完善我国公务员退出机制的思考

完善我国公务员退出机制的思考 完善我国公务员退出机制的思考 2011年第5期 (总第129期) 福建行政学院 JournalofFujianAdministrationInstitute No.5.2O11 (Genera1No.129) 完善我国公务员退出机制的思考 郑建艇 (中共福建省委党校管理学部,福建福州350001) 摘要:公务员的各项 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 日益健全完善,但由于公务员退出机制的滞后,使得公务员队伍缺乏活 力.进一步健全公务员退出机制是提高行政效率,促进公务员勤政,廉政的重要保证,在公务员管理中 起着重要作用.围绕公务员退出问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 ,阐述国内外公务员退出机制的一般理论及其发展,分析公务员退 出难的深层次因素,提出完善我国公务员退出机制的相关建议和措施. 关键词:公务员;退出机制;问责 中图分类号:I)630.3文献标识码:A文章编号:1674—3199(2011)05—0025—05 经过30年的改革和发展,我国的公务员制度经历了从无到有,从思想形成到法的形成,从局部试点 到全面实施和深化完善的过程.1993年《国家公务员暂行条例》的实施标志着我国初步建立健全公务员 管理的相关制度.尽管公务员退出机制经过不断发展,公务员队伍的出口有很大程度的拓宽,但从执行 的情况看,仍不能适应公务员队伍建设的发展需要,出口不畅问题依然存在,制约了公务员队伍素质和行 政效率的有效提高.2004年《中共中央,国务院关于进一步加强人才工作的决定》,顺应公务员制度改革 的内在要求,首次明确提出要建立干部正常退出机制.2008年3月,伴随着国家公务员局的成立,公务 员管理更加规范,为健全公务员正常退出机制奠定了基础.从世界范围看,上世纪末以来各国公务员制 度改革运动,为完善我国公务员正常退出提供积极借鉴.当然,各国都面临着一些普遍性的难题,比如公 ,法,日等发达国家不仅仅着眼于公务员 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 僵化,退出机制执行难等.而美,英 务员管理制度的改 革,而是以提高政府效率为突破口,进而带动公务员制度改革,较好地解决了公务员制度中缺乏活力,流 动性不强等问题,也为中国健全公务员正常退出机制提供有益借鉴. 一 ,公务员退出机制的一般理论及其发展 (一)公务员退出机制及其相关概念 1.公务员退出.公务员的退出,是指根据国家有关法律规定,按法定程序,国家公务员与国家行政机 关解除任用关系的一种法律行为,它是公务员变为非公务员的行为.公务员的退出是与公务员考录,交 流,培训等并驾齐驱的公务员制度体系的重要组成部分,它一般包括退休,辞职,辞退,开除,以及与非行 政机关交流调出,聘任制公务员的解聘辞聘等几种方式.在此,笔者将公务员退出的方式划分为三类,即 收稿日期:2011一O9—2O 作者简介:郑建艇(1969一),男,福建永定人,中共福建省委党校管理学部讲师. ? 25? 常态性退出,非常态性退出和极端非常态性退出三种类型.常态性退出主要有退休, 交流调出等方式;非 常态退出主要是由于竞争引起的淘汰性退出,如辞职,辞退,开除,解聘等方式;极端非常态性退出,这种 情形较少出现,主要是指自杀或其它原因死亡等退出方式.本文所研究的主要是常态性退出和非常态性 退出两种类型. 2.公务员退出机制.笔者认为可以用系统的观点来考察公务员管理的职能,过程.公务员退出机制 包括公务员退出体系的不同子系统及其相互影响的整体系统.它包含了公务员退出的形式,方法,条件 等内容.现阶段,我国公务员退出方式主要是退休,辞职,辞退,开除,交流调出和解聘辞聘等.而辞职, 辞退和退休等退出方式由公务员退出机制改革政策的力度和取向决定,说明了公务员退出机制的整体系 统特征.此外,相关的法律法规对不同级别公务员的辞职,辞退和退休机制做出详细规定,体现退出机制 系统层次性特征. (二)西方国家公务员退出机制的实践 英美等西方国家普遍实行的文官制度,经过100多年的实践发展已经比较完善,其公务员退出机制 的运行比较正常,主要有如下的做法: 1.退休制度.西方大多数国家都建立退休养老制度,只是内容因国情不同而有些不同罢了.英国有 《年老退休金法》,日本于1948年建立公务员制度,公务员的退出主要体现在退休以及"再就职"制度上.20 世纪70年代以前,日本公务员实行劝退制度,多数人一般在55岁退休,少数官员延到7O岁退休.1981年6 ,从1985年开始实行男性60岁,女性55岁的强制月,日本国会通过"退休制度"法案 退休制度old] 2.任期制.在多数西方国家,根据分类管理的原则,将公务员分为政务类和事务类公务员.政务类 公务员多从政治活动家中选举产生,有一定任期,并随选举胜负而进退.事务官员则不同,一般通过公开 竞争考试从具有行政管理才能的人员中择优录取,其职务常任.从政治实践看,长期通行的做法是政务 类公务员以两届为最高连任期限.如美国,德国,日本等国首脑,均每届任期4年,连任不得超过两届. 3.辞职制.西方国家政务类公务员在议会和媒体的监督下,形成了一套较为有效,可行的辞职制度. 当政府部门,公务员不能达到其责任目标,或未尽其责任义务,或发生个人丑闻时,引咎辞职机制便启动, 这种问责制的实施结果为公务员的引咎辞职和自动辞职. 4.弹劾制.从理论上讲弹劾权是议会牵制政府和法官的一项重要手段,其理论基础为"议会至上理论" 和"分权与制衡理论".1689年英国宪政史上具有划时代意义的宪法性文件《权利法案》的颁布,标志着资产 阶级议会主权正式确立,作为议会监督权之一的弹劾制度正式形成.由于政体各异,被弹劾的对象范围也 就不尽相同,如美国宪法规定,总统,副总统,联邦最高法官和一切政府文官都在弹劾的范围之内. (三)我国国家公务员退出机制的发展演变及趋势 1.我国公务员退出机制的发展演变 第一阶段(1988年以前).我国试行干部的考试录用和管理工作,在具体细节上处于探索阶段,退出 方面滞后于前两者.尽管如此,我国还是做了一些有益的尝试,建立了老干部的离休,退休制度.邓小平 同志曾就改革干部人事制度问题强调,"关键是健全干部的选举,招考,任免,考核,弹劾,轮换制度,对各 级领导干部(包括选举产生,委任和聘用的)职务的任期,以及离休,退休,要按照不同情况,做出适当的, 明确的规定".【 第二阶段(1989,1992年).由于公务员录用考试刚刚开始试行,退出机制不是关注的焦点,但实践 中遇到棘手的退出问题不得不被纳入正在制定的《国家公务员暂行条例》考虑范畴.这是我国公务员退出 机制的摸索阶段. 第三阶段(1993年至今).我国的国家公务员制度基本建立,公务员退出机制得到进一步贯彻,特别 是实行了辞职辞退制度,逐步打破"能进不能出"的现象.鼓励公务员"下海",对于考核不称职的公务员, 通过辞退清理出公务员队伍.多种不同退出方式在实践中得到积极的探索,运用,保证了我国公务员队 伍的活力,标志着我国公务员管理逐步进入科学化,规范化的轨道. 2.我国公务员退出机制发展趋势 改革开放以来,我国针对公务员退出机制遇到的问题,借鉴西方公务员退出机制的有益经验,初步从 ? 26? 制度层面探索建立公务员退出机制. 第一,建立公务员正常退休制度.建国以来很长一段时间里,党政机关干部退出工作岗位主要依照 1958年国务院院关于安置老弱病残干部的有关规定,对退休年龄没有硬性限制.l980年邓小平《论党和 国家领导制度的改革》的重要讲话标志着我国启动干部人事制度改革.1982年中央做出《关于建立老干 部退休制度的决定》正式建立了离退休制度,废除了实际存在的领导职务终身制,随后在实践中逐步形成 了建立公务员制度的思路,建立干部分类管理体制.1993年l0月1日《国家公务员暂行条例》正式实 施,公务员退休制度在《条例》及后来的《公务员法》中都有体现,公务员退休制度基本实现正常化. 第二,探索公务员辞职辞退制度.20世纪80年代初,出于对精简政府机构和肯定个人择业权的双 重考虑,采取了鼓励公务员下海,鼓励公务员辞职的政策.1987年公安部制定的《关于公安机关辞退公 安干警的规定》首开行政机关辞退国家行政工作人员的先河.《国家公务员暂行条例》《国家公务员辞职 辞退暂行规定》《国家公务员被辞退后有关问题的暂行办法》明确了辞职辞退的程序,条件,补偿及相关要 求,至此公务员辞职辞退的法律法规基本健全.2006年制定的《公务员法》进一步完善公务员辞职辞退 制度.目前,公务员辞职辞退制度已在全国范围内推行. 第三,探索公务员聘任制度.我国借鉴西方国家公务员分类管理制度,积极探索对专业性较强的职 位实行聘任制度.2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定,部分专业性较强的领导职务可 以实行聘任制.2003年6月吉林省政府面向全国公开招聘3名政府雇员,首开政府雇员制先河.湖南, 湖北,山东等一些地方政府也相继进行"政府雇员制度"的尝试.2006年开始实施的《公务员法》规定, "机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门的批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘 任制",并对聘任制公务员的相关条件,方式,聘任 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 条款内容等做出规定.2007年,上海市浦东区和 深圳市率先开展聘任制公务员试点工作;2008年6月,上海市浦东区政府与首批聘任制公务员签订聘用 合同,聘期在1,3年之间,这说明对公务员聘任制的探索走出实质性的一步,并在总结经验的基础上,尝 试在更大的范围内推广. 实践中,我国不少地方政府为改善公务员队伍结构,增强公务队伍活力,提高行政效率,纷纷开展各 种形式的尝试和探索,出现不少典型的案例,比如2004年浙江苍南县的离岗退养,辽宁,山西的带薪下 海,湖北武汉的辞职补偿,福建的提前退休等. 二,我国公务员退出机制现状,问题及成因 (一)我国国家公务员退出机制运行现状 根据《公务员法》,我国公务员退出机制主要有六种方式,即退休,辞职,辞退,开除,交流调出,聘任制 公务员的解聘,辞聘制度.开除是一种最严厉的行政处分行为,为防止滥用《公务员,法》对开除遵循法定 的权限,条件和程序及公务员本人的陈述,申辩,救济的机会和权利等做出详细规定.交流调出主要指与 非党政机关,如国有企事业单位,人民团体和群众团体中从事公务人员的交流.交流调出带有较强的组 织意愿和行为,一般是有职务上的考虑,个人才有可能接受,因此这属于小口径渠道. (二)我国国家公务员退出机制存在的问题 与传统人事管理制度相比,我国公务员队伍的出口已经有了很大程度的拓宽,但目前公务员退出机 制在运行上出现了一些问题,影响了公务员制度的有效发挥,主要表现在以下几个方面:第一,对退出群 体的认识存在局限性.实践中,我国公务员退出机制基本被视为过错追究机制,这种"无错不理"的制度 设计存在先天缺陷,既难以将庸碌无为的干部清出队伍,又使得因自身性格,志向,特长向更适合于其他 行业人才不敢主动辞职,使得公务员队伍缺乏流动性.第二,淘汰机制不健全.由于我国人口众多,就业 竞争很激烈,辞职,辞退的公务员重新就业压力很大;《公务员法》未明确规定辞职,辞退相应的执行条件; 部分公务员不断地走后门,托人情,拉关系,使得各级政府在行使辞退权时执法不严,造成淘汰机制不健 全.第三,退出口径过窄.在公务员退出的几种渠道中,除退休渠道外,其它的几种都是窄El径渠道.例 ?7? 如,在聘任方面,对实行聘任制的范围尚未做出明确规定,对这类公务员的退出也缺乏具体规定.第四, 公务员退出后缺乏相应的社会保障制度.我国现行的公务员保障制度基本上由公共财政一手包办,高度 依附于单位并进而依附于国家政权,能够为公务员提供全面统一的福利待遇,但尚未建立起政府和个人 分别负担的个人养老保险制度和失业保险制度,阻碍了公务员的正常流动. (三)我国国家公务员退出机制存在问题的成因 我国国家公务员退出机制存在的问题是诸多因素共同作用的结果,笔者将从文化,政策及机制等方 面做进一步分析. 1.我国公务员退出机制存在问题的文化原因.公务员退出受传统思想观念的影响比较深远,主要体 现在三个方面:一是"官本位"观念的影响.受"官本位"思想的浸染,不少人把成为国家公务员作为一种 荣耀,一种身份的象征.二是计划经济体制的影响.计划经济时期,公务员意味着铁饭碗,意味着生老病 死都有了保障,只要不犯错误,就不会被清理出公务员队伍.三是用人上不正之风现象的影响.未能严 格按照"德,能,勤,绩,廉"的标准选拔领导干部,导致该上的公务员上不去,该下的公 务员下不来,造成人 们的心理错位,使正常退出的公务员认为自己退出来是因为"关系不够好","后台不够硬",从而不能正确 对待和接受. 2.我国公务员退出机制存在问题的政策原因.首先是法律法规的具体条款不具体,难操作.从制度 的层面上看,主要表现在公务员退出的配套制度和政策不够完善.公务员正常退出机制没有从整个制度 体系上去通盘考虑,而是侧重于个别制度的修改,完善,制度之间尚未形成相互配套,相互作用的有效联 动机制.其次是已有政策条文的具体执行力不够.目前我国公务员队伍"出口"的相关规定不能说没有, 现在关键的问题是如何提高政策执行力. 3.我国公务员退出机制存在问题的机制原因 (1)"所有者缺位".经济学上有一个名词,叫"所有者缺位",是指国有企业中,由于产权不清,国有资 本由谁负责不确定,导致国有企业效率低下,冗员偏多,损害国有资产的行为发生.政府管理中,"所有者 缺位"的现象同样存在,许多政府部门的领导是上级委任的,这种产权性质决定了上级政府是所有者,领 导只是上级政府的代理人,领导要是严格遵守法律来对待不称职公务员,那就是代理人充当了所有者的 角色,而领导作为"异地交流的干部",往往犯不着与这类干部计较. (2)公务员退出的市场竞争机制缺失.政府机关工作人员之问相互交流的传统渠道日益狭窄,无法 发挥市场在人才资源配置中的基础性作用,人才无法合理正常流动.而且,虽然我国公务员制度引入了 竞争机制,却没有形成强烈的竞争氛围,公务员竞争意识不强,在公务员管理的方式上也缺乏竞争,尚未 形成体现竞争择优的系统管理机制,未能严格按照"德,能,勤,绩,廉"的标准选拔领导干部,影响了富有 生机活力的用人机制的形成. (3)公务员退出的激励和保障机制不完善.目前我国公务员提前退休或自愿辞职的,没有相应的经济 补偿规定(事业干部辞职有相应的补偿).公务员退出的社会保障机制不健全,尚未建立起政府和个人分别 负担的个人养老保险制度和失业保险制度,无法适应市场经济体制下干部人事制度改革的需要.当前施行 的公务员失业保险制度,无法保障退出公务员的基本生活,且公务员保障的管理体制分散,政出多门. 三,完善我国国家公务员退出机制的思路 建立公务员正常退出机制,可以从公务员"进,管,出"三个环节以及外部环境来系统地加以探讨: 第一,严把"入口"关,扩大聘任制公务员的比重.从公务员进入渠道看,考录或选调高素质的人才进 入公务员队伍,应当把握好三点:一是在"凡进必考"中完善考录体制,增强考试针对性,真正做到公平竞 争.二是在选调优秀大学生工作中,应与社会公开考录的能力水平要求大致平衡.三是严格把握从企事业 单位调任人员的条件.同时,对公务员施行职位聘任制,制定具体的实施条例,明确相关职位设置,编制限 额,考核办法,工资待遇和解除合同等有关问题,使聘任制公务员有法可依,依法管理,才能大范围推行聘任 ? R? 制,进而推动公务员制度整体转型.目前一些地方政府积极探索聘任制公务员,虽然主要集中在专业技术 类岗位和经济发达地区进行试点,但扩大聘用制公务员是今后公务员制度创新的 一个重要内容. 第二,建立公务员硬性淘汰制度.要将优胜劣汰的竞争理念引入到公务员考核,选拔,任用,晋升,退 出的全过程中.在完善公务员职位分类的基础上,设立硬性淘汰制.目前,在我国公务员的综合管理类, 专业技术类和行政执法类的三大类职位类别中,可以分类,分步骤对部分职位强制进行交流轮岗,凡是考 核排名靠后的公务员,必须强制交流轮岗,并依法规定硬性淘汰标准促进公务员队伍的流动性. 第三,建立公务员问责制,引入"引咎辞职"制度.《公务员法》和《党政领导干部辞职暂行规定》都对 "引咎辞职"做出明确规定,而具有领导职务的公务员只是辞去领导职务,事实上很多人依然拥有公务员 身份.但是我们也可以借鉴相关制度,对于领导型公务员的引咎辞职,可以将其责任作细致明确的规定, 若违反相关规定,就应该辞去领导职务,情节严重的必须离开公务员系统.对于普通公务员,若违反规 定,也可以通过引咎辞职的方式离开公务员队伍. 第四,完善公务员退出的配套法规,营造宽松的"退出"环境.虽然《国家公务员被辞退后有关问题的 暂行办法》对被辞退的公务员的档案管理,辞退费发放等进行补充,依法保障被辞退公务员合法权益.但 《公务员法》实施以来,依然缺乏公务员辞职条件,辞退情形,以及辞职辞退的监督管理等方面的配套法 规,特别是公务员提前退休制度,辞职制度和交流制度亟待健全.因此,尽早制定完善公务员正常退出机 制的配套实施细则,进一步明确考核惩戒的操作细则,依法保障公务员的陈述,申辩,救济的机会和权利, 将有利于公务员辞职辞退等退出机制的操作.同时,要营造宽松的"退出"环境.一是 转变公务员的职业 观念,正确认识与评价公务员的退出,营造实施退出制度的社会文化环境.在社会主义市场经济不断发 展的今天,公务员的管理体制应主动与市场接轨,加强公务员职业生涯规划,为广大公务员创业营造良好 的社会环境,建立能上能下,能进能出的公务员职业观,以正确的理念和正确的舆论导向促进公务员正常 退出机制的健全完善.二是健全公务员社会保障制度,完善公务员的各项保险制度.实施国家基本养老 保险和补充养老保险制度,可按照"新人新办法,老人老办法"的改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ,逐步将公务员养老保险与企业 职工养老保险并轨,进而建立起政府和个人分别承担的公务员养老保险制度.三是健全公务员失业保险 制度.在公务员辞职辞退后,既要为公务员再就业提供基本生活保障,又要通过职业培训使其有新的知 识技能适应新的工作岗位. 参考文献: [1]阎树森.日本公务员制度研究[M].北京:国家行政学院出版社,200l:36. 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