电梯检验制度改革思路探讨

论文集 123 电梯检验制度改革思路探讨 梁广炽 （深圳市特种设备安全检验研究院，深圳市罗湖区红岗路 1032 号 518029） 摘 要：中国电梯使用数量迅速增长，已达到 130 万台，成为全世界拥有量最大的国家。随着 电梯数量的增长，现有以政府部门实施安全监察、公益性 事业单位 事业单位结构化面试题事业单位专业技术岗位财务人员各岗位职责公文事业单位考试事业单位管理基础知识 实行逐台监督检验和定期检验、 企业和使用单位承担 安全管理 企业安全管理考核细则加油站安全管理机构环境和安全管理程序安全管理考核细则外来器械及植入物管理 全面责任所构建起来的电梯安全管理体系已经不能完全相适应。 关键字：电梯 检验制度 改革 一、电梯检验制度改革的必要性 中国电梯使用数量迅速增长，已达到 130 万台，成为全世界拥有量最大的国家。随着电梯数量 的增长，现有以政府部门实施安全监察、公益性事业单位实行逐台监督检验和定期检验、企业和使 用单位承担安全管理全面责任所构建起来的电梯安全管理体系已经不能完全相适应。 首先，―三聚氢氨事故‖、―东部华侨城太空迷航事故‖、―五岁小童电梯事故‖、―深圳地铁国贸站 扶梯事故‖等类似的系统性监管失效风险事故时有发生。即无论政府如何监管，事故发生难以完全避 免。一旦出现事故，责任倒查在所难免。电梯安全监察和检验责任大，致使安全监察和检验人员， 甚至有关领导在事故发生后常常面临不合理的责任追究，局面相当被动。既然这样，政府应考虑改 变忙于被动应付而形成的尴尬窘境。 其次，公益性事业单位的检验人员配臵数量不能与电梯设备同步增长。公益性事业单位由编办 和人事部门进行严格的管理，人员规模和岗位设臵是严格控制的。 第三，是特种设备生产和使用成本中，捆绑在电梯安全管理上的利益比较多。企业对此有较大 的 意见 文理分科指导河道管理范围浙江建筑工程概算定额教材专家评审意见党员教师互相批评意见 。 第四，是特种设备监管环节过多、监管内容繁杂、检验上工作做得过细，没有体现监督性质， 使生产企业和使用单位有依赖感，也使得自己责任无限加大，加上目前事故责任追究机制不完善， 社会上没有形成―企业必须承担全面安全管理责任，政府只是承担监督职责‖的共识。这种情况下应 该还原企业的主体责任。一般而言，企业对自己的生产和技术比别人更加了解，因而更有能力减少 和避免事故的发生。 第五，目前《特种设备安全监察条例》规定的检验检测机构性质和实际情况不符合。《特种设备 安全监察条例》规定的检验检测性质是市场化民事行为，但各地以事业单位为主的检验检测机构， 其人事和财政管理体制都不是市场化的。地方政府成立的事业单位的目的，不是为了去参与经营性 活动，而是去承担一部分社会管理职责，或承担企业所做不了或做不好或不愿做的社会服务等公益 性工作。地方政府成立的本地的事业单位也绝对不是为了去别的地方抢业务。 中国工业检验检测网　http://www.industryinspection.com 2011年特种设备安全与节能学术交流会 124 二、困难和问题 1. 社会上和质监系统内对―公共安全责任关系和公共安全监管基本原则‖等问题缺乏共识。 一是对生产企业、使用单位、第三方检验机构、公益事业单位、政府各应该承担什么样的安全 责任，以及企业自检、第三方检验、定期检验、监督检验、监督检查、安全监察、行政执法检查等 行为的关系和责任缺少共识； 二是公益事业单位改革方向和非营利机制等诸多方面缺少共识； 三是对特种设备监管总体目标―事故少，成本低‖ 缺少共识。 2. 责任和利益的关系难以取得平衡，要想承担有限责任，就可能要放弃一些部门利益，鱼和熊 掌不可兼得。由于我国各地经济发展不平衡，这个关系目前不容易平衡。 3. 公益性事业单位体制改革涉及我国基本人事制度改革，涉及全面的人事编制、工资、福利等 待遇的妥善安排，是一项不是一个独立的行政部门可以启动的工作。 4. 电梯与其它特种设备有相当大的不同。首先电梯是无人值守的，对公众（包括小孩、老人和 残疾人）开放使用的特种设备，安全性能、自动化程度和可靠性要求特别高；其次是作为高层楼宇 的垂直交通工具，人们对电梯的依赖性非常高，使用者涉及千家万户，其社会影响面非常广。 5. 电梯的使用安全管理责任关系复杂，拥有人和管理人分离，管理人通常没有相应维保能力， 需要聘请有资格的专业企业承担，使用者则是公众。电梯生产环节关系繁杂，生产环节安全责任关 系复杂。电梯只能部件出厂，只有安装在建筑物上才能形成功能（扶梯除外），还必须依靠严格的日 常维护保养（类似飞机）才能确保其安全性能符合要求。电梯安全责任涉及电梯制造、安装、维保、 使用管理和使用者多个法律主体。 三、电梯安全公共管理中需要统一的一些基本认识 1. 企业自检、第三方检验、定期检验、监督检验、监督检查、安全监察、行政执法检查等行为 都是检查行为。现在行政机关所做的安全监察和公益性事业单位所做的安全检验都是监督检查，属 于行政行为。从目前的事业单位强制检验收费实行财政收支两条线管理原理来看，事业单位的强制 检验确属行政行为。但是，《特种设备安全监察条例》中设立的监督检验、定期检验和型式试验三种 类型的检验，从条例的多处规定之中可以看出，立法者的意图应是市场化的民事行为，这种规定应 该在下一轮立法中予以明确或修改。 安全监察和公益性事业单位的安全检验都是监督检查。安全监察机构如果人员充足，技术能力 达到要求，现行的检验可以市场化或根本不需要检验机构，只需一些有检验资格的人员，受聘于特 种设备生产单位、使用单位进行检验，政府的安全监察人员进行技术抽查，监督特种设备企业或特 种设备拥有人依法履行安全责任就可以了。另一种相反的做法，如果现有检验机构进行必要的改革， 确保其非营利机制和监管机制有效运作，也可以通过立法授以其一定的社会公共管理职能，如设备 的注册登记、监督检查、甚至执法检查，政府也可以撤消安全监察机构，只设个别负责联络的岗位， 从而达到精简政府行政机构的目的。当然，目前特种设备监察机构和检验机构也可以合二为一进行 改革。美国各州和加拿大、香港也是这样的，该监督管理机构可以翻译称之为―监管机构‖，监管机 构可以是政府一个部门设立的一个机构，也可以是一个法定的非政府非营利机构，监管机构实施注 中国工业检验检测网　http://www.industryinspection.com 论文集 125 册登记、监督检查、甚至执法检查、许可和下达消除危险的命令。以上安全监察机构与检验机构是 否合并，并不是目前迫切需要解决的问题，这里的目的只是说明机构的性质。根据中国国情，安全 监察机构与检验机构分开也并无大的不妥，只是检验机构最好叫―技术监督检查机构‖，以免性质上 混淆。 特别强调两点，一是除了政府之外，非政府组织也可以承担一定的公共管理责任，前提是法定 化和非营利。二是―监管机构‖对生产、使用单位的监管行为不能市场化，加拿大同行反复强调：―监 管检查是不能有任何妥协的，所以不能市场化。‖ 2. 监管的顺序原则 前一个环节能解决的事情，不放在后一个环节上。企业能办好的事由企业自行负责；企业不能 办好的事优先交由非政府组织、行业协会办；最后解决不了才由政府自己办。只有这样才能把责任 落实在企业，减少企业对外部监督的依赖。一般而言，企业对自己的生产技术和存在问题比别人更 加了解，因而更有能力减少和避免事故的发生。举例而言，电梯维保企业必须对其保养的电梯安全 性能负责，必须具备自检能力并进行自检；同样道理，生产企业都应该进行自检，才能确保其正确 进行的特种设备生产行为；使用单位也应对其使用的电梯进行自检，但受能力所限，也可委托维保 企业或其它检查人员或检查机构代表其进行自检。 监管模式的顺序原则的认识： 模式 A 企业全面负责质量安全管理 如果生产企业和使用单位自行质量安全管理能够达到社会要求的安全水平，就不需要政府或非 政府组织的监管，只需用事后的民事和刑事责任机制去解决问题。这种情况下，政府或非政府组织 也可以组织很少数产品质量或在用设备的监督抽查。一般的产品质量问题就是利用这种机制。 模式 B 企业全面负责质量安全管理（+由有资格的人员进行检查） 如果模式 A 不能够达到社会要求的安全水平，就应考虑通过法律规定，强制性要求被监管对象 聘请持有检查资格的人员进行技术性检查。这种模式下，政府或非政府组织不进行具体的技术性检 查。但是，各国在法规上保留监督检查的行政权力。美国劳工部实施的劳动场所的起重机安全管理 基本上是这样一种制度，雇主只需聘请―有能力的人‖对起重机进行规定的安全检查，把检查报告保 存备查就符合法规的要求了。持有政府许可检查资格的人员可以受聘于特种设备生产单位、维保单 位、使用单位。 模式 C 企业全面负责质量安全管理+独立第三方检查机构检查（+由有资格的人员进行检查） 如果模式 A 和 B 不能够达到社会要求的安全水平，就应考虑通过法律规定，强制性要求被监 管对象聘请独立第三方检查机构检查，也可以要求独立第三方检查机构必须由其持有资格的人员实 施检查。国外锅炉、压力容器自愿购买保险后，由保险公司的持有资格的人员进行定期检查，可以 替代政府监管机构的定期检查就是这种模式。我国气瓶定期检验也属于这一监管模式。 模式 D 企业全面负责质量安全管理（+由有资格的人员进行检查）+监管机构监督抽查 如果模式 A、B 和 C 都不能够达到社会要求的安全水平，应考虑设立政府或非政府组织的―监 管机构‖进行技术性的监督检查。正确运用法规规定的监督检查行政行为很重要。监督检查行政行为 是非常有效的监督管理工具。香港电梯安全监管属于这种模式，由电梯、自动扶梯承建商聘请的电 梯、自动扶梯注册工程师进行新装和定期检查，然后由香港政府机电工程署进行监督抽查。香港法 中国工业检验检测网　http://www.industryinspection.com 2011年特种设备安全与节能学术交流会 126 律没有规定电梯、自动扶梯注册工程师与电梯、自动扶梯承建商的关系，但是实际上，所有电梯、 自动扶梯注册工程师都是电梯、自动扶梯承建商的雇员。这样做的优点是责任统一集中，高效低成 本，注册工程师能掌握最新电梯技术；缺点是电梯、自动扶梯注册工程师与电梯、自动扶梯承建商 之间缺少相互制约。但目前没有打算改变这一现状的准备。世界各国在法规上除了保留锅炉、压力 容器、电梯、游乐设施等特种设备生产、使用监督检查行政权力外，也对一些风险特别大的特种设 备设臵了行政监督检查专门―监管机构‖和岗位，这些―监管机构‖和专门技术岗位对专业技术要求较 高，必须有能力对生产单位、使用单位进行有效的技术检查，以及资格考核等工作。现代社会公共 管理也逐步认识到，政府自己设臵这种专门的―监管机构‖不大符合行政管理的精简、高效和非技术 化等原则，因此出现通过法律授权，把这种―监督检查‖社会管理职能交给一家法定的、非营利的、 非政府的社会组织来承担。同时强调这种―监督检查‖是不可以妥协的。所以不能市场化竞争。加拿 大安大略和阿尔伯达等省在 1996 年进行了改革，把原属于政府一个部门的特种设备监管机构撤消， 其职能和人员转移到一家法定的、非营利的、非政府的社会组织，即安大略省的 TSSA（包含承压 类和机电类）和阿尔达省的 ABSA（承压类）和 AEDARSA（机电类）监管机构。以上―监管机构‖ 内部通过理事会进行高效的法人治理，对外替代政府部门贯彻实施法律、法规和技术规范。以安大 略省的 TSSA 为例，其理事会由 13 名理事组成，6 名由服务的行业选举产生，6 名由政府任命， 还有一名是本机构的 CEO。TSSA 还设有一名法规监管理事，相对独立地处理监管有关法律事宜。 TSSA 通过收费实现经费自给，收费水平除了理事会通过外，还要政府主管部门批准。预算和决算 除了理事会通过外，还要经审计署审计后列入省议会的备查的文件之中。 模式 E 企业全面负责质量安全管理+独立第三方检查机构检查（+由有资格的人员进行检查）+ 监管机构监督抽查 如果上面四种模式都不能够达到社会要求的安全水平，就应考虑在企业全面质量安全管理和政 府或非政府组织的―监管机构‖进行技术性的监督检查之外，再引入独立第三方检查机构。也可以要 求独立第三方检查机构必须由其持有资格的人员实施检查。如我国建筑行业中实施的建筑监理制度， 在这些建筑监理公司实施的市场化的第三方监理检查外，还有强大的建筑质量和建筑安全监督站进 行监督抽查。承压设备无损探伤公司和无损探伤资格人员也是实施独立第三方检查机构的检查。但 必须指出，引入第三方检查机构，必须是有限度的。扩大这种机制必然增大该行业的经营成本。能 够用检查自然人资格解决问题的，就不需要设立独立的检查机构，我国的《特种设备安全监察条例》 设定的市场化的检验检测制度也基本上是按这种模式进行设计的。但是，我国质监行政部门内部设 立的监管机构（特种设备安全监察机构）在人员数量上和技术性方面不能达到技术监督抽查的要求， 加上检验机构的其它一些利益导向，使现有公益事业单位的检验机构承担―技术监督抽查‖和―第三方 检查机构检查‖两个角色。 综合上述情况，现有的特种设备种类风险有大有小，不能全部都适应这么一种单一的安排。我 国一部分风险低的特种设备，如常压锅炉、简单压力容器、小型起重机等适用于 A 模式。其它的特 种设备应根据各自的特点，分别研究各自适应的监管模式。如电梯拥有日常维护保养行业，在定期 检验中，只需在维保企业加入自检人员资格管理，并由这种自检人员进行逐台自检，再由公益性事 业单位性质的检验机构按一定比例进行技术性监督抽查，行政部门进行监管和执法。流动式起重机 和建筑工地起重机等风险更高的设备，则可引入 E 模式的监管 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ，即由市场化的第三方检查机构 中国工业检验检测网　http://www.industryinspection.com 论文集 127 进行检查后，再由公益性事业单位性质的检验机构按一定比例进行技术性监督抽查。游乐设施既没 有日常维护保养行业，也难以培育市场化的第三方检查机构，只能充分利用游乐设施的制造商和使 用单位配合政府和检验机构做好安全监管工作。游乐设施也可以利用强制性保险加强安全责任风险 分解，其它特种设备可以鼓励性地利用保险分解责任风险，但强制性保险制度要谨慎为妥，因为强 制性保险很可能是捆绑在特种设备安全监管上的另一只大老虎。各国除游乐设施有强制性保险外， 其它特种设备基本上自愿保险。 3. 英国政府发展的针对遵从规范为基础的监管机构的所谓―汉普顿原则‖: 监管机构和管制的体系作为一个整体，应该使用广泛的风险评估，把资源集中在最需要的领域 上； 当他们独立做出的决定的时候，监管机构应该对其活动的效率和效力负责； 没有理由的情况下，不进行检查； 企业没有必要提供不必要的信息，也不必重复提供信息； 经常违规的企业应该能够很快地识别出来； 监管机构应该廉价地、容易地提供权威、容易理解的劝告； 监管机构应该认识到,他们的活动的一个关键性因素是―只有当经济发展需要和必需对一个清晰 的需要保护的情形进行干预时，他们的活动才会是被允许的，甚至被鼓励的‖。 概括地说，监管机构不是做得愈多就愈好。 4. 特种设备安全管理的制度设计的总体目标是―事故少，成本低‖。 特种设备安全管理的制度设计的总体目标应该是―事故少，成本低‖。成本包括行政管理成本、 检验和资格审查、考核成本，甚至安全技术整改成本。责任清晰是高效管理的前提，高效才能做到 成本低。在责任清晰的基础上，加大违法追究力度。但是，行政处罚的力度是有限的，民事责任追 究额度是取决于社会生活水平和工资水平，所以应侧重要考虑加大有关违法的刑事责任追究力度。 另一方面，责任追究应合理，安全生产的无过错责任一般应由生产企业承担，监管过程的无过错责 任应由政治任命（人大任命）的官员承担，一般的公务员和执行监督检查的公职人员只承担过错责 任。事故责任追究应该只是与事故有因果关系的过错行为。特种设备检验检测机构应该严格执行法 律、法规和安全技术规范，但执行过程中遇到难以处臵的问题时应及时向同级安全监督机构请示， 请示未获得批复的，由检验检测机构自行酌情处臵。 四、电梯检验制度改革思路 1. 监督检验完全按照 TSGT7001－2009 检规的要求执行 特种设备检验机构对生产企业制造、安装、改造、重大维修的电梯，在本企业自检员检验合格 后进行按照 TSGT7001－2009 检规的要求逐台监督检验，其中 C 类项目抽查比例可按 10%-40%控 制。以上做法完全符合 TSGT7001－2009 检规的要求。 2. 在特种设备作业人员中增设企业―电梯自检员‖工种 在现行的特种设备安全法规的框架下，按照 TSGT7001－2009―电梯监督检验定期检验规则－曳 引和强制驱动电梯‖第八条规定，检验机构应当在施工单位自检合格的基础上实施监督检验，在维护 保养单位自检合格的基础上实施定期检验。为有效实施这一规定，应在特种设备作业人员中增设企 中国工业检验检测网　http://www.industryinspection.com 2011年特种设备安全与节能学术交流会 128 业―电梯自检员‖工种，确保自检人员的能力并落实责任。最好还规定，企业自检员除了从事企业的 自检工作外，并受企业管理者的委托监督本企业电梯制造、安装、改造、维修和维护保养的电梯符 合安全技术要求。 3. 把现行的定期检验改为定期和不定期抽查检验相结合，抽查比例可调控 特种设备检验机构对维护保养企业定期自检合格的电梯进行随机抽样检验，抽样比例（按台计 算）可按 20%-45%控制，抽样检验按照 TSGT7001－2009 检规进行，其中 C 类项目抽查比例可按 10%-40%控制。抽样检验结果中不合格比例超过一定值后，实行加严抽样检验，即提高抽样比例。 对维护保养企业没有在定期检验中进行抽样检验的电梯，由特种设备检验机构进行有 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 的不 定期随机抽查检验，比例（按台计算）可按 20%-45%控制，抽样检验按照 TSGT7001－2009 检规进 行，其中 C 类项目抽查比例可按 10%-40%控制。 除了有计划性的不定期随机抽查检验外，还可设有投诉和跟综性随机抽查检验，针对投诉的电 梯和有问题电梯进行跟综检验。 按照以上计算，定期随机抽样检验,比例按 20%-45%控制，剩下的进行不定期随机抽查检验，比 例按 20%-45%控制。在一个定期检验周期一年里，总的抽样检验比例为 36%-70%。当然，有关比例 可以根据更多的测算，结合企业自检员的技术水平和自检员数量，以及现有检验机构检验人员能够 完成的工作量，采取循序渐进的方案，逐步调整。 定期和不定期抽查检验总比例控制不超过 100%,不增加企业的负担。设定的不定期抽查检验对 维护保养企业有相当大的阻吓作用，大大加强了对维护保养企业质量的监督力度，电梯的安全更加 有保证，并希望此举能有效抑制目前电梯维保市场恶性竞争状态。 抽样检验结果还可以采取适当的方式公布于众，引导业主或物业管理公司选择维保企业，促进 维护保养企业优胜劣汰。 按照以上做法，把目前公益事业的特种设备检验机构打造成为执行技术监督抽查行政行为的机 构。按照行政收费的原则，需要这种服务的只是少数较富裕的电梯拥有者，将广大纳税人的金钱用 在少数人身上并不公平。向这些电梯拥有者收回管理成本是必要的，这也是大多数国家的做法。抽 样检验如果向使用单位收费存在一定的问题，可以改为向维护保养企业收费，维护保养企业想办法 向业主或物业管理公司收回年检的成本，深圳市从 1995 年至 2003 年实施的《深圳经济特区电梯及 自动扶梯安全管理条例》就是这样做的。 作者简介：梁广炽，1961 年 4 月，男，高级工程师（教授级），机电类特种设备。此论文已发 表在中国特种设备检验协会主办的《协会之窗》（国家级）2011 年 5 月 第 2 期。 中国工业检验检测网　http://www.industryinspection.com