中国城镇社会保险基金报告

     中国城镇社会保险基金报告                  社会保险 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的功能是通过社会保险基金的运转体现的。社会保险基金模式是社会保险制度的基础。基于人口老龄化压力与满足资本市场迅速发展（尤其是国际资本流动）的需要，在改革社会保障制度的国际浪潮中，引发了对现收现付这种传统的社会保险模式传统的激烈争论。以智利养老保险从现收现付成功转向完全积累模式为例证，通过世界银行归纳总结的基金制与多支柱模式，成为世界各国改革传统社会保险制度的样板。中国在某种程度上接受了世界银行的建议，试图通过社会统筹与个人账户相结合的混合制（部分积累制）模式，建立起适合中国国情的社会保险制度。但是，中国社会保险基金模式转换过程中面临的众多问题，说明事情并不那么简单。本报告在比较三种社会保险基金模式的基础上，根据中国社会保险制度改革的实践，研究了社会保险基金管理取得的成绩与主要问题，提出了深化社会保险基金改革的思路与政策建议。一社会保险基金管理是社会保险体系运行的核心社会保险基金是按照国家规定，强制提取（筹集）、使用（支出）和运营（投资增值）的专项基金，是为实施各项社会保险制度建立的专门用途的经费。建立社会保险基金的目的，是为了保障社会保险制度的正常运行，为社会保险参加者（及部分家庭成员）克服社会风险提供物质的帮助。社会保险基金是社会保险制度的财政基础。人的一生充满各种风险，社会保险制度作为克服社会风险的制度，必须为参保者面临老、病、伤残、失业等情况时提供资金和物质帮助，以保障其基本生活需要。社会保险基金是支付各种社会保险待遇的资金来源。社会保险基金是发挥社会保障职能的重要物质基础。社会保险作为社会保障制度的主体，也是社会“安全网”的重要支柱，在社会稳定与社会安全方面具有巨大作用。它作为政府调节经济与社会运行的重要手段和社会财富“再分配”的重要机制，通过强制性的社会保险基金制度，使代际之间、就业者与家庭成员之间、不同收入的社会阶层之间，实现一定程度的收入调剂，充分体现社会保险制度的“再分配”职能。1995年，法国社会保障经费收入2.2万亿法朗，超过当年1.5万亿法朗的财政收入。[1]社会保险基金是现代资本市场的重要参与力量。随着社会保险制度的建立与发展，社会保险基金的规模与资金余额不断扩大，使它成为与银行资金、证券（投资）公司资金并驾齐驱的现代资本市场的主要投资来源。社会保险基金参与到资本市场中来，为经济发展提供了中长期的资金支持，同时也使社会保险基金找到了“保值增值”的渠道。社会保险基金管理是社会保险管理工作的核心。它包括社会保险基金的筹集、支付、投资运行等环节。其目的是真实地反映社会保险基金的活动过程，为社会保险方面的决策提供依据，因为“社会保险的保障功能是通过社会保险基金的运转体现的”。[2]加强社会保险基金管理，可以节约社会保险的运行成本，减轻企业负担。在保证社会保险基金正常支付与安全性的前提下，通过合理的投资组合，将积累的社会保险基金投入经济活动，使社会保险基金最大限度地增值。社会保险基金数额巨大而且影响面极广，其运转成败，关系到广大劳动者的切身利益，也关系到社会保险事业的前途。因此，作为社会保险财政基础的基金管理，是整个社会保险管理的中心。二社会保险基金的来源问题（一）社会保险基金是社会保障经费来源的主体建立社会保险基金，首先要有基金来源，资金筹集是社会保险基金管理的首要环节。世界各国筹集社会保险基金的方式多种多样，据称世界上160多个实行养老保险制度的国家中，有209种筹集养老保险基金的模式。[3]社会保险是社会保障制度的主体部分，社会保险基金也是整个社会保障经费的主要组成部分。世界各国的社会保障经费一般有以下几方面的来源：社会保险费、财政预算与财政补贴、资产运营收入、受益者部分负担和借款等。英国社会保障基金中，通过税收（财政负担）筹集的调节基金占全部费用的43%，用于非缴费的社会保障项目；雇员与雇主缴纳的社会保险费约占55%（雇主30%以上，雇员25%）；社会保险基金投资收入约占1～2%；1990年以前社会保障资金缺口由国家财政补贴，1990年以后取消了财政补贴。根据对12个发达国家与12个发展中国家社会保障经费综合研究，社会保障经费的主要来源于社会保险费、公共财政与资产运营收入。其中发达国家社会保险费一般占社会保障总经费的一半左右，发展中国家社会保险费占社会保障总经费的比重自80年代以来出现了上升趋势，由1975年的52.4%上升到1985年的78.1%（见 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 1）。表1社会保障经费的主要来源（二）按比例分担社会保险费用是大多数国家普遍采用的筹资方式社会保险的对象主要是劳动者（及其家属），其经费来源于雇主与雇员的共同缴费，国家给予适当税收减免与经费补助，共同形成社会保险基金。与依靠公共财政负担的其他社会保障资金相比，社会保险费由雇主与被保险者共同负担，并依照国家法律法规强制实施，收入的稳定性高。一般税收受经济形势影响很大，其使用途径和分配也往往受到政府政治经济决策的左右。社会保险费使用按比例征收方式，专款专用，不易受其他因素左右。同时，社会保险费按比例征收的方式，容易进行个别调整。由于参保对象个人交费，有些项目（如医疗保险）还需要额外承担部分费用，提高了人们的社会保险意识，体现出社会保险“权利与义务”相对应的保险原则。因此，世界大多数国家普遍采用按比例分担社会保险费用的方式，筹集社会保险基金。根据国家、企业（用人单位）与个人三方在社会保险基金筹集中的义务，大体可以分为以下4种主要类型：其一，国家、雇主、雇员共担制，50多个国家的养老保险、20多个国家的医疗保险实行这种制度；其二，国家、雇主分担制，如德国的职业伤害保险，阿塞拜疆的失业保险，白俄罗斯和孟加拉国的医疗保险；其三，雇员、雇主分担制，如德国的养老保险、医疗保险与失业保险、保加利亚的医疗保险；其四，国家、雇员分担制，如新加坡的公积金中的养老保险、百慕大的各项社会保险制度。除此之外，在一些社会保险与社会保障项目上，有些国家实行国家责任制（如澳大利亚的普遍养老年金和失业保险）；有些国家实行雇主责任制，如很多国家的工伤保险；有些国家实行雇员责任制，如智利的私营养老保险制度。雇主与雇员分担制与雇主、雇员、国家共担制，是世界上绝大多数国家筹集社会保险基金的基本形式。不同国家社会保险费用的分担比例各不相同。除了公费或政府财政应当支付的社会保险费用之外，雇主与雇员分担的社会保险费用比例大体是三种类型：一是雇主负担比例高于雇员，如葡萄牙雇主交纳工薪总额的24.5%，雇员（受保人）交纳收入的11%（独立劳动者交纳15%）；[4]中国目前养老保险雇主负担比例为工资总额的20%，雇员交纳5～8%，医疗保险雇主负担6%，雇员负担2%，失业保险雇主负担2%，个人负担1%；世界大多数国家按照这种方式征收社会保险费用，侧重于强调雇主的社会保险责任。二是雇主与雇员对半负担，如德国的养老、医疗、失业保险，均有雇主与雇员对半负担；美国的养老保险费用由雇主与雇员按同等比例负担。雇主与雇员对等负担社会保险费用的国家，也占有一定比例，其优点是便于计算与征收。三是雇员负担比例超过雇主，主要是一些实行积累制养老保险的国家，如智利、新加坡等，其特点是强调个人责任制。（三）社会保险基金的筹资模式与征集方式目前世界上社会保险基金（主要是养老保险金）的筹资模式主要有三种类型：现收现付制、基金积累制和混合制（亦称为部分积累制）。现收现付模式是指当年社会保险基金筹集的交费收入几乎全部用于当年支出，除预留少部分应急准备金外，基本上不留积累基金的筹资模式，也就是采用“以支定收”的模式。现收现付模式具有很强的互助共济功能，使资金运作当年收支平衡，基金平衡基本上不受利率变动的影响，也不存在物价上涨引起基金贬值的风险。“世界上多数国家曾经或至今仍实行现收现付模式”。[5]但是，这一模式在人口老龄化日益加剧的情况下，被认为有诸多弊端和问题：高而日益增长的工薪税可能增加失业；工人逃逸到生产率不高的非正式行业工作；刺激提前退休；公共资源配置不当，有限的税收用于养老金而不是教育、保健或基础设施；失去增加长期储蓄的机会；未能将社会财富分配给低收入阶层；庞大的公共养老金隐性债务的增长；很多国家出现资金困难，难以为继；[6]这种制度不能保护将来的老人，而且制约了经济增长，并“容易使政治家们以大量的长期成本为代价去承诺短期利益”。为此，世界银行的报告中提出的养老金“新”体制，应从单一的“现收现付”模式，转向现收现付（第一支柱）、完全积累（第二支柱）与自愿储蓄和年金（第三支柱）相结合的新体制。[7]基金积累制是指当年养老保险基金筹集的交费收入完全用于养老保险基金积累，计入个人账户，退休后该积累资金用于支付他们的养老金。基金积累制的优点是容易实现长期平衡，缴费比例比较确定，是“以收定支”模式，受人口老龄化的影响小。缺点是积累资金数额大，受通货膨胀、利率调整、工资增长率等因素的影响很大，管理专业性强，难度大，基金遭受贬值的风险大。目前世界上有斐济、加纳等18个经济发展水平差别大、社会化程度较低、经济总量规模较小的国家采用基金积累制度。[8]混合制或部分积累制是现收现付模式与基金积累模式相结合的一种社会保险制度。当年筹集的养老金交费收入，一部分用于当年养老金发放，另一部分计入个人账户即用于基金积累。实行这种模式的目的，是为了取上述两种模式的优点避免其缺点。随着世界性人口老龄化进程的加快，许多国家都试图改革传统的“现收现付”模式，出现了向“基金积累”模式或者“混合”模式转轨的趋势。我国1993年决定在城镇职工养老保险与医疗保险中，实行“社会统筹与个人账户相结合”的混合模式（部分积累制），经过几年的改革试点，国务院分别于1997年和1998年颁布了“统一基本养老保险制度”与“建立城镇职工基本医疗保险制度”的“决定”，全面推广这种“混合”模式。到2000年底，全国有10448万职工和3170万离退休人员参加了基本养老保险社会统筹，有284个地级统筹地区组织实施基本医疗保险改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 。覆盖人数达4332万人。社会保险费的征收，一般采取两种方式：一种是由社会保险经办机构直接办理，另一种由税务部门征收，这也是国际上比较通行的征收方式。我国在1999年颁布《社会保险费征缴暂行条例》之前，一般由社会保险经办机构负责征收，在《社会保险费征缴暂行条例》中规定，社会保险费的征缴机构由省级人民政府确定，可以是社会保险经办机构，也可以是税务机关征收。为了加强社会保险的征缴力度，很多地方已由税务机关征收。上海、广州、厦门市由税务机关征收社会保险费之后，资金到位率有所提高，但与预期仍有一定差距。看来征收机构的变化，其作用有一定限度，关键在于经济状况与社会保险的制度设计，并受法律制度与政治决策等方面的影响。（四）中国社会保险基金来源方面存在的问题中国在经济体制转轨过程中，逐步建立了多种类型的社会保险基金。随着覆盖面的扩大，社会保险征缴基数与比例的提高，社会保险基金的规模日益扩大，年社会保险费收入由1989年的148亿元增加到2000年的2644亿元，增加近14倍（见表2），成为建立中国社会保险制度的物质基础，有力地支持了国有企业改革，保障了离退休人员的基本生活，为经济体制转轨与保持社会稳定，发挥了积极作用。表2中国城镇社会保险基金的类型与收入规模中国社会保险基金规模的扩大，意味着与经济体制改革相配套的新型社会保险制度作用的增强。但由于社会保险制度的改革与建立也是一个渐进的过程，目前还存在不少问题。以社会保险基金的来源为例，目前的突出问题是覆盖面小、资金到位率低、基金征收基数不实，社会保险基金来源不稳定，导致名义社会保险费率偏高。1999年我国城镇从业人员总数为21014万人，去除目前尚未强制要求参加社会保险的城镇个体工商户（2414万人）、国家机关、政党机关和社会团体人员（1102万人）及部分国家事业单位人员（事业单位从业人员总数为2102万人，绝大多数按规定应参加社会保险）外，城镇社会保险覆盖人数应在17000万人左右。1999年城镇社会养老、医疗、失业、工伤、生育保险的参保人数分别为9502万人、1941万人（含参加大病统筹的离退休人员）、9852万人、3960万人、3000万人，覆盖率分别只有55.9%、11.4%、58.0%、23.3%、17.7%。受经济滑坡、企业困难、征缴力度不够等因素的影响，已经参加社会保险单位与个人的收缴率也难以令人满意。比如广东省按狭义参保人数统计的收缴率，由1993年的96.9%下降到1999年的91%。经济落后地区拖欠社会保险费现象更普遍，问题更严重。许多地方的收缴率甚至只有70%。由于监督力度不够，一些有能力缴费的企业，也有意欠缴、拒缴养老保险费。1998年欠养老保险费100万元以上的企业有近5000户，欠缴金额170多亿元。全国基本养老保险欠费达到360多亿元。按规定社会保险费用应从单位职工实际工资总额中扣除，事实上缴费工资与职工实际工资相差较大。广东省1999年企业养老保险月平均缴费工资为847元，经抽查发现，企业用于缴纳养老保险费的基数，只占职工实际工资总额的70%左右。世界银行1995年调查发现，中国城镇职工1994年实际养老保险缴费率大约只是工资总额的13%，而当年名义缴费率为23.5%以上（高于国际上大约20%的平均数），实际缴费率仅占名义缴费率的55.3%。[9]上述问题的存在，影响了社会保险基金的来源与收入的稳定。1999年城镇在岗职工平均工资为8346元。按照17000万人的覆盖对象与国家规定的社会保险费率（平均大约在工资总额的38%到41%左右，其中养老为25%到28%，医疗为8%，失业为3%，工伤与生育各为1%左右）计算，我国城镇社会保险的收入规模将相当可观，总数应在5390亿元到5813亿元。如果参保率、资金到位率和实际缴费率均达到90%以上，社会保险基金年收入也应在3773亿元到4069亿元。但是，1999年全国社会保险基金收入只有2208亿元，仅占应缴费用的54%到59%，或者仅占名义缴费总额的38%到41%。由于社会基金实际征收数与实际支出相差太大，中国不得不规定很高的社会保险征收费率，这又抑制了企业缴费的积极性。三社会保险基金的支出问题（一）社会保险基金的支出及其影响因素征收社会保险基金的目的是为了“用”，即为了目前或将来的支出。它与社会保险基金的收入一道，共同组成了社会保险基金运转的两个基本方面。影响社会保险基金支出的因素包括人口结构、医疗服务水平、经济运行状况及失业率等。其中基本因素是社会保险的支付群体的数量及支付的标准。工伤、生育保险基金规模较小，对整个社会保险基金影响不大。目前关注的重点是养老、医疗与失业三大基本保险，影响其基金支付的因素有共同之处，也有很大差异。劳动力队伍的年龄结构及离退休人员的数量及离退休金的标准，是影响养老保险金支出的主要因素。疾病的种类、发生率及医疗服务的技术成本等，直接影响医疗保险的支出水平。失业保险基金的支出受宏观经济景气状况的影响最直接，在固定失业保险支付标准的情况下，失业率高对失业保险基金的需求就大，失业率低失业保险基金的支付压力就比较小。应当指出，社会保险制度本身是否完善、管理水平的高低及有无历史债务，也是影响社会保险基金支出与能否正常运转的直接因素。由于我国社会保险制度是在经济体制转换中逐步建立与发展起来的，社会保险制度本身的体制转换对社会保险基金的支付影响很大。（二）养老保险基金的支出问题养老金支出是所有社会保障项目中支出规模最大的。人人都要面临年老问题，人口老龄化又不断加大养老金的支出压力。目前我国社会养老保险虽然只覆盖城镇单位就业人员，但是其规模已经相当庞大。由于养老保险基金支付体制从完全的“现收现付”转向“混合制（部分积累制）”，历史债务成为养老金体制转换一大难题。近年来国有企业困难重重，减员增效 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 的实施，提前退休职工数量的增多，减少了养老保险基金的来源基数，增加了养老保险基金的支出数量，加大了养老保险基金的支付压力。1.离退休人员急剧增多，养老保险基金支付规模日益扩大改革以来，中国城镇离退休（含退职）人员及保险福利费用急剧上升。1978年到1998年，离退休人员从314万人增加的3594万人，离退休人员与在职人员的比例由1：12.8下降到1：4左右；离退休费用由17.3亿元增加到3360.7亿元，保险福利费用相当于工资总额的比重由10%左右增加到35.2%。社会养老保险覆盖面的不断扩大与离退休人员平均退休金的提高，使社会养老保险基金支付的养老金数量迅速增长。1999年养老保险金支出是1990年的12.9倍，养老保险基金支出占离退休人员福利费总额的比重，也由1990年的15.9%提高到1998年的35%（见表3）。表3中国城镇离退休人员及其保险福利费用的增长2.历史债务规模巨大，社会统筹基金入不敷出，养老保险个人账户空账运行根据国务院《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，养老保险缴费划分为社会统筹基金与个人账户两部分。其中社会统筹基金占主导地位。目前社会统筹基金来源比重大，企业按工资总额20%缴纳的养老保险费用中，有12个百分点到17个百分点进入社会统筹基金。但是社会统筹基金的支付任务很重，支付急剧增多的“老人”的养老金。这本来是“历史债务”，但由于养老保障体制的转换，相当规模的“历史债务”需要从养老保险社会统筹基金支付。目前我国养老金的给付，实行“老人”（建立新制度以前退休的城镇从业人员）老办法、“中人”（建立新制度前已经工作但不到退休年龄的城镇从业人员）中办法，“新人”（建立新制度以后退休的城镇从业人员）新办法。社会统筹基金用于支付老人的退休金、中人的基础性养老金和弥补已有工龄的个人账户基金、新人的基础性养老金，个人账户基金用于支付中人与新人的部分养老金，具体办法是个人账户储蓄额除以120（见图1）。图1中国社会养老保险金的给付途径示意图历史债务的存在，使我国新养老保险制度的正常运行面临着很大的压力。我国养老金方面的历史债务超过至少在3万亿元以上，有的学者估算甚至超过10万亿元。[10]中国在设计养老保险制度方案时，对历史债务问题估计不足，选择了先搞个人账户空账，再逐步补实的思路。目前的问题是，养老保险基金的名义征收比例（超过了国际上20%的标准线）已经很高，企业负担过重，继续提高养老保险基金征收比例的办法十分困难。但是，养老保险金的支出压力与日俱增。实行新制度的第二年（1998年），社会养老保险基金出现了收（1459亿元）不抵支（1511.6亿元）的状况。1999年养老保险收入略大于支出，积累数量很少，个人账户只能是空账。这种向个人账户基金透支的办法，实际上是用未来的基金风险减轻当前的基金压力。这种状况发展下去，养老保险制度将面临严重的财务危机，并影响到我国实施不久的混合制（部分积累制）养老保险模式的可持续性。（三）医疗保险基金的支出问题1.8%的医疗保险基金能否应付日益膨胀的医疗费用国务院在《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中，确定了新医疗保险制度实行“低水平、广覆盖、统账结合”的基本原则，把职工基本保险水平确定为工资总额的8%（用人单位缴纳6%、职工个人缴纳2%）。这是根据目前我国生产力水平比较低、财政和企业承受能力有限的实际情况而定的。但是，8%能否应付不断增长的医疗费用呢？从历史情况看，问题比较严重。90年代以来，国有经济单位的医疗费已经超过职工工资总额的9%（见表4），许多城市超过10%，上海等城市甚至达到16%。我们知道，社会福利具有一定的“刚性”，上升容易降下来难。1999年新医疗制度只覆盖1000多万人，2000年完成覆盖5000万人的任务十分艰巨（截止到2000年6月底新医疗保险制度覆盖总人数约为1396万人）。其中的关键是参加新医疗保险制度，许多人的实际医疗保障水平将有所降低。在传统医疗福利体制仍然发挥作用的情况下，新医疗保险制度的吸引力不够大。表4国有经济单位医疗费用支出情况简表2.对医疗个人账户存在很大争议，医疗保险“统账结合”模式有待进一步探索新医疗保险制度实行“社会统筹与个人账户”相结合的模式。在保险基金的管理与使用方面，其突出特点是设立个人账户。国外的养老保障个人账户一般作为补充制度，对基本模式没有影响。我国的个人账户进入基本制度，特别是医疗个人账户（大约占基金总数的47.5%），比重接近统筹基金，对医疗保障制度影响很大。目前学术界对设立个人医疗账户有不同意见，尽管一些学者认为个人账户具有储蓄、患者自我约束、改善医疗市场供求关系的作用，但是多数学者“要么完全否定它，要么是认为它仍然需要实验和论证”，[11]管理难度不小，积极作用不明显。划分两个账户的支付范围是一个基本问题。新医疗保险制度的方案没有确定用什么标准来划分两个账户各自的支付范围，目前各地划分社会共济账户与个人账户的支付标准比较混乱。有的地方以门诊或住院为标准，有的地方以医疗费用金额多少为标准，都难以真正划分清楚社会共济账户与个人账户的使用范围。由于缺乏科学合理的规定与管理不到位，一些城市出现了医疗保险个人账户的滥用与“空账”问题，影响到医疗保险基金的收支平衡。（四）失业保险基金的支出问题全球拥有失业保障制度的国家只有40几个，中国经济水平还很低，人口与就业压力很大。尽管一些人认为中国目前还不具备建立失业保障制度的条件，但相当多数的学者认为中国应当建立失业保险制度。现在的主要问题是，占工资总额3%的失业保险基金能否真正发挥作用。如果失业保险基金全部用于发放失业保险与失业救济，按57%的替代率计算，3%的失业保险金可以满足5%以上的失业人员的需要。1999年的登记失业率只有3.1%，但城镇实际失业率大大超过5%，在8%以上甚至达到或超过两位数。[12]这对失业保险基金的平衡造成了很大的压力。由于资金限制，目前城镇失业保险的覆盖面很窄，保障水平很低。1999年平均每月为101万失业人员发放了失业保险金及其他失业保险待遇，这还不到登记失业人员数量的1/5。失业、下岗人员的救济收入很低，有些甚至低于当地最低工资标准。从1999年7月份起，下岗生活费与失业保险金发放标准提高了30%，出现了支出总额大于筹集总额的情况。2000年1月至6月，全国共筹集下岗资金109.6亿元，使用资金117.4元，保障失业下岗人员基本生活的资金支出日益扩大，面临着很大压力。（五）社会保险基金的支出管理问题1.违规动用社会保险基金现象严重国家在《社会保险基金管理条例》及有关社会保险项目的“决定”中，明确指出社会保险基金“实行收支两条线管理，要保证专款专用，严禁挤占挪用和挥霍浪费。”受管理体制不顺、管理办法不完善、管理监督不实等因素的影响，我国社会保险基金违规动用现象比较严重。据审计，1996年养老保险基金被挤占、挪用、滥用及损失达92亿元，占基金节余额的15.9%。[13]1998年5～8月，劳动与社会保障部、审计署、财政部对社会保险基金运行状况的清查结果表明，1986年至1997年，全国有上百亿元社会保险基金被违规动用，其中地方各级政府直接动用和批准动用的占31.63%，社会保险经办机构自行动用占28.81%。[14]这些资金只收回50%，有几十亿元难以收回。1999年通过加强社会保险基金监督工作，对挤占挪用社会保险基金的重大案件进行了查处，全年共清理回收养老、失业保险基金19.8亿元，可见社会保险基金违规动用现象之严重。大量基金被违规动用，影响到基金的支付，削弱社会保险基金的抗风险能力，损害政府的信誉与人们对社会保险制度的信心，不利于社会保险制度的正常运行与可持续性。2.社会保险基金支出结构不合理社会保险基金是保障社会保险制度正常运行的物质基础，但其作用的发挥受到基金支出结构的影响。我国养老保险基金个人账户“空账”问题，是现在预支了未来的资金，如果不想办法解决，要么影响“统账结合”模式的制度设计，要么导致财务危机。医疗保险基金的支出结构，不仅要处理好两个账户的关系，还必须采取切实可行的措施，控制医疗服务提供方的费用支出，从严掌握超出“封顶线”与“自付比例”的费用支出。但另一方面，需要支付的医疗费用也要给予充分保证，否则将影响医疗保险制度的信誉与吸引力。失业保险基金的支出结构不合理状况严重。从国际标准看，失业保险基金主要用于失业人员的失业救济、就业补贴与转业培训，一般采用现收现付模式，不需要大量资金节余。但是，我国失业保险在缴费总额不高的情况下，通过严格控制救济人数与发放标准的方式，节余了大量资金。1998年节余20多亿元，1999年节余30多亿元。在1998年47亿元的失业保险基金支出额中，用于失业救济的占43%，用于转业培训支出占14%，其余支出比例太大，尤其是管理费支出达到10%，向“再就业工程”调剂占31%（见表5）。社会保险基金支出结构的不合理，不利于社会保险基金作用的发挥。表51998年中国失业保险基金的支出结构四社会保险基金的投资运营（一）社会保险基金运营与保值增值的作用1.社会保险基金投资运营是维持财务基本平衡的重要途径在社会保险基金的整个运行过程中，已经积累起来的基金如何运营同资金的筹集与支出一样重要。随着投保人数的增长与保险待遇水平的提高，基金的支付额和节余额不断增加。如果这些资金不能有效地运营，随着时间的推移和物价水平的上升，原有的基金就难以保值甚至逐渐贬值，难以保证基金的长期平衡，不利于维持社会保险制度的稳定与投保人的利益。因此，社会保险积累资金必须在保证基金安全性的前提下，采取有效的投资方式和手段，争取更好的运营收益，实现社会保险基金的保值增值。2.社会保险基金投资具有抵御通货膨胀影响、补充基金来源与减轻投保人负担的积极作用社会保险尤其是养老保险基金，从筹集到支付往往经历几十年的时间。在经济发展过程中，物价水平具有不断上涨的变动趋势。如果原有的基金不能很好地保值增值，就会不断地贬值。据测算，如果通货膨胀率为5%，10年之内，100元的退休金将变为61.4元。物价上涨严重的时期，社会保险基金贬值速度还要加快。比如我国1985年100元人民币，到1989年实际购买力只剩下58.1元。如果能够实现社会保险基金的有效投资运营，将实现社会保险基金的增值，成为基金的重要来源。根据世界银行测算，智利1981～1994年间养老基金的实际回报率为14%，美国1983～1993年间养老基金的实际回报率为9.5%，均高于同期GDP的增长率，通过投资分别实现了24.6%和14.4%的新增收入（见表6）。由于基金的投资增值，可以将其收入注入到基金中去，壮大了基金规模，能够在保持原有筹资水平的情况下适当提高养老金替代率，或者在保持原有替代率的情况下，适当降低社会保险筹资比例，能够直接或间接地减轻企业、个人与政府的社会保险负担。表6部分国家收入增长与投资的实际回报率3.社会保险基金投资运营是实现社会保险基金模式转换的前提条件之一实现“收支平衡”是社会保险基金运行的基本原则。这种平衡可以是“现收现付”的横向平衡，也可以是“基金积累”的纵向平衡。混合（部分积累）模式把横向平衡与纵向平衡结合起来，实现分阶段的收支平衡，早期筹资率高于支付率实现部分基金积累，即储备基金，以备人口老龄化高峰时期到来时，能够在一个相对较低的筹资比例上满足“支付高峰”的资金需要，防止出现社会保险基金的财务危机（见图2[15]）。目前世界各国为了应付人口老龄化的压力，纷纷在基本养老保险之外，发展基金积累的个人账户及补充保险。新加坡等一些国家完全实行基金积累模式，智利在80年代初期成功地完成了由“现收现付”模式向“基金积累”的转变。智利体制转换解决了两个问题：一是通过财政（“认可债券”）渠道解决了旧体制的养老金债务，这为改革创造了一个宽松的环境；二是对个人账户的积累基金进行有 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的投资，实现了社会保险基金的保值增值。改革十多年，积累资金200多亿美元，解决了养老金支付困难，减轻了财政、企业负担，在降低个人的交费率的同时提高了养老金替代率，为经济建设提供了大量资金。我国也希望通过混合（部分积累）模式，解决人口老龄化压力与实现养老保险模式的转换。据测算，如果积累资金投资的回报率从4%提高到8%，在缴费率为16%的情况下，我国养老保险隐性债务的规模将从12万亿元左右下降到4万亿元左右，在缴费率为24%的情况下，我国养老保险隐性债务的规模将从7万亿元左右下降到2万亿元至3万亿元左右。[16]由此可见养老保险积累资金有效运营，对社会保险基金保值增值发挥的积极作用。4.社会保险基金是资本市场的重要组成部分与经济建设的重要力量通过积累模式筹集的社会保险基金，特别是养老保险基金，从筹集到支付有一个相当长的时间段。这为养老金参与资本市场甚至全球投资，奠定了基础。1996年，全球资产总额大约为42万亿美元（美国、英国、德国、日本、法国、意大利等9个发达国家超过世界资本市场总额的80%），其中大约20%（10万～12万亿美元）为发达国家的养老金资产。[17]与一般资本投资相比，养老金是资本市场中一个注重长期稳定回报的机构投资者，这有利于资本市场中中长期资本的形成，并通过以下途径影响资本市场的需求：一是作为长期的强制性储蓄计划，影响到资本市场的总供给；二是养老金投资资本市场通过一定的资产组合，更关注收益性与流动性都较好的中长期稳定收益；三是通过自身的资产组合，影响资本市场中其他投资者的资产分布状况。作为资本市场的重要组成部分，养老金及进行资产运营的其他社会保险基金，通过各种有效地投资活动，不仅实现了保险基金自身的保值增值，而且通过参与资本市场、投资于一些收益稳定的中长期建设项目，成为参与经济建设的重要力量。马来西亚公积金总额达到1450亿元（约合400亿美元），90年代中期有37亿元投资于机场建设及企业，有85亿元用于发行债券。智利200多亿美元的养老基金，为26万多所住房提供基金，并通过中型企业发展基金，促进中型企业到资本市场融资。英国养老金资产位居世界第三，成为英国工业界的巨大资本来源。图2三类筹资模式保险费率变动示意图（二）社会保险基金投资运营的国际经验1.安全性是社会保险基金投资运营的首要前提基金安全性是保证养老金能够保按时足额支付并具有一定收益的承诺。这是社会保险基金投资的最根本原则。社会保险基金投资的任何举动，对整个社会的政治经济都具有重大影响，投资一定要慎重，以保证投资的安全与养老金长时期的真正价值。政府在保证基金安全运营方面责任重大，要采取一些切实可行的措施加以检查、监督与管制。其主要措施包括：一是对社会保险基金资产的市场价值的监督，当基金的积累小于一个事先规定的最小积累水平的时候，政府就考虑如何对其处置。二是对社会保险基金投资的资产组合进行约束，比如，规定保证安全性的投资比例下限，规定某种投资风险的上限等。比利时养老保险基金投资于政府债券的比例要大于15%，投资股票的比例要小于65%，法国养老保险基金投资于房地产的比例要小于10%，投资股票的比例要小于65%（参见表7）。三是设立一个与风险大小相一致的保险费率，如果投资基金持有较高风险的资产组合，需要支付较高的保险费用。四是强制实行共同保险。英国、澳大利亚等国规定，只要保险公司经营规定缴费制的养老金基金，为防止保险公司破产强制要求所有保险公司进行共同保险（再保险）。表7一些国家对养老保险基金投资资产组合的限制2.流动性是社会保险基金投资运营的重要原则社会保险基金投资不是为了拥有大量的难以流动的资产，应当能够迅速地融通、变现和周转，以保证支付的需要。要随时准备一定数量的现金或活期存款，以保证及时、足额地给付各项社会保险基金。如果资金因投资而冻结于某些固定项目而难以变现，将无法应付基金支付的需要，也违反设立基金的宗旨。各国社会保险基金投资都侧重于灵活性比较强的股票、政府债券、企业债券、银行存款等项目，并注意投资周期与负债（给付）周期的相对平衡，根据负债周期、变现程度强弱与收益情况等，确定投资于短期项目还是中长期项目及投资类别。投资流动性的另一要求是保证劳动力的流动与投资的选择性，雇员能够将其享有的法定的养老金权利在没有损失的情况下在不同雇主之间进行转移，投保个人或投保企业具有选择基金投资公司的权利，以保证基金投资公司内部资产的流动性。3.进行组合投资是社会保险基金投资实现安全性、流动性与收益性的重要手段组合投资是社会保险基金投资运营的基本策略。它能够有效地分散投资风险。在通常情况下，一些投资项目的收益率降低，另一些投资项目的收益率就有可能上升。通过分散投资，实施恰当的投资组合，社会保险投资基金就可以取得一个较稳定的平均收益率。世界各国社会保险基金都非常重视组合投资，尤其是金融资产的组合投资。不仅投资于政府债券，而且涉及到国内股票、国际股票、国际债券、不动产等方面。在股票市场及全球资本市场投资风险虽然高些，但收益率也比较高。英国、美国、澳大利亚、新西兰、爱尔兰等国养老基金投资于股票市场的比重较高，收益率也名列前茅（见表8）。表8一些国家（地区）养老保险基金的投资组合（%）、回报率（%）及总资产（10亿美元）状况4.专业化、多元化与新型投资工具的运用是社会保险基金投资的新趋势随着社会保险基金规模的日益庞大及其在经济发展过程中作用的增强，社会保险基金投资运营出现了一些新趋势：一是社会保险基金投资管制有所放松，政府对养老保险基金投资于私人企业债券和股票的限制越来越少，相应的投资比例限制越来越宽松。比如智利1981年养老基金只能投资于政府公债、金融机构、住房抵押债券，到80年代中期以后投资领域逐步扩大到股票、公司债券、投资基金、国外证券等。马来西亚雇员公积金投资组合在1987年主要是债券（6%）和政府证券（89%），到1998年，债券、政府证券、股票、现金市场的投资比例分别为26%、31%、18%、23%，股票与现金市场投资发展迅速。英国养老基金在股票市场上十分活跃，自70年代末到1997年，英国养老基金投资股票市场的比例从50%增长到80%左右，其中外国股票的比例从3%增加到18%。荷兰、爱尔兰1998年养老保险投资中外国股票的比重分别达到15%和33%。二是私人基金运作机构的作用日益突出。从实证研究资料可以看出，社会保险基金管理方式不同，社会保险基金投资回报率也有很大差异。“凡是政府管理运作的公共养老保险基金的收益率一般都低于私人机构管理的养老保险基金”。[18]主要原因是公共机构投资限制多，投资于政府债券与国有企业的比重大，外部压力小。私人公司能够在资本市场上进行更为广泛的投资工具选择和投资组合，外部竞争的压力促使私人机构注意降低管理成本和提高投资收益率。三是社会保险基金投资日益专业化。在竞争的压力下，不论公营还是私营、不论是全国性的还是地方性的社会保险基金管理部门，都越来越重视聘用具有投资组合管理知识的技术人才，并赋予他们更加自由地选择投资项目的权力。专家理财、专业投资成为社会保险基金管理的重要特征。四是重视利用更多样的金融投资工具，开辟更多的投资领域以取得更大的投资回报。美国养老保险基金自1976年以来发明了“股票指数挂钩投资”，1976～1998年指数基金的年回报率为15.8%，而一般股票基金仅为14.2%。[19]为了获得更大的投资回报，社会保险基金在股票、债券、现金、地产等基本投资领域之外，不断扩大另类投资（AlternativeInvestments）的领域。1995年，美国另类投资占其基金投资总额的5.5%，项目涉及工业、农业、海外投资、创业资本等领域（见表9）。从另类投资发展中可以看出，投资本身是一种动态和进化的过程，要通过适当的资产分布，使基金投资专家在动态的投资环境中更灵活地配置资产。表91995年美国基金投资及其另类投资组合的分布（三）我国社会保险基金投资运营存在的主要问题1.基金投资渠道单一我国社会保险基金积累规模虽然不是很大，但毕竟有了一定积累。积累额由1989年的68亿元增加到2000年的超过1300亿元，其中养老保险累计节余947亿元，约占社会保险基金积累总额的72%（见表10）。对这笔基金的管理，政府一直采取比较审慎的态度。国务院在1991年颁布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定，企业和职工个人缴纳的基本养老保险费转入社会保险机构在银行开设的“养老保险基金专户”，实行专户储存，专款专用。银行按同期居民储蓄存款计息，并入基金。积累资金的一部分可以购买国家债券。1994年财政部、劳动部《关于加强企业职工社会保险基金投资管理暂行规定》指出，积累资金的80%左右用于购买由国家发行的社会保险基金特种定向债券。1997年，国务院在《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定，基本养老保险基金实行收支两条线管理，要保证专款专用。基金节余额，除预留两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。1999年，国务院在《社会保险费征缴暂行条例》中规定，社会保险基金存入国有商业银行开设的社会保障基金财政专户，任何单位、个人不得挪用社会保险基金。违反规定者将追究行政及刑事责任。由此可见，我国对社会保险基金投资渠道一直限定为专户存储和购买政府债券，限制十分严格。1996年，我国578.56亿养老保险基金累计节余额，存入银行专户380.72亿元，占65.8%，购买国债95.33亿元，占16.5%。表10中国城镇社会保险基金期末节余情况2.狭窄的投资渠道使社会保险积累资金难以保值增值社会保险积累资金的利息率只有高于同期通货膨胀率，才能保证最基本的保值需要。90年代中期以前，我国社会保险积累资金的利息率往往低于同期通货膨胀率，无法实现保值增值的目的。90年代中期以后，由于进入买方市场和通货紧缩，通货膨胀率降低了，但同时银行存款利率和国债利率也持续降低（见表11），存入银行与购买国债的资金仍然难以实现保值增值的需要。表111985～1999年物价指数、银行利率与国库券利率3.违规投资现象严重，社会保险基金管理体制不适应投资运营的要求尽管国家对社会保险基金的使用和投资渠道进行了严格限定，但违规动用、挤占、挪用社会保险基金的现象仍很严重。被挤占挪用的基金，大都用于固定资产投资、委托金融机构贷款或自行放贷、投资入股和经商办企业。河北省借出52311万养老保险基金用于重点建设项目和技改项目。1993至1995年，广东省投资于房地产的基金达65760万元，设立账外基金4488万元，存入非银行金融机构34750万元。1992～1994年间，深圳社保局动用养老基金3798万元购买“深发展”股票，并向自办的社会保险投资公司投资6350万元。大连劳动保险公司动用养老基金5050万元，投资于酒楼等项目。这些“违规投资”项目的存在，说明很多社会保险机构包括地方政府对国家规定不能做到令行禁止，同时反映出社会保险基金投资渠道的狭窄和营运监管手段的落后。总之，我国社会保险基金的制度设计及其管理体制，没有为预留基金的投资渠道，也没有明确用于投资的社会保险基金的类型和管理手段，不适应基金投资运营的要求。五社会保险基金体制改革的思路中国社会保险基金管理存在的上述问题，是多方面的原因造成的。政府没有准备体制转轨所需要的转轨成本，导致巨大的历史债务问题，侵蚀了现行制度的正常运行，这是一个重要原因。但是，这只是问题的显性原因，主要症结仍是社会保险基金的制度设计偏差及管理体制的配套改革不到位。因为我们在制度设计中过于看重基金制和多支柱的形式，没有建立基金制和多支柱运行的客观基础。这是最根本的原因。混合模式（部分积累制）试图把“基金制”与“多支柱”体制有机结合起来。但是，我国新养老保险、医疗保险制度的框架，在一定程度上具备了“基金制”的外壳，却没有实施“基金制”的条件和管理体制；虽然具备了“多支柱”体制的形式，却偏离了“多支柱”的运行机制。因此，深化社会保险基金制度改革，必须矫正基金制“神话”，重塑“多支柱”体制。关于现收现付模式与基金积累模式的争论由来已久，但是由于智利从现收现付模式向基金积累模式的成功转轨，加上当今世界基金积累模式投资收益率的提高，使人们对基金积累模式更加青睐，认为它是发育资本市场的重要支柱和克服人口老龄化的良方，同时有助于增加储蓄、提高资金利用效率，促进经济增长。其主要论证如下：第一，养老金是资本市场的重要参与力量。1996年，全球资产总额大约为42万亿美元（美国、英国、德国、日本、法国、意大利等9个发达国家超过世界资本市场总额的80%），其中大约20%（10万～12万亿美元）为发达国家的养老金资产。[20]第二，智利模式的成功。智利在80年代初期成功地完成了由“现收现付”模式向“基金积累”的转变。10多年来，不仅摆脱了亏空，而且积累资金200多亿美元，解决了养老金支付困难，减轻了财政、企业负担，在降低个人的交费率的同时提高了养老金替代率，为经济建设提供了大量资金。智利200多亿美元的养老基金，为26万多所住房提供基金，并通过中型企业发展基金，促进中型企业到资本市场融资。第三，积累模式有助于提高储蓄率，刺激经济增长。经济增长是储蓄的函数。智利与瑞士通过强制性储蓄方案，增加了国民储蓄率。瑞士储蓄率由占GDP的6%增加到8.5%，智利也有所增加。理论研究显示，养老金改革大约可以将原有的总储蓄率提高10%～30%。第四，基金投资的高回报率。一般来说，实行更开放的基金管理的国家，其投资资金在资本市场上的回报率相对较高，如法国、澳大利亚、英国、美国、爱尔兰、加拿大等国。英语民族国家的表现更突出一些。第五，自70年代以来，国际上兴起了社会保障制度改革浪潮，其宗旨是“要寻求国家行动与私人行动的新关系，加强个人对自己和对他人的责任”。这种趋势包括：强调减少与降低政府责任、增强个人责任的“个人积累与自我保障”趋势；强调社会保障水平与经济发展相适应的“水平节制”趋势；强调提高现有社会保障基金管理与运营效率的私有机构管理基金的趋势；适当增加一些项目的个人交费数量与更加严格地控制管理费用的趋势等。在看到基金积累制作用的同时，我们也要看到人们对基金积累模式的评价有一定的偏颇之处。实际上，基金积累制的作用不像理论界宣传的那样，其作用被明显地高估，从而导致了“凡是积累制就是好”的神话。其反对理由如下：第一，基金积累并不一定增加国民储蓄率。认为积累制可以增加储蓄率的例证只有瑞士和智利，其中智利1980年储蓄率为GDP的21%，到1989年又下降为20%。因为强制储蓄只是国民总储蓄的一部分，强制性储蓄率的增加并不等于总储蓄率的提高。第二，资本市场的作用被高估了。资本市场的作用越来越大，但是风险也很大。1997年爆发的亚洲金融危机就是明显的例子。斯蒂格利茨认为，发展中国家不应简单地摹仿发达国家的资本市场，而应面对现实，即他们的国内资本市场即使不是必然也是很可能运行不良。第三，理论界对现收现付模式与基金积累模式的争论并没有完结，也没有倾向性的结论。站在不同角度可以得出不同看法。国际劳工组织的学者圭亚（Gruat）认为，世界银行的《老年危机对策》声称存在着危机，但是该报告对该危机的解决办法不仅没有为养老待遇水平提供更好的保障，而且潜在的风险比正确设计和管理的固定待遇制更大。世行报告也承认，如果没有发达的资本市场，又无力建立有效的管理机构，对很多国家来说，采用固定缴费的解决办法是不切实际的。第四，从实践上看，世界大多数国家，包括OECD在内的发达国家，其养老保险的基础仍然是政府举办的公共养老保险。第五，基金积累模式尤其是私人养老基金的管理成本并不低廉，甚至高于规模巨大的公共制度。美国商业养老保险的管理费和手续费占保险费的35%，英国私营基金会由于管理费造成的收益减损每年达5.2%，智利私营养老金的管理费占缴费工资的1.5%（见表12）。国际劳动组织通过调查认为，在养老保险的行政管理问题上认为公共部门比私营部门开支昂贵显然是错误的。第六，保险基金模式转换需要大量转轨成本。因为这使过去的隐性债务显性化，并没有减少债务本身。智利改革需要大量政府补贴，其他国家同样如此。第七，过于强调基金积累，虽然在某种程度提高了（但不完全是）资金效率，但同时降低了社会保险制度的“再分配”功能。因为只有积累资金多的个人，得到的才能多。这又涉及到一个基本的价值判断问题，即如何看待社会保障的“再分配功能”问题，如何“平衡”社会保障制度的“公平与效率”问题。表12国际劳工组织1987～1989年社会保障管理费用开支调查中国1997年的企业统一养老保险与1998年统一的基本医疗保险制度设计，虽然表面上主张“社会统筹与个人账户”相结合，但是过于看重“基金制”的作用：第一，在制度框架中没有明确社会统筹与个人账户两者之间的主次关系。这意味着不明确中国要建立的新社会保险制度，是坚持社会统筹（现收现付）为主，还是倾向于发展个人账户（基金积累）。这种制度上的模糊，不利于新制度的正常运行和可持续发展。第二，尽管从社会统筹与个人账户的基金比例划分上，看不出中国要建立基金制的社会保险制度。但是个人账户的比例偏大（见表13），仍然可以看出中国社会保险基金模式的设计中，对基金制度颇为青睐。事实上，中国并没有真正测算基金制的发展前景与现实条件。第三，中国制度设计对“转轨”成本问题的重视程度不够。比如设计养老保险制度方案对历史债务问题估计不足，选择了先搞个人账户空账，再逐步补实的思路，结果导致个人账户“空账”问题。现在预支了未来的资金，如果不想办法解决，要么影响“统账结合”模式的制度设计，要么导致财务危机。目前养老保险制度要进行新的调整，否则难以为继。第四，中国对“多支柱”模式的理解有偏差。世界银行的多支柱中的第二根支柱（强制性个人账户），虽然来源是强制性的，但其性质类似个人储蓄，产权属于个人，经营管理由私营的、可竞争的基金公司进行。但是我国实行“统一”管理，相互连通，在社会统筹基金难以满足支付要求的情况下，出现统筹账户“无偿”挪用个人账户的现象。不仅个人账户难以做实、成为凭证式的“空账”，而且无法进行基金投资，不能保值增值，失去了“部分积累制”的积累作用，与最初的制度设计目标相差甚远。表13中国基本养老保险与医疗保险的基金比例六强化社会保险基金改革与管理的政策建议为了促进中国社会保险基金制度的健康持续发展，一方面要按照中国实际深化基金制度改革，另一方面要切切实实强化社会保险基金的管理。没有稳定持续的基金来源、合理的支出结构、高效的管理运营手段，再好的社会保险制度设计也难以落实。在经济体制转轨过程中逐步发展起来的我国社会保险制度，尽管在不少问题上还存在争议，但基本制度的总体框架已经形成。现在的主要工作就是对这一制度加以完善。为此，我们提出如下建议。（一）完善制度性来源、开辟非常规来源按照目前的覆盖面、实际征缴率和收缴基数，社会保险基金的来源难以提供日益增长的支出需要，更难以实现保值增值的目标。应从制度建设与非常规措施两个方面入手，为社会保险基金建立稳定的、可持续的来源基础。1.扩大覆盖面，为社会保险基金建立更宽阔的来源基础目前城镇社会养老保险制度仅仅覆盖企业单位职工，没有把公务员、事业单位人员及城镇个体劳动者、自由职业者包括进来。失业保险与医疗保险制度规定的覆盖面稍微大一些，但实际参保人员也不多。要尽快改革原来的社会保险覆盖范围，把城镇户籍的从业人员都应纳入进来。这是社会保险社会化的需要，也是降低赡养比、扩大社会保险基金来源基础的需要。如果目前2.1亿多城镇从业人员的90%参加社会保险，参保人员可以增加1倍，赡养比（离退休人员与在职人员之比）将从现在的1：3变为1：6，同样的社会保险费率可以使社会保险基金增加1倍。在目前社会保险基金困难的情况下，扩大覆盖面是当务之急。但是，扩大覆盖面不仅仅是参保人数的增加，相应的管理措施、征缴力度也要跟上。随着城市化的推进，城镇从业人员数量将继续扩大，有条件的地区，还可以允许“规模以上”的乡镇企业（如大中型企业等）职工参加城镇社会保险。我国城镇社会保险制度在相当长一个时期内具有扩大覆盖面的空间。2.降低社会保险名义费率，提高社会保险基金征缴基数和征收到位率目前我国城镇社会保险费率很高（不计算住房基金已超过工资总额的40%），其中有些地区仅养老保险缴费已经超过30%。作为一个发展中国家，在人口老龄化程度还比较低的情况下，继续提高社会保险费率的思路不可取，因为随着人口老龄化的加快，继续提高缴费率的空间日益狭窄。同时，社会保险缴费率太高，对企业与个人造成的负担过重，影响其积极性，难以提高资金到位率。要在全面落实《社会保险费征缴暂行条例》的