网格化管理中的公众参与_基于北京市东城区的分析_何军

《北京行政学院学报》2009年第 5期 ●法律·社会 城市管理中的公众参与是社会发展和城市管 理演进的必然产物， 是城市管理过程和管理体制 的一种高级阶段和较为完备的形式。 [1]近年来，北 京市东城区运用网格化城市管理系统， 积极探索 城市管理创新， 对公众参与也产生了重大而深远 的影响。 一、顺势而生的网格化管理 网格化城市管理新模式就是采用万米单元网 格管理法与城市部件管理法相结合的方式，应用、 整合多项数字城市技术，革新管理体制，再造城市 管理流程，从而实现精确、敏捷、高效、全时段、全 方位覆盖的城市管理模式， 它进一步地确定了城 市管理空间、管理对象、管理方式和管理主体，是 管理思想、管理理念、管理技术和管理体制的整合 和创新。 1、改革开放以后的城市化和城区的快速发展 为管理研究带来了新的课题 长期以来，由于体制不合理、方式不科学、手 段落后， 城市管理与服务方面存在着政府职能缺 位、信息获取滞后、管理粗放被动、处置效率低下、 监督评价缺乏、长效机制缺失等问题，已成为许多 城市的顽症。 传统的城市管理模式难以适应新的 形势的 要求 对教师党员的评价套管和固井爆破片与爆破装置仓库管理基本要求三甲医院都需要复审吗 ：城市规模的迅猛扩大，城市人口的多 元结构，城市功能的不断更新，城市设施的升级和 日趋复杂化，城市居民需求的多样化，城市管理的 法制和民主化等。 2、繁杂的城市日常事务及突发公共事件均要 求进行体制机制创新 现代城市人口稠密、建筑密集、经济、社会活 动集中，微小事故的蝴蝶轻轻振翅，都有可能在较 大的范围影响城市的运行。 传统的管理方法和手 段已经不能适应城市发展的需要， 必须对城市管 理的体制、机制、组织方式、手段进行创新。 3、网格化为城市管理的精细化提供技术支撑 传统的粗放型管理模式难以为继， 城市管理 的精细化势在必行， 现代数字技术的发展使得精 细的城市网格化管理成为可能。 网格化管理从细 节做起，实现精细型、长效型管理机制，其主要内 容：一是运用地理编码技术，实现城市管理空间细 化和管理对象的精确定位； 二是建立网格化城市 管理信息平台， 实现了城市管理信息的实时采集 传输；三是创建两个轴心的管理体制，再造城市管 理流程。 “两个轴心”指城市管理监控中心、评价中 心（即城市管理监督中心）和指挥、调度、协调中心 （即城市综合管理委员会）；同时，重新设计城市管 理工作程序，建立面向流程的组织、人员和岗位结 构以及激励约束机制。 新流程包括：信息收集、案 卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核实结案 和综合评价 7个环节。 四是建立了内评价和外评 价相结合的监督评价新体系。 二、成效显著的管理新模式 东城区网格化新模式， 在新的城市管理和服 务理念的指引下，综合运用多种技术，改造政府结 构，创新管理流程，提升了服务水平和服务效率， 中图分类号：C912.81 文献标识码：A 文章编号：1008-7621（2009）05-0089-04 网格化管理中的公众参与 ———基于北京市东城区的 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 □何 军 （中国社会科学院 法学所，北京 100720） 摘 要：北京市东城区创设的网格化管理，在政府的工作理念、运作机制、管理体制、技术运用上进行了探索、改革和 创新，也使公民对城市管理的参与具有了新的特点和发展趋势：公民参与城市管理更加便捷、高效，参与质量也得到 提高；为推进公民有序参与，建设服务型政府开拓了新路、积累了经验。 关键词： 网格化管理；政府创新；公民参与 收稿日期：2009-07-20 作者简介：何军（1974-），男，中国社会科学院法学所博士后，北京行政学院政治学教研部讲师。 89— — 《北京行政学院学报》2009年第 5期 ●法律·社会 产生了良好的社会和经济效益， 更好地满足了公 众的需要，解决了许多群众关心的实际问题。 1、迅速提高政府管理效率和管理水平 过去， 专业部门在巡逻过程中发现城市管理 方面存在的问题，一般是现场进行解决，并登记处 理情况。由于缺乏监督，职能部门只能依靠自己发 现问题，自己处理，问题越多，工作量越大，各部门 都觉得“多一事不如少一事”。同时，各部门对处理 问题的情况主要是向上级主管部门 汇报 关于vocs治理的情况汇报每日工作汇报下载教师国培汇报文档下载思想汇报Word下载qcc成果汇报ppt免费下载 ， 部门之 间并不太通气，形成不了及时、全面、系统的反馈 和回流， 区政府对城市管理的整体情况无法进行 系统、全面的掌握。 再者，城市管理部门由于集发 现问题、处理问题、监督检查的职责于一身，缺乏 外部监督，发现问题后要由本部门来处理，容易形 成“四个没人管”（发现问题多少没人管，发现问题 快慢没人管，处理问题是否及时没人管，问题处置 到什么程度没人管）的弊端，造成城市管理工作中 监督不力、信息滞后、效率低下。 新的管理流程克服了过去没有监督和回流以 及速度缓慢的弊端， 实现了信息的实时传递；将 问题发现和处理的主体一分为二， 使区政府做到 统一调度、科学管理；老百姓对城市管理问题的反 映有了“直通车”。 2001年智化寺旁东庙筒胡同拆 了一间违章建筑，但拆完后渣土没运走,后来又有 居民往土堆上倒生活垃圾， 日积月累垃圾堆了半 人多高,对周围居民的生活造成了很大影响。 4年 来居委会找了很多部门，但一直未得到解决。新模 式试运行后， 监督员孟宪瑞和曲建华在 2004 年 11 月 25 日上报了情况，12 月 7 日上午垃圾堆就 被清除干净。 多年的老大难问题两周之内即被解 决。 [2]2004 年 10 月 22 日开始运行至 2006 年 12 月 22日，监督中心共立案处理了 70880件城市管 理问题，已经结案 69087件，结案率为 97.47%。 平 均处置时间从过去的一周左右缩短到现在的 7.5 小时， 问题的主动发现率从过去的约 30%提高到 现在的 90%以上，问题处理量是过去的 5倍以上， 工作效率也比过去提高了 5倍以上。 [3] 2、有效降低了城市管理成本 新模式节约了大量人力、物力、财力。 新模式 共投入 1684万元（含 300多万元土建），但却取得 了明显的社会效益和经济效益。 根据北京天则经 济技术研究所的经济评估报告结论： 新模式至少 每年为东城区居民带来约 1.58亿元的新增福利； 节约成本 5400多万元； 引致每年约 1.58亿元的 土地收益增量； 解决 411个就业岗位。 如果全国 660个城市应用新模式，每年可带来约 1464亿元 的总成本节约和约 575 亿元的社会福利增量，并 创造约 46万个新增就业岗位。 3、为建立城市管理长效机制摸索了新路 新模式实现了城市管理由粗放、盲目、运动、 落后方式向高效、敏捷、精确方式的转变，解决了 职责交叉、推诿扯皮、多头管理等“政府失灵”问 题，真正建立了城市管理长效机制，强化了政府的 社会管理和公共服务职能， 促进了政府城市管理 职能由重审批、重处罚向重管理、重服务的转变， 为建立城市管理长效机制做出了有益探索。 4、实现了市民与政府的良性互动，密切了党 和政府同人民群众的血肉联系 城市管理监督员进入社区后， 深受社区居民 欢迎。 社区居民主动将身边的城管问题和生活中 的诸多不便告诉监督员，使居民身边的“琐事”通 过监督员这个纽带成为政府案头的大事， 激发了 居民参与城市管理的热情， 形成了市民与政府良 性互动、共管城市的格局，为构建和谐社会打下了 坚实基础。 三、公民参与的新变化 政府管理的“革命”和政府自身的“再造”必然 对公众的参与产生许多影响。从目前的调查来看， 这些新变化和新特点主要有： 1、公众参与渠道便捷通畅 过去反映问题，要经过社区居委会、街道城建 科、街道办事处主管副主任、主任、专业部门的基 层队长、正副科长、正副局长、市政管委正副科长、 正副主任、主管区长、常务副区长、区长等 10多个 环节才能反映上来。 通过信访渠道同样要经过 10 多个环节的审批，而且有的问题只有信访，没有回 音。 新模式下，问题的反映有了“直通车”，减少了 中间环节和管理层级，实现了管理组织的扁平化。 现在，东城区综合采用了传统的、先进的种种信息 传递方式（例如直接向城市管理监督员当面反映、 网络举报、电话举报），使参与和反映意见与问题 的渠道更加畅通， 有问题可以很便捷地找监督员 或监督中心，大大提高了办事效率。 2、公众参与频度下降，参与更加有序，没有出 现有些人预想的“参与爆炸” 通过改造政府的信息和问题处理流程， 提高 办事效率，使得许多过去积累的老问题得到了解决， 也将那些可能成为老问题的事情得到了及时的处 理， 这样大大减少了人们就同一事项重复参与的情 90— — 《北京行政学院学报》2009年第 5期 ●法律·社会 况。 更为重要的是，由于在东城的 576条大街小巷， 每天都有几百名城市管理监督员在不停地巡查，他 们就像政府的“触手”，关注着社区的点滴变化，在第 一时间发现问题， 使许多问题在公众发现或举报前 就已经由监督员反映上去或得到及时解决。 2001年至 2003年东城区人民群众反映城市 管理的问题占信访总量的 48%~52%。 2005 年上 半年属于城市管理的问题占信访量总数的 14.9%, 区政府接到的便民热线电话中反映城市管理的问 题占 18%， 市政府便民热线交办的城市管理问题 占 29%。 2006年上半年属于城市管理的问题占信 访量总数的 12.3%， 区政府接到的便民热线电话 中反映城市管理的问题占 3.8%，市政府便民热线 交办的城市管理问题占 23.9%。 城市管理问题的 群众投诉率呈逐年下降趋势。 3、公众参与热情适中，趋于理性 同时， 参与渠道的通畅、 问题解决速度的迅 捷，使得原来频繁就同一事项反复参与的市民，现 在只要反映一次就可以得到迅速处理， 心情不再 烦躁， 参与不再情绪化， 提高了参与的理性化程 度，有利于培养适度的参与热情。 4、公众参与效果明显，主体意识和主动性增强 区政府通过数字东城网站定期将城市管理状 况向社会发布，便于群众监督，增强了反馈的及时 性，提高了参与的有效性，真正形成市民与政府良 性互动、共同管好城市的格局。公众主人翁意识增 强，意识到自己是城市的主人，是政府城市管理和 服务的受益者，参与政府的管理，既是自己的权利 也是责任和义务。 由于网格化管理涉及的城市市 政管理问题与市民日常生活密切相关， 直接牵扯 到市民的切身利益，所以参与的主动性比较强。 四、网格化管理与公民参与：未来展望 在调查中我们发现， 网格化城市管理新模式 下公众参与仍然有不完善和有待进一步发展健全 的地方，主要体现在： 1、强化政府服务职能，扩大网格化管理内容， 进一步拓展城市公众参与的领域 目前网格化管理新模式主要解决的是市政管 理问题， 涉及的只是那些与市政管理关系比较密 切的若干部门的机构，这样，公众的目前参与主要 集中在城市市政管理中问题线索的发现和提供 上。 市民有许多问题通过目前的网格化管理系统 还是没有办法得到圆满的答复和解决。 许多与城 市公共事务相关的领域， 例如城市规划、 城市建 设、城市治安、城市硬件设施共享等许多方面的事 务还没有整合到网格化管理系统中来。 2、建立阳光政府，实现真正的全过程的公众 参与 政府管理过程至少包括： 问题发现、 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 规 划、政策制定、政策执行、评估、监督等诸多环节， 目前公众参与仍然主要集中于城市管理问题的执 行阶段， 而且主要集中在城市市政管理中问题的 发现和提供上。 应该进一步增加政府工作的透明 度和信息公开 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ，促进市民能够更多地参与、监 督政府管理的全过程， 也可以使政府在管理和服 务过程的每个环节， 充分听取呼声， 协调各方利 益，促进社会和谐，维护和增进社会公共利益。 3、完善落实法律和制度，发挥现有优势，加强 整合，拓宽参与渠道 要进一步落实公众参与行政管理活动的法律 程序规定,完善政治参与、利益表达和权利救济途 径。 在现有社会条件下,相关法律所规定的公众参 与手段如听证会、座谈会、论证会等形式,如果运 用得当,基本可以满足公众的参与需求。 完善和落实已有公众参与的制度。 通过有效 机制,将选举制度、重大事项社会公示制度、公开 听证制度、社情民意反映制度落到实处。完善公众 接待工作日制度、市长、区长热线电话制度、人民 建议征集制度、信访制度等比较有效的参与渠道, 有些参与渠道可以进一步整合到网格化管理新模 式中来。 4、积极引导、主动吸纳公众参与，积极反馈 我们在调查中发现， 东城区政府在 “数字东 城”网站上通过“城市管理新模式”版块的“公众参 与” 栏目公布了公众举报及处理情况。 2009年 3 月 1日至 5 月 22 日，共接到公众举报 470 条（其 中 5条为网络举报，其余皆为电话举报），全部在 网上同步公布处理情况： “处理情况”为“公众举 报的问题经监督员到现场核实，问题不属实，做不 立案处理” 的 182条占 39%；“公众举报的问题经 监督员到现场核实，问题属实，已由指挥中心派遣 专业部门，现正在处理阶段”的 53条，占 11%；“公 众举报的问题现已处理完毕”的 196 条，占 42%； 其他 39条，占 8%。 [4] 在网格化管理的信息源中，深入社区的“城市 管理监督员”是城市管理的重要“神经末梢”和政 府对管理和服务中存在问题的主动发现机制，是 政府主动关心群众利益、 吸纳公众参与的集中体 现。城市管理监督员和特服电话、网络等技术手段 91— — 《北京行政学院学报》2009年第 5期 ●法律·社会 一起构成了较为主动有效的公众意见接收和处理 机制。因此，政府应提高民主行政和为人民服务意 识,积极引导公众参与，高度重视公众参与，各级 政府官员必须尽快走出管理认识误区, 真正把倾 听百姓呼声、关心群众利益、吸收公众参与看成一 种责任和义务。 同时对公众参与过程所提出的问 题、意见、建议、要求等，认真落实，切实解决，并及 时给予答复和公布，真正做到坚持以人为本、执政 为民，维护人民群众的根本利益。 5、培育各种中介组织，增强政治参与的组织 化程度 中国城市社会利益组织化结构具有独特性。 这种利益组织化不是经由自发的、 多元的社会团 体形式， 不是以收入或财产差别状态的阶级群体 形式，而是通过工作单位的行政建制达成。单位对 于利益组织化的作用，是调节局部福利政策，弹性 处理个别利益的诉求与供给， 并负责整体地向上 向外反映、上达集体利益诉求，从外部或上级处为 单位成员竞争利益“供给”。从整体上而言，城市社 会的利益组织化形态和单位（部门、机构）的行政 建制有密切的重合性。这一点，不仅有助于理解城 市中社会冲突的基本形式———它为什么往往表现 为单位（机构、部门之集体、公共）利益的竞争，同 时，单位制及其政治功能，能够解释高度变迁中社 会秩序的稳定，因为它是分散利益集结和组合、并 “负责”传输它们的社会机制。 一旦这个机制停止 工作，社会利益上达将面临严重的困难。 [5] 从另一个方面看， 部分未进入单位体制的社 会成员被排除在政治参与之外， 成为无组织的分 散个体， 他们的利益无法经由这种方式内聚并得 到有效传输。因此作为补充，其它类型的联系体制 或参与途径也被使用，比如特殊渠道投递报告、信 笺、上访、关系、代表、媒体以及“接见日”和信访办 接待等等。它们的主要作用，显然是处理非组织化 利益信息。 最近有研究表明，在中国城市，这些机 制传达社会利益的使用效率， 在过去十年中没有 增加（其中部分反而有下降），而主流的利益组织 化单位———工作单位组织和行政机构———之使用 比率一直稳定在 80%左右①。这显示了单位作为利 益组织化方式的支配性地位， 市民在单位外的政 治参与的组织化程度低，发育不完备，已经不适应 市场经济发展、 政府机构改革和国有企事业单位 改革的新形势， 特别是像北京市东城区这样的都 市中心区社区发展的需要。 总之，网格化管理以建设服务型政府为目标， 统领政府改革中的制度创新和技术改造， 其所彰 显出来的现代民主理念、服务观念、管理理论和创 新精神值得推崇和发扬。 只有秉承这些宝贵的思 想和理论，才能在行政管理体制改革中，真正落实 中央在《关于深化行政管理体制改革的意见》中要 求的“坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众 的根本利益作为改革的出发点和落脚点”；“坚持 与建设社会主义民主政治和法治国家相协调。 ” 参考文献： [1] 姜杰，周萍婉.论城市治理中的公众参与.政治学研究[J]. 2004（3）. [2] 东城区城市管理“新模式”：一网打尽城管问题[N/OL]. 北 京 晚 报 , http://www.bj.xinhuanet.com/bjpd -wq/ 2005-03/01/content_3799032.htm. [2005-03-01]. [3] 马增欣.北京市东城区网格化城市管理新模式运行情况 [EB/OL].http://www.yycgj.gov.cn/Article/Print.asp?Arti- cleID=97. [4] 公众举报问题回复 [EB/OL].http://cgw.bjdch.gov. cn/n1569/n4860273/n4860576/n4860606/index.html. [5] 张静. 阶级政治与单位政治———城市社会的利益组织 化结构和社会参与.开放时代[J].2003（2）. （责任编辑 王 昊） ① Tang Wenfang.From Private Opinion to Public Opinion：How Can It be Possible？在北京大学社会学系的研究报告，发 表于北大社会学系《社会研究》2002年刊。 转引自张静.阶级政治与单位政治———城市社会的利益组织化结构和社会参 与.开放时代[J].2003（2）. Abstract The grid management created by the Dongcheng District of Beijing triggered an exploration, reform and innovation in work- ing ideas, working mechanism, administrative system, and technology application of governments. At the same time, the grid manage- ment has brought new characteristics and developmental trend into public participation of urban administration, that is, public partici- pation made urban administration more convenient, more efficient and higher quality, blazed a trail and gathered more experience for furthering public participation orderly. Key words grid management; government innovation; the public participation 92— —