韩国_教育监_选举制度研究

韩国“教育监”选举 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 研究 张雷生 1，艾宏歌 2，［韩］崔载德 3 （1. 河南商丘师范学院 物理信息工程系，河南 商丘 476000； 2. 中国驻韩国大使馆 教育处，韩国 首尔 110-033； 3. 韩国延世大学 教育科学研究院，韩国 首尔 120-749） ［摘 要］ 自 20 世纪 50 年代中叶以来，韩国“教育监”经历了从政府任命，到团体成员间接 选举产生，再到居民直接投票选举产生这样一个漫长的演变过程，这也深刻反映了韩国教育民 主和地方教育自治的发展历程。 时至今日，“教育监”的直选制仍然存在一些突出问题，需要研究 并加以改进。 ［关键词］ 韩国；地方教育自治；“教育监”；居民直选制；教育改革 ［中图分类号］ G53/57/312.6 ［文献标识码］ A ［文章编号］1006-7469（2009）07-0047-05 ［收稿日期］2008-09-20 ［作者简介］张雷生（1975－ ），男，河南开封人，河南商丘师范学院物理信息工程系教师，韩国延世大 学教育科学研究院博士生；艾宏歌（1965－ ），男，河北乐亭人，中国驻韩国大使馆教育处参赞，教育学博 士；崔载德（1972－ ），男，韩国首尔人，韩国延世大学教育科学研究院博士生。 2009年第 7期 外国教育研究 No.7，2009 第 36卷 总第 229期 Studies in Foreign Education Vol.36 General No.229 2008年 7月， 韩国首尔市首次通过居民直接 选举方式举行的“教育监”选举已落下帷幕，孔贞 泽当选为第一届居民直接选举方式产生的 “教育 监”。 ［1］作为李明博“实用主义政府”推行地方教育 自治、施行教育权力地方分权化政策的重要一环， “教育监”居民直选制的实施标志着韩国朝着地方 教育自治化迈出了实质性的一步。 ［2］ 一、韩国地方教育行政机构组成概况 （一）韩国地方教育行政机构的设置 韩国的地方政府教育行政组织由全国的 9 道 7市的 16个教育厅和各自辖属的区教育室、 教研 组构成。 地方教育厅负责本地市所在区域的基础 教育，其最高行政长官为“教育监”。 道下面的市、 郡、区所设的教育行政机关称为教育厅，其最高行 政负责人为教育长。 教育厅作为与当地政府并行 的行政管理机构， 目的在于强调教育事业的专业 性和独立性。 ［3］与此同时，地方教育行政的指导、 监督， 包括地方财政监督与人事管理和指导由教 育科学技术部的下属机构———地方教育局负责。 此外， 韩国还设立了中央和地方两级行政奖 学机构。 其中，地方行政奖学主要负责执行中央行 政奖学的具体业务。 其行政负责人主要包括奖学 士和奖学官。 奖学士属于副校长级，其等级位于行 政公务员的 5 级（事务官级）和 6 级（主事级别）之 间，是在拥有 14 年以上教龄的候选人中经过业绩 考核、笔试和面试等重重考察后选出的，奖学士升 职后就是校长级的奖学官，相当于公务员 3-5 级。 奖学士和奖学官隶属于教育长， 教育长由 “教育 监”任命。 ［4］ （二）“教育监”的职能以及其他相关规定 “教育监”作为韩国地方教育行政事务的主要 负责人，其级别和道执事（省长）相当，是地方教育 自治制度中掌管教育、 学艺等相关事务的最高行 政代表。 目前，“教育监” 由居民直接投票选举产 生， 主要负责掌管并监督各地市教育以及学艺相 关事务的执行情况， 包括上述相关事务所引起的 法律诉讼和财产登记等相关事务， 同时还负责管 理国家主要教育行政事务中向市、 道等地方行政 权力委任下放和分权管理部分中与教育、 学艺等 相关事务。 自李明博政府“4·15”学校自律化 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 47- - 实施以来，“教育监” 的作用变得更为重要，“教育 监”掌管着地方教育的人事、财政、设备、教育教学 等诸多权限，称之为“地方教育领域的大总统”实 不为过。 “教育监”或教育长虽经选举产生，但最后还 要由教育科学技术部长官再次提名讨论， 总统任 命才生效，而“副教育监”则由教育科学技术部直 接任命。 “教育监”一届任期为 4年，实行“教育监” 居民直接选举制度后，最多可以担任三届。 为了保 证“教育监”选举活动远离政治党派势力的干扰， 法规规定“教育监”参选人在过去两年期间未加入 任何政党， 同时须具有 5 年以上教育业从业或者 担任教育公务员的经历。 另外，为了保证“教育监” 有足够的时间和精力来处理本地区的教育事务， 教育自治法对于“教育监”的社会兼职情况也作了 严格限制。 “教育监”不得兼任国会议员、地方议会 议员、教育委员；也不得兼任国家公务员、地方公 务员，以及私立学校的教员、管理者或法人。 二、地方教育自治背景下韩国“教育监”的发 展沿革 “教育监”作为地方教育自治的代表，自 20 世 纪 50 年代中叶开始先后经历了从政府任命，到团 体成员间接选举， 再到居民直接投票选举产生这 样一个漫长的演变过程， 按照地方教育自治背景 下“教育监”发展演变的时间顺序，可以将其大致 划分为以下三个阶段。 （一）第一阶段：“教育监”的行政任命制——— 地方教育自治的萌芽期（1956～1991年） 20世纪 50年代中叶，李承晚政府为了快速培 养国家建设各项事业所需要的人才， 弥补中央政 府教育投资不足的缺陷， 调动广大地方自治团体 投身教育事业建设， 通过各种渠道大力促进地方 教育自治制。 首尔市于 1956年 11月 24日任命金 英训为韩国近代历史上第一任地方 “教育监”。 1963年朴正熙政府上台后更是高度重视教育事业 发展，致力于国家快速实现工业化。 通过韩国主要 地市、道地方行政区域“教育监”的演变历程（见表 1）可以看出，除了个别行政区域外，大部分地区的 “教育监” 产生于 20 世纪 60 年代朴正熙执政初 期。 “教育监”的产生标志着韩国教育行政朝着实 现“教育自治”和教育事业“由中央向地方分权”发 展。 （二）第二阶段：“教育监”的间接选举制——— 地方教育自治的摸索发展期（1991～2006年） 20世纪 80年代以后韩国国内民主运动高涨， 特别是 1987 年修改宪法以后的卢泰愚总统执政 期间，政治民主较以前有了很大发展。 韩国政府于 1991年 3月 8日修订颁布了 《地方教育自治相关 法令》， 并于 3月 26 日组建了地方议会，9 月正式 以市、道为单位，通过两种间接选举方式选出地方 教育委员会，从此，通过选举产生的教育委员会正 式开始履行职能。1992年，长期从事民主运动的金 泳三当选为总统。 同年 7月，在金泳三政府的大力 推动下， 教育委员会开始以无记名投票形式从指 定的候选人代表中选出地方“教育监”，打破了延 续近 40 年之久的“教育监”政府任命制，实现了选 举团体成员代表间接选举。 ［5］ （三）第三阶段：“教育监”的居民直选制——— 所在地域 首届任命制“教育监” 首届间接选举制“教育监” 首届居民直接选举制“教育监” 釜山 吴福根 1964.02.04 首任 禹铭寿 1991.03.26 佘东根 2007.02.14 蔚山 李保龙 1997.07.15 代理 金席吉 1997.08.21 金相晚 2007.12.19 忠北 尹丰寿 1964.02.04 首任 郑廉赢 1991.12.04 李起勇 2007.12.19 庆南 李云根 1964.02.04 首任 姜新桦 1991.12.28 权正豪 2007.12.19 济州 崔正舒 1964.02.04 首任 姜郑银 1992.02.11 杨承延 2007.12.19 忠南 黄运城 1964.02.04 首任 白承卓 1992.07.21 吴才志 2008.06.25 全北 金容焕 1964.02.04 首任 林升来 1992.08.18 崔圭晧 2008.07.23 首尔 金英训 1956.11.24 首任 李樽海 1991.08.26 孔贞泽 2008.07.30 大田 朴景源 1989.01.16 首任 朴景源 1993.01.16 （尚未选举）2008.12.17 注：本表为笔者根据韩国教育科学技术部和各个地市、道教育厅网页关于“教育监”沿革的介绍重新编制。 各“教育监” 的姓名按照韩语音译，可能存在翻译不准确的情况。 表 1 韩国主要地市、道地方行政区域“教育监”的演变历史历程 No.7，2009 Studies in Foreign Education Vol.36 General No.229 48- - 地方教育自治的成长完善期（2006年底至今） 教育关系到国家的未来， 而教育的未来其实 在很大程度上由“教育监”的领导能力决定。 “教育 监”掌管着该地区教育和学艺相关事务，地方中小 学教育几乎由“教育监”全权管理，其角色和责任 至关重要。 在“教育监”的间接选举制度实施过程 中出现了选举成员的代表性问题， 包括广大学生 家长在内的社会各界， 对这些投票的教员和学生 家长代表以及地区委员能否真正反映该地区广大 居民的真实意愿， 能否真正负责地面对广大居民 所授予的权力和信任， 认真履行手中的投票权利 来选出尽职合格的“教育监”，从而推动该地区教 育事业的发展普遍感到担忧。 为了切实强化教育自治团体管理， 加快地方 教育民主自治化进程，革除“教育监”选举过程中 的各种弊端，“居民直选制” 逐渐被提到了地方教 育行政改革的重要议事日程上来。 2006年 11月 7 日韩国国会教育委员会全体会议召开， 讨论通过 了关于促进实现地方 “教育监” 居民直选制度的 《地方教育自治相关法令》（修正案）。 同年 12 月， 国会通过了将市、道教育委员会暨市、道议会常任 委员会合并，“教育监” 实行居民直接投票选举方 式产生的议案。 “教育监”直选制是为了调动广大居民积极参 与教育事务管理， 更好地反映所在地区居民在教 育上的意愿， 增强教育政策的客观公正性而引入 的一种民主选举制度， 无疑将给地方教育事业的 发展带来积极深远的影响。 居民直接选举制的实 施，固然不能完全杜绝选举过程中的弊端和不足， 但和以往相比， 选举的公正性和透明性在很大程 度上得到了改善和提高， 极大地鼓舞了居民参与 公共教育事业管理的积极性。目前，釜山、首尔等 8 个地市已分别完成“教育监”的选举工作。 ［6］ 三、“教育监” 居民直选制存在的问题及改进 建议 李明博新一届“实用主义”政府上台后，提出 了一系列关于加强教育分权和推进学校自律化的 教育政策。 其中包括“教育监”的间接选举向居民 直接选举制改变， 从而使中央和地方实现教育分 权并扩大了学校自主权。 通过在教育科学技术部 内专门设置“教育分权化促进团”，将系统地研究 和处理教育自律化及权利移让等相关业务， 并将 原来由教育部移交教育厅的部分权限直接下放到 各级学校。 今后中央教育行政部门仅负责宏观教 育政策的制定，其余相关权限将逐步下放到各市、 道（省）教育厅。2008年内，政府还将修订有关地方 教育行政机关组织、 员额以及学校评鉴权等内容 的一系列法律法规以扩大学校的自律权。 “教育监”居民直选制目的在于促进地方教育 摆脱中央教育行政的干扰，扩大学校办学自主权。 “教育监” 直选制度同其他政治选举活动一样，不 可避免地受到诸如学缘、 地缘以及血缘关系等外 来因素的干扰， 导致选举过程中各种变相贿选等 舞弊丑闻的发生， 极大影响了居民直选制的公信 差异项目 “教育监”间接选举制度（修正前） “教育监”居民直接选举制度（修正后） 选出方法 学校运营委员会全体委员组成的选举团通过 无记名投票的形式选举制度 所在地市、道广大居民的广泛参与、平等、直 接、保密投票的居民直接选举制 当选决定 最高得票者和次高者进行决选再投票 得票多者直接当选 任期时间 一届任期为 4 年，可以连任一次 一届任期为 4 年，总共可以任职 3 届 选举费用 教育厅负担选举费用，费用相对较低 教育厅负担选举费用，费用相对较高 候选人数量 由于实行提名制，候选人数相对较少 由于可以自由参选，所以候选人数较多 注： 本表为笔者根据韩国《地方教育相关法案》历次修改案内容重新编制。 表 2 “教育监”居民直选制度选出方式的变化 2009年第 7期 外国教育研究 第 36卷 总第 229期 49- - 力。 ［7］因此，迫切需要对该制度加以完善，以促进 其积极作用的充分发挥。 （一）各种形式的贿选情况出现，选举的公信 力降低 按照选举法规定， 法律上允许进行与选举活 动相关的宣传等事务的期限为 10 天，即从候选人 申请注册参选到投票日为止期间， 除发送选举公 报、邀请媒体举行讨论会和对话会发表意见以外， 其他包括设立选举办公室等选举活动都属非法。 但据庆尚北道选举管理委员会相关负责人介绍， 非法选举活动一般都非常隐秘， 难以区分属于日 常接触还是选举活动， 无法像普通公职选举那样 进行积极管制。 ［8］最常见的是采取招待宴请等形 式，其次是成立非正式选举阵营，秘密设立个人竞 选办公室负责对选举活动的筹划准备； 再次就是 借助通讯媒体的宣传直接拉票； 还有就是亲自向 拥有投票权的 1 300 多名学校运营委员逐一派送 宣传单，请求具有投票权的任课老师、校长以及教 师工会支持自己当选。 尽管投票权由公民自己掌握， 但是向校长或 “学校监”直接要求“请让家长们支持”的情况层出 不穷。 因为学生家长在居民团体中占的比重很大， 并且由于学生家长年龄段大多处于中年期， 在社 会个各行业领域比较活跃， 对于选票起着举足轻 重的作用。 另外，教师工会和各政治党派也是不甘 落后，纷纷动用自己可支配的血缘、地缘、学缘等 社会关系网络对选举活动施加影响。 因此，“教育 监” 选举活动很难保持其政治中立性和公平民主 性。 从庆尚北道的情况来看， 小学 小学生如何制作手抄报课件柳垭小学关于三违自查自纠报告小学英语获奖优质说课课件小学足球课教案全集小学语文新课程标准测试题 和初中，教育大 学和师范大学之间拉帮结派早已公开化。 “教育 监”参选者为了查找 8 900多名学校运营委员的联 系方式使尽了招数。 从学校校长的立场来说，很难 拒绝参选人要求给予支持的拜托， 因为不同人当 选将会对人事安排方面产生很大的影响， 而且还 掺杂着教育界特有的前辈和晚辈的关系。 在全罗 北道，全州、益山、茂朱、扶安等四个市、郡的现任 教育长都参加“教育监”的选举，由于教育长掌握 学校 评价 LEC评价法下载LEC评价法下载评价量规免费下载学院评价表文档下载学院评价表文档下载 的权利，并且都承诺当选“教育监”后将 提供各种回报， 因此该地区的校长和校监都为如 何避免得罪参选者而大伤脑筋， 最终很难拒绝这 些变相的贿选要求。 因此，必须强化确保“教育监”选举公正进行 的相关措施，以杜绝各种选举舞弊行为。 例如，为 了保障公务员关于“教育监”选举的中立性，可以 通过职务教育和规定等形式来强化“教育监”选举 的相关规定和法纪法规。 对于违反选举法的相关 行为的检举和举证， 经选举管理委员会查证落实 后， 按照选举法的管理规定追究当事人的民事或 者刑事责任，从而确保选举公正地进行。 （二）投票率低下与选举成本过高并存，选举 投票的性价比低下 “教育监”的居民直选制现在暴露的最大问题 是公民投票率极低。 尽管 2007 年底与总统选举同 时实施的地区投票率还可以，但是釜山、忠南、首 尔三地的投票率非常低。 例如，釜山市“教育监”选 举具有投票权的 2 849 049 名居民中（包括在外地 的居民）仅有 437 226 名参加了投票选举，投票率 仅为 15.35%，而且当选者的得票率也仅为 33.8%。 据韩国主要新闻媒体 《中央日報》2007 年 2 月 15 日的报道，釜山“教育监”选举的投票率仅为 15%， 但却花费了 160 亿韩元的选举费用， 相当于一张 选票近 4 万韩元。 同样，在 2008 年 7 月的首尔市 “教育监”选举投票率也仅为 15.47%，当选者孔贞 泽获得 40.09%的选票， 仅相当于获得了全体市民 6.18%的支持率。 因此，社会各界对于如此缺乏“民 意”当选的“教育监”能否当好教育厅的“掌门人” 忧心忡忡。 出现这样低投票率的原因不一而足， 但其中 最重要的原因正是由于政府公信力的丧失， 从而 导致公民对选举失去了信心。 上至 2007 年总统选 举时总统候选人爆出的各种竞选丑闻， 下至议会 选举时贿选和执政党挟持选举等一系列混乱局面 的出现，再加上国内经济不景气，公民对于李明博 政府的经济政策前景失去信心， 还有对李明博提 出的“自由、竞争、评价、市场化”的教育政策不满， 众多因素交织在一起导致广大公民对于政府的任 何行为都失去信心， 进而滋生发展为一种漠视的 消极抵抗情绪。 ［9］ （三）候选人的教育政策缺乏可行性，不利于 地区教育发展的长远规划 众所周知， 任何一项教育政策的出台都不能 草率， 因为这将牵涉到无数家庭乃至整个地区教 育发展的方向和未来， 甚至影响到未来国家教育 发展的根基。 教育政策作为保障国家未来发展方 向的基础， 即使受到特定理念和政治势力的影响 No.7，2009 Studies in Foreign Education Vol.36 General No.229 50- - 也必须保持其可行性、中立性和连续性，尤其是基 础教育更应该摆脱特定宗教理念和党派政治势力 的影响，保持其健康可持续发展。 ［10］新一届首尔市 “教育监”的任期从 2008 年 8 月 26 日开始到 2010 年 6 月末为止， 仅为短暂的 1 年 10 个月的任期。 因此，社会各界普遍担心新任“教育监”提出的诸 如“自由择校权”、“设立特殊目的高中”（如外语高 中、科技高中）、“教员评价”、“学力评价”等政策的 切实可行性以及今后的延续性能否得得保障。 ［11］ “教育监”所采取的教育政策将会对该地区教育发 展乃至国家整体教育事业的未来走向产生重要的 影响，但是由于“教育监”提出的教育政策和竞选 公约， 很大成分是基于选举当选为目的而向选民 作出的许诺，缺乏深入的论证和检验。 如果这些条 款和公约不加论证而匆忙之下投入实施， 必将给 该地区的教育发展带来不可预测的后果。 新任“教育监”上任后只有真正意义上坚持教 育自治的思想， 竭力摆脱理念对抗与党派观念之 争，摒弃自己狭隘的竞选哲学和政策路线，广泛听 取市民意见并对现行政策体系中需要改进的部分 慎重地采纳合理意见，逐步加以完善，切实全面地 考虑到教育政策的可行性和延续性， 才能挽救公 共教育、提高教育的竞争力，从而避免把整个地区 的教育事业带入错误的轨道， 也只有这样才能获 得公民对自己的理解和大力支持。 也只有这样，才 能真正意义上行使好该地区居民赋予的神圣职 责，切实推动地方教育自治的深入发展，为国家教 育事业的健康快速发展尽到自己应有的责任和贡 献。 ［参考文献］ ［1］［9］ 安皙培 . 孔贞泽成第一位民选首尔市教育监 ［N］. 朝鲜日报，2008-07-31. ［2］ 宋光勇. “‘教育监’直选制”的意义和方向［N］. 中 央日报，2008-07-22. ［3］ 宋吉昌. 参与政府的教育行政、财政改革课题［J］. 韩国敎育行政学硏究，2003，（7）：359-388. ［4］［5］ 尹正一， 等. 韩国教育政策的争议点 ［M］. 首 尔：教育科学社，2002. 373-379，396-402. ［6］［10］ 韩国教育开发院 . 市·道“教育监”选举实施 现况［N］. 朝鲜日报，2008-08-03. ［7］［8］ 朴小云 . 关于 “教育监” 居民直选制的抨击 ［N］. 每日经济，2008-07-25. ［11］ 李庆希 . 首尔市“教育监”两大热门候选人的教 育政策比较［N］. 首尔新闻，2008-07-27. A Study on the Election System for the Educational Affairs' Superintendent in South Korea ZHANG Leisheng1，AI Hongge2，CHOI Jedeka3 （1. Department of Physics Information，Shangqiu Teachers' College of Henan Province，Shangqiu 476000， China；2. Education Office of the Embassy of People's Republic of China in South Korea，Seoul 110033，South Korea；3. Academe of Educational Science，Yonsei University，Seoul 120749，South Korea） Abstract： Since the mid 1950s，the superintendent of educational affairs' election system has experienced a long journey from the governmental appointment，the community member election and the citizen direct election，which has shown the developmental process of educational democracy and local educational self - governing in South Korea. However，the direct election system for the educational affairs' superintendent has some problems until now，which need further study and improvement. Key words： South Korea；the local self -governing and autonomy；the educational affairs superintendent； citizen direct election system；education reform ［责任编辑：刘 怡］ 2009年第 7期 外国教育研究 第 36卷 总第 229期 51- -