【doc】论我国举报人权益保护的制度安排

【doc】论我国举报人权益保护的制度安排 论我国举报人权益保护的制度安排 束索2007/8 论我国举报人权益保护的制度安排 杨辉解 摘要:我国相关法律法规都对公民的举报行为作了保 护性 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 .但是当前针对举报人的报复陷害案件时有发 生,究其原因,既有立法上的缺陷也有制度上的漏洞.如 相关法律对举报人的保护规定过于抽象,笼统,对报复陷 害的主体,对象规定过窄,举报程序不 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ,奖励不到位, 重惩罚轻预防等.为此,应加快制定《举报法》,强化举报 受理机关责任,完善举报人保护 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 ,加大报复陷害案件 查处力度等.切实保护举报人的合法权益. 关键词:举报人;权益;法律保护 中图分类号:DF7文献标识码:A 文章编号:1001—490X(2007)8—098—02 作者:中国人民大学法学院刑法学博士生,副教授;北 京.100872 举报人是指以书面材料,电话,电子邮件或其它形式向有 关国家机关举报违纪以及违法犯罪行为并经查证举报情况属 实的人员,一般是指我国刑法第254条规定的被报复陷害的 控告人,申诉人,批评人,举报人等.随着我国法制建设的不 断推进,公民的法律意识已空前提高,由群众举报发现的重大 经济,刑事案件数量也越来越多.然而,因各方面的原因,当 前针对案件举报人的报复陷害行为也日益增加.因此,完善 举报人权益保护制度,加强对举报人合法权益的保护已成为 当务之急. 1.我国举报人权益保护制度之立法现状 《宪法》是我国的根本大法,它规定了举报权是我国公民 享有和应受保护的基本权利之一.2004年3月14日通过的 《宪法修正案》第2章公民的基本权利和义务中第41条第1,2 款明确规定"中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家 工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国 家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉控 告,或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告骼 害.,对于公民的申诉,控告或者检举,有关凰翱关必须查 清事实,负责处理.任何人不得压制和打击报复l《}RI'事诉讼 法》,《刑法》是我国重要的两部基本陆待窀扪强调了举报是 公民的权利也是一项义务,—规定对举搬人保护l的机关以及 报复陷害罪的构成要件我国《刑诉法》第8条第款规定 任何公民都有举报权剩和舞第85条第3款还规定公 安机关,人民检察硫蛾者呙法院应{当保障报案人.控告人, 举报及其讴亲嘱:西安垒r}《法》第:254条规定了国家机关 工作太员报复陷害攀报应承担漪勺耐事责任及刑羁ll (我国存关部们 规章 94财务与会计管理规章人事管理规章94财务与会计管理规章企业规章制度介绍肿瘤科规章制度 及相关纪律规定中也对攀报人举报行 为作了保护性规定.其中检察机关基于自身反腐败工作的需 要,出台了较多的对举报人合法权益的保护规章,如《关于保 护公民举报权利的规定》,明确了检察机关举报线索受理部 门的保密责任和违法追究制度以及对报复陷害举报人的行为 的处理方式.《人民检察院举报工作规定》(星),《人民检察院组 织法》?也对举报人的保护做出了专门规定.此外,纪检,监 察部门制定的《监察机关举报工作办法》,《公安部举报中心 工作试行办法》?,《中纪委监察部关于保护检举,控告人的规 定》?,税务部门制定的《税务违法案件举报奖励办法》?以及 个别省级人大出台的保护公民举报权利的地方性法规等,都 对举报人的举报行为做出了保护规定. 这些法律法规的出台,为公民以控告,检举,举报的方式 对国家机关及其工作人员行使监督权提供了法律保障,使举 报成为我国公民同职务违法犯罪行为作斗争的重要手段,也 成为我国司法机关,行政监察机关以及其他有关机关和郝f 发现和查处职务违法犯罪案件的主要法律武器.{脊."" 2.举报人权益受损之法学分析t}.j【 应该说,目前对举报人权益保护的法律制度悬板姐 在现实生活中,一些地方仍时有发生举报恩繇}侵}遗{哿癌 行为遭受报复陷害现象,其中原因既骞囊涛魄缣陷虫有制 度上的漏洞.':?.I?..f:?-- (1)举报人权益保护的立法缺硇笫琨法簪法祝蔗 于举报人的保护规定过】于分擞j重象和不成体系;'其糯窟触角 容大多抽象,笼统一席测丘缺蟊雨深律牲蟊{l鼬蛩刑藤轻第 85条第3款规窟捡祛应;巍保麟报安拿,梅保对 象扩大到举报叁近塞屑担增霞舱黠蓉霸像森员 不履行症歌索戛承担法律索仔钧规瘟b爵没南兼僻钎豢 报人安全的具体措施吸程序规定.j第纂规定的对 举报人权益儇护象藏不论从探护范鼹还烙儡摭力魔虫看都 过原则操鼬妻论是《检察院舜膊诉{}}I规则 签公安部举报审囊亚傣试行务法,还是辩纪羼监察部莱矛 保护检举控告人的期等都缺矗对损瓜极益保掮的.具体 落实措施{程序-违法责任追究尝定,有,的南明党和取I帝 开禁惩I复陷害行为的立炀释藏魔更没存相应甄撮怍墼E 和强翻性的细鲥第鞲矗对搬馒缔犯对噱嫩嚣宝咎 的规定随黜于狭窟j髓穴骞麴法律l}蝴只是把被报复路害 的对象局限于常j餐者本人,;举r拇人袭属吸岛应蒲密坍的其 他假想的举报人镣幂包括在内.瘦籀目}5骶规宠 的报复陷害罪犯罪对象仅限控告.心l3批评舷举报 人喜该罪的犯罪盘体仅仅限碾国噱机荒王作爱E周家机关 工作人员报复陷害誉报人不能通用谅条规定壤参浊qfili:仅盎 公司和企业电常常发生报复陷害察件而沮务数报复陷害 行为是通过违法犯罪者亲属或与之关系密切的第三者实施 的.第三,对举报人权利的保护规定不完善.我国现行法律 法规并没有明确赋予举报人诸如保密权,知情权,督促查办 权,获得奖励和补偿权等基本权利.对于举报人的举报,如果 受理机关不予理睬,他们没有要求答复和及时处理的权利;举 报人提供举报材料后,有接受调查和上法庭作证义务,没有拒 绝的权利;在其身份被举报受理机关有意或无意暴露,并因此 受到各种不公平待遇后,没有获得救济的权利,更没有要求获 得报酬,奖励以及获得其他人身安全的权利. (2)举报人权益保护制度上的漏洞.第一,举报受理机构 不明确,举报程序不规范.目前受理群众的申诉,控告,检举, 分别由检察机关,行政监察机关以及有关上级职能部门来承 担.但由于这些机关没有明确分工,也没有明确规定统一独 立的举报受理机构,致使在实践中,出现举报受理机构之间因 分工不明确而互相推诿扯皮现象,影响举报案件的及时查处. 第二,对举报人的物质报酬和奖励规定不具体,可操作性较 差,落实难.以物质报酬和奖励方式激励知情者提供违法犯 罪信息是举报制度的必要内容.我国目前已有的各种法律制 度中,缺乏举报奖励的实施细则,举报奖励的标准不统一,可 操作性差,使得举报报酬和奖励在实施过程中盲目性,随意性 较大,甚至会产生因奖励发放泄密而使举报人遭受打击报复 的后果.第三,对报复陷害行为重惩罚而轻预防.在一些发 达国家,对包括举报人在内的证人保护主要是事先积极预防, 使其人身安全不受伤害,而不是事后消极救济.如在美国,一 旦某证人(包括举报人在内)经申请并被批准进入"保护程 序",即将其安置在"安全和适应中心"实施秘密有效的保护, 还将其保护范围扩大到证人成员家属.我国当前对报复陷害 举报人行为的处理原则是以惩罚为主,预防为辅,目的在于以 惩罚性保护措施的震慑作用来保护举报人.但由于这种保护 方式是在举报人利益遭到损害之后才启动的,所以尽管事后 可能对侵害人依法给予了制裁,但给举报人及其亲友造成的 损害却是无法弥补的.此外,相关法律法规以及每个部门规 章都作了要"为举报人保密"的规定,但这些规定只是原则的 笼统要求,既没有举报保密的程度,范围和方式,也缺乏具体 落实的措施,程序,违法责任追究等细则规定,对举报泄密后 的补救措施,既没有具体规定也没有应急预案.在现实中举 报材料泄密,甚至直接转至被举报人手中的事件屡屡发生. 3.举报人权益亟待刚性法律制度保护 目前一些西方国家对于举报人的法律保护体制比较健全 和刚性的,如英国,美国,德国,新加坡等国家都有专门的包括 举报人在内的证人保护法,有一系列具体的保护措施,甚至还 有专门的证人保护机构.虽然我国相关法律对公民的举报权 利都作了原则性规定,个别省级人大还出台了保护公民举报 权利的地方性法规.但总的来说,我国的立法偏重于保护国 家职能,强化政府权力,对公众的权利保护不够,这些规定要 么过于简单,要么只适用于相关部门和地区,普遍适用性,可 操作性和法律权威性明显不足,制约了举报制度保护公民举 报权利作用的发挥.因此,应当完善举报人权益保护制度,具 体来说,应抓住以下几个方面的环节. (1)立法保护——加快制度创新.一是加快制定《中华人 民共和国举报法》,把举报工作纳入法制轨道.全国人大九届 :次会议上有不少代表呼吁制定《举报法》或《证人保护法》. 笔者认为,应加快制定《中华人民共和国举报法》,通过立法尽 快建立起举报人保护机制,使我国有专门的法律来保护举报 人的合法权益.《举报法》应明确规定举报原则,举报形式,受 理举报和举报人保护的机关及其职责,举报的受理程序,举报 人的权利和义务,对举报人合法权益的保护措施以及对举报 有功人员的奖励机制,报复陷害举报人及其亲属的法律责任 和行政责任等内容.二是明确举报受理机构,强化举报受理 机关的相关责任.保护举报人权利,必须在法律上明确举报 受理机构,强化接受举报的机关和接办人的责任.鉴于实践 中受理机关在受理群众举报时出现的相互推委现象,举报法 应规定"谁主管谁负责"的原则,举报受理机关应根据案件性 质确定各自管辖范围.对于公民的举报,如不符合管辖规定 但情况紧急的,各受理单位应先行受理,然后移送有权管辖的 相关机关.为方便公民的举报,还可借鉴公安l10机构的设 置和运行机制,在相应国家机关设立统一,独立的举报机构, 举报机构实行垂直领导体制.并且向社会公布工作人员名 单,举报电话,举报地址等.为保证举报机关有效地开展工 作,应赋予举报机关举报受理权,审查权,催办督促权,奖惩建 议权等基本职权.同时建立完善责任追究制度,对公民的举 报推委,泄露举报秘密,通风报信,袒护违法犯罪的要坚决追 究相关人的责任,构成犯罪的,要追究刑事责任. (2)司法保护——确立举报人特殊保护制度.西方国家 为保证证人的人身安全,采取了一系列证人保护措施,必要 时,国家甚至不惜重金,为证人及其亲属提供诸如迁居,易容, 改名换姓,重新安排工作等保护措施,直至实施终身保护.我 国在对举报人保护方面也可以借鉴国外经验采取相应的举报 人保护措施.一是成立专门的举报人保护机构.借鉴国外的 做法,我国也应成立专门的举报人,证人保护机构,对包括举 报人在内的证人予以"特殊保护",该机构应独立于现有的公, 检,法机关,专司对举报人和证人的保护职能,垂直管理,经费 独立,直接对人民代表大会负责,其人员组成,工作内容等都 应严格保密.该机构可凭当事人申请或公,检,法机关委托, 根据现实需要,有权使用包括武力在内的手段对受保护人提 供从临时贴身保护到改换居住地,更改个人身份,档案等有效 保护措施.二是完善各种保护措施.保护措施主要有:专人 保护,武力保护,迁移保护,整容保护,保密保护,庭审保护等. 三是明确举报人保护程序.由举报人及其相关人员提出申请 或者举报受理机关决定,举报人保护机构审查后,决定是否对 其实施保护以及保护的方式和等级,保护的期限等.此外,严 格保密制度,对举报人身份绝对保密,也是对举报人最好的保 护,一方面要制定严格的保密制度,严格控制知密范围;另一 方面要改进举报方式,通过技术创新加大举报的安全系数. (3)执法保护——严格执法,优化举报环境.一是采取措 施,严厉打击对举报人报复陷害的各种行为,优化社会举报环 境.近年来,报复焰害举报人的案件明显增多,群众举报的积 极性有所下降,其中重要原因就是对已发现的报复举报人案 件没有及时有效地查处,助长了报复者的嚣张气焰,对此,必 须采取各种有效措施,严厉打击对举搬的各种报复陷害行 为.首先,应集中力量,开展针对举报九报复陷害行为的专项 整治行动.对国家工作人员滥用权利对举摄人进行报复陷 害的,不论其主体是国家工作人员还是其亲属或是与之关系 密切的第三者都应当依法立案查处,直至追究(下转103页) 受偿权,担保物权过去所享有"别除权"就大打折扣. 劳动债权优先权与担保物权的竞合,某种意义上是生存 权和财产权的对抗.qo《破产法》第132条表明了立法者在关 注社会民生与维护交易安全之间选择了前者,这是符合我国 目前经济发展和民主政治水平的选择,体现了国家对劳动者 基本生存权的保护.从政策性破产中的"政府买单"到《破产 法》中的"有担保债权人买单";从行政干预到合法转嫁,的确 解决了一些历史遗留和现实问题,也加快了市场化改革的进 度,然而,以牺牲国家税收,交易安全和其他权利人的合法利 益为代价,只是权宜之计. 三结语 《破产法》总结了自1986年以来我国在企业破产法制建 设方面的经验教训,充分考虑并力图解决现阶段日益突出的 社会问题.但是,我们也应该清醒地认识到,由于一些特定因 素的影响,破产程序中的劳动债权保护制度具有比较明显的 政策性,过渡性,在以下几个方面还需要进一步予以完善:加 强破产法理论研究,借鉴国外的先进经验;构建劳动债权人权 利体系,并建立,健全权利实现及救济机制;充分考虑和平衡 各破产债权人之间的利益;细化劳动债权项目,科学界定保护 范围,实行"有限保护"原则,将一定金额,一定期限内的特定 劳动债权项目纳入破产法保护范围,并加强企业日常性工资 申报,核查等预防工作;从市场经济发展的长远考虑,建立遵 循公平,法治原则的市场退出机制等等.同时,劳动债权的保 护不是一部破产法就能够单独解决的,需要劳动法,公司法, 社会保障法等其他部门法的协调配合,还必须有相关配套措 施的建立与实施,如企业薪金支付监控,欠薪保障基金等等. 注: ?韩铮等:《关于保护劳动债权的几点思考》,《理论界)2005 年第8期,第7O页. ?见国务院发布的《关于若干城市试行国有企业破产有关问 题的 通知 关于发布提成方案的通知关于xx通知关于成立公司筹建组的通知关于红头文件的使用公开通知关于计发全勤奖的通知 》(国发[1994]59号);《国务院在若干城市试行国有企 业兼并破产和劳动者安置再就业有关问题补充通知》(1997年3 月2日). ?王全兴:《劳动法学》,中国法制出版社2001年版,第352 页. ?具体规定可见《中华人民共和国公司法》第六章"公司董 事,监事,高级管理人员的资格和义务". ?齐树洁:《破产法研究》,厦门大学出版社2004年版,第 313页. ?李永军:《破产法律制度》,中国法制出版社2000年版,第 195页. ?王利明:《破产立法中的若干疑难问题探讨》,《法学)2005 年第3期,第l3页. ?大陆法系的"别除权"和英美法系"有担保的债权"是两个 内涵和外延都有较大差异的概念.在涉及担保物权在破产程序 中的优先受偿性时,我国理论界通常采用前者,但相关立法却多 采用后者.《破产法》将破产费用债权,共益费用债权等单列后, 采用"有担保的债权"更符合立法所指. ?杨富琛:《劳动债权与金融债权》,《政法论坛)2006年第3 期,第189页. ?黄少安,赵海怡:《破产企业劳动债权是否应该法定为优于 有担保债权受偿——一个基于法经济学视野的分析》,《经济科 学)2005年第4期,第33页. (责任编辑:叶子) (上接99页) 其刑事责任;不构成犯罪的,则以《建议书》的形式建议主管部 门给予其一定党纪,政纪处分.给举报人造成物质上,精神上 损害的,要依据相关规定,给予一定的赔偿和处罚,让报复者 在经济上,刑事上,行政上都受到严厉的处罚.其次,健全办 案制度,规范办案程序,提高办案质量.再次,加强宣传教育, 优化举报环境.举报工作实质上是一项群众工作,如果得不 到群众的支持,举报工作就寸步难行.而群众的举报热情和 举报质量又与他们的法律水平,法制观念及举报环境密切相 关.因此,要让举报工作深入,持久:有效地开展下去,就必须 加强举报宣传教育力度,净化举报环境.此外,要重视新闻舆 论监督的特殊影响力,通过舆论力量,谴责,声讨那些报复陷 害举报人的邪恶现象,实现舆论监督与法律监督的有机结合, 为司法机关查处报复陷害举报人案件,提供有价值的新闻线 索和强大的舆论支持.二是完善有关举报奖励机制.举报人 奖励制度是打击违法犯罪行为,遏止腐败至关重要的一步. 国外对于举报人的奖励制度是非常完善的,比如,美国法律规 定,整个罚款的四分之一用于奖励举报人,这对于鼓励公民举 报起了相当大的作用.虽然违法犯罪活动是在隐秘状态下进 行的,但群众的眼睛是雪亮的,其活动过程中必有知情人.如 果知情人能举报,可以提高办案效率,也能有效降低成本.目 前,由于相关法律法规对举报奖励方面的规定不完善,造成实 际工作中对举报者的奖励不到位,奖励金额普遍较低等问题, 打击了公民举报的积极性.因此,应加强奖励经费的保障,制 订完善的奖励制度,加大奖励的力度与幅度,但同时也要做好 奖金发放的保密工作,防止因发放奖金暴露举报人身份从而 导致打击报复举报人的情况出现. 注: ?1991年5月6日第7届最高人民检察院委员会第6次会 议通过并实施. ?1996年7月18日最高人民检察院委员会第58次去'禹 过并实施. ?1979年7月1日第5届全国人民代表大会第2次会议通 过,1983年9月2日第6届全国人民代表大会常务委员会第二次 会议通过《关于修改(中华人民共和国人民检察院组织法)的决 定》. ?1991年l2月24日监察部令第3号发布并实施. ?中华人民共和国公安部1990年5月3日发布并实施. ?中央纪律检查委员会,监察部于1996年2月15日发布并 实施. ?中华人民共和国税务总局于1998年l2月9日发布并实 施. (责任编辑:叶子)