财政政策绩效评价报告

财政政策绩效评价报告政策名称：上海市产业结构调整专项补助办法项目单位：上海市经济和信息化委员会主管部门：上海市经济和信息化委员会委托单位：上海市财政局监督检查局评价机构：上海中佳永信会计师事务所有限公司2020年6月目录摘要.................................................................................................1一、政策概况.....................................................................................7（一）政策制定的背景、意义和作用.......................................7（二）政策内容........................................................................11（三）政策修订情况................................................................15（四）与外省市政策比较分析................................................17（五）政策绩效........................................................................22二、政策实施情况...........................................................................22（一）资金来源、使用情况....................................................22（二）配套政策制定和执行情况............................................25（三）政策的申报、评审和项目验收的实施情况.................26（四）政策的管理内容实施情况............................................27（五）政策的组织架构情况....................................................29三、政策总目标和阶段性目标.......................................................29（一）政策总目标....................................................................30（二）政策阶段性目标............................................................30四、指标体系...................................................................................31（一）指标体系........................................................................31（二）评价 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ........................................................................31（三）评价基本思路................................................................31（四）评价方法........................................................................33（五）合规性核查....................................................................34（六）问卷调查........................................................................34（七）访谈................................................................................35五、政策目标的实现程度及政策效应分析...................................36（一）政策目标的实现程度说明............................................37（二）政策实施后的效果分析................................................43六、存在的问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 、原因分析...........................................................47七、评价建议和结论.......................................................................49（一）评价建议........................................................................49（二）评价结论........................................................................51上海市产业结构调整专项补助办法财政政策绩效评价报告摘要一、基本情况（一）政策概况上海市于2007年制定了《上海市产业结构调整专项扶持暂行办法》（沪府办发〔2007〕47号），对列入本市淘汰劣势企业、劣势产品和落后工艺名单的项目给予适当补助，并分别于2008年、2010年、2012年陆续更新部分内容。2017年3月，上海市经济和信息化委员会（以下简称“市经信委”）会同市发展改革委、市财政局、市环保局、市规划国土资源局在2012年版本基础上修订发布了《上海市产业结构调整专项补助办法》（沪府办发〔2017〕23号）（以下简称“本办法”），对符合条件的企业职工分流安置、转产、化解债务、停产及设备资产损失等相关费用予以资金支持，以促进本市产业结构调整、优化资源配置和产业布局、推进节能减排、改善生态环境。市级专项补助资金在市节能减排专项资金中统筹安排，通过市对区转移支付下达。各区按照不低于1:1比例安排配套资金，与市级资金一并统筹使用。2017－2019年本办法共投入市级补助资金137,961万元，补助项目268个（预拨核定项目110个，结构调整完成项目158个），收回资金项目1个。（二）评价工作概况-1-根据政策实施时间，本次政策绩效评价时段确定为2017年4月1日至2019年12月31日。本次评价重点关注：一是结合政策修订契机，关注政策目的和补助范围是否与本市目前产业结构调整现状相契合；二是结合市、区、街镇三级管理模式，关注各区以及街镇是否按照政策要求实施产业结构调整；三是聚焦调整项目数量和节能减排、优化布局的政策目标，分层考核政策发布实施以来实现的成效是否达到预期。评价组结合评价关注重点，从三方面实施绩效评价：一是通过横向比对其他省市政策，纵向分析市、区两级政策，全面梳理产业结构调整政策文件；二是通过走访市、区、街镇三级管理部门，摸清管理现状，并抽查3个区5个镇（工业园区）共计10个项目进行实地调研；三是通过数据采集、合规性核查、实地勘察、发放问卷等方式多渠道获取评价信息。二、评价结论运用评价组设计并经专家组论证的绩效评价指标体系及评分标准，本政策绩效评价得分为84.86分，评价等级为“良”。2017－2019年产业结构调整专项补助政策引导作用显著，实施调整重点区域31个，完成市级产业结构调整项目3977个，减少废气、废水、危险物排放量分别为319万公斤、482万公斤、14万公斤，完成了产业结构调整部分计划目标，在一定程度上推动了本市节能减排，改善了生态环境。但是，近三年政策补助规模逐年缩小，2019年较2017年补-2-助资金和企业数量分别下降了65.0%、68.9%，主要是因为随着调整工作持续推进，可调整空间逐步减小，政策调整重点有待优化。部分效益目标未达预期，如调整土地面积、分流安置职工人数、能耗减少量的计划完成率分别为51.8%、79.3%、58.6%，主要是因为目标制定时预期过高，且统计渠道有限，部分绩效指标统计不全。此外，调整后部分企业仍在按原生产方式生产经营，能源消耗未减少；部分企业二次开发缓慢。多部门未形成监管合力、后续政策未有效衔接，导致节能减排长期成效、产业布局优化效应未充分显现。三、主要经验及做法本办法规定各区人民政府负责本行政区域内的产业结构调整工作，且允许区统筹使用专项资金，将责任和权利下放至区，有效调动了地方产业结构调整工作开展的积极性。通过“引逼结合”的方式，对产业结构调整给予财政资金支持，加强政策引导，同时对不符合土地利用规划、“三高一低”企业加强监管，对在环保、安全等方面存在违规、规范行为的企业依法加大查处力度，促进劣势企业加快调整步伐。通过“土地减量化、五违四必整治、环境治理”等多重政策叠加实施，共同促进本市产业结构优化，改善生态环境。四、主要问题（一）政策补助范围和条件与本市产业结构调整现状契合度不足-3-经调研，各区近三年符合本办法条件的可调整项目、可调整区域逐年减少，本办法补助资金金额和补助项目数量也逐年下降。2017－2019年补助资金由67,742万元下降至23,679万元，下降了65.0%；补助项目数量由132个下降至41个，下降了68.9%。结合问卷调查反馈结果，本办法的补助范围与条件与本市产业结构调整的现状和产业结构调整方向的契合度已逐渐削弱。（二）部分区未制定配套政策、未安排配套资金2017－2019年获得市级补助资金共有12个区，但有4个区（静安区、徐汇区、普陀区、奉贤区）未按规定制定和备案资金管理实施细则，且奉贤区未按规定安排区级配套资金，未充分发挥资金引导作用。（三）计划目标设定过高，部分政策绩效未达预期计划制定时未能全面考虑后续本市产业结构调整的实际情况，目标设置不够合理，导致部分政策绩效难达预期。2017－2019年实际累计调整土地近4.4万亩（占计划比51.8%）、分流安置职工11.9万人（占计划比79.3%）、减少能源消耗82万吨标煤（占计划比58.6%），未达成计划目标。此外，由于数据统计方面的信息化水平不高，相关数据统计不全，政策绩效未得以全面反映。（四）部分企业产业结构调整不彻底，节能减排效果未充分呈现经对2016－2019年调整完成的332家企业的工商信息核查，发现57家企业（占比17.2%）调整后生产经营范围未发生变化。-4-评价组抽查了部分重点区域12家企业进行现场核实，发现4家企业在原址（1家）或搬迁至另一区块（3家）仍按照原生产方式生产经营。五、有关建议（一）立足改革实际，更新调整方向，精准修订专项补助办法若继续实施该政策，建议市经信委会同相关部门修改专项补助范围、条件和补助标准等相关内容，以契合本市产业结构调整的现状和产业结构调整的方向。修订后的政策应更集中于业态布局和结构化布局的调整方向，促进产业结构调整质量的提升。（二）加强市区联动，强化政策引导，完善区级配套政策并落实配套资金建议市经信委加大对各区的执行监督，特别关注资金管理实施细则的制定和资金分配使用方案的报备，保障区级配套资金落实。（三）结合修订契机，抓实前期调研，切实提升绩效目标合理性建议市经信委结合本次修订，在制定年度计划前，组织各区充分调研，排摸全市产业结构调整需求，了解企业实际情况与进行调整的可行性，制定科学合理的产业结构调整计划。同时，加强精细化管理，扩充统计渠道，全面反映政策绩效。-5-（四）联合多方发力，共促后续监管，有效推进长效机制建设建议市经信委会同相关部门研究建立长效机制，注重政策衔接，建立全市动态跟踪管理机制，加强对调整验收企业、落后产能的后续监管，切实推进全市节能减排实效。此外，部分区调整后土地厂房资源再利用程度不高，建议市经信委在下一步修订政策时，从空间释放再利用的角度出发，鼓励土地厂房整合再利用，以吸引优质企业入驻，有效发挥政策持续影响力。-6-上海市产业结构调整专项补助办法财政政策绩效评价报告为贯彻落实上海市全面推进预算绩效管理工作的要求，完善部门预算的管理，强化预算支出责任，提高财政资金的使用效益，依据《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的 通知 关于发布提成方案的通知关于xx通知关于成立公司筹建组的通知关于红头文件的使用公开通知关于计发全勤奖的通知 》（财预〔2018〕167号）《中共上海市委上海市人民政府关于我市全面实施预算绩效管理的实施意见》（沪委发〔2019〕12号）《上海市市级财政政策预算绩效管理办法（试行）》（沪财绩〔2019〕20号）的有关规定，受上海市财政局监督检查局委托，上海中佳永信会计师事务所有限公司以第三方社会评价机构身份，对上海市经济和信息化委员会（以下简称市经济信息化委）等五部门制定的《上海市产业结构调整专项补助办法》（沪府办发〔2017〕23号）进行政策评价工作。评价组根据修改完善的工作方案开展本次评价，经过数据采集、合规性核查、访谈、社会调查等必要评价程序，采用绩效分析与统计方法，形成本评价报告。一、政策概况（一）政策制定的背景、意义和作用1.政策制定的背景随着我国市场经济体制改革的推进，部分工业行业产能过剩日益凸显，负面影响日益增大。持续性与大规模的产能过剩，势-7-必会造成资源错配和浪费，引起市场经济秩序混乱，阻碍产业结构优化升级，从而制约我国经济长远发展。为化解产能过剩矛盾，淘汰落后产能、腾出发展空间成为优先选项，也成为各行各业的普遍共识。加快淘汰落后产能是转变经济发展方式、调整经济结构、提高经济增长质量和效益的重大举措，是加快节能减排、积极应对全球气候变化的迫切需要，是走中国特色新型工业化道路、实现工业由大变强的必然要求。2005年，国务院发布了《促进产业结构调整暂行规定》（国发〔2005〕40号），提出：各省、自治区、直辖市人民政府要将推进产业结构调整作为当前和今后一段时期改革发展的重要任务。2010年，国务院发布了《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发〔2010〕7号），提出了以电力、煤炭、钢铁、水泥、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业为重点的淘汰落后产能目标任务，并分解落实目标责任至多部门。随后，受国际金融危机深层次影响，国际市场持续低迷，国内需求增速趋缓，2013年，国务院再出重拳，发布了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），重点锁定化解钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能严重过剩矛盾，同时指导其他产能过剩行业化解工作，并规划了未来5年化解产能过剩矛盾的“路线图”。伴随着2015年供给侧结构性改革的提出和改革的不断深入，为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、-8-开放、共享的发展理念，2017年，工业和信息化部等十六部联合发文《十六部门关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业〔2017〕30号），意见提出：以钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃等行业为重点，通过完善综合标准体系，严格常态化执法和强制性标准实施，促使一批能耗、环保、安全、技术达不到标准和生产不合格产品或淘汰类产能，依法依规关停退出，产能过剩矛盾得到缓解，环境质量得到改善，产业结构持续优化升级。上海市积极响应国家政策，贯彻落实前述《暂行规定》《通知》和《意见》部署，2007年，上海市产业结构调整协调推进联席会议办公室（现更名为上海市产业园区和结构调整工作领导小组办公室，以下简称市产组办，设在市经济信息化委）制订了《上海市产业结构调整专项扶持暂行办法》（沪府办发〔2007〕47号）（以下简称《办法》），对列入本市淘汰劣势企业、劣势产品和落后工艺名单的项目给予适当补助。后结合本市实际情况，又分别于2008年、2010年、2012年发布更新了《办法》，陆续调整细化产业结构调整的补助范围、补助标准和补助方式等内容。“十二五”期间，本市累计实施产业结构调整项目4208项，调整土地近8.8万亩，减少能源消耗435万吨标煤，分流安置职工25万人。围绕上海城市功能定位和产业发展战略，2016年，市经济信息化委组织编制了《上海市产业结构调整“十三五”规划》，规划明确“十三五”期间，上海市将坚持调整淘汰和转型发展并举，建-9-立产业结构调整的长效机制；聚焦调整后的资源要素盘活利用，腾出转型发展的资源和要素空间。具体规划目标为：实施调整重点区域50个，调整项目3500项；预计调整土地近6万亩，节约能耗200万吨标煤，减少二氧化硫7.5万吨、化学需氧量2万吨，减少低技能岗位25万个。2016年，本市实施产业结构调整项目1176项，实施调整重点区域11个，调整土地3万亩，减少能源消耗50万吨标煤，分流安置职工4.4万人。2017年3月，市经济信息化委联合市发展改革委、市财政局、市环保局、市规划国土资源局在2012年版本的基础上修订发布了《上海市产业结构调整专项补助办法》（沪府办发〔2017〕23号），作为《市政府办公厅关于转发市发展改革委等制订的〈上海市节能减排（应对气候变化）专项资金管理办法〉的通知》（沪府办发〔2017〕9号）的配套细则之一，为促进本市产业结构调整、淘汰落后产能目标的实现提供政策支持。2017-2019年，本市累计实施产业结构调整项目3977项，实施调整重点区域31个（其中4个区域已启动但还未拨款），调整土地近4.4万亩，减少能源消耗82万吨标煤，分流安置职工11.9万人。本次政策评价的对象为《上海市产业结构调整专项补助办法》（沪府办发〔2017〕23号）（以下简称本办法）。2.政策的意义和作用本办法的颁布旨在通过对本市产业结构调整、淘汰落后产能-10-的企业职工安置、转产、化解债务、停产及设备资产损失等相关费用予以资金支持，促进本市产业结构调整，同时带动街镇推进地方产调工作，淘汰高耗能、高污染、低附加值的劣势企业、劣势产品和落后工艺1，从而优化资源配置和产业布局，推进节能减排，改善生态环境。（二）政策内容1．政策范围专项补助资金的补助范围为2016年1月1日至2020年12月31日期间经市产组办审议通过的重点区域调整专项、单个重点调整项目以及其他产业结构调整项目。2．补助标准重点区域调整专项和单个重点调整项目的申报条件、补助标准详见表1-1。其他产业结构调整项目实行一事一议并确定补助标准。表1-1上海市产业结构调整专项补助办法补助类型和标准汇总表1本办法中所指的高耗能、高污染、低附加值的劣势企业、劣势产品和落后工艺为：年能源消耗量500吨以上，年排放二氧化硫、氮氧化物及挥发性有机物100公斤以上或者化学需氧量、氨氮化学物及总磷100公斤以上或者危险废弃物1吨以上的企业和生产线。-11-补助类型申报条件补助标准同时符合下列条件：1）区域内有30家及以上列入国家及本市产业结构调整规划或负面清单范围内限制类、重点区域调整专淘汰类的生产型企业，且该类企业占地面积项实施调整的企合计达到300亩及以上。重点区域内落后产业数量达到50能应相对集中，区域有清晰的四至边界，区域家及以上，且企总面积应在2000亩以上5000亩以下；业占地面积合计2）区域内企业在申报当年应处于正常经营，达500亩及以上重点区域调项目审核通过后，原则上区域内涉及调整的的，补助额最高整专项企业应两年内完成关停调整；不得超过50003）对同一调整区域范围内企业不应分拆申报万元；其余符合且市级产业结构调整专项补助资金不予重复条件的重点区域支持；调整专项补助额4）区域调整应同步落实发展战略性新兴产最高不得超过业、高新技术产业或者生产性服务业的区域3000万元。具体规划，调整后应按规划逐步实施，涉及规划需复垦的区域应按要求完成土地复垦。符合下列条件之一：1）属于国家和本市产业结构调整规划或者国家和本市淘汰落后工艺及产品指导目录及负单个重点调整项面清单范围内或者环境污染特别严重、存在目所属企业累计单个重点调安全隐患并符合申报当年市产业结构调整协获得补助额最高整项目调推进联席会议工作要求的企业或生产线，不得超过5000且年减少能源消耗量、年减排污染物总量或万元。者年减少危险废物量达到一定标准；2）属于本市饮用水水源保护区内和规划划定的生态保护控制线范围内的企业关停项目。对审核通过的项目预拨核定金额的70%，余款部分待结构调整完成后，由区经委（商务委）会同区财政局填报《产业结构调整第二笔市级专项补助资金申请表》，经市产组办委托第三方机构核查确认后再行清算。-12-3．政策实施流程本办法的政策操作流程涉及计划提出、项目申报、审核、核定资金、资金下达、监督管理和项目验收7个环节，各环节工作流程如图1-1所示。-13-核心流程责任部门主要任务根据本市产业发展规划，结合年度工作重点，编提出年度 工作计划 幼儿园家访工作计划关于小学学校工作计划班级工作计划中职财务部门工作计划下载关于学校后勤工作计划 市产组办制相关领域项目申报指南和通知，在上海经济和信息化委网站上发布。区经委（商务委）各区经委（商务委）会同区财政局向市产组办提项目申报区财政局出市级专项补助资金的申请。市产组办结合联席会议年度工作要求，组织对各项目审核市产组办区报送的材料进行专题审核。市产组办各区报送的材料经审核通过后，由市产组办会同核定资金市发展改革委、市财政局等联各相关成员单位核定专项补助金额。席会议成员单位1.每年9月底前市产组办将核定的项目情况批复各区，根据当年度清算情况及下一年度项目预算提出市产组办区补助建议，报送市发展改革委、市财政局；资金下达市发展改革委2.市发展改革委、市财政局审核后按程序将资金需市财政局求纳入下一年度市级财政节能减排专项资金预算。市财政局将各区补助金额纳入下一年度市对区转移支付。1.市产组办组织有关部门对各区产业结构调整项目的实施和市级专项补助资金的使用进行跟踪管理；2.市财政局、市审计局负责对市级专项补助资金的市产组办使用进行监督，并组织审计抽查；管理监督市财政局、市审计局3.市发展改革委、市财政局会同市经济信息化委建市发展改革委立产业结构调整的后评估机制，并委托相关单位，对获得市级专项补助资金的区或者项目单位进行定期抽查和专项评估。市产组办委托第三方机构对获得市级补助资金的项目验收市产组办项目实施核查验收，验收基本条件为相关设备停产及拆除，人员分流安置完成等。图1-1政策实施流程图4.管理和监督要求各区政府负责对获得市级专项补助资金的产业结构调整项目进行监管，确保资金使用规范、安全、有效；发现重大问题，-14-应当及时向市产组办报告。市产组办组织有关部门对各区产业结构调整项目的实施和市级专项补助资金的使用进行跟踪管理。市财政局、市审计局负责对市级专项补助资金的使用进行监督，并组织审计抽查。市发展改革委、市财政局会同市经济信息化委建立产业结构调整的后评估机制，并委托相关单位，对获得市级专项补助资金的区或者项目单位进行定期抽查和专项评估。市产组办委托第三方机构对获得市级补助资金的项目实施核查验收，验收基本条件为相关设备停产及拆除，人员分流安置完成等。市级专项补助资金应当专款专用，单独核算。对弄虚作假，冒领、截留、挪用以及违反规定申报和使用市级专项补助资金的，一经查实，将取消项目申报资格，由市经信委、市财政局追回已拨付的专项补助资金，并按照规定，对单位和有关负责人给予相应处罚。对违规申报获得补助资金、或者未按照规定完成调整任务的企业失信信息，将记入上海市公共信用信息服务平台。5.实施期限本办法的实施期限为2017年4月1日至2020年12月31日。（三）政策修订情况市经济信息化委分别于2007年、2008年制订并发布了《上-15-海市产业结构调整专项扶持暂行办法》（沪府办发〔2007〕47号）《上海市产业结构调整专项扶持暂行办法》（沪府办发〔2008〕31号），后分别于2010年、2012年联合市发展改革委、市财政局、市环保局制定发布了《上海市产业结构调整专项补助办法》（沪府办发〔2010〕24号）《上海市产业结构调整专项补助办法》（沪府办发〔2012〕18号），在2012年版本的《办法》于2015年12月31到期后，经讨论研究、向市政府请示，市经济信息化委、市发展改革委、市财政局、市环保局、市规划国土资源局一并于2017年3月重新发布了《上海市产业结构调整专项补助办法》（沪府办发〔2017〕23号），即本次政策评价的对象。相比前版政策（2012年版本），2017年版本政策主要在以下几个方面有所变化：一是调整了联席会议成员市规划国土资源局的职责。原政策中市规划国土资源局负责本市饮用水资源保护区内和《上海市生态网络结构规划》划定的生态用地控制线范围内的产业结构调整项目用地的审核确认并出具证明。新政策中调整为负责产业结构重点区域的土地二次开发利用及减量化工作，规划划定的生态控制线范围内的产业结构调整项目用地的审核确认并出具证明；二是更新了补助范围。原政策补助范围为2012年1月1日至2015年12月31日期间经市联席会议审议通过的产业结构重点调整项目、重点专项调整区域以及其他产业结构调整项目。新政策更新为2016年1月1日至2020年12月31日期间经市联席会议审议通过的重点区域调整专项、单个重点调整项目以-16-及其他产业结构调整项目；三是调整了重点区域的申报条件，补充了区域总面积。原政策中重点专项调整区域应当同时符合区域内实施结构调整的企业达50家及以上，占地面积合计500亩及以上，其中70%以上属于本市工业调整淘汰落后产能规划内或者国家和本市淘汰落后工艺及产品指导目录范围内的企业。新政策调整为区域内有30家及以上列入国家及本市产业结构调整规划或负面清单范围内限制类、淘汰类的生产型企业，且该类企业占地面积合计达到300亩及以上，区域有清晰的四至边界，区域总面积应在2000亩以上5000亩以下，区域内企业在申报当年应处于正常经营。四是明确了重点区域的调整完成时限原则上应两年内完成。原政策中未规定项目结构调整完成时限，新政策中要求项目审核通过后，原则上区域内涉及调整的企业应两年内完成关停调整。五是规定了专项资金补助额度。原政策中未规定专项资金补助额度，新政策中规定单个重点调整项目所属企业累计获得补助额最高不得超过5000万元。重点区域调整专项实施调整的企业数量达到50家及以上，且企业占地面积合计达500亩及以上的，补助额最高不得超过5000万元；其余符合条件的重点区域调整专项补助额最高不得超过3000万元。（四）与外省市政策比较分析本次评价将本办法与其他同等发达地区（如北京市、杭州市）的产业结构调整补助政策或类似政策进行比较，分析上海市产业结构调整专项补助办法与的优缺点。-17-2014年，北京市财政局联合北京市经济和信息化委员会、北京市环境保护局共同印发了《工业污染企业调整退出奖励资金管理办法》（京财经一〔2014〕1068号），以推动北京市节能减排和环境保护工作的深入开展，加快工业污染企业调整退出。北京市各区县工业主管部门负责编制区域内工业污染企业调整退出年度计划，组织列入计划的企业按规定完成调整退出。承担完成调整退出任务的企业可以申请由市级财政预算安排的退出奖励资金，奖励资金实行与能源节约量、污染物减排量等指标挂钩方式，按能源节约量、污染物减排量加权计算，分档确定奖励资金。目前，杭州市产业结构调整工作下放至各区、县（市）落实，各区、县（市）属企业淘汰落后产能的补偿由当地政府负责。杭州市政府每年安排一定的财政专项资金，用于奖励各区、县（市）政府淘汰落后产能工作，奖励资金以淘汰落后产能的规模、淘汰设备价值和职工安置人数等为依据，按照各区、县（市）政府实际支付企业补偿资金的30%给予一次性奖励。通过比较分析发现，相比于上海市，北京市、杭州市均采用以奖代补的方式。北京市对在京登记注册、从事生产经营并具有独立企业法人资格且承担完成调整退出任务的企业进行奖励，奖励标准实行与能源节约量、污染物减排量等指标挂钩方式，按能源节约量、污染物减排量加权计算，分档确定奖励资金；杭州市政府对各区、县（市）政府淘汰落后产能工作给予一次性奖励，具体的淘汰落后产能工作由各区、县（市）政府负责实施。上海-18-市、北京市和杭州市同类政策的比较汇总情况详见表1-2。可以看出，相较于北京市、杭州市，上海市在产业结构调整工作的实施过程中，市对区的管控力度更大，对接受市级专项补助资金的项目经区预审后还必须经市产组办进行项目审核、资金核定、项目验收和尾款支付，本办法对补助资金的使用也做了统一的规定，更有利于保障资金使用的合规和本市产业结构调整绩效目标的达成。-19-表1-2上海市产业结构调整专项补助办法与北京市、杭州市同类政策比较汇总表政策内容上海市北京市杭州市2016年1月1日至2020年12月31日期间经市在北京市工商行政管理部门登记注册、补助（奖联席会议审议通过的重点区域调整专项、在京从事生产经营并具有独立企业法人实施淘汰落后产能工作的各区、县励）对象单个重点调整项目以及其他产业结构调整资格具体承担完成调整退出任务的企（市）政府。项目。业。对审核通过的项目预拨核定金额的70%，市经济信息化委会同市环保局对调整退余款部分待结构调整完成后，由区经委出企业的能源节约量、污染物减排量进市政府每年安排一定的财政专项资补助（奖（商务委）会同区财政局填报《产业结构行审核，核算奖励金额。市财政局审定金，用于奖励各区、县（市）政府淘励）方式调整第二笔市级专项补助资金申请表》，奖励资金，并拨付至区县财政局。区县汰落后产能工作。经市产组办委托第三方机构核查确认后再财政局将奖励资金拨付企业或企业指定行清算。的合法方。单个重点调整项目，以下标准择一补助，奖励资金实行与能源节约量、污染物减补助额度最高不超过5000万元：排量等指标挂钩方式，按能源节约量、1）年减少能源消耗量500吨以上的，每吨污染物减排量加权计算，分档确定奖励补助500元；资金。能源节约量、污染物减排量数据2）年减排二氧化硫、氮氧化物及挥发性应为企业列入调整退出计划年份的上一奖励资金以淘汰落后产能的规模、淘有机物100公斤以上，每吨补助40000元；年度数据（如企业上年度处于停产或半汰设备价值和职工安置人数等为依补助（奖3）年减少化学需氧量、氨氮化学物及总停产状态，可采用正常生产年份的数据，按照各区、县（市）政府实际支励）标准磷100公斤以上，每吨补助30000元；据）指标数据由所属区县审核确定，未付企业补偿资金的30%给予一次性奖4）年减少危险废弃物1吨以上，每吨补助经审核确定的数据均以0计。励。4000元；综合奖励得分（S）为各类奖励指标分重点区域调整专项：值加权之和，即：S=0.4*能源节约量Es区域内合法生产型企业调整实际分流安置（吨标准煤）+0.6*污染物减排量Pr的参保一年以上职工人数计算，补助标准（吨）。根据综合奖励得分（S），按如-20-政策内容上海市北京市杭州市为每名职工不超过2015年本市企业职工年下标准确定企业退出奖励额度（E）:平均工资收入。1≤S＜1.5，奖励额度E是50万元；重点区域调整专项实施调整的企业数量达1.5≤S＜2，奖励额度E是100万元；到50家及以上，且企业占地面积合计达2≤S＜2.5，奖励额度E是150万元；500亩及以上的，补助额最高不得超过2.5≤S＜3.5，奖励额度E是200万元；5000万元；其余符合条件的重点区域调整3.5≤S＜4.5，奖励额度E是250万元；专项补助额最高不得超过3000万元。S≥4.5，奖励额度E是300万元。节能减排贡献特别大、情况特殊的重要企业，经市政府批准，退出奖励方式、额度和标准另行确定。管理部门市产组办（设在市经济信息化委）北京市经济信息化委会杭州市政府、各区、县（市）政府1)市经济信息化委会制定计划，区县工业主管部门报送计划2)企业完成调整退出后，由区县工业1）市产组办下达年度产业结构调整计划主管部门进行项目核查、核算数据2）区经委（商务委）申报各区、县（市）属企业淘汰落后产能3)区县工业主管部门提出奖励资金申实施流程3）项目审核、核定资金的补偿由当地政府负责，各地财政要请4）项目实施产业结构调整安排专项资金支持淘汰落后产能。4)市经济信息化委会进行审核、核算5）项目验收通过审核后拨付尾款奖励金额，市财政局审定奖励资金，并拨付区县财政局5)区县财政局将奖励资金拨付企业-21-（五）政策绩效2017-2019年共实施重点区域31个，完成市级产业结构调整项目3977个，淘汰高耗能、高污染、低附加值的劣势企业、劣势产品和落后工艺，实现调整土地近4.4万亩，分流安置职工11.9万人，减少能源消耗82万吨标煤，减少废气排放量319万公斤，减少废水排放量482万公斤，减少危险废物排放量14万公斤，政策引导作用明显，在一定程度上推动了本市节能减排，进一步改善了生态环境。但三年累计调整土地亩数、分流安置职工人数和能源消耗减少量与计划目标存在差距，现场调研发现部分企业调整不彻底，土地厂房再利用程度不高的现象。二、政策实施情况（一）资金来源、使用情况1．预算安排情况本市产业结构调整专项补助资金纳入市级财政节能减排专项资金预算，由市财政局完成市对区的转移支付。各区安排一定资金用于本区产业结构调整、淘汰落后产能的补偿。其中，获得市级专项补助资金补偿的区，按照不低于1∶1的比例安排配套资金进行统筹使用。本专项资金2017年至2019年预算安排共计190,993万元，其中：2017年预算安排88,087万元；2018年预算安排72,719万元；2019年预算安排30,187万元。2．历年资金实际使用情况-22-本市产业结构调整专项补助资金根据各区项目申报审核核定资金后分配安排补助资金至各区。2017-2019年市产业结构调整专项补助资金按区分配结果如表2-1所示。其中，松江区、青浦区和奉贤区三年获得市级专项补助资金分别为35,123万元（占比25.5%）、24,304万元（占比17.6%）和21,656万元（占比15.7%），排名前三位。表2-12017-2019年产业结构调整专项补助资金按区分配结果单位：万元各区占比序号分配对象2017年2018年2019年按区合计（%）1松江区13,72215,7795,62235,12325.5%2青浦区10,2617,1146,92924,30417.6%3奉贤区12,3367,1692,15121,65615.7%4金山区11,6601,7585,22918,64713.5%5嘉定区6,1352,0061,5809,7217.0%6闵行区4,2914,840-168*8,9636.5%7浦东新区2,1114,7357067,5525.5%8普陀区3,7611,6151,5006,8765.0%9宝山区3,3111,515944,9203.6%10崇明区1129361570.1%11静安区29--290.02%12徐汇区13--130.01%按年合计67,74246,54023,679137,961100%各年占比49.1%33.7%17.2%100%-*备注：2019年闵行区核定拨付2个单个重点调整项目资金共计201万元，收回1个单个重点调整项目资金369万元（因该国有企业产业调整任务实施超过两年时间仍不能按既定方案完成设备拆除，后选择自行产调），两者相抵收回资金168万元。2017-2019年市级补助资金共计137,961万元，共计补助项目268个。具体，2017年预拨核定项目67个（重点区域调整专项14个、单个重点调整项目53个），验收完成拨付尾款项目65个（重-23-点区域调整专项7个、单个重点调整项目58个）；2018年预拨核定项目28个（重点区域调整专项8个、单个重点调整项目20个），验收完成拨付尾款项目67个（重点区域调整专项8个、单个重点调整项目59个）；2019年预拨核定项目15个（重点区域调整专项5个、单个重点调整项目10个），验收完成拨付尾款项目26个（重点区域调整专项7个、单个重点调整项目19个），收回资金项目1个。2017-2019年市产业结构调整专项补助资金按项目分配情况如表2-2所示。表2-22017-2019年产业结构调整专项补助资金实际使用情况收回资金项补助项目单个重点调整市级分配专项其中：重点区域调年份目数量数量项目数量资金（万元）整专项数量（个）（个）（个）（个）2017年67,742-132211112018年46,540-9516792019年23,6791411229合计137,9611268492193．资金拨付流程情况每年9月底前市产组办将核定的项目情况批复各区，根据当年度清算情况及下一年度项目预算提出区补助建议，报送市发展改革委、市财政局；市发展改革委、市财政局审核后按程序将资金需求纳入下一年度市级财政节能减排专项资金预算。市财政局将各区补助金额纳入下一年度市对区转移支付。相关区财政按照市产组办批复的市、区补助总额全额安排下一年度预算。-24-每年年初，市发展改革委按预算下达当年专项资金使用计划；市财政局根据下达的专项资金使用计划和市产组办提出的审核意见，将市级补助金额下达各区财政局。具体资金拨付流程如图2-1如示。市发展改革委1.审核2.按程序将资金纳入下一年度市级财政节能减排专项资金预算3.按预算下达专项资金使用计划市产组办根据当年度清算情况及上报补助资下一年度项目预算提出金使用计划下达专项资市级专项补助资金使用金使用计划计划，上主任办公会审议通过市财政局区财政局1.审核2.按程序将资金纳入下一年度市级财政节能减下达补助资金1.按照市产组办批复的排专项资金预算，将各市、区补助总额全额安区补助金额纳入下一年排下一年度预算度市对区转移支付2.拨付资金给街镇乡3.下达市级补助资金至各区财政局拨付资金街镇乡接收补助资金统筹使用图2-1专项补助资金拨付流程图（二）配套政策制定和执行情况根据本办法的规定，为有效推动项目的实施，市经济信息化委、市发改委、市财政局、市环保局、市规土局、市人保局、市统计局联合发布了《上海市产业结构调整专项补助资金标准》（经信调〔2017〕176号），细化了产业调整项目补助的标准；市产组-25-办发布了《上海市产业结构调整项目核查验收细则》（沪产调办〔2017〕38号），明确了项目验收实施细则。此外，市经济信息化委制定的《上海市产业结构调整负面清单（2016版）》（沪经信调〔2016〕293号）；《上海市产业结构调整负面清单（2018版）》（沪经信调〔2018〕990号），作为相关单位开展结构调整、提升能源利用效率、淘汰落后产能的主要依据。本办法“第五条专项资金的使用”规定：实施产业结构调整的各区经委（商务委）会同区财政局制定的资金管理实施细则和资金分配使用方案，经区人民政府同意，报市产组办备案后，作为区产业结构调整项目的具体实施依据。2017-2019年本市共有12个区获得了市级专项补助资金，但只有8个区制定且报市产组办备案了资金管理实施细则。根据调研，获得市区补助资金的松江九亭镇、松江泗泾镇、青浦练塘镇、青浦朱家角镇、上海综合工业园区根据各镇和工业园区自身实际情况制定了资金使用方案，对获得的市区补助资金进行统筹使用。（三）政策的申报、评审和项目验收的实施情况单个重点调整项目的前期申报由各区经委（商务委）和街镇通过对辖区内企业进行排摸动员后推动符合条件的企业申请，街镇上报区经委（商务委）企业信息表、区统计局核定的能耗报表、区环保局核定的污染物报表等申请资料，经区经委（商务委）预审通过后将项目上报市产组办，市产组办结合市统计局、市环保局数据信息，会同市发展改革委、市财政局等联席会议成员审核-26-项目资料并核定补助资金；重点区域调整专项由街镇负责推动实施，街镇将区域内相关企业的信息表、人社局核定的企业人员名单等申请资料上报区经委（商务委），经街镇、区经委（商务委）预审通过后将重点区域调整专项上报市产组办，市产组办结合市人社局核定的企业人员数量证明，会同市发展改革委、市财政局等联席会议成员审核重点区域调整专项资料并核定补助资金，对审核通过的项目预拨核定金额的70%。2017-2019年重点区域调整专项申报审核通过27个，单个重点调整项目申报审核通过83个，投入财政资金共计96,783万元，共计预拨核定项目110个。项目产业结构调整完成后，由区经委（商务委）会同区财政局填报《产业结构调整第二笔市级专项补助资金申请表》，市产组办委托第三方上海市能效中心开展项目验收工作，其中，对于单个重点调整项目验收采取现场逐一核查的方式，对于重点区域调整专项验收采取现场抽查为主、书面检查为辅的方式。验收通过且经市产组办核查确认后拨付余款。2017-2019年完成重点区域调整专项结构调整22个，单个重点调整项目结构调整136个，投入财政资金共计41,178万元，共计结构调整完成项目158个。（四）政策的管理内容实施情况本办法的实施涉及多个责任部门，在市产业结构调整协调推进联席会议（以下简称市联席会议）的领导下，由本市相关部门-27-分工开展工作。政策主要实施单位（部门）及其职责分工如表2-3所示。表2-3政策实施单位（部门）主要职责汇总表部门/机构主要职责负责提出本市产业结构调整年度工作推进计划、市级产业市产组办（设在市经济结构调整专项补助资金使用计划，并对各区提出的市级专信息化委）项补助资金申请提出意见。按照本市节能减排相关资金管理办法，会同市财政局做好市发展改革委市级专项补助资金的平衡和计划下达工作。按照专项资金管理的有关规定，审核下达市级专项补助资市财政局金。负责产业结构调整项目减少能源消耗量的核准，并出具证市统计局明。负责产业结构调整项目减排废气、废水、危险废物以及饮用市环保局水水源保护区产业结构调整项目所属区域的审核确认，并出具证明。负责本市产业结构重点专项调整区域涉及分流安置职工社市人力资源社会保障局会保险参保情况的审核确认，并出具证明。负责产业结构重点区域的土地二次开发利用及减量化工市规划国土资源局作，规划划定的生态控制线范围内的产业结构调整项目用地的审核确认，并出具证明。-28-部门/机构主要职责区人民政府负责本行政区域内的产业结构调整工作。区经委（商务委）各区经委（商务委）负责各区的产业调整工作，并会同区财区财政局政局向市产组办提出市级专项补助资金的申请。（五）政策的组织架构情况市产组办下达年度产业结构调整计划并就区经委（商务委）提出的市级专项补助资金申请进行项目审核与资金核定，各区人民政府负责本行政区域内的产业结构调整工作，指导各街镇乡按计划实施完成具体项目单位的产业结构调整。政策的组织架构如图2-2所示。市产组办区经委（商务委）街镇乡产调项目单位图2-2政策的组织架构图三、政策总目标和阶段性目标-29-（一）政策总目标本办法的颁布旨在通过财政资金补助，促进本市产业结构调整，同时带动街镇推进地方产调工作，淘汰高耗能、高污染、低附加值的劣势企业、劣势产品和落后工艺，从而优化资源配置和产业布局，推进节能减排，改善生态环境。（二）政策阶段性目标1.产出目标本办法执行开始至2019年底（1）完成结构调整项目数量达3769个，同时实施重点区域专项达31个；（2）结构调整项目验收合格率100%；（3）重点区域验收完成及时率100%；2.效果目标本办法执行开始至2019年底（1）调整土地面积8.5万亩；（2）减少低技能岗位数量15万个；（3）节约能耗140万吨标煤；（4）重点项目减少废气排放量319万公斤，其中减少二氧化硫192万公斤；（5）重点项目减少废水排放量482万公斤，其中减少化学需氧量461万公斤；（6）重点项目减少危险废物排放量14万公斤；-30-（7）政策具有持续影响力；（8）调整企业后续不在本市按原生产方式生产经营；（9）调整后土地厂房等资源得到合理及时再利用；（10）受益对象满意度达90%。四、指标体系（一）指标体系本办法的指标体系（包括指标名称、指标说明、评价规则等）详见附件3：上海市产业结构调整专项补助办法财政政策绩效评价指标体系表。（二）评价标准评价标准按照上海市财政局《上海市市级财政政策预算绩效管理办法（试行）》（沪财绩〔2019〕20号）第十五条的规定，采用综合评分结合定级的方法，总分值为100分，绩效等级分优、良、合格、不合格。最终评价等级定为四级：优：得分90（含）—100分；良：得分75（含）—90分；合格：得分60（含）—75分；不合格：得分60分以下。（三）评价基本思路根据前期调研情况，《上海市产业结构调整专项补助办法》（沪府办发〔2017〕23号）对本市的产业结构调整工作起到了重要的引导、推动和支持的作用，通过下达一定的市级补助资金，-31-撬动区配套资金推动各区实施产业结构调整，优化产业结构布局。本办法中的市级专项补助资金通过转移支付的方式下达各区，获得市级专项补助资金补偿的区安排不低于1:1比例的配套资金可统筹使用。本次评价，评价组将根据前述的政策定位、政策资金的支出特性开展评价工作，重点考察区级和街镇层面产业结构调整的执行情况和效果。同时，评价组按照从政策制定、政策实施到政策效果的逻辑链条来设计评价体系，以对本办法进行政策评价。具体评价思路如下：（1）通过收集国家及市级层面的产业结构调整法规和相关政策文件，了解本办法制定的背景和政策导向，结合上海市实际情况，合理评价政策目标适应性和政策调整的前期调研情况，并检查政策要素的完整性；（2）通过梳理政策管理部门、实施单位等相关方的分工情况，政策执行的全过程情况（申请、审核和资金发放等关键流程），合理评价保障政策实施的资金使用效率、资金到位及时性、 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 健全有效性以及执行操作规范合规程度。通过综合研究、检查和评价分析，总结政策管理经验，发掘政策管理问题，深入挖掘问题根源，对改进和完善政策管理提出措施和意见，为未来政策优化调整提出建设性建议；（3）通过检查政策完成情况的信息资料，统计汇总政策产出和效果，结合社会访谈、问卷调查方式，评价本办法推行后的政-32-策总体目标实现程度、政策绩效、支持力度以及影响程度；（4）通过对2017-2019年获得市级补助资金金额排名前三位的三个区以及所属的部分街镇进行合规性核查，分析区级层面和街镇层面对政策专项资金的使用合规性、政策具体执行情况和政策效果等；（5）通过将本办法同前期产业结构调整政策进行纵向比较、同其他同等发达地区（如北京市、杭州市）的产业结构调整政策进行横向比较，总结本办法修订的目的和意义，同时比较分析本市产业结构调整政策的优缺点。此外，本次评价我们将重点关注以下问题：新旧政策的比较、政策跨区域横向比较、项目审核验收规范性、政策执行情况、政策效益、政策环境的变化等。（四）评价方法本次评价以评价指标体系为基础，主要采用比较法、因素法和公众评判法。具体指标评价采用百分制评分的形式来评定政策在制定、实施和效果各环节的实现与达成程度，在指标评价的基础上，由评价组综合分析确定对政策整体的评价结论。针对本次政策评价，我们以《上海市市级财政政策预算绩效管理办法（试行）》的规范为基础，采用综合评价法，围绕政策制定、政策实施和政策效益三个维度构建政策评价指标体系。评价中采用资料核查、数据统计分析汇总、合规性核查、问卷调查、社会访谈等调查取证方式。首先，我们向市经济信息化委获取政-33-策相关文件法规、政策资金预算、政策申请审批、补助资金拨付、项目验收意见等资料；其次，我们收集查阅、整理分析用于政策比较的相关文献与资料，获取政策对比信息；然后，我们对三年合计补助资金分配前三位的区以及所属街镇进行调研和合规性核查，核查专项补助资金使用情况、区级层面和街镇层面对政策的具体执行情况和政策效果；之后，我们对政策相关方展开访谈和问卷调查，在正面获得政策扶持对象满意度反馈的同时侧面获取政策实施绩效；最后，在上述工作的基础上，依据政策评价指标体系表，对产业结构调整专项补助办法的制定、执行和效果进行综合分析，形成政策评价分析报告。（五）合规性核查为加强产业结构调整专项补助办法的财政资金支出管