个问题，一个行政拘留最多就十五天何况它这个案子还不到十五天，过去了三年，还有必要这么去折腾么，当初你放他一马就叫滥用裁量权，三年后再把他弄回来再关，你觉得还有价值么，所以当年的放和三年后的关，我认为两个都属于滥用裁量权，就是没有时效制度。 第七，完善重大或复杂裁量事项的集体讨论制度。你要约束裁量权我们认为大案件重大事情复杂案件，应该拿出来集思广益。所以它有一个集体讨论制度。我们很多行政机关要问 10 问你有那个制度么，老是一个办事员一个科长就把所有的事情定了。这是我们需要完善的这是第七。 第八，建立行政执法案例的指导制度。有些新案件带有普遍性的要指导下级机关，所以靠什么指导呢，拿典型案例指导，让各地来参照，让同行来借鉴。这样能够更好地去约束，去规范裁量权的滥用。 第九，建立健全重大执法行为的备案审查制度。就下级机关它要采取重大措施，要做一个大的决定，要搞一个大的执法，这个呢，你应该向上级机关备案，备案干什么，它得接受监督，看你做的是不是对，有没有需要纠错的地方。所以我们讲，前面我们讲了这几个制度，统统讲了就是关于这个行政复议当中关于怎么审理案件的几个标准，这是我们讲的第二个问题叫审查标准。 三、完善行政复议制度 第三，关于完善行政复议制度。完善什么,行政复议制度走到今天，当前来看有两个制度特别明显得完善的这个主题下，哪两个呢。 (一)建立健全行政复议委员会制度 第一，建立健全行政复议委员会制度。要探索建立专门的行政复议委员会，将政府的行政管理职能与行政争议解决的职能逐步分离，从而提高行政复议解决纠纷的公正性和效率。我们知道按照行政复议法，它原来是没有这个 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 的。它只是说行政复议机关去复议行政案件就可以了。那么行政复议机关是谁呢，那就是上级，你比如说派出所做了决定那你到分局去复议分局做了决定到市级去复议，市级做了决定，好了，到省厅去复议，省厅做了决定，到公安部去复议，它这样的，对吧。那么，这些案件到了市局，到了分局，到了省局省厅，到了公安部它是谁来复议呢,它就是公安机关里面那个法制科、法制处、法制局它来复议，那它里面谁来复议呢，那就是具体的办事员。所以按照行政复议法原来的要求它只是到此为止，你们就复议吧，但是后来发现这个制度有它的缺陷，为什么呢，因为这是解决这么重大的一个纠纷，就这么简单的过去了,所以后来有人就提议说那我们应该是不是像法官那样，像我们成立一个专门的机构，成立一个委员会，由委员会的专家、学者、业内人士和政府机关的工作人员一块来裁决，来决定，来审理这个案件，这就叫行政复议委员会制度。这个制度在全国很多地方都已经探索建立了，实践证明，它是有好处的。因为由一个机关的一个办事员、两个办事员去处理案件和由同行专家别的部门的人加进来一块讨论，一块商量，一块 11 斟酌处理案件，显然委员会制度更有公正性。就是行政机关以外的，你是公安，不能老由你公安一家定，那我们是不是比如说我们加几个人大代表进来，加几个专家教授进来，加几个律师进来，一块讨论呢，一个土地案件，我们是不是也把土地方面的专家，土地方面的法律专家，管理专家，弄到一块来审这个案件，这样的话，既解决了我们行政机关里面的公正性，你老是自己在这审，人家老怀疑你有问题。另外一个呢，它的质量和效率也能得到提高。所以行政复议委员会这个制度，是完善行政复议的一个非常重要的方面。这是第一个。 (二)建立健全集中受理和审理行政复议案件制度 第二，建立健全集中受理和审理行政复议案件制度，简单地说就是集中受案。集中受案和审理案件。什么意思呢，我们知道，复议法原来规定的时候，行政机关做了一个决定老百姓不服，你向谁告呢，大多数都是向它的上级主管部门告，有的时候呢，也可以向同级政府告，但是无论向上级还是向同级都有一个问题，它是分散的。你比如说，你告公安那你就告到公安那去，那你要告这个交通，那你到交通局去告去，你要告质监，那么质监局去审理，你要告工商，工商局去审理。对吧，你告住建委，住建部，告这个建设局，那么建设住建厅它去审理去，所以有多少行政机关就有多少个行政复议案件的受理和整理。后来发现这个有个问题，为什么呢，那它要是不想受理呢，下级做这个案件就怕你告，它们已经跟上级请示过了，然后上级又把这个案子给你挡在外面，你去告它就不受理，这问题怎么解决，第二，所有的行政机关主要的工作是管理，让每个部门都成立一个行政复议机构，它有那个能力么，所以后来就探索出一种新的制度方向，叫什么呢，集中受理。集中受理和审理行政复议案件有助于进一步畅通行政复议渠道，加快体制机制创新，摒弃用处理一般行政事务的方式来审理行政复议案件。这是什么意思，就这样，你比如说，区政府，除了极少数案件以外，绝大多数都由区政府来处理，由县政府统一集中受理了。那么你告工商的也到我这来，由于我政府本身不是工商，所以我不会偏袒。有案件我就会受理，你到工商去，它可能不受理，你到质监去，它可能不受理，但你到政府来，政府就受理。所以它解决这个问题，我们叫公正性。它只能受理。第二呢，我把这个所有的案件都放到一块，都由一个部门，由一个专家委员会，由工作人员去审理，它的公正性和它的独立性明显增强。它的审理案件的质量也增强了，这样的话，集中受理委员会制度，这两个加在一起，案件的受理数量就大大地增加的可能性就大了。就是它把案子受理了，它不是把你挡在外面，挡在门口，挡在外面，所以这几年全国有不少地方在国务院法制办的这个推动下，都在进行行政复议制度完善的探索和试点。其实已经有比较成功的经验。有些在国务院关于这个行政复议法实施条例上面，实际上有的都已 12 经反映了进去，相信对于这两年的行政复议制度的进一步发展和完善是有很大的帮助的。所以我们讲，两个方向，一，行政复议委员会制度，二，集中受案和审理行政复议案件制度，来推动行政复议制度向更好的方向发展，那真正起到化解纠纷、解决矛盾、保护权益、发挥它的主渠道的这个作用。好了，我们要讲的这关于行政复议法的三个问题，就介绍到这么多，谢谢大家。 13