论国家审计“免疫系统”功能

论国家审计“免疫系统”功能 论国家审计“免疫系统”功能 刘明辉 【专题名称】审计文摘 【专 题 号】V3 【复印期号】2009年03期 【原文出处】《中国审计》(京)2008年24期第42,46页 【作者简介】刘明辉，东北财经大学风险管理与内部控制研究中心 一、经济健康:体现国家经济科学发展的显著特征 从复杂系统的角度看，国家是在特定的时空边界内，由“自然—人口—经济—社会”组成的具有自主行为特征的复杂生命组织系统。与生物个体相似，国家存在“健康”问题。广义上说，健康概念表达了一个复杂组织系统的科学发展和良好运行状态，由此，我们可把“国家健康”理解为“国家运行的一种良好状态”，即国家作为一个具有自主生命特征、复杂的组织系统，各组成部分能够各司其职、各尽其能，相互协调统一，具有良好适应自身发展和处理外界环境变化的能力。 通过对国家经济系统的组织、结构、功能以及行为特征的理论分析，综合应用系统科学、复杂性科学、组织行为科学、生命科学等，我们把国家经济系统简析为代谢、免疫、神经和行为四个子系统。其中，免疫系统是维护国家经济运行有序、协调、安全的屏障，主要表现在一个国家经济资源禀赋的丰度和持续性、经济抗风险能力、社会经济和谐有序等方面。 科学发展观是坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。从科学发展观的视角看，发展是第一要义，经济建设是中心。能否确保经济平稳健康运行，不仅关系着经济社会发展，而且影响到民生，影响到人心，影响到稳定。因此，国家经济健康是国家健康的核心所在。作为国家健康的一个必要条件，经济健康所要表达的就是国家经济运行过程中，其代谢系统、免疫系统、神经系统和行为系统自身运行良好，相互之间整体自治，在平衡、协调、和谐基础之上的一种相对完好的状态。在这样的一个状态下，免疫系统具有甄别经济发展过程中的威胁，处理可能遇到的侵害，保证整体经济系统免受巨大利益损失的能力。 二、免疫系统:实现国家经济健康发展的基本保障 经济健康对一个国家的重要性不言而喻。如何才能保证国家经济健康呢,答案很清楚，人体的健康依赖于免疫系统，国家经济的健康当然也离不开免疫系统。国家经济要达成健康和谐的运行状态，必须要拥有一个功能完善的免疫系统。而构成这个免疫系统基本框架的，便是政府职能部门及其延伸至市场各领域、各层次的分支机构。一旦免疫机制缺失，或是它的作用没有得到充分发挥，机体组织便不可避免地会受到各种病害侵袭，整个经济的健康也会受到威胁。 医学常识告诉我们，当生命机体受到细菌、病毒等侵害，常会伴有伤口红肿、身体发烧等症状，以及瘙痒、头痛等生理反应，这是机体免疫系统正常工作的表现，而所有的伴生症状和生理反应，均可视为免疫系统对整个机体组织的一种警告:它既提醒机体目前正处于受伤或患病状态，更以各种不适反应刺激机体日后多加小心，避免再遇同类伤害。同样道理，当经济出现一些问题时，政府职能部门作为免疫机制的功能便开始发挥作用，一方面监管部门会采取行动对问题企业进行查处，这是直接针对“发病部位”进行的清理;另一方面，他们还要加大监管力度，对整个市场进行全面排查，以彻底排除“病源”。这个时候，那些并没有存在问题的部门或组织就可能会产生某些“不适”，但这恰恰是一种有益的提醒。这些部门或组织也会因这种监管远离同类“伤病”侵袭，经济会因这种监管获得健康。 沿着经济病毒的入侵路径，可以看到经济免疫系统由三道防线构成。首先是由个人信仰、道德意识、法律意识组成的第一道防线;第二道防线是组织系统内的规章、标准和 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 安排等，例如合理的权力制约制度;最后一道防线就是外部监督，当前面两道防线失效时，这是唯一的防线。国家审计、反贪局、司法和检察机关都属于第三道防线的组成部分。第三道防线很重要，不仅因为其为最后一道防线，更重要的是最后一道防线的作用结果和过程会反作用于前两道防线，加强或削弱前两道防线，从而对免疫能力形成影响。经济免疫系统中的每一道防线都会对危害经济健康的病毒进行甄别、防范和抵御。只有当三道防线都不能发挥作用的时候，危害经济健康的病毒和细菌才能对经济系统产生破坏性的影响。 经济免疫系统的主要功能有三:一是保护国家经济免受外界病毒侵袭;二是清除国家经济机体中的各种病毒和弊病;三是修补受损的国家经济机体。下面以应对经济运行系统中的病毒——腐败为例，对经济免疫系统的功能进行一个例证式的描述。 随着中国经济的飞速发展和社会形态的渐进转型，腐败之风呈现蔓延、扩张趋势。作为一种病态经济现象，腐败在表现形式上具有多样化特点，主要有以下几种:贪污，贿赂，严重失职、渎职，徇私舞弊，以权谋私，生活腐化，挥霍国家资财，为非法利益者提供优惠便利，任人唯亲，兼职经商等。腐败不仅危及政府形象，影响经济改革政策执行、实施，而且严重恶化经济环境，导致社会经济“内耗”，阻碍社会经济的健康发展。 为应对腐败现象，经济免疫系统的首要功能是保护国家经济机体免受腐败病毒的侵袭。措施包括:让掌握权力的人认识到腐败问题的严重性，树立起正确的权力观;建立和完善合理的权力分配、使用、制约制度;保证权力监督机制，如国家审计、司法等的良好运行;倡导健康的社会和法律观念等。采取这些措施，主要是防患于未然。 当腐败问题确实存在，经济免疫系统要发挥的功能则是清除经济机体内的腐败病毒。免疫系统需要积极地去发现任何有关的线索，证实是否真的存在腐败问题。就国家审计而言，常见的有专项审计、经济责任审计、舞弊审计等。如果存在则立即采取措施，把腐败团伙连根拔起，移送有关司法部门，使其受到应有的惩罚。这个过程中，免疫系统的作用是防微杜渐。当腐败分子得到惩处，腐败问题得到清除时，免疫系统要做的是查出造成腐败的原因。是制度出了问题，还是个人的思想出了问题,只有搞清楚了这些，才能对症下药，修补机体，使机体产生必要的抗体，以免受类似问题的侵害。这个时候，免疫系统的作用是亡羊补牢。 三、国家审计:国家经济免疫系统的重要防线 国家审计能够充当免疫系统，与其自身的特点是分不开的，正是这些特点使得国家审计具备了充当经济免疫系统的优越条件。 1.国家审计的独立性 国家审计的独立性，表现在其与被审计单位不存在直接的隶属关系，也不存在直接的利益关系。国家审计独立于金融系统、财政系统等，是国家经济系统的重要组成部分，这样就满足了“免疫系统”的本质要求。对待可能的病毒，国家审计更可能做出客观公正、秉公办事的行为。而这对于免疫系统而言是至关重要的。经济系统中的病毒是与人密切相关的，如果不能够满足这样的独立性要求，那么人的感情因素、利益考虑将使免疫变得不可能。 2.国家审计的权威性 国家审计作为“免疫系统”的重要组成部分，也离不开其权威性。权威性来源于两个方面，一方面，国家审计在很多情况下是强制性的，被审计单位没有选择的余地，这是国家赋予国家审计的权威性;另一个方面，国家审计具有专业性的特点。其专业性赋予了国家审计的专长权。国家赋予的审计权力，使得国家审计可以理所当然地对经济运行的情况进行监测和检查，及时地发现问题，并把有关的问题提交相关的部门，以及时作出反应和处理。国家审计的专长权，使得其具有其他部门不具有的专业性，可以采取其独有的 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 和手段来监督经济的运行情况。 3.国家审计的全面性 国家审计依法行使对国家权力的监督权，在我国建立社会主义市场经济体制过程中，国家权力的运用触及社会经济生活的方方面面，因此，国家审计的监督过程涵盖了社会经济生活的方方面面，从而使国家审计系统成为涵盖经济、社会、生态、空间、制度五个方面的复杂系统。国家审计对经济系统的运行监控是多方位的，既表现为对历史数据的审计，又包括对预算数据的检查;既表现为对财务数据的检查，又表现为对可持续发展能力的关注;既表现为对运营成果的验证，又表现出对经营效率的关心。国家审计的全面性特点，使其摆脱了单纯财务审计的传统印象，与此同时也使得其自身更符合“免疫系统”的特殊要求。“免疫系统”的作用更多地体现在对疾病的预防和发生疾病时的及早应对。国家审计向专项审计、绩效审计等方向的发展，使得这些作用的发挥成为可能。比如对环境的审计，对资源利用的审计等，都将对国家经济的健康持续发展产生积极的作用。 国家审计的经济免疫功能，是通过两个子系统发挥作用的。一个是国家审计自身构成的相对独立的免疫系统，其可以对经济系统中危害性不大的或是处于萌芽期的经济病毒形成免疫。另一个系统是国家审计作为免疫细胞与其他组织机关共同作用形成的免疫系统，这时面对的病毒相对而言危害性更大、影响力更广，整个免疫过程需要国家审计与司法机关、检察机关等的通力协作。 四、保障机制:实现国家审计“免疫系统”功能的要件 国家审计无论是作为独立的“免疫系统”发挥作用，还是作为一个免疫细胞发挥作用，其在保障国家经济健康运行中的作用都是举足轻重的。然而科学研究也发现，人体的大部分疾病都是因为免疫系统失调引起的。以此类推，要保证国家经济健康，就必须保障国家审计功能正常，其他的免疫细胞、组织和器官运行正常。 (一)国家审计功能失调的症状及根源 与人体免疫系统一样，国家审计作为“免疫系统”，也可能发生系统失调的问题，即出现过敏症、免疫不全症和自体免疫性疾病。如果国家审计过于亢进，那么过敏的情况就会发生。结果是，几乎把所有的问题都归结为病毒，企业家的创新精神必然要受到影响和抑制，国家财政经济的正常运转也会摩擦重重。如果国家审计免疫不全，情况同样很糟糕，因为国家经济的运行不可能处于理想的真空状态，不受任何病毒的侵袭，而一个免疫不全的免疫系统，自然就抵御不了所有的经济病毒。如果国家审计患有自体免疫性疾病，那么它将攻击正常运行的经济体，从而妨碍国家经济的良好运行。 国家审计出现问题，可能是由执行审计的主体、执行的标准或结果的传递引起的。执行审计的主体会因为专业胜任能力的不足和职业操守的低下致使审计失败，从而导致“免疫不全”。执行的标准，包括评价的标准和审计执业的标准。过于苛刻的标准会导致“过敏”和“自体性免疫”，过于宽松的标准则会导致“免疫不全”。结果的传递并不会直接产生后果，但结果输出的信息，将对行为系统产生影响，传递不畅或传递错误都将导致免疫失调。 (二)避免国家审计功能失调的措施 针对以上指出的影响国家审计发挥免疫功能的病原，需要采取的措施包括强化审计主体、制定科学标准和保障沟通顺畅等。 1.强化审计的主体 体制是基础。强化国家审计主体，首先需要保证审计体制的有效运行。前面提到国家审计能够发挥“免疫系统”功能的一个重要原因是其独立性。审计署隶属于国务院，与国务院各部门保持着密切的联系。因此，如何在现行宪法框架范围内完善审计管理体制，真正实现审计工作由政府“内部审计”向国家审计的转变，这是切实发挥国家审计“免疫系统”功能的基本前提。 人员是关键。目前国家审计系统中整体的审计人员数量和质量都不能满足实际的需要。人员短缺、能力不足正成为制约国家审计发挥“免疫系统”功能的瓶颈。专业能力不足与我国目前的国家审计人员准入制度有关。进入国家审计部门工作的人员，并不需要对财务、审计等专业技术进行测试，而只是参加公务员考试，这样势必影响国家审计人员的专业能力。 技术是手段。审计主体需要具备相当的专业技术，才足以发现问题，并对其做出准确地判断、科学地评价。主体的专业技术，可以来源于某个审计人员，也可能来源于整个审计团队的人员配备。环境不断变化，技术和手段日新月异，只有具备了一定的专业技术，才能发现经济系统中的异常，识别出新的病毒或者现阶段各种病毒的新特点。 思想是保证。审计主体的免疫，包括国家审计组织的免疫和国家审计人员的免疫。如果没有科学的世界观、人生观，良好的职业操守，审计人员难免会发生蜕变。国家审计组织的免疫需要健康的审计文化、科学的组织 规章制度 食品安全规章制度下载关于安全生产规章制度关于行政管理规章制度保证食品安全的规章制度范本关于公司规章制度 。 2.制定科学的标准 审计标准是审计工作的依据，也是国家审计“免疫系统”功能的外在表现的度量尺度。要充分发挥国家审计的“免疫系统”功能，必须完善现有的标准体系。标准的制定过程中，从立项开始，直至最后定稿，要进行科学论证、细致研究、广泛征求意见。而且，要把标准的制定程序和方法制度化，使得标准的建立过程更系统科学。没有标准的领域，要尽快建立起标准;有标准但不完善的，要尽快完善:标准比较科学合理的，也要不断地审视，以保证标准不会因为环境的变迁，而出现跟不上形势需要的情况。 3.保障沟通的顺畅 国家审计“免疫系统”功能的发挥有赖于畅通的信息传递和组织记忆。作为免疫系统的组成部分，国家审计发现了问题，而不能将问题进一步提交给相关方进行分析处置，那么免疫的作用就无法实现。后续的部门如果没有针对问题进行分析，采取处置措施，免疫就只能是句空话。同样，如果处置后无法对问题进行记忆，对处置方式和方法进行记忆，那么整个免疫系统将只是一个简单应答的机制，而不能称其为系统。 因此，国家审计的信息必须流畅地传递到各相关职能部门。把重要的线索传递到纪检部门、检察机关，才能触发进一步的调查，采取各种惩治措施，挖掉国家经济中的毒瘤;把信息传递给有关的立法、宣传部门，才能使社会形成记忆，增加对经济病毒 的抗体;把信息传递给被审计单位和部门，他们才能以此为戒，完善提高。 保证沟通的顺畅，首先要建立起良好的信息沟通渠道和沟通制度，其次要在国家审计体系和相关部门组织内建立起良好的知识管理体系。建立良好的信息沟通渠道和沟通制度，要理顺问题揭示、处理、改善和监督的流程，明确信息的传递线路和信息传递的内容和形式。 需要强调的是，要使国家审计能够成为一个“免疫系统”，对每一次处理的经济问题以及对策进行记忆至关重要。因此，要在国家审计体系和相关机构部门内建立起良好的知识管理体系。这样的记忆，将使得“免疫系统”在今后面对同样问题时作出快速的免疫反应。这种记忆有两个路径，即个人记忆过程和组织记忆过程。个人的记忆过程，是审计人员在审计工作中对经验和知识的积累。个人记忆将在个人今后参与的审计过程中发挥作用;也可以通过言传身教把这种知识传递给其他人，从而在更大范围内发挥作用;个人记忆还可以通过书本等多种媒介，成为组织社会的知识资源，供大家学习和使用，这时候就演化为了组织记忆。组织记忆相对而言更稳定，更持久，影响更大。 4.更新审计理念 长期以来，国家审计作为一个监督部门、事后检查部门、财务审计部门而存在。经济社会的发展，使得很多审计理念需要进一步与之相协调。国家审计“免疫系统”功能的实现需要广大审计人员从思想观念、审计理念上实现根本突破。要求审计人员树立科学的审计理念，树立正确的审计业绩观，从审计模式上实现根本转变。国家审计的目标要从单纯的真实性、合法性向真实性、合法性、效益性并重转变;国家审计的工作重心要从单纯的发现性监督向防护性监督转变;国家审计的着眼点要从关注经济利益向关注经济健康和经济安全转变;国家审计的工作安排要从自身能力约束型向外部需求导向型转变;国家审计的时间安排要从事后监督向关口前移、提前介入、事中审计、全程跟踪审计转变;国家审计的绩效观要从审计风暴向关注民生、关注制度、关注体制转变;国家审计的对象要从以财务报表为重点向治理结构、内部控制、风险管理、履责状况并重转变。 经济健康是国家强盛、政治稳定、文化进步、科技发展的保证，而经济健康离不开运行良好的“负疫系统”。“免疫系统”的作用不仅体现在修补经济病毒和危机对国家经济造成的创伤，防微杜渐，抵制经济病毒和疫情的蔓延，更重要的是可以使得国家经济免受病毒和危机的困扰，保持持续、平稳、健康的运转。国家审计作为经济“免疫系统”的核心组成部分，在新时期国家积极推行政府职能转变的背景下，必将为国家经济的健康发展作出举足轻重的贡献。^NU1DA20091028