我国乡镇政府机构改革困境分析及出路

我国乡镇政府机构改革困境分析及出路 朱卫卫 (武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 ,,,,,,) 【摘要】中国政府机构改革能否走出以往的“精简——膨胀 ——再精简——再膨胀” 的怪圈， 笔者认为关键取决于地方各级 政府的机构改革， 乡镇作为我国行政机构最基层的环节， 由于其 特殊的地位， 因而其改革具有重要的地位和意义。 文章对基层政 府改革设定的目标是:立足于整个行政管理体制的改革， 解决政 府组织结构、 运行机制方面存在的一些深层次矛盾和问题， 建立 办事高效、运转协调、行为 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 的行政管理体制。切实消除现行 干部队伍中的一些突出弊端和缺陷， 建立高素质的专业化的行政 管理干部队伍， 逐步建立适应社会主义和谐社会和新农村建设需 要的具有中国特色的基层行政管理体制。 【关键词】乡 1 镇政府;机构改革;行政体制 地方政府管理体制是国家行政管理体制中的一个重要组成部 分， 地方政府机构改革能否顺利完成， 决定着国家行政管理体制 和机构改革的最终成败。 在地方政府机构改革中， 乡镇行政机构 改革是最基层的环节， 构成衡量我国机构改革成功与否的重要标 志之一。 但乡镇机构改革的难度和阻力也最大， 面临的问题同样 也最为复杂。 乡镇政府不仅是国家行政管理系统的基础， 而且又 是它不可缺少的“原细胞” ，与占我国人口大多数的农民直接面 对。一方面，乡镇机构改革的成败，将关系到广大农民对我国新 一轮机构改革的整体评价和支持度;另一方面， 中国经济和社会 的稳定与持续发展以及和谐社会的全面建设， 首先取决于乡村社 会能否得到发展。这就要求建立一个精简、高效、职能定位合理 的乡镇行政管理系统。 因此对乡镇机构改革的研究有重要意义。 策者的推动力会逐渐减弱、变形，甚至消弭于无形，多年来久治 不愈的 “上有政策， 下有对策” 顽症便是这种现象的最好说明。 倘 若中央决策层强调机构改革的统一性， 对精简机构和人员的规模 从上往下 “一刀切”将无法解决中国各地区特别是农村地区经济 ， 社会发展极不平衡、各方面千差万别这一难题。 (二)人员分流的困境 人员分流是历次机构改革的一大难题。 特别是对于基层政府 来说人员分流不同于中央与地方政府， 对于后者而言， 人员分流 一般 2 能平稳过渡， 精简人员能够通过各种途径、 渠道而合理安置， 所遇阻力大部分都能被消解。 而乡镇政府财力有限， 管辖区域相 对较小， 没有下级单位为其提供改革资源， 手中可利用资源非常 有限， 机构改革的回旋余地相当狭窄， 精简下 来的人员多无法得 到妥善安置。 乡镇经济发展的相对滞后性，使得流往乡镇人员就业压力 大，就业难度大，就业渠道狭窄。在这种经济社会环境下，乡镇 机关和事业单位人员虽然工资不高， 但属于财政拨款， 按月发放， 即便是不能足额发放， 但总有希望获得， 从而基本的生活能得到 有效保障。 这种平稳安定的生活方式对于基层人员有极大的吸引 力，于是各类待安置人员各显神通，通过不同门路、手段挤进乡 镇机关单位，捧上 “铁饭碗” 。总之， 迫于经济发展的压力， 就业 的压力和社会稳定的压力， 乡镇机构改革总是不了了之， 雷声大， 雨点小。基层改革不是走了样，就是搞形式主义，并由此形成一 个恶性循环:经济发展越差的乡镇人员分流越困难， 吃财政饭的 机会越是弥足珍贵。 越来越多的人想方设法挤进这个小圈子， 自 我谋求发展的人就越少， 经济发展就愈来愈困难， 出现僧多粥少 的局面就屡见不鲜了。 (三)社会保障改革滞后 政府机构改革的配套措施之一是社会保障 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的改革， 从目 前情况来看， 这方面的改革也是十分落后的。 机构改革中 3 人员分 流不仅面临着不同保障办法的衔接问题， 而且也存在着利益判别 产生的“逆向流动”的困难。乡镇社会保障的主体主要由单位来 承担，离开工作单位就意味着失去医疗、保险等保障。特别是在 中西部欠发达地区的乡镇， 离开了政府机构， 最基本的生活保障 也就随着失去， 这些都使人们不愿离开机关， 大大增加了分流工 作的难度和机构改革的阻力。 目前， 我国正在建立农村社会保障 体系， 致力于农民也能像城镇居民那样享受国家的各种福利待遇， 但是受到财力的制约， 农村社会保障制度的健全还需要相当长一 段时间。 总之， 乡镇基层政府的社会保障体系层次低， 范围小， 覆 盖面窄且社会化程度低， 保障功能差以及社会保障管理分散， 深 深影响着乡镇机构的总体改革。 一、乡镇政府机构改革困境的根源分析 在机构改革中， 政府既是改革的主体又是改革的对象， 可见 改革的阻力主要来自于政府内部。 由于我国政府机构改革是由中 央政府发起的进行自上而下的改革， 相对来说， 地方政府中的基 层政府作为改革的对象更为突出， 其抵制改革的阻力也就更大。 (一) 精英阶层利益的不可动性以及中央决策层影响力的 递减 我们都知道， 我国政府权力在改革开放以来有所减弱， 主要 表现在管理职能的转变， 但不可否认的是， 政府仍然拥有广泛的 经济和社会 4 管理权力。 特别是地方政府成为政府机构改革的最大 受益者， 因为中央政府下放的 权力多留在它们手中。 地方政府手 中已拥有越来越大的决策权、 财政权以及人事权。 虽然政府机构 改革的呼声已经深入人心， 但改革之刃无论放到哪个部门的头上 都会遇到本能的抵抗。 因为既得利益不可改变性的存在。 在利益 重组的过程中， 利益既得者总是想方设法保住自己的既得利益不 受损害。 在过去的机构改革屡遭失败的一个重要原因就是避开矛 盾，绕开矛盾，不愿伤筋动骨，不想伤害“老熟人”的面子。这 种利益的驱动使他们极易对改革缺乏动力甚至转化为改革的阻力。 随着改革自上往下从中央到地方的逐步展开， 中央最高层决 二、乡镇政府机构改革的对策 邓小平同志曾说过: “经济体制改革每前进一步，都深深感 到政治体制改革的必要性”现如今我国已经由计划经济体制转变 。 《华商》 ,, 为市场经济体制， 经济体制已经发生翻天覆地的变化， 而上层建 筑的改革依旧步履维艰， 乡镇政府依旧沿着老路在行走， 仅依靠 行政命令手段来管理、运作，机构和人员越来越多，严重地制约 乡镇政府职能的发挥。 乡镇政府机构 5 改革的重点在于乡镇区划的 调整和机构精简， 转变政府职能， 改善管理方式， 提高工作效率。 因此， 乡镇机构改革要坚持以人为本的科学发展观， 从构建和谐 社会的高度来突破以往改革所遇到的滞障， 坚决、 坚定而又审慎 地把机构改革向前推进。 (一)按照新农村建设的要求，改革乡镇政府机构 党的十六大以来，中共中央先后提出统筹城乡经济社会发 展、 建立逐步改变城乡二元经济结构的新体制、 工业反哺农业和 城市支持农村等重大方针， 取消农业两税和 “三提五统” 负担， 对 种粮农民实行直接补贴， 取消对农民工进城的歧视性规定， 调整 国民收入分配结构， 增加财政对农业和农村基础设施建设的投入 以改善农村生产和生活条件等， 这些政策、 措施的实施有利于乡 镇政府机构改革， 打下了和谐农村的根基。 乡镇政府改革要深入 贯彻落实新农村建设精神， 乡镇部门及人员不囿于自身眼前和局 部利益，从社会公共利益出发，从全局利益来看待机构改革，树 立公共利益的价值观， 实现乡镇机构、 人员的要我改向我要改转 变，提高改革的自觉性和主动性。 (二)切实转变乡镇政府职能 二十年来， 我国改革的重点是经济体制， 在这方面我们已经 取得了巨大的成就。 但依然面临许多问题， 这些问题是经济体制 改革过程中所产生的， 依靠经济体制自身的发展是无法得到解决。 于是与经济体制紧密相连的政治体制， 被提上日程。 6 党的十六届 三中全会对政府的职能定 位是经济调节、 市场监管、 社会管理、 公 共服务， 乡镇是农村基层政权组织， 是党和国家的各项工作的落 脚点，其主要职能应集中在社会管理、公共服务上。 要转变乡镇政府职能， 改变其全能性， 最重要的一环就是改 革乡镇以党委书记为核心的高度集权的决策体制， 实现决策的民 主化。 因此， 决策模式的创新成为乡镇职能转变的突破口。 首先， 设立公共服务办事机构， 鼓励支持农民自发建立各种协会， 实现 政企分开、政事分开，以减少政府对社会和经济的过多干预。其 次，实行政务信息公开，增加政府办公透明度，便于社会群众的 监督 (三)撤乡并镇，精简机构和人员 推进乡镇机构改革， 必须贯彻落实中央文件精神， 要以转变 政府职能为重点， 坚持政企分开， 精简机构人员， 提高行政效率， 建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制 和运行机制。 并积极稳妥地合理调整乡镇政府机构， 改革和整合 乡镇事业站所， 精简富余人员。 中央政府提出的五年内乡镇机构 编制只减不增是必须坚守的一条底线。 乡镇机构改革应采取循序 渐进的步骤，扎实缓步的向前推进，通过试点、 总结 初级经济法重点总结下载党员个人总结TXt高中句型全总结.doc高中句型全总结.doc理论力学知识点总结pdf 经验，积极 稳妥地推广实施， 切实转变乡镇政府职能， 上级部门要大力支持 基层改革，不能以机构“上下对口”干预乡镇机构设置和人员配 备。另外，乡镇政府机构改革的 7 进行要以强化公共服务、严格依 法办事和提高行政效率为要求， 认真解决机构和人员臃肿的问题， 妥善安置分流人员， 确保社会稳定。 乡镇政府要重点强化三方面 的职能:一是为农村经济发展创造环境， 二是为农民提供更多公 共服务，三是为农村构建和谐社会创造条件。同时，要把不应该 由政府承担的经济活动和社会事务交给市场、 中介组织和村民自 治组织。 要通过深化农村综合改革， 为社会主义新农村建设提供 体制保障、财力支持和动力源泉，增强农村发展的活力。一是坚 持不懈地落实好中央支持农业发展和农民增收的政策措施 二是 ; 坚持稳定和完善农村基本经济制度;三是增加投入， 切实解决农 民群众生产生活中的实际问题 四是充分调动广大农民群众建设 ; 新农村的主动性和创造性 五是推进新农村建设必须从实际出发， ; 因地制宜，量力而行。 (四)拓展人员分流渠道，完善社会保障体系 根据乡镇承担的职能确定乡镇的编制， 然后通过考试， 论辩 等方式择优录取现有的乡镇人员， 其他人员一概分流。 实行离职 补偿金制度，由中央财政拨款，统一调度使用，根据各地实际情 况结合本人工作、职务、工龄、贡献，确定 一套合理的分配方法 和制度。建立健全社会保障制度，消减分流阻力。针对目前农村 社会保障制度存在的问题，应充分发挥国家、企业、个人的积极 性， 依靠社会各方面力 8 量， 探索在小城镇建立新型的社会保障机 制和统一的社会保障机构， 完善乡镇社会保障委员会， 新型农村 医疗合作制度， 积极推广社会养老基金， 和最低生活保障基金， 以 减少分流人员的后顾之忧。 相信在中央政府的领导下， 通过基层政府及工作人员的共同 努力， 我国乡镇政府机构改革一定能够取得显著成效。 乡镇政府 机构的成功改革能够形成解放农村生产力的新动力， 为新农村的 建设和发展提供制度保障， 同时为我国和谐社会的建设打下牢固 的社会根基。 【参考文献】 ,,,朱新山著(乡村社会结构变动与组织重构 ,,,(上海:上海大 学出版社(,,,,( ,,,,美,弗里曼(陶鹤山译(中国乡村:社会主义国家 ,,,(北京: 社会科学文献出版社(,,,,年( ,,,侯少文主编(我国政治制度与农村基层民主回答 ,,,(北京: 中共中央党校出版社，,,,,( (上接第 ,, 页) 惩罚力度过小。 这也给了不法者可乘之机。 这些都为我国采用公允价值作为计量属性设置了一系列的障 碍。 如果公允价值无法科学取得， 那么非货币性资产交换损益的 核算必定会出现偏差， 从而新准则也就无法发挥其预先期望的作 用了。 看来， 要想真正跟上全球化脚步， 提高我国会计准则的整体质 量，还有很长的一段路要走。这还需要多方面环境与制度的配合。 综上， 《企业会计准则第,号—— 9 非货币性资产交换》 的发布 实施实际上是对上市公司的会计规范提出了更高的要求， 它可以 ,, 大大地减少会计准则执行过程中的人为主观性，增加可操作性， 从整体上提高企业会计信息的质量。 同时新准则要求与国际会计 准则趋同， 这就为我国会计实务与国际接轨提供了一个平台， 为 促进我国上市公司的健康发展指明了方向。 【参考文献】 ,,, 企业会计准则》 《 ,,,,年修订版( ,,, 企业会计准则》 《 ,,,,年颁布版( ,,, 国际会计准则》 《 ,,,,年版( 《华商》 百度搜索“就爱阅读”,专业资料,生活学习,尽在就爱阅读网92to.com,您的在线图书馆 10