克里斯洛夫：代议官僚制和美国的政治体制

代议官僚制和美国的政治体制 塞缪尔 克里斯罗夫和 罗森布卢姆戴维 代议制的官僚制 一个公共官僚体制，尽管其组织具有等级化、专业化和正式 化的特征，还能转变成为一个代议制机构吗？这个问题一经提出 即显得非常重要，也非常复杂。将官僚制政权与民主政府有效地 结合的可能性是靠不住的。 虽然一些民主理论家强调，在社会生活中需要限制政府的参 与，而一般说来，政府的权力已经被放在第二位来考虑了。透过 主要的民主理论来看，权力就其本身无所谓好与坏，因此，政府 权力的积聚并不排除实行民主。关键问题在于，从民主价值观角 度看政府的权力是否合理。这种合理性通常由公众的政府代议制 （即民有的政府）和政府中的公众参与制（即民治的政府）来表现。 因此，如果公共官僚制为全体公众提供政治代议制而建立机 构，那么，他们的权力就会与民主价值取得相当的一致。此外，如 果存在着公众可能参与官僚制的决策的有意义的机构，那么，官 僚制或许能与民主政治体制成功地结合。总而言之，不是公共官 僚制本身的权力，而是他们的非代议制的权力对民主政府构成最 来源：塞缪尔 和戴维克里斯罗夫 罗森布卢姆（ 年。代议官僚制和美国的政治体制》 年）。根据汉纳 皮特金的说法，争 传统。例如在美国，汤姆斯 大的威胁。如果这种权力不能通过立法和政治行政部门加以限制 的话，那么它仍然能通过使其代表公众而得以民主地运行。 提出代议制政治体制的公共官僚制的概念是有争议的。这种 争议部分是由于对代议制概念本身理解的困难。例如，曾经有这 样的说法，“尽管在理论上已做过许多世纪的努力，但我们仍讲不 清代议制是什么”（尤劳， 议的部分原因是：“某种意义上讲，通常所理解的代议制意味着要 使某件在字义上或实际上并不存在的事物给以存在。说一件事物 义中就纳入了基本的二元论。”自 同时既存在而又不存在，显然是一桩怪事，因此，在代议制的含 世纪以来，代议制的讨论大 多集中在这样一个问题上，即应否将代表们看作是那些他们所表 面代表的人的委派代表，或者仅仅想象为公众利益的一般受托人， 他们最终能以某种方式负有责任。 且有大 争议的另一个方面是围绕代议官僚制的概念展开的，即代议 制在没有选举的情况下是否可行。尽管政治家、传播媒体、政治 学家十分关注，但是选举并不保证代议制是不言自明的， 年，坎贝尔，量文献记载（米勒和斯托克斯， 年 ）。何 况，在传统的世袭制社会或家族中，一定可能有非选举的领袖代 表他们的追随者。 因此，原则上讲，代议官僚制的概念并不自相矛盾，代议制 在官僚结构中能够存在。下面要进一步阐述代议官僚制的三个有 关问题。 按 人 员 的 代 议 制 杰弗逊总统发展了在国家初期行政 行政权力与民主政府通过文官的组成而结合的概念已有长期 体制中的党派代议制的概念。他推想到，由党派组成的联邦行政 杰年，亚当部门应该广泛地反映选民区一般的党派平衡。 管在干预的年代这种情况出现了许多，但在 克逊总统通过寻求建立反映国家社会构成的联邦行政部门而推广 穷人、农民和印刷工人都能去走的路”（罗森布卢姆， 了这种代议制概念。他寻求并保证“通向公职之路”是“富人和 年）。尽 年）。其它国家，如印度，已经建立了 年，文官委员会 作出了一个有关的承诺，即：“我们相信，在就业配置方面，联邦 政府的组织在可行的范围内应广泛地反映各种种族和其它方面的 特点”（罗森布卢姆， 年。那时， 正式的机构以保证公共官僚制能代表各类社会群体。 当代学者对代议官僚制概念的兴趣可追溯至 唐纳德 金斯利在他的著作中使用了这个名词。尽管以现代标 准来衡量，金斯利的代议官僚制只是涉及到问题的表面，但他确 实提出了这一论题，至少在英国行政的范围内。 年以来，这些限制已经很少在文职人员的行 明显地存在着一些限度，如超过它们，人们就不能参与执行 他人的意志。自 年 ）。 为中出现，这个事实也已经成为中产阶级国家团结的证据。只有 当文官中领导级别的人员完全献身于国家所要求服务的更大的目 的时，换言之，只有当他们的观点与整个统治阶级的观点相同时， 不偏不倚的传统才能得以维持（凯斯利， 因此，通过其工作人员的党派、社会及工作态度的构成，公 共官僚制能够转变成为代议制政治机构，这些主张已经提出来了。 这些主张至少引出了三个附加问题。第一，尽管需要专门知识和 中产阶级的技能，公共官僚能够代表社会吗？他们会不会过高地 代表中产阶级分子？到目前为止，已取得的证据向我们表明，尤 其在中产阶级较少的社会中，这种过高的代表性很可能存在。然 而在这里应该指出，过高代表中产阶级的政治重要性直接随着某 一社会中围绕着社会阶级的划分的政治演变程度而变化。 第二个问题，公共官僚是否将保持他们的由其社会背景产生 的价值观和态度。当然，为消除官僚的背景和他（或她）现今的 态度及价值观之间的任何联系，官僚制征聘方式和社会化过程中 按行政组织的代议制 能还要走一段很少的路，正如弗雷德里克 莫舍以下所述： 事实是，一方面在人们的背景与就业前社会化之间的关系；另 一方面人们的倾向和公务举止，我们对这些都了解的太少。不容 置疑，还有很多其它的介入性变量：在组织中的时间长度或距其 背景的时间间隔；在组织中，社会化进程的性质和强度；职位的 性质⋯⋯；预备教育的时间和内容；与工作以外和机构之外的联 系程度；等等。 迈耶主张“假定⋯⋯社会经济与莫舍的论述相似，肯尼思 特性决定价值观向上变动，成熟的官僚就需要改变。⋯⋯”究竟 需要改变多少，这个问题将在第二章中阐述。 克兰茨研究的那样，一个代议官 某种程度上讲，官僚代议制虽由官僚人员产生，却能为民主 政府带来一些益处。如同哈里 僚制将产生以下作用。 由于代议官僚制将扩大由于决策所带来的意见的数量和多样 性，这不仅导致更民主的决策，也导致更合理的决策。 为改进官僚制作用和成果，要保证决策和工作更适应于各机 构委托人、潜在用户，尤其是少数派群体成员的需要。 促进更有效地使用国家的人力资源。 （ 政无论是从象征意义上讲，还是从实际意义讲，增强 府）机构⋯⋯的合法性。 将社会平等和社会公正提高到首要的政治 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 上来，至少要 与流行的“节约与效率”范式及其伴生物“稳定性”同等重要。 因此，尽管通过人员的代议官僚制有可能获得许多益处，但 是这种代议制的取得可能还成问题。 公共官僚制也能够通过组织机构和团体代表政界的各种利 益，事实上这从政府的部委、司局的名称中得到反映。因此，在 朗是其中 任何一个现代国家中，人们很可能会发现农业部（委）、劳工部 （ 委 ）、教 育 部（ 委 ）、卫 生 部（ 委 ）和 商 业 部（ 委 ）等 。另 外 ，官 僚组织也能代表各种社会群体的利益，如少数民族的利益、妇女 的利益等。代议制官僚制就按照这些路线在美国得到充分的发展。 一些群体得到官僚制的正式承认，它们是由消费者、农民（包括 那些生产多种农作物的特定代表）、外国人、印第安人、儿童、老 年人、城镇人口、农村人口、妇女、残疾人和难民等群体所组成。 在由组织机构和团体组成的官僚代议制中必然存在着分歧。 一些人的利益将得不到代表；一些被认为能代表群体的机构却不 善言辞。然而，在公共官僚制中要达到多元代议制的水平也许是 罗杰 可能的，而这种多元代议制是与政府中其它部门不相称的。例如， 戴维森特别就美国联邦官僚制作了观察。他观察到，“国会 与行政部门之间的冲突可以最好地理解为对这两个代议机构代议 能力的一种测试”，“在许多方面，文职人员比国会议员更能全面 地代表美国人民”。在与戴维森意见一致的人中，诺顿 之一。“官僚制被所有利益群体所承认，作为其代表性的一个主要 渠道，它达到了这样一种程度，以致国会确实感受到对手的竞争。” 他指出，“政党体制根本不能为群体利益提供类似农业部各司局那 样的永久的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 上的代表性。甚至国会的各专题委员会也只能以 永久机构的影子形式发挥作用。” 对于有组织的群体来说，这种形式的代议制很可能成为最重 要的形式。在美国联邦行政部门这样的公共官僚制中，随着官僚 制的分裂，群体的组织过程加速了。朗指出： 这一过程本身不 很显 然，在领导权的任何焦点上，美国的政治体制并不产生 足够权力来为政治与行政部门分离的甚至部分成功提供条件。下 属不能依靠正式的指挥链来提供充分的政治权力，使他们能做自 己的工作。因此，他们必须用通过等级制可得到资源来补充自己 能搜集的资源，否则就只能接受受挫的后果 无危险。行政的合理性要求：目标要加以确定，眼光要符合对权 公民参与的代议制 力、地位和潜力的实际评估。” 显然，官僚机构经常求助于、甚至建立有组织的利益以补充 他们在立法和其它方面的权力。用朗的话讲，就是“机构和司局 或多或少不得不做工作，来形成维持和增加对他们的政治支持。他 们领导各种群体，而在很大程度上又受各种群体的领导，这些群 体的影响支撑着他们”。进一步讲，“人们根据立法机构和例行程 序不可能也不应该制定法律，这样一种假想预见到，这种代议制 形式会把代议制的原则扩展到行政部门。”在这种代议制最显著的 情况中，政府机构可能会组织全体选民，就像农业部和美国农场 管理局联合会那种情况；以及或者利益群体也可能起来支配这些 机构，因为出于各种意图和目的，也存在着“正式国家权力的一 些部分为私人群体所征服的情况”，这通常与联邦规章委员会同时 出现。 有组织的利益群体的官僚代议制与公民参与的代议制有着极 为密切的联系，两种代议制之间的一个重要区别在于：前者即利 益群体不能充分反映社会中部分成员的观点，而群体声称是为这 部分成员说话的，或被认为是他们的合法代表；另一种形式即后 者，公民可以作为个人，也可以作为较大的社区的个人代表参加 代议机构。 莫罗指出的那样，在美国，“一般来说，公民参与正象威廉 想，即 行政管理采取了三种形式：作为顾问小组的公民委员会；作为特 别政策领域的管理小组的公民委员会；邻里管理机构的思 公民在一些政策领域负有直接的责任。在国家和准国家官僚制的 各类政治环境中，这三种形式都可以找到实例。某种程度上，这 种代议制是有效的，它密切了公民和采取官僚机构形式的政府之 间的联系。由此可见，公民参与大大有助于民主与官僚的结合。 不适宜于控制对政策的微妙抵制（相 在一个不再盲目接受当局的权力，也不再相信国王（或部长、 或总统）的神圣权利的世界中，当重要事件处于紧要关头时，任 命官职是需要某些支持的。其它要素既要求新的概念的方法，又 要求使其成为可能。大多数现代政府职位具有潜在的、广泛的社 会杠杆作用，这一事实使得任命由于个人品格上的原因而变得不 相宜。政权的稳定性使个人的忠诚显得不太重要；仅仅在少数现 代社会中仍把权力当作政治领袖生死攸关的事情，撤除权力已常 常成为累赘的控制方法 对于公开违抗），或者不适宜于处理不良的绩效（相对于重大的不 端行为）。 因此，在现代世界中，通过功绩的选择提高了官职，它不仅 授予主管当局的批准，也授予批准机关签发的能力证明。稻草人 寻找头脑的问题已在《绿野仙踪》这本书中得到了令大家都满意 的解决，由此巫师已“正式”授予他哲学博士学位，“脑子”是从 假定的成就推论出来的。按照考绩制，公共官员的任命是根据这 样的设想，即他们不仅有权利任职，而且要适合于职位。在“权 力之存在乃是上帝的恩赐”的情况下，这种考绩与主管当局选拔 的结合恢复了官方权力的一些神圣与完美。在考绩原则下，他们 依据上帝赐与的天才来处理公务，甚至无神论者也必须接受这一 原则。 对考绩标准的精到的攻击有许多理由，以讥讽的眼光看待官 僚的实际行为产生了许多问题。在美国，尤其对占据一定职位的 人的能力的下降深信不疑。更为重要的是，根据种族偏见或社会 偏见，或有关绩效来考查，测试方法的理论基础不能完全证实、令 人信服。对文官的不满并不是始于民权运动，其主要的消极性久 已为人所知。考绩标准不仅不能保证拔尖人才的选拔，而且常常 用来阻碍最优秀人员的聘用。这种制度既复杂又不实用，又常常 为高层管理者所逃避。当民族问题出现时，所有那些关于素质的 怀疑已经显示出来了。有关种族偏见的权利要求未曾确立时，这 里克欧佛海军上将的原子核潜艇计划这样强大的机 一制度就不会彻底动摇。 由于功绩制存在着有问题的基础，依赖选拔与撤除权力作为 控制和批准的手段就变得颇为无足轻重。官僚制的推广意味着低 水平的选择和对绩效的不重视。程序的繁琐使撤职更费钱、更不 可能。 的关系的性质。强制因素 于是，我们不得不谈到基础结构以及与政治团体甚至与公众 预算政策的命令、绩效检查、纪律、 调动、撤职 是真实存在的，但仅仅是部分起作用。臃肿的政 府扩散着自主政策，政府处理的事务越多，协调也就越困难。正 如托马斯 克罗宁指出的那样，虽然美国总统总是答应阁员在他 们的政府中将成为更加重要的人物，但是，最终在其第一任期结 束之前要驯服他们。总统知道官僚制就像宇宙一样，越离开中心， 越离开他们的控制就越扩张。他们别无选择，只能建立和扩大协 调机制，而这一机制也逐渐以缓慢而坚定的步伐离开总统的控制。 滥施官职加剧了这一切，将近千的“精英”倾卸给白宫，而 白宫有众多的职务和职位来安排和动用这些人才。白宫保留下来 的人员常常不是按照执行政策的需要的一般标准来加以判断的。 他们帮助发展爱达荷的能力可能比他们执行社会保障的改革的愿 望更受重视。随着一组被任命的人员进入白宫，管理人员间的权 力之争常常比“驯服土著”更为重要。 埃德加 问题不在于一种彻底的挑战，而在于冷漠的、不同的优先考 虑和缺少热情。尤其是像 胡佛的联邦调查局（ 或者海曼 通常（不是不变的）无价值的做法的不断检查，需 构，他们尽可能少地了解总统的世界，但很少与政治单位交锋。对 一种枯燥的、 要一个行政长官得到下属的顺从，一直到下属任期结束为止。他 们完成宪法规定的时限。这里也像别处一样，行政长官必须选择 他们的战斗。 法院的控制也起作用，能够使机构陷于瘫痪。法院有着同样 路威这样的作者们论述说，我们 卡特 已经怀疑地看待利益 的常常在官僚制中盛行的固执和无时间概念，案件看来可以没完 没了的进行下去。用官僚制的语言来说，这种程序通常对有效的 诉讼是有害的，虽然有时他们事实上代表准胜利，而不论结果如 何。（值得反对的规定性案件使不服者要花费昂贵的代价从而可产 生普遍的依从，而不问根据狭隘的事实得出的特定结果如何。）然 而，法院极有能力进行系统的结案工作，比起行政或立法部门来， 它甚至更不愿对众多政策进行检查。 官僚对官方规定的限制高度敏感。他们对来自其它部门，尤 其是他们的政治首长的命令会很快地甚至卑鄙地、谄媚地作出反 应。就事情本质而言，这些命令愈来愈缺乏系统性，愈来愈武断； 具有特癖的，而不是真正计划性的。 探索官僚行为是很困难的。现代管理技术，诸如计算机的出 现有所帮助，它们对数量的评价比对行为质量或计划完善性的评 价要更准确一些。当今世界，文职人员不断提高到那些艰难规划 与分等级的自行处置管理的领域。抽样法或其它检查方法，在别 处很普遍，而在这里却很难执行，因为对主观评价的合法非难是 极容易发生的。与官僚对我们的影响愈来愈大相比，我们对他们 的了解却越来越少了。 这些势力的指向是飘忽的、不确定的。官僚制受各类势力和 变化中体制的冲击。像西奥多 包括吉米 已经完成向“利益群体自由主义”的转变。在这一转变中，政治 和法律分析的建筑块料是群体和他们的要求，而不是个人的权利。 当然，在司法系统中，我们主张个人要求的优先和不愿接受群体 的参与。许多总统 政治（尽管卡特精于处理与劳工和国家教育协会的便利事务）。 当具体的行政机构与不同的当事人团体存在着密切关系时， 这些关系很难具备欧洲法人社会那样的系统性质。这种利益的积 极的内在的代表性，存在于某一受管理的部门，通常通过有意义 的正式参与，通过对那些群体的系统协商而产生。决策尽可能通 产联成为城市中唯一的“热闹场 过协商一致作出，并经过马拉松式的反复讨论而获得。与此相对 照，美国的机构建立有限的选区，它们更有可能步入富于特性的 道路而与其它按自己的有限的轨道运行的机构发生冲突。问题部 分在于美国社会极为庞大，以致决定一个合适的、全面的代言人 的名单真是一项艰巨的和政治上危险的任务。 最接近事务状态的是“默契的三角”式的安排，或是由当事 人控制的机构，这在前面章节已经论述。另外，主要的管理机构 召开公开的听证会，让个人和群体出席，发表各种观点。这在许 多方面与主动的代表性是大相径庭的。志愿者方面类似于国会的 听证会，而管理者可能评估发表的意见，也可能置之不顾。证词 被取得了，没有像协商和讨价还价之类的事情发生。涉及的是出 席到场而不是代表性。如果体制正在移向合作主义或积极参与，则 目前的参与程度和参与的趋势都不是很明显的。 有组织的群体的扩散正像阅读华盛顿的电话号码簿一样明 显，它或许看来与上述情况有矛盾，并表明了一种趋势。但是，这 种增长有着相反的影响。少数支配一个部门的高层组织的出现促 进了合作主义。自治的专门团体或群体（他们以前是未被代表的 当事人）的不断出现，使得微型化的、正式的、非承诺的接触成 为迫切需要。自从美国劳联 面”后，劳工部长已经成为（在民主党政府中尤其是，而不是唯 一的）联系有组织劳工领导人的白宫的特使和联络官。但是象环 境控制这样的领域（这里具有不同利益和政府关注的不同类型的 业务都很复杂），甚至应付所有现有群体都是自找麻烦，因为短期 内其它组织很可能出现。可能出现的组织的数量愈大，管理者就 愈有可能采取裁决，而不是采取解决冲突的协商的方法。 因此，样式被极愚蠢地加以裁剪。每个机构都在其所处的复 杂环境中试图找到支持的力量和关系。突然的变化和前后矛盾到 处存在，在不知道风向哪里吹以前则拖延时间。当总统抱怨无力 控制局面时，官僚们很少感到他们能调动自己的热诚。后一届政 考夫曼提出的内在化控制，要求大量的开始时的教 府可能对过于服从总统表示不满。对总统的过于服从也可能受到 国会或其它一些有关部门（包括有较大影响力的小组委员会主席 或善于雄辩的参议员）的批评，即使在总统所属的党控制的国会 里也如此。 前面我已经讲过，这种不拘形式是演变的产物，是行政在政 府某些其它程序中居于不重要的或从属的延伸范围的这一观念的 产物。当它与扩张的权力部门的不同意见结合起来时，问题就不 可避免。这种扩张是间歇地发生的，不同的设计人员会实施着自 己的变革蓝图。欧洲模式过去用来提出 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ，但重大的变革却实 行了。如果对于修补一个机构的结构将如何实际影响运行或限制 政策选择这一情况没有给予极大的关注，则往往不能达成政治妥 协。甚至在少数情况下，交战线正好是对那一问题（如银行和银 行职员对制订联邦储备政策的关系问题）的关注被大大地限于银 行职员与“公众”相比的席位控制数问题，尽管许多复杂的关系 已经证明是顶点，它与这里的基点同样重要。 所出现的情况是：美国人已经决定以个人权力作为官僚控制 的主要方法，然后又迅速地削弱这种个人权力。反映着一种思维 的控制方法，我们仍能看到变革的浪潮与一种新的行政管理同时 到来。政治家们具有从“佳作”中发现工作的眼光，这一佳作列 出了可以恩赐的重要职位一览表，它现已由每届新政府的“政府 印刷局”出版，至少在华盛顿地区是畅销书。在美国人的经营思 想中，一个新的行政部门需要一个新的班子。事实上我们已经讲 过，白宫领导人和新机构领导人为人才的安置而争斗，通常新机 构的行政长官得到的仅仅是果核而已。 欧洲人已经在用不同的方法思考，他们着重于控制的内在化 方法 ，由人员调动而不是以一批“新人”加以补充。解职与调动 是反对官僚的黑色标志，也是对政治领袖管理能力的反映。 赫伯特 育灌输以及以后不断的业务方面的意见和评论。欧洲大多数体制 吉夫斯是一沃德豪斯的吉夫斯的属性 中，高级文官来自于社会的较高阶层，通常他们都受过相同的教 致 性 育，有着相似的社会抱负。这种羽翼下的干劲和热望可以培养，一 对什么构成人生的成功或失败的看法或多或少的一 致 也可以培育。成人对学校学生准则的看法支配着并促成着 抱负和干劲，并避免不适当行为（包括权力的逾越）。那些官僚的 自我形象带着 小说中的男管家，他以其冷静、聪明将他的糊涂的主人从灾难中 拯救出来。但是，吉夫斯和官僚都知道，不仅主人的外部权力和 权限从来不应损害，而且主人的自尊也不得贬低。因此，欧洲的 文官对服务的对象、对维护权力的某些事实和杜撰的必要性有着 强烈的概念。美国的文官面对的是成倍的要求和对权力的极少指 导。下面一句话是官僚生活的基本规则之一：“把握不准时，含糊 其词。”