老龄化背景下城市社区居家养老服务_南京市鼓楼区的政府购买服务模式

2011 年 10 月 第 27 卷 第 4 期 南京人口管理干部学院学报 Journal of Nanjing College for Population Programme Management Oct.，2011 Vol. 27 No. 4 ［收稿日期］2011 － 07 － 11;［修订日期］2011 － 09 － 29 ［作者简介］李凤琴(1980 －) ，女，彝族，云南曲靖人，南京大学博士研究生，研究方向:公共管理与社会政策。 老龄人口 老龄化背景下城市社区居家养老服务 ———南京市鼓楼区的政府购买服务模式 李凤琴 (南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210093) ［摘要］基于对南京市鼓楼区居家养老服务实践工作的实地访谈，重点对政府向社区“心贴心老年服务中 心”购买养老服务的运作模式进行研究，介绍该模式的运作模式和特点，分析运作该模式 8 年来取得的成效和存 在的问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 。最后提出了三个进一步完善的建议。 ［关键词］人口老龄化;社区居家养老;政府;服务 ［中图分类号］C913. 6 ［文献标识码］A ［文章编号］1007 － 032X(2011)04 － 0028 － 05 Abstract:Based on interviews to survey aged home － based care service in Gu － lou district Nanjing， this article focuses its study on the model that government purchases the aged care services from "heart － to － heart service center" in communities， introducing the model ＇s operation and features， and analyzing the achievements and problems in the past eight years． Finally， the paper also proposes three measures to guarantee and optimize the community － based homecare service system． Key words: Population Aging; Community － and － Home － Based Care Service; Government; Service 一、问题的提出 解决老年人的养老问题不仅关系到老年人自身的福祉，而且关系到社会的稳定、家庭的和睦。积极的 养老服务的提供既是应对老龄化社会的现实需要，也是促进社会稳定和可持续发展的必然选择。自 20 世 纪 90 年代以来，国内学者对人口老龄化问题开展了广泛和深入的研究，普遍形成的一个共同理念就是要 大力发展城市社区居家养老服务来应对老龄化问题［1 － 4］。王辅贤认为，中国在经济不太发达的条件下进 入了老龄型社会，开展和加强社区养老、助老服务已成为我国老年社会福利工作的当务之急［4］。徐祖荣 则在对老年人日常生活照顾需求进行分析的基础上，提出目前我国已具备发展城市社区照顾的基本条件， 并初步探索出了城市社区照顾发展的目标模式［5］。同时，国内很多城市也都把社区居家养老作为社区建 设和推进和谐社会的重要举措，但实践效果差异却很大［6］，究其原因是我们对居家养老这一新型模式的 特点和发展规律尚认识不足。 南京市自 20 世纪 80 年代末成为人口老龄化城市以来，是全国人口老龄化程度较高、发展速度较快的 地区之一。2010 年，南京市 60 岁以上的老年人已达 93 万，占全市户籍总人口的 15%，65 岁及以上老年人 口比重超过国际 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 值 2. 2 个百分点，80 岁及以上老人目前已达 12 万，并以每年 4. 5%的速度增长，其速 度高于全省 0. 5 个百分点，仅次于上海、北京和天津［7］。据预测，到 2020 年，全市老年人口将增至约 160 万，占全市户籍总人口的 21%，其中 80 岁以上老人将达到 21 万，占全市老年人口的 13%［8］。南京市鼓楼 区是人口集中、商贸发达的城区之一，区域面积 26. 62 平方公里，其中主城区 16. 82 平方公里、江东新区 9. 8 平方公里，辖 7 个街道，65 个社区，常住人口 82. 6 万［9］。鼓楼区现有 60 岁以上人口 93 908 人，其中 70 岁以上 48 184 人，80 岁以上 12 548 人，90 岁以上 1 235 人，100 岁以上 31 人，老年人占人口总数(不含 高校集体户口)比率约为 16. 07%［10］。此外，南京空巢老人的数量也在不断上升。据调查，南京每 10 户 ·82· 老人家庭中就有近 4 户是空巢家庭，鼓楼区对 3 个社区的 212 位老人家庭调查后发现，空巢家庭就有 123 个，占总数的 59. 4%，目前，这一比例正在上升［11］。鼓楼区作为老龄化程度较高的城区之一，社区居家养 老服务发展一直走在全国前列，其养老服务模式取得了积极成效，提升了老百姓的幸福感和满意度，其发 展模式具有稳定性和长期性，为社区居家养老发展提供了一个成功范例，值得探索和研究。 为此，本文拟通过实地走访调查方式，对南京市鼓楼区政府向“心贴心老年服务中心”(简称“中心”) 购买居家养老服务模式进行研究。面对人口老龄化和传统养老方式受到冲击的现实，社区居家养老具有 哪些优势?鼓楼区社区居家养老服务模式是如何运行的?该模式具有哪些特色?如何优化该模式?本文 将尝试性地对以上问题进行探讨。 二、南京市鼓楼区的社区居家养老模式 (一)社区居家养老的概念 社区居家养老服务是由西方老年人“社区照顾”概念引进来的。这种养老模式发端于 20 世纪 50 年 代的英国，又称“社区照顾”，其他许多欧美发达国家均视其为医治养老问题的一剂良方进而加以推广，使 社区照顾模式逐渐取代了机构照顾的主导地位，成为老年人日常生活照顾的主流方式［12］。社区居家养老 服务是以家庭为核心，以社区为依托的养老方式。主要服务内容包括:老年人的生活照料和护理(包括特 殊护理)、医疗康复(包括陪同到医院看病、治疗、配药等)、精神慰藉(包括每天和老年人交流，发现老年人 的需求，排除老年人的孤独感) ，主要服务形式为上门服务和社区日托。 表 1 家庭养老、机构养老与社区居家养老模式的比较 比较纬度 家庭养老 机构养老 社区居家养老 服务发生的场所 家庭 养老机构 以家庭为核心，以社区为依托 运行机制 个人养老金、家 庭扶持 企业投资单独营运或政 府投资营运 党委领导、政府支持、社区参与、社 会协同 资金来源 个人和家庭 企业投资、政府财政拨款 企业投资、民间捐赠政府财政拨款 专业化程度 专业化程度低 专业化程度较高 专业化程度高 信息获取程度 信息获取难 信息获取相对方便 信息获取快捷 社会认同度 社会认同度高， 社会融入低 社会认同低，社会融合 较高 社会认同高，社会融合高 社区居家养老是把 家庭养老与社会养老以 及邻里互助结合起来的 一种新型养老模式，既 区别于机构养老，也有 别于家庭养老，它融合 了家庭养老、机构养老 和邻里互助之长，满足 了老年人长期的生活和 心理习惯，以实现“老 有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐”为目标，是适应人口老龄化和社区服务发展 趋势的新型养老模式，也是联合国倡导的老龄型社会老年人的最佳生活方式。为了能够清晰地看到社区 居家养老与传统养老模式的差异和优势，下面将这三种模式的相关要素加以比较(见表 1)。 从表 1 可以看出，社区居家养老不管是在服务发生的场所、运行机制、资金来源、专业化程度、信息获 取程度和社会认同度方面都明显优于传统家庭养老方式。更为关键的是社区居家养老通过社区资源整 合，加强政府与社区合作，弥补了家庭养老功能上的不足，减轻家庭照料压力，提升社区老年福利服务水 准，同时，社区居家养老通过吸纳下岗职工、失业者、刚毕业大学生等劳动力缓解社会就业压力，促进服务 业发展。此外，社区居家养老也可降低政府对养老机构设施建设的资金投入等。总之，社区居家养老具有 网络功能完备、服务形式新颖、服务成本较低、服务体系庞大、信息来源充足、服务队伍稳定等优势，具有强 大的生命力。 (二)鼓楼区社区居家养老运作模式和特点 2003 年，南京市鼓楼区开展了社区居家养老服务社会化示范活动，探索以政府购买服务的方式推进 社区居家养老服务，形成了以政府购买服务、社会组织运作模式实施社会化养老服务的体系，走在全国 前列。 1. 建网 2003 年 11 月，该区在深入调查研究的基础上，策划、设计并实施建设“居家养老服务网”工程，为独居 老人家庭免费提供起居梳洗、买菜做饭、打扫居室、清洗衣被、陪同看病等服务。“居家养老服务网”的建 设以项目委托的方式委托在鼓楼区注册的民间组织———“心贴心老年服务中心”具体运作。工程实施初 期，区公共财政安排资金 15 万元，服务独居老人 100 名;2004 年，资金增至 35 万元，服务独居老人 220 名; ·92· 图 1 鼓楼区政府购买居家养老服务的运作图 2005 年，资金增至 100 万元，服务独居及空巢老人 930 多名;2006 年，财政预算资金增至 120 万元，服 务老人 1 300 名，目前建成 20 个“居家养老服务 网”。在区民政、老龄部门给予全力扶持和悉心指 导下，“中心”在组建服务队伍、培训服务人员、规 范服务流程、拓展服务内容、建立社区服务站等进 程中，积累了居家养老服务的宝贵 经验 班主任工作经验交流宣传工作经验交流材料优秀班主任经验交流小学课改经验典型材料房地产总经理管理经验 ，形成了老 年福利事业的一种新型业态［13］。 2. 运作模式 2005 年 7 月，鼓楼区老龄工作委员会颁发了 《鼓楼区“居家养老服务”实施 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 》，提出“居家养 老政府、社会、社区共同扶助”的工作思路，进一步 完善服务网络，扩大覆盖层面，拓展服务领域，丰富 服务形式， 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 服务内容，健全服务监督评估机制。服务对象实现三步走:第一步，实施以困难、独居和空 巢老人为主体的居家养老服务;第二步，实施以困难、特殊老人为重点的居家养老服务;第三步，实施以社 会实际需求为目标的居家养老服务。鼓楼区政府向“中心”购买居家养老服务的具体运作机制如图 1 所示: 表 2 政府每月购买 20 小时的免费家政服务情况 服务形式 享受服务的具体条件 20 小时免费 家政服务 1. 80岁以上的独居老人(无子女或子女在南京市以外)或夫妻双 方均 80 岁以上的空巢老人(子女在南京市以外) ; 2. 90 岁以上的高龄老人; 3. 未进入社会福利养老机构的孤寡老人; 4. 身有残疾、身患重大疾病、生活不能自理、享受最低生活保障的 独居老人(无子女或子女在南京市以外) ; 5. 夫妻一方身患重大疾病、或生活不能自理、或残疾(肢体残 1 级; 精神残 1、2 级;智力残 1、2 级;盲人等)的空巢老人(子女在南京 市以外) ; 6. 独生子女为残疾(肢体残 1 级;精神残 1、2 级;智力残 1、2 级;盲 人等)的老人; 7. 老人与独生子女同住，同住子女长期生病卧床、失去赡养能力， 家庭合计月经济收入在 1000 元以下; 8. 其他特殊困难的老人。 从图 1 可以看出，整个运作过程为: (1)区政府通过政府年度财政预算，每 年投入一定经费向“中心”购买居家养 老的服务，每月为符合条件的老人购买 20 小时免费家政服务(见表 2) ; (2)政 府为各社区的下岗、失业、困难人员提供 就业服务(由各社区上报“中心”，经过 专门培训后上门服务) ;(3)明确享受服 务对象是辖区内的高龄、独居、困难老人 (包括残疾人) ;(4)落实服务，居家养老 服务工作在区老龄工作委员会领导下， 由老龄委办公室负责实施并协调。各社 区居委会、“中心”下属的托老所根据本社区老人情况和居家养老服务员的情况提供服务; (5)由社区主 任、街道老龄办干事、社区老年人协会、“中心”督导部负责监督服务; (6)规定具体的服务方式和服务时 间。在完善“居家养老服务网”的同时，区政府又推出“1 + 2”服务方式:“1”代表已经实行的生活照料服 务，“2”代表在生活照料服务基础上新拓展的服务，为独居老人家庭免费安装“安康通”呼叫服务器，保障 老人居家安全。此外，实施老人家庭探访制度，以探望、问候、心理疏导的形式进行精神慰藉服务。 3. 特点 (1)政府主导，民间组织运作 政府作为社会公共政策和公共服务提供主体，应当在老年人居家养老 服务上承担主要责任。从鼓楼区的具体实践来看，不管是从 2003 年的试点还是如今的大力推广，都明确 了政府在居家养老服务中的责任、定位，建立了较为完备的公共财政投入机制，由市区两级财政按比例安 排资金，纳入老龄事业专项经费并逐年递增。此外，区政府还通过间接补贴的形式，给予兴办社会福利机 构的社会组织以资金支持。对社区养老服务站的日托老人按每月每人 60 元标准补贴［14］27。在确保投入 的同时，南京市政府将居家服务工作列入全市国民经济和社会事业年度奋斗目标及政府为民办实事之一， 出台了《关于为全市城乡独居老人提供社会化服务的实施意见》，保证了政策上的支持。 (2)项目委托，创新工作机制 在掌舵和划桨之间，鼓楼区政府选择了掌舵，把划桨的任务交给了专 业的民间组织。目前鼓楼区政府向“中心”购买服务就是通过项目委托的方式进行的。该区通过“居家养 老服务网”以项目委托的方式委托“中心”具体运作，由政府出资，为老年人免费安装“安康通”呼叫服务 ·03· 器;实施老年人家庭探访制度，由专业的社工服务人员定期上门探访，提供照应起居、买菜做饭、清洗衣被、 打扫居室等服务。同时，建立老年人家庭探访制度，以问候、探访、心理疏导等方式，为老年人提供精神慰 藉服务，在社区养老服务站开设日托、送餐、理发、修脚、陪同购物、陪同旅游等 20 余项服务，方便更多的老 年人就近寻求和实现居家养老服务［15］。 (3)过程结果并重，建立科学的评估机制 科学的评估机制是确保项目有效实施的重要环节。鼓楼 区政府为此建立了区、街道、社区居委会三级评估网并引入了第三方评估的监督评估机制。具体为:1)实 行社区居委会监督制度，由社区居委会主任确认签单后，居家养老的服务时间才能生效;2)推行社区老年 人协会督导制度，由街道组织社区老年人协会会员，定期对老人家庭进行走访，了解服务满意度并及时反 馈;3)引入第三方社会机构———江苏天人家庭研究中心，组建专业评估队伍，对“居家养老服务网”进行专 业评估，为养老服务把好关，发挥福利资源最大效益，确保政府购买服务质量和“居家养老服务网”信誉。 (三)鼓楼区社区居家养老运作模式运作取得的成效及存在问题 1. 取得的成效 (1)老年人和居民得实惠，项目整体满意度较高 在“居家养老服务网”的服务与保障下，该区至今未 发生一例老年人非正常死亡事件。同时，政府购买服务的导向和“居家养老服务网”的“1 + 2”服务模式， 拉动了老年群体的养老消费。现在“居家养老服务网”在做好符合免费条件的老人服务的基础上，还力求 满足更多老年人及家庭的需求，开展有偿、低偿服务，有偿服务对象长年保持在 1 600 户左右［7］。此外，组 建以下岗职工为主体的服务队伍，拓展下岗职工再就业渠道，使老年人和居民得到实惠。根据范炜烽等人 2009 年对鼓楼区政府购买居家养老服务的 62 个社区进行的 465 份有效问卷抽样调查结果来看，受访者 偏向“非常满意”(58. 5%)及“基本满意”(39. 8%) ，“不满意”的只占到 1. 7%，这说明“中心”提供的居家 养老服务整体满意度较高，在居民中有很好声誉［14］25。 (2)创新了社会化养老服务模式，取得了积极的社会效果 鼓楼模式的特点在于开创了政府、社会共 同参与的居家养老之路，强调了政府的责任和导向，将老年福利事业发展重心由机构养老向居家养老转 移，组织发动社会力量共同参与养老服务;积极探索建立公共财政购买服务新机制，减轻了政府的财政压 力，提高了服务效率，增加了社会福利总量，同时为政府进一步在其他社会福利、公益事业方面大范围尝试 购买服务提供了借鉴和经验。同样，鼓楼区“居家养老服务网”也产生了积极的社会效果，2005 年《人民日 报》称这一举措是“适合我国国情的老年人居家养老模式”，中央电视台等多家主流媒体前来采访报道。 来自美国、德国、丹麦等国以及国内的专家、学者和教授对“居家养老服务网”也给予高度评价，认为这是 适合中国国情的老年人养老新模式，2009 年的《老年周报》更是称之为“中国式城市养老的南京鼓楼样 本”［16］。 (3)创新了社会管理体制，重构政府与社会关系 鼓楼区政府购买居家养老服务的过程是一个政府 主动干预、以民间组织为运作平台、社区公众广泛参与的互动过程。通过“居家养老服务网”工程这个平 台，大量有养老意愿的老人、社区志愿者和其他社会力量，成为政府职能延伸的新载体，形成了政府与社会 的新型合作伙伴关系。在鼓楼区政府购买居家养老服务的过程中，除了扶持和培育了“中心”这样的养老 组织外，还通过租赁房屋场地并无偿提供使用的方式，吸引民营养老机构前来共同促进社会福利事业发 展，构建了“党委领导、政府支持、社区参与、社会协同”的社会管理新格局。 2. 存在问题 (1)政府购买的社区居家养老服务覆盖范围小 目前，政府购买服务的对象只是高龄、独居、空巢及 身边无人照料的困难老人，只是老人群体中很小一部分人，目前，仅占鼓楼区老人总数的 6. 9%左右。且 受益面积小，服务内容少，服务层次属于防范性的保障性服务。 (2)养老服务机构单一，缺乏市场竞争 目前“中心”旗下已经拥有两所养老院、1 所老年大学、6 所社 区养老连锁服务站，但像“中心”这样能够受到政府支持与合作的社会养老组织并不多，很多社会养老组 织在很大程度上依然游离于政府体制外。政府把资源集中在某一个养老机构上，目的是为了能够使政策 得到较好的推行和见到成效，但也容易因缺乏外部竞争而形成垄断，从而失去改进工作的外部动力，导致 效率低下等问题。 (3)服务队伍不稳定，专业化水平不高 居家养老服务队伍主要来自社区的下岗、失业和困难人员， ·13· 受传统观念影响，相当一部分人认为服侍老人又脏又累，低人一等，大多不愿意长期从事老年服务行业，而 且这些服务人员的待遇不高，不利于队伍的稳定。加上缺乏专业化、系统化的专业技能训练，服务水平难 以提高。 三、结语及设想 综上所述，随着城市化进程的加快和养老服务需求的增多，社区居家养老模式将在未来社会中发挥着 不可替代的作用，日益成为老年人养老方式的主流。尽管会遇到像鼓楼模式的覆盖面窄、服务机构单一、 服务专业化和社会化程度不高等问题。但是作为一种新型的养老模式，需要政府、养老服务机构、社会组 织、社区居民、甚至是老年服务需求者自身等的积极参与和支持，不断优化社区居家养老服务体系。并主 要从以下三个方面实现优化: 首先，政府应发挥主导作用，在资金、政策方面给予充分保障。规划设计养老事业应具有前瞻性、科学 性，制定具体政策应具有可操作性，同时要加强对养老服务业的规范和监督。加强区域内养老服务资源的 有效整合，培育发展社会组织，实现社区居家养老服务管理社会化。社区居家养老事业在坚持福利属性的 同时，应按照产业化发展思路，实现养老服务的规模化、网络化和规范化。 其次，打造一支专业人员与志愿者相结合的居家养老服务队伍。一要对服务人员进行岗前培训，进行 礼仪礼节、家庭保洁、家庭餐制作、饮食卫生、常见病防治和老年人起居、照护等专业基本技能培训。二要 加强服务人员的职业道德教育，改善和提高服务队伍的整体素质。同时，还要逐步改善和提高居家养老服 务人员的地位和待遇，保证居家养老服务队伍的可持续性。 第三，正确处理好居家养老、机构养老和家庭养老的关系。一方面政府及有关部门要克服重机构养 老、轻社区居家养老的倾向，加大居家养老服务投入;另一方面，要处理好传统孝道与养老服务社会化的关 系，孝敬赡养老人是子女应尽的义务，政府和社会提供的养老服务不能替代子女对老人的照料和血脉亲 情。政府在积极推进养老服务社会化的同时，应大力宣传和倡导“百善孝为先”等中华民族优良传统。 ［参考文献］ ［1］陈赛权 . 中国养老模式研究综述［J］. 人口学刊，2000(3) :30. ［2］《人口研究》编辑部 . 21 世纪中国的人口老龄化问题:我们该如何面对? ［J］. 人口研究，2000(5) :19. ［3］王锦成 . 居家养老中国城镇养老模式的必然选择［J］. 人口学刊，2000(4) :19 － 22. . ［4］王辅贤 . 社区养老助老服务的取向、问题与对策研究［J］. 社会科学究，2004(6) :31 － 32. . ［5］徐祖荣 . 人口老龄化与城市社区照顾模式探析［J］. 济南大学学报，2007(17) :20 － 21. . ［6］陈平 . 城市养老模式新探［J］. 江苏社会科学，2010(3) :119. ［7］吴忠林 . 2010 年我市 65 岁及以上人口比重为 9. 2%［EB /OL］.［2011 － 05 － 18］http:/ /www. njtj. gov. cn /_siteId /4 /page- Id /63 /columnId /479 /articleId /85324 /DisplayInfo. aspy. ［8］帅勇 . 南京人口迅速老龄化 12 年后两成市民是老人［EB /OL］. ［2008 － 09 － 28］http:/ /news. qq. com /a / 20080928 /001676. htm. ［9］鼓楼区民政局 . 鼓楼区况概述［EB /OL］. ［2010 － 11 － 22］http:/ /www. njgl. gov. cn /art /2010 /11 /22 /art _ 13041 _ 938444. html. ［10］王浦劬，莱斯特·M. 萨拉蒙，等 . 政府向社会组织购买公共服务研究———中国与全球经验分析［M］. 北京:北京大学 出版社，2010:83. ［11］赵守成 . 南京四成老人家庭是空巢，民进将向省两会交提案［EB /OL］. 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