依法行政的基本原则

依法行政的基本原则 —无法律即无行政，越权行政即无效； —法律有规定的，行政行为不可违； —法律未规定未授权的，行政不可为； —同等情形同等处理，不歧视； —对事不对人，不专断蛮横； —目的手段相匹配，杀鸡不用宰牛刀； —阳光是最好的防腐剂； —听证制度与不得单方面接触； —任职回避与执行公务回避； —高效、低成本履行职责； —为人民服务； —讲真话； —不变卦； —充分授权，保证政令畅通有效； —有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿； 0 ——兼谈税收执法风险的防范管理 讲到“法治”，在我国可谓是好事多磨。现在“依法治国，建设 社会主义法治国家”已经成为我国的基本国策，这是我国人民主权的 国家本质所决定的，也是建立社会主义市场经济与和谐社会的内在的 必然要求。依法治国在行政执法领域即是依法行政。重点和难点也是 依法行政。依法行政是现代国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准 则，反映了人类社会从人治向法治转变的历史抉择。在此，我们要记 住我国依法行政进程的3个重要时点的文件。一是1999年11月份国务院关于全面推进依法行政的决定（国发[1999]23号），对全国依法行政工作做出了重大部署；二是2004年3月份国务院发布了《依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)，进一步明确了依法行政的目 标和具体要求，是我们建设法治政府的纲领性文件；三是2008年5 月份国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发 [2008]17号），进一步推动工作的意见，表明了在全面小康建设和 谐社会的关键阶段，国家最高层高度重视依法行政的重要性，充分认 识到当前市县政府依法行政的重要性与紧迫性。因此，我们在基层的 各级行政执法机关，除了依法行政，已经别无选择。 依法行政在学理上有两大基本原则，即行政合法性原则和行政合 1 理性原则。《纲要》在依法行政总体原则下，对全面推进依法行政工 作提出了具体要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、 诚实守信、权责统一，这就是我们依法行政的基本准则。以上准则要 求对行政执法具有很强的指导性，也是《纲要》极为重要的一个亮点。 本人试图结合税务行政执法工作实际，从全面推进和提高税收法治的 层次和执法质量的角度，对依法行政的基本准则和内容、该准则在税 务行政执法领域中的适用，以及该原则对税收执法风险与问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 的化 解，做一个简要汇报，敬请领导和同志们批评指正。 2003年3月，北京公民陈欣率先要求退还“多征”车辆购臵税税款复议案发生，北京相继有50多位购车人加入，在网上公开以后，广东也有10多位购车人加入复议队伍。案件的起因是，2003年1月12日，夏 利tj7316u型号汽车降价，由11.8万元降至9.7万元。而税务总局直到3月1 日才对该车型最低计税价格作调整。降价以后的该型号夏利车车价要低于3月1 日调整前的最低计税价格。北京市交通部门依据《中华人民共和国车辆购臵税暂 行条例》第七条第二款“纳税人购买自用或进口自用应税车辆，申报的计税价格 低于同类型应税车辆的最低计税价格，又无正当理由的，按照最低计税价格征收 车辆购臵税”的规定，按照调整前的最低计税价格对3月1日前购臵该型号的夏利车征收车购税，陈欣等人均属此情况。他们认为车辆随市降价的理由是正当的， 因此要求退还“多征”税款及利息并审查最低计税价格的依据。 在处理该案时，总局考虑了几种因素，一是理论上若总局最低计税价格及时 快速重新核定出台，不会出现本案争议，也就是说最低计税价格与市场价格的变 化相比，总有一个滞后性，是造成本案的制度性根源； 二是车购税第七条规定了一个“正当理由”的概念，照常理说，市场原因，而非具体买卖双方特殊因素， 应认为是“正当理由”，偏偏代征机关与纳税人出现不同的理解；三是该车购税 案一旦行政机关败诉，退税并不限于已申请行政复议的上述公民。鉴于此案的重 要性，总局受理复议申请后，中止复议，请示国务院法制办研究答复：一是税总 有无权力制定最低计税价格？二是就第七条相关问题作出解释，什么是“正当理 由”？三是该案要不要退税？国法办在法定期限内作了答复，只确认了税总要在 市场价格调整后尽快作出最低计税价格，也就是说仅仅明确回答了税总有无权力 制定最低计税价格一个问题。实际上，这个回答也间接肯定了市场价格是正当理 由；顺理成章，退税也应该。但又将皮球踢了回来。我们主持会议的一位局领导 最终拍板，作了一个决定。认为以后类似情况，纳税人可先不缴税，等税总最低 计税价格确定后再缴税。在总局确定最低计税价格前，如果申缴了税款，即使形 成了多缴税款，也不能退税。而事实上，如最低计税价格确定时间长，纳税人不 可能不缴税，因为不缴税，车子上不了牌照，总不能买了车放在家里吧。所幸， 纳税人在规定的时间内未提起诉讼，可能是以单个纳税人而言，标的太小，而打 2 官司又不那么容易。各位如果关注的话，税总现在发布新的车购税文件规定的计 税价格，一旦纳税人申报计税依据低于最低计税价格，可以该文件为征税依据。 而该文件“暂”不对外公布！ 该案真实地反映了我国当前税收执法工作现状，对案中事实与做法，仁者见 仁，智者见智，但是从行政法治的角度看，该案与合法行政、合理行政等原则的 关系，值得我们深思。 一、关于合法行政 合法行政是行政合法性原则的具体要求，就是说行政机关实施行 政管理应当依法进行，遵守合法性原则，这是现代法治对行政管理活 动的最基本要求。从 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 性、明确性角度，我个人认为应该界定为“ ”原则更为准确。对该原则我们需要掌握三点。 。即行政机关的组织设臵和权力行使是法律授予的，其权利能力是法律规定的，“”。就 是说，行政机关实施行政管理必须有法律的授权，并在法律授权范围 内进行，否则“越权无效”，此即。为什么这样说？这里是有政治和法理基础的，不论是社会契约理论还是人民民主理论，都表 明国家机器是在国民的同意下，各自让渡一部分权利而组合成的，公 共权力是在公民权利“信托”的基础上构筑的。姓社姓资，概莫例外。 我国宪法规定，行政机关是权力机关的执行机关，因此，行政机关行 使的行政权力是权力机关通过法律授予的；行政机关自己不能给自己 授予权力，必须由法律授予。即便是美国采取联邦制，也是各州权利 对联邦权力的转让“授予”。换句俗话说，就是“”，否 则就是名不正言不顺。职权法定的另外一个意思是，行政权力不可以 由当事人双方进行约定，即税务机关执法活动不能和纳税人就税收讨 3 价还价（“包税”制度--起源于古罗马时期）。前面我们讲的案例，北京市交通部门能够征收车辆购臵税，就是依据中华人民共和国车辆 购臵税暂行条例和国务院机构改革调整而行使的法定职权，所以当事 人申请行政复议，按照法律规定就要到我们税务局进行。我们尊重职 权法定的准则，就是要坚持：我们政府实施所有的行政行为，原则上 都要有法律依据；否则，行政行为就没有正当性。这亦是我们看一个 社会与国家究竟是否为法治与人治的分水岭和试金石。该原则包括质 和量的两个方面。 其实，公法领域都是如此，如刑法“罪刑法定”原则，税法“税 收法定”原则，行政处罚法之“处罚法定”原则等，公权力机关的所 作所为，都需要有法律的明确规定，不能类推，不能随意扩大或限制 解释，甚至不能追溯既往；这是法治国家的底线。因此，我们公务员 都要有这样的理念，政府是公共行政，行政权力是有限（有限政府） 的，除非法律（人民）明确授予。 。或称法律优位原则，即法律优先于行政，就是说行政活动不能违背法律的规定，法律规定了事情只能这么办， 行政就只能这样实施，不能够以其他方式实施。换句话说就是“ ”。该原则还有一层意思，就是国家机关制定的法规范之间的效力等级与相互关系问题。一切规范，都必须与全国人大制 定的法律保持一致，不得抵触。这在我国宪法和有关组织法中有明确 规定：国务院根据宪法、法律制定行政法规，国务院各部委根据法律、 行政法规制定规章，地方政府根据法律、行政法规和地方性法规制定 4 规章。据此，我国行政处罚法也规定，在法律已设定行政处罚的情况 下，行政法规可以再作具体化的规定，但必须在法律规定的违法行为、 处罚种类和处罚幅度的范围以内。对规章作了更为严格的限制性规 定。总之，下一位阶法规范要与上一位阶规范保持一致。《立法法》 对此有明确规定，当地方性法规与行政规章对某规定不一致时，如国 务院认为应适用地方法规的，可以；如认为应适用行政规章的，必须 由上一级即全国人大来决定。举例来理解，就象我们家庭中，外孙子 和孙子打架，最后的权威裁判者只能是爷爷，除非老爸不支持他的儿 子，就是这个意思。 在这里，我给大家介绍一件很有影响的行政诉讼案例。河南省某 农民对该地的种子站出售的假种子造成的损失，提起行政诉讼，在法 院审判过程中，对河南省种子条例和中华人民共和国种子法的理解和 适用问题就出现争议。这里，就涉及到法律优先原则的适用问题。 。这是指行政活动只能在法律规定的范围内 行动，法律没有规定的，即法律自己保留下来的事情，法律没有授权 的，行政机关就不能够做。以上意思浓缩起来一句话，就是“ ”。我国《立法法》规定了“国家专属立法权”，明确列举了有些事项的立法权只属于法律。其中，最为重要的是关于 公民基本权利，包括人身权，财产权，言论、集会、结社、出版、游 行、示威等政治权利，宗教信仰、受教育权等权利的保障。如果要对 公民的上述基本权利作出限制或不利的设定，只能由法律进行。所以 我们不能将限制人身自由、行政处罚、审批、收费以及行政强制执行 5 的设定权授予其他规范性文件。这些只能由法律设定，这属于法律绝 对保留的情况。 注意：以上主要强调行政执法要有法律规定和授权，否则越权无效。主要强调的是法律规范的效力等级问题。一般地说，下位法不能与上位法相冲突或相抵触，行政机关制 定行政规范必须要有“法律根据”，即根据上位法的规定进行。而 主要强调的是对某些事项没有法律规定或授权，行政机关 即不能作出，否则就违法。也就是说，法律优先原则是从消极的角度来防范或约束行政活动，要求行政活动不得违法；而法律保留原则则 从积极的角度约束行政活动，要求行政活动不得涉及立法保留范围的 事项或者说行政行为必须具有法律依据。换句话说，就是在法律没有 规定或者规定有欠缺时，确定行政活动是否合法的标准不是法律优先 原则而是法律保留原则，即看行政机关作出的行政活动是否得到了法 律的授权。 仇和言论“凡是法律没有规定的，我们都可以做”的法理分析。 从当前进一步解放思想的角度看是可以理解的——“读书和思考无禁区”； 至于能否“做”或是“不做”，就是看行为主体。一般而言，公民的权利是无限 的，除非法律明确予以禁止；只要是法律没有明确禁止的行为，原则上公民都可 以做，这是公民自由的基础。但是行政执法有基本的行为准则。行政执法人员有 三重身份，分别适用不同的“规矩”。（）即是说，仇和以上言论混淆 了公权力与私权利行使的本质与规则。公权力是从私权利延伸出来，让渡出来的， 6 这是有限的，因此要节制和控制，防止公权力滥用侵害私权利，这就是法律保留 原则。 。 1.主要是指： 一是。即没有行政职权的组织或者人员，却行使了一定的 行政权力，也就是通常所说的“无权行使了有权”；如税务机关对综 合资源利用企业认定与年审、对高新技术企业技术标准认定等，而这 些技术性、专业性较强的资格认定标准实在不是税务部门所能承担得 了的，而一旦纳税人弄虚作假骗取资格情况时又增加了自己的责任， 出现问题后很被动。还有如工会经费代征；民政福利企业认定等。在 行政审批制度改革以前，这样的事例更多。 二是。具体包括越权（即超越本机关的权限 范围），如公安、检察涉税交接问题；纳税评估的定位、定性及运行 管理规范性问题；“混合销售”和“兼营行为”的界定和范围在实践 中的冲突。现在存在大量的扩大解释和变通解释，如一般纳税人资格 认定等。管辖越权，如2003年国税机关管理新办企业所得税。 管辖越权，如企业总分支机构的税收管理；房地产企业外出经营 税收管理等。越权，依据纳税人级别、权利义务、标的价值和社 会公益影响确定。如农村税务分局行使本县（市）税务机关发票限额 7 管理、减免税审批职权；越权，如国家、地方税务机关争抢税源 问题；还有，超越授权或委托的，如委托代征税款等问题。 越权问题是税务行政活动要切实解决的紧迫问题。超越税务行政 权行使界限的现象，主要与行政权配臵不到位、行政权行使界限模糊、 行政权的划分缺少明确的法律规定有关。以致在实践中形成的“多头 执法”、“执法不到位”、“重复执法”以及执法的利益化倾向等问 题。解决权限问题的方法需要进行体制创新，整合管理机关的行政职 能等。我们应用（如共同、移交、指定和转移管理）、 （通过法律解释确定化）、（如以新优旧、特殊优一般、效力等级原则确定权限）等层面积极加以解决。 2.着力解决税务的问题。主要是地方政府干预税务行 政执法而引发的税务行政不作为问题比较突出，税务行政中存在的有 税不收、混库、截留中央税款等问题，几乎都与地方政府干预税务行 政执法、与现行的财税体制有直接关系。此外，基层税务执法活动中 既存在的人情大于法、胆大妄为、徇私舞弊不征、少征（包括多征— 如个体税收管理活动中定额+发票的软件管理实情）税款，日常税务 管理活动中也有玩忽职守，麻木不仁、懈怠巡查管理和利令智昏等风 险问题。这些问题涉及到人的习惯和思想状态，需要我们加强干部的 心理建设和组织文化落地，以及 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 体系建设，我们对此要高度 重视，切实加以解决。 3.遵循税务原则，加强“源头”治理。按照《纲 8 要》的要求，税务机关作出侵害或不利决定时，必须在法律、法规或 规章上有明确的法律根据，税务行政规范（指税收规范性文件）不得 作为限制纳税人权利和增设其义务的根据，即将税务行政规范排除在 限制纳税人权限或增设义务的范围之外。这是职权法定对税务行政的 内在要求，也可视为在税务行政活动中的具体适用。现在税务行政规范的制定中，如对企业所得税汇算清缴涉税调整面、调 整应纳税所得额不得低于一定比例或数额，对企业税负率的硬性规定 等，对某行业增值税预缴、所得税预储，否则税务稽查。以上特别是 在税务行政规范的程序设定上容易引发限制纳税人权利或增设其义 务的规定，容易引发涉税争议，应该引起我们的高度重视。 4.根据，解决税务行政中法律级次偏低的问题， 此在讲大道理，但对我们基层执法活动会提供有力的支持。按照《纲 要》的要求，依法行政所依之法必须是法律、法规和规章，而目前， 规范税务行政活动的有关规章或规章以上的法律和行政法规并不多, 而税务行政规范占绝大多数。提升税务行政所依之法的效力，应将具 备条件的税务行政规范上升为行政规章或行政法规，可以在一定程度 上解决税法的规范性和提高税法的严肃性。因为现行税收法律法规 中，法律层次的规定所占比例小，大多以规范性文件来规定，这些文 件的互通性不强，导致文件多、规定多，使税收政策趋于复杂化，在 执行过程中甚至有文件冲突的现象。比如，生产企业出口货物“视同 内销”政策，不一定符合国际通行惯例，该规章既违背上位条例，也 9 违背过罚相当的“比例”原则，导致税收负担失衡。纳税人非主观故 意原因，未及时收齐出口退税相关单证向税务机关申报退税（往往超 过申报期限只是1—2天），按现行税收政策，不管纳税人有如何充 分的理由，对此税务机关只能是爱莫能助。企业的出口退税因此不能 办理，还要视同内销征税，损失巨大。又如，企业所得税纳税人为个 人负担的个人所得税能否在税前扣除？因为旧法采用“列举法”规定， 细则第8条、国税发[2000]84号扣除办法、国税函[2005]715号明确，企业为个人支付的个人所得税，不得税前扣除。而新条例第31条采用“排除法”规定是“除企业所得税和允许抵扣的增值税以外的各项 税金及其附加”。 当前在增值税“转型”必须体现增值税的基本原理和相关经济规 律，应提高增值税立法的普适性、稳定性和可预见性。事实上，随着 经济转轨和社会转型所带来的诸多变化，许多增值税政策已严重影响 了增值税制度的稳定性，而且影响了在时间、空间和主体等纬度的普 适性，这又直接影响纳税人的合理预期，影响了法律的实效。因此， 我们要立足此基本原理，发挥税收内在的配臵资源或宏观调控等功 能，同时体现增值税立法的价值取向（主体上增值税规定的“分配正 义”，一般纳税人和小规模纳税人区分的“征管效率，及税负公平”， 专用发票和出口退税管理，关注的是“秩序”，等等）。 我们在此小结一下：，没有法律，就没有行政，否则，越权无效；法律已经规定的，行政不可以违反； 10 法律没有规定授权的，行政不可以作为。三句话结合起来就是合法行 政原则。一个意思，就是行政权力行使要受到限制，我们需要打造“有 限政府”。但是，有限政府不是无所作为的政府，应该是在合法行政 原则和精神的指导下积极作为。 如行政执法责任制工作刚开始就没有明确的法律依据，但是，它 实质也是以此原则为基础，是在行政组织法、编制法、公务员法、政 府责任法等法律规定不完善的阶段性的权宜之计，是按职权法定原则 指导进行的拾遗补缺。比如，各级税务行政执法机关的岗责体系是对 行政组织法、编制法不完善而填补的权宜之计；执法工作流程是对行 政行为的制度化、规范化和程序化规定；行政执法评议考核则是对行 政行为监督法的试行；至于执法责任追究，就是对行政责任法的落实。 所以现在我们税务系统实行的执法责任制内涵，不仅是表面上的为了 责任追究治病救人、保护干部及维护纳税人权益的作用；同时我们在 实施过程中也在充分调动人的积极性、创造性；既重结果、又重过程， 同时加强教育帮助干部成长，强调动态治理和全过程的税收执法质量 控制、管理与指导、评价。 二、关于合理行政 行政机关实施行政管理活动不仅要合法，而且还要合理，要遵循 公平公正原则，这是对现代行政执法的更高要求。行政权不仅要在法 定的职权范围内行使，而且其行使必须正当，合乎理性，不得以背离 法律目的、精神和原则的方式滥加行使。如果说行政合法是行政权的 11 界限，那么行政合理就是行政权行使的界限，总体要求是在控制行政机关滥用自由裁量权。我们一般认为，行政执法合理，是一 种比较主观和虚无的东西，没有具体的、可量化的内容，不好把握， 其实不然。我们认为，该原则应包括三方面内容： 。行政机关行政活动过程中要平等地对待每一个 纳税人。就是说“同等情形同等处理”，对相同情况的纳税人，税务 机关要一视同仁，不歧视。不因纳税人的财富多寡性、身份性权利如 总分机构、民营企业、内外资企业等，而区别对待；不因为其规模大 小、所有制不同而规定不一样的税收要素，执行不一样的税收政策和 待遇。又如现在地方政府为了留住投资，往往要采取支持措施，某些 措施甚至会超越法律，而这种做法被地方政府总结为―亲商、富商、 安商、扶商‖的原则，在很大程度上左右着政府部门的立法、决策、 日常行政过程。经济高速增长当然是好事，但是，如果政府机构为此 采取的措施是授予某些人以特权，那由此所得到的短期收益，将会令 政府、令当地社会付出好几倍的长期成本。其实，对于一个法治政府 最基本最重要的要求是：政府机构在社会各领域充当公正的仲裁者。 假如政府未能保持公正的中立，而是赋予了某个群体、阶层、或某个 企业或个人以特权，使他人处于不平等的政治与法律位臵，则偏离了 自己的根本宗旨。其结果也必然使政府机构公信力流失，政府成为各 种社会、经济矛盾的一方，成为公平秩序的―破坏者‖。 此外，公正地分配行政机关与行政相对方的权利、权力和义务、 职责；在具体行政执法活动中形成“判例”制度和规矩；现在都是公 12 平对待原则的应有之义。 。即一方面，就是只考虑该考虑的案件事实、情节及相关情况，通俗地说，就是“对事不对人”。又一方面，就是 不考虑其他无关因素。比如纳税人违反税收规定的，只是看其违法的 事实及情节，不可专断蛮横；不得因纳税人申请听证、复议，而加重 处罚等。对于其他的情况，如纳税人是否为外地人，是否有钱，是否 有社会关系等，甚至对纳税人违法成本是否有履行能力（税收入库率、 执行率）等，更不应在考虑之列。实事求是，理性执法是现代行政合 法的核心要素。可以说，实事求是，具体情况具体对待，就是该原则 的应有之义。“实事求是”对我们行政执法与行政管理活动的要求是： “你宁可沉默，决不说谎；无勇气不讲真话，你也要有道德不说谎。” 这在工作、生活中都有重要意义。 。现代行政机关的自由裁量行为是客观存在的，但行政自由裁量绝非是没有边界的，也不应该完全听任行政机关 任意所为。《纲要》在我国首次确立并引入了比例原则，作为控制行 政机关裁量权的重要手段，并且明确规定了行政裁量行为符合比例原 则的具体要求：合目的性、适当性和最小损害性。合目的性是指行政 机关行使裁量权所采取的具体措施必须符合法律目的；适当性是指行 政机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必需，结果与措施、手 段之间存在正当性；最小损害性是指行政行为在不超越实现目的的必要程度时，应尽可能采取影响最轻微的手段和范围，采取对社会公益 和当事人权益损害最小的方式，防止“小题大做”。就是说，要使二 13 者处于适度的比例。 概括起来，就是， 度。用西方谚语就是说，“不能用大炮打小鸟”，用中国俗话就是“杀 鸡不用宰牛刀”。我们在行政执法时有很多的手段可以选择，但是在 选择手段时，必须以对当事人或公共利益影响最小的方式实现，两方 利益都要衡量。 ：1998年，哈尔滨市中央大街上存在许多建筑物，包括外文书店，被国 家认定为文物。书店对面某单位在新建筑物时违反了规划局批复，多建高3层，以致太高度挡住了外文书店，进而影响了中央大街的市容景观。该市规划局当然 进行了行政处理，即行政罚款并责令撤除多出的三层违章建筑。本行政处理的合 法性当然无问题，但当事人对该行政处理的合理性存在异议。因此，官司一直打 到了黑龙江省高级人民法院。当事人认为只需要坼除部分建筑物，只要能够让后 面被挡的外文书店露面即可。法院认为有道理，最后判决该违章建筑物第7层部分，四根保留，8楼保留两根，9楼只保留电梯间；判决很是精妙。该事件轰动 一时，成为“中国比例原则第一案”。 可见，就是： ，超出部分能不采用就不采用。 《税收征收管理法》对“比例原则”也有规定，要求对纳税人的 财产采取强制与执行措施时，只能对相应缴纳税款额度内采取措施。 但是，要切实解决税务行政“执法随意性”的风险和问题，按照“合 理行政”原则内涵和要求，仍是当前税务依法行政中的难点和重点。 1.税务行政机关与纳税人的权力、权利、与义务、职责的分配，需要在立法实践中引起重视。税务行政立法实践中比较偏重税务 机关行政权力的规定，而对自身的义务和责任规定得不够具体明确， 相对应的就是对纳税人的权利保护不够，如纳税人的增值税抵扣权 （如一般与小规模纳税主体的不平等导致直接或间接抵扣，人为中断 14 增值税链条的抵扣，发票的有效性导致抵扣的合法性问题，等等）和 出口退税权利（在主体、范围、类型和适用条件方面），较多规定了 纳税人的纳税义务，而对税务行政权的约束比较少，权力、权利与义 务、责任不对称。现行税收政策中，这种硬性的规定很多。例如：出 口退税申报期限为90天（目前为货物出口日期90天后的申报期限截 止日）；增值税专用发票认证期限为90天（10年1月1日起改为180 天），且应在认证当月抵扣；出口退税外汇核销期限为210天等等。 虽然规定有特殊情况可以延期申报，但仅限于水灾、火灾、风灾、地 震等不可抗力情形，且必须提前向税务机关提出申请。除此之外，纳 税人即使没有主观故意错误，一旦超过期限，同样没有纠错的机会。 在市场经济条件下，经济运行存在复杂性、多变性和不可预测性，以 上延期申报的有关救济条款，对纳税人而言往往口惠而实不至。此外， 政策落实不对等。各地往往会制定各种管辖、核定、退税实施办法和 操作规定，这些办法对工作的促进作用不言而喻，但往往容易忽视对 内部执法干部职工的保护，表现在税收管理上，容易产生法律上的漏 洞，一旦出现问题，就会产生执法风险。 2.规范税务行政执法，是税务公正执法的重点，也是所有行政执法工作的关注重点。比如，当前全国热议的“钓鱼执法” 问题。真的如社会舆论认为的，难道在行政执法领域不允许存在“钓 鱼执法”吗？从法治角度看，我们完全可以与社会大众有不同看法。 你说，公安机关对违法或犯罪行为的查处，税务机关对生产经营的纳 15 税人违法行为的查处，能否“便衣”进行“钓鱼式”执法？当然可以！ 依法执法与“诱骗”执法的区别真正在哪里？作为执法部门，自由裁 量权行使的合理与否，直接关系到税务行政执法水平，这是考核现代 税务行政执法质量的最具核心的因素。我个人认为，其实，按照比例 原则所内含的上述三项标准，客观上也构成了税务机关行使自由裁量 权法定判断标准，完全为规范行政机关“钓鱼执法”行使提供了法律 依据和事实根据！ 行政处罚自由裁量权和税收核定问题在我们税收管理活动中表 现得更突出、更直接，而税务行政处罚的有关规定比较分散，税收如 何“核”和“定”，如何行使，相关的标准和具体程序等，都在实际 执行中存在很多问题，我们应尽早加快这些细则进程解决。 3.构建约束自由裁量权的尤为重要。我们现在提出的行政执法风险管理，就要对行政执法权进行监管和制约。弹性过大或不 加任何约束的裁量权行使，将会降低税务行政执法的严肃性，极易产 生执法的随意性。比如，国税总局的几个文件，国税发[1994]186号、 国税函[1997]424号文件具体规定对“饲料”的解释很随意，认为糠 麸、酒（油、糖）渣属于饲料，而饲料添加剂不属饲料。又如农产品 初加工问题等。税务机关应借《纲要》实施之际，进一步明确这三项 标准具体在税务行政实践中的适用问题，使其更加规范、实用。当然， 还有如下讲的进行程序性制约。 16 （上半场 ） 三、关于程序正当 《纲要》明确确立了程序正当原则，并将其适用于所有的行政管 理领域，有助于促使行政机关树立正确的程序观念。西方国家行政程 序建设比较发达，而我国的行政程序问题比较突出。 行政程序根据内容和功能可以分两种：一是从行政机关公权力的 应用与表达，如―先取证，后裁决‖；二是从公民（纳税人）私权利在 行政过程中的应用与表达，如―阳光是最好的防腐剂‖、参与原则（听证程序）、执法文书格式的规范化、说明理由等。 行政机关在抽象税务行政行为的程序制度规定有：听取意见（立 法法第58条）、起草审查（立法法59条）、公布（立法法61、62 条）制度等；国税总局2005年第201号关于规范性文件管理办法就 体现了该制度特征。 在具体税务行政行为的程序制度规定有：表明身份、告知、说明 理由、回避、合议、听证、审执分离、统一格式、顺序、限时、复议 与司法审查制度等。 其实，通俗地讲，所谓程序，就是我们处理事情的1步骤、2顺 序、3时限和4方式。其实我们在行政执法活动中有时面对的难题， 就是难在如何选择。而我们之所以难以选择，就是因为选择的标准不 同，如是就人？还是就事？还是就 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ？等等。所以，对选择的标准 17 就需要进行排序，就要关注步骤，这就是一个程序问题。所有管理成 功的奥秘和共通之处在执行的有效性。因此必须要有相应的科学的程 序来保证，各安其位。如税收工作目标要清晰，可度量、可考核、可 检查；要有明确的起讫时间表和相应步骤；要按情况的轻重缓急来排 列各项工作的优先顺序，要以重要的工作和紧急的工作为首先；领导 层的工作指令和辅导要求基层税务部门的举措要简单明确，同时注意 提供工作方法和工作措施的可操作性。如此等等。 这里，我主要想谈程序公正原则，包括公开、参与和回避三个执 法方面的程序问题。 我们日常生活中所说的“抓阄”、“切蛋糕”就表达了最朴素的 程序公正问题。当代中国社会最缺乏的就是程序公正，重要的是人们 缺乏程序公正的理念，导致行为结果缺乏公正。例子比比皆是。程序 公正是指过程的正当，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根 据、理由，事中听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的 救济途径等。实体与程序公正既是对立的，又是统一的。当实体与程 序出现冲突时，应该是程序优先，因为正义应该以看得见的方式实现。 ，体现在―行政公开‖、―情报自由‖、―政府在阳 光下‖、―提高政府行为透明度‖等口号中。中国加入世贸组织促进了信息公开制度的建立，因为透明度是世界贸易组织的基本规则。政府 信息公开条例已于2008年6月1日开始实施。凡是涉及相对人权利义务的，只要不属于法律法规规定的保密范围，都应依法向社会公开， 任何公共场所、组织均可依法查阅和复制。公开的内容广泛，行政法 18 规、行政规章、行政政策、行政决定及行政机关据以作出相应决定的有关材料、行政统计资料、行政机关的有关工作制度、办事规则和手续等，所有这些行政信息，凡是涉及相对人权利义务的，只要不属于法律法规规定的保密范围，都应依法向社会公开，任何公共场所、组织均可依法查阅和复制。信息公开是公民“知情权”的体现，政府负有向公民、社会公开自己活动的义务。又如，律师到税务机关查阅纳税人资料的案例，企业登记信息是社会公共资源，工商税务机关有公开的义务。现在社会上的一些小道消息和流言的传播，主要原因，我想，一是因为出于当事人和利害关系人对利益的忧虑与不安，二或出于敌人和对手的打击策略需要，三或是有关人员的权力与地位需求，表明自己知道一些内幕等；但所有这些都不利于合理解决问题。因此我们必须坚持信息公开原则。 信息公开的基本规则是：政府信息公开是原则，不公开是例外； 任何人都具有同等得到政府信息的权利，因为政府信息是公共资源；政府拒绝提供文件负有举证责任。《条例》包括政府信息公开的范围，如依职权的公开事项和依申请公开事项。比如说行政机关不得通过中介有偿提供政府信息，禁止行政机关通过中介有偿提供政府信息。公民有权对涉及自身不准确的政府信息的记录，要求政府予以改正；同时政府信息方面的知情权被侵犯，可以申请复议和行政诉讼。同时规定承担社会公共服务职能的企事业单位也要公布其相关信息。比如说教育、供水、供电、供热、供气、环保、医疗卫生、计划生育，包括公共交通等这些和我们人民群众密切相关的这些公共的企事业单位。 19 举例，如我们手机里狂轰滥炸的一些垃圾信息，其实有些是我们政府 部门给出卖的，我们政府信息公开条例里面还说如果涉及第三方的信 息，行政机关要公布的，必须书面征得第三方的同意。比如我们现在 买车的时候，车主手机和包括有些考试报名填表的手机号码，他们就 有偿转让给第三方，并没有经过当事人的同意。所以这部《政府信息 公开条例》非常重要。 ，在行政执法活动中即程序申辩制度；现代行政执法不仅是要结果公正，还要求过程公平公正，在做出处理结果之前， 还需要行政相对人的质证、申辩与听证等过程。听证（案卷）笔录应 交听证参加人确认无误后签字或盖章；同时行政机关根据听证笔录作 出决定。该制度能够有利于公众参与，防止行政偏私和权力滥用，保 障行政公正的反映相对人利益而被广泛应用。 行政机关在要求公众参与的同时，一定要注意，。 如我们现在反腐败的许多“禁令”等措施，看似“密不透风”，蔚为 大观；实际上我认为，诸多“禁令”在实体内容上除了有违“法律保 留”原则外，在程序正当方面，仍然有许多工作要做。因为，公众参 与有许多的好处，一是行政决策时能够集合他人意见，“三个臭皮匠， 抵个诸葛亮”、“三人行，必有我师”，大家在一起做决定会比较完 美；二是参与决策的人，在背后一定不会说三道四，扯你的后腿，有 利于执行；三是他们一定不会在该决定执行中出现问题后找“替罪 羊”。如此等等。 说到此，我想到，领导行政决策上的一个方法论，在作出决定时 20 （包括对行政内部决策和对外部抽象行政行为以及具体行政行为）， 一般都是允许有关方面的参与，允许他们的不同意见，以及重视他们 的多元化差异。因为这样的行政决策表示了一种领导境界，而制造和 利用差异，就是制造活力，就是一种很好的领导创新性思维，而此后 的判断和抉择一定是科学民主和可行的。 ，包括公务员任职回避与执行公务回避。即就是 我们说的“自己不能做自己的法官”。公务员法有具体规定，有夫妻 关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不 得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者直接上 下级领导关系的是职务回避。执行公务回避既包括实体回避：申请人、 利害关系人有权申请与该行政行为有直接利害关系的主持人回避；也 包括程序回避：应指定审查行政行为的工作人员之外的人员为听证主 持人。 当前，遵从“程序正当”原则，税务行政活动要切实规避和解决 “”的执法风险和问题现象。 1.增强，切实扭转淡化程序、轻视程序的传统执法观念和做法。程序是控制税收行政执法权被滥用、保证纳税人正 当利益、保障行政民主和公正的需要。公开就是在于信息资源共享， 这也是部门配合协作的核心。 2.从税务行政执法实践和行政复议诉讼的情况来看，税务行政执 法中违反法定程序的现象可概括为：程序缺陷、滥用程序、顺序倒臵、 超过时限、形式不拘。比如，我们的小品“该罚必罚”，就是从法与 21 情的冲突为主题进行演绎的；从法治的视角，我们完全可以从执法回 避的要求来化解。执法检查活动中出现的一些非正常情况，都是我们 缺乏“职业共同体”的心理建设和法治素养的反映。所以，我们从坚 持依法治税，推动税收法治进程的角度来看，应着力解决税务行政程 序中存在的问题，严格遵守和全面执行法定程序。 3.有效实施税务。一方 面将税务行政程序制度化、具体化、规范化，具有可操作性，特别要 解决税收减免税、审批活动缺乏程序规则的现象；另一方面，更为急 迫的是要把税收征管法及其配套的程序制度规定，以及税务审批、优 惠减免税的程序规定，真正落实到具体的税务行政执法中。此外，注 意不断归纳寻求解决问题的方法，如将复杂的问题简单化，将简单的 问题条理化，解决问题要抓住重点；如面对和解决问题运用公开方式， 税务行政应坚持“阳光执法”，执法权限、执法流程、办税程序等要 公开，这是防止税务行政权被滥用，保证税务执法公正，强化纳税人 监督的有效措施。综上。就是说，“找对人，做对事，用对方法”， 遵循税收执法的价值取向，坚持按照决策优先，行动快速，落实和解 决问题，这也是能否遵循行政执法法定程序的关键。 四、关于高效便民 高效便民是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，最 大程度地方便公众，为人民服务。高效行政和方便民众已成为我国法 22 律制度建设的重要价值取向。《纲要》对《行政许可法》中首次确立 的高效便民原则再次予以肯定，并将其扩大适用于所有的行政管理领 域，这对于建设服务型政府，推动行政管理的目标、机制、方式等的 制度创新具有深远的意义。该原则包括两层： 要求我们行政效率要高，即多快好省办好事。 行政机关在行使其职能时，要力争尽可能快的时间，尽可能少的人员， 尽可能低的经济耗费，办尽可能多的事，取得尽可能大的社会、经济 效益。行政效率原则要求行政机关积极履行法定职责，禁止不作为或 不完全作为；其次是遵守法定时限，禁止超越法定时限或者不合理延 迟。延迟是行政不公和行政侵权的表现。此外，还要加强行政决策、 行政行为的成本－效益分析。在行政活动中增加当事人程序负担，是 法律禁止的行政侵权行为。在国际贸易中，行政当局不合理延迟和增 加当事人程序负担，也被认为是政府设臵的贸易壁垒形式。 我们现在许多事情的执行过程很是烦琐，或是不知道变通贯彻， “拿着鸡毛当令箭”，更不会工作创新，这在政府机关比较普遍。比 如，现在公民在进入境内需要填写《出入境申报单》，但是在上海的 申报单，不能够在广州入境使用，其实填写的内容大致一样，只是申 请表的单位不同罢了。重复关卡，不方便纳税人的事情也很多。我们 有一个词叫文山会海，这一方面原因是由于沟通不了，真的沟通很好 的还需要文山会海吗？我看过2002年1月21日的新闻，中央发出文 件要求"进一步精简会议和文件"，现在我国的会议和文件精简了多少？一般是你说你的，我做我的，一天到晚我们都在想沟通，但是没 23 有想到沟通的目的是什么。另一方面讲，其实就是行政工作效率问题。 这在我们税务机关也存在类似的问题，纳税人多头跑、重复报告等办 税流程比较受纳税人和社会关注。 因此，我们要注意积极培养干部“执行力”的习惯和氛围。一般 而言，领导是通才，干部员工是专才，因此，领导要积极鼓励干部学 习，在进入你的办公室汇报工作时，干部带来的不仅是问题，而要问 题的解决方法、答案或建议；并且最好是两个以上，并且对每个都有 优缺点及相应的后果分析。领导就是决定决策，再就是紧盯；而干部 就是自动自发的思考，再就是积极评估和尽责落实。这样良性运作起 来，我们的税收工作一定有效能，有执行力！ 。便利当事人即为人民服务。如行政审批 制度改革前，纳税人办事要盖章近1000个，这就违反了高效便民原则。所以，行政机关从事行政管理活动，应从方便老百姓办事的角度 出发，将为公众提供优质服务作为行政管理的根本宗旨，而不应将行 政管理看成是限制老百姓的工具和手段，这是行政机关一项极为重要 的行政理念。当前要进一步创新管理方式，增强行政管理的透明度， 由权力导向型向规则导向型转变，使行政管理的方式和步骤尽可能地 体现和符合公正、高效、便民的要求。如《行政许可法》第一次规定 了电子政务的要求，但是有的行政机关形式与实质相背离！ 结合税务行政执法工作，我们要体现“高效便民”这一准则，就 应切实解决“”的问题。 1.转变税务行政。将税务机关推行的“一窗式”、“一 24 站式”管理理念融入到税收征管改革和制度设计中。优化纳税服务， 广泛开展税收业务的辅导和咨询，推行纳税方式的多元化，建立税收 管理员制度，简化优化征管程序，集中统一受理纳税申报，方便纳税 人。 2.创新税务行政。克服权力本位思想，选择税务行政管理方式时，应首先考虑是否方便纳税人，不能为了自身的管理方便而 不顾纳税人的权益，以纳税人需求为导向，避免采用损害纳税人权益 的管理方式。如解决涉税问题，能够站着的，就不要坐着解决；能够 在办公桌旁解决的，就不要在会议室解决；能够写便条解决就不要会 议纪录。（比尔.盖茨 语录） 。大力推进税务信息化建设，合理调整机构设臵，理顺征管业务流程，按照权力运行顺序，依法确定执 法岗位，分解执法职责，全面提高税务行政管理和服务水平。美国管 理文摘有一句话，“我坚信经理人应该迈向自己的工作目标，除了思 考、计划、辅导员工、分配任务、签署文件以外，其他什么都不做。” 如果领导今天在外面开会还忍不住打电话回去，应该说本部门还没有 形成团队，什么事都要领导管。今天我们应该把效率工夫做在前面， 把一切奠定在制度和措施基础上。据说蒋经国在做台湾行政院院长时 曾讲过四句话，现在对我们仍然有意义，拿来做参考。第一不说没有 用的话；第二不做没有用的事；第三不开没有用的会；第四不写没有 用的报告。美国通用电气公司前总裁威尔奇的管理之道，概括起来就 25 是注意三句话：“see that? - And then? – rush back!”就是讲求 执行力的问题。 因此，我们税务机关要多注重那些有效率和有效果的工作事项， 关注那些重要的、紧急的工作事项，积极加强税收工作绩效管理。 五、关于诚实守信 诚实信用为个人立身之本，是一个人EQ的最基本要素，是一个人成功的基本根性。前一段时间，我和我的小孩在实践读经运动中， 在学习《论语》中至少看到3处以上谈到诚信问题。如《论语.颜渊 第十一》有著名论断：“子贡问政。子曰：足食、足兵、民信之矣。 子贡曰：必不得已而去，于斯三者何先？子曰：去兵。子贡曰：必不 得已而去，于斯二者何先？子曰：去食。自古皆有死，民无信不立。” 诚实信用原则最早为民法所适用，市场经济的发展，在一定意义上是 诚实信用原则从道德要求演进为法律制度，并成为民法“帝王条款” 的过程。后逐渐被行政法所接受，德国是最早在行政法中规定信赖保 护原则的国家。《纲要》将诚实守信规定为我国依法行政的一项基本 要求。信用是社会正常秩序的底线，政府信用也是生产力。诚实守信 原则不仅在行政活动中具有指导性和适用性，而且在立法和司法领域 中同样具有适应性和约束力。可以说，这是依法行政原则的重要补充。 丁大卫市长在2009年3月常委扩大会议上明确要求政府依法行政、 诚实守信，兑现社会承诺。 26 该原则要求政府的行政行为具有真实性（意思表示）、稳定性（不 得变化无常、溯及既往）和善良性。只要是能够成为税务机关意思表 示的行为，都可以成为适用信赖法则的对象。 《纲要》将对政府诚实守信的要求分为政府提供信息的真实性和 信赖保护原则两个方面。，即行政机关发布的信息要全面、准确、真实，就是老百姓所说的。我们认为，政府行为的出尔反尔，透支信用是在浪费最稀缺的资源。就信息提供而言，行 政机关绝不能提供虚假信息，这是我们取信于民的根本；但是，现在 转轨和改革时期，让政府讲真话是不容易的。可见，我国领袖江泽民 提出的“以德治国”主张确实是太正确了！某年北京在局级官员竞岗 “论政绩靠炒”题目，据说是朱熔基总理出题的。当前政治、经济生 活中出现的诸多问题，都直接或间接反映了道德的问题，可见的 重要。我们在工作中，“宁可保持沉默，也不要说假话；没有勇气讲 真话，也要有道德不说假话。”这既是实事求是的应有之义，也是我 们科学决策、提高执行力的重要内容之一。 ，2005年吉林石油化工发生泄露事件，污染了松花江，造成下游地区很 大恐慌，在全国产生很大的影响。为此，时任国家环境保护总局的解振华局长以 专家的身份出来讲话，说爆炸产生的是氢气和水，没有污染。睁眼睛说瞎话。 ，现在陕西的周正龙的“虎照”事件，也是如此。省林业厅的行政确 认行为之后还有一个行为就是行政奖励当事人两万元人民币。当社会上质疑声一 片时，林业主管部门可能有一个失职和不作为的行为，即他应该及时的组织专家 27 进行鉴定，鉴定之后再及时向社会公布这个信息。其实这已经是一个公众事件了。 ，就是老百姓说的。指的是行政法律 规范应具有稳定性与连续性、可靠性与可预测性；行政行为一旦做出， 就不能轻易变化，否则要给予当事人合法权益的必要的补偿或赔偿。 包括两层意思，一是正确的行政行为，不能变化；要坚持稳定性，要 继续存在下去，即存续保护。二是对错误的违法的行政行为，可以变更，但必须给予当事人合法权益的必要的补偿或赔偿。对当事人相信 该行政行为做出的行为而产生的损失，对该损失要金钱报酬和赔偿保 护。尤其是行政机关的“授益行为”的撤消决定。并且，非因法定事 由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。行 政机关发放许可不可能做到100%的合法有效，有相当一部分许可都是有问题的，要么就是行政机关内外勾结，越权、滥用权力、玩忽职 守发放，要么就是相对人欺骗许可机关，通过贿赂、欺骗的方式获得 许可，各种原因都有，行政许可法第69条规定了5点。过去我们是 一刀切的办法，只要这个许可是违法的，比如超越职权、滥用职权、 或者是内外勾结、行贿受贿的，只要是违法的许可，马上就收回或者 是撤销，理由是非常的冠冕堂皇，有错必纠，但是要注意：纠正 的过错，而非仅当事人！现在我们按信赖利益保护原则要求去看待， 就可以发现其中不合理的地方，因为纳税人等申请人没有任何过错， 建立在许可证有效基础上的利益，是应当受到法律保护的，行政机关 不能随意的撤销或者收回，不能改变。如果行政机关确实超越职权、 滥用职权、玩忽职守、违反法定程序、适用法律不当，需要改变许可 28 证的效力的，那么行政机关要给相对人赔偿，因为你违法发放许可证、 资格证等给纳税人造成了损失，所以要赔偿。 ：近年来各地都在大力招商引资大战，某港资企业投资3亿元人民币与内地某市自来水公司签订合作 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 ，经营该市污水处理。享有规章制定权的该市 政府为此还专门制定了《污水处理专营管理办法》，对港方作出一系列承诺，并 规定政府承担污水处理费优先支付和差额补足的义务，该办法至合作期结束时废 止。2005年2月市政府以合作项目系国家明令禁止的变相对外融资举债的"固定回报"项目，违反了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项 目有关问题的通知》的精神，属于应清理、废止、撤销的范围为由，作出废止《污 水处理专营管理办法》的决定，但并未将该决定告知合作公司和港方。 ，2007年3月南通宝港油脂公司改制改组后的南通市政府会议纪要， 决定给予该“新”办企业包括税收政策的一系列优惠。与新《企业所得税》的有 关规定存在一定冲突。 1.税务机关有责任向纳税人提供完整、真实的税收信息资料。因 此，要积极通过网络、媒体、报刊等渠道，及时发布税收法规和政策， 与纳税人之间建立密切的税收信息联系和沟通渠道，一句话就能把事 情说明白，及时解答纳税疑难问题，一次就争取把事情办好，一个“简 易”窗口就把事情解决，为纳税人提供各种便利，减少成本。 2.构建征纳双方的互信机制。没有充足的依据，税务机关不能对 纳税人是否依法纳税有所怀疑；纳税人也应信赖税务机关的决定是公 29 正和准确的；同时要畅通纳税人权利救济渠道，建立健全税务行政行 为的责任制度。税务机关应带头守信、守法，并积极创造条件促进纳 税人守信、守法。子曰“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”。 3.增强税务行政法律规范的稳定性和可预期性。税收政策和决定 要保持相对稳定，确需变更的要尽可能事先规定过渡期，给纳税人以 明确的预期，以便及时适应和调整经济行为。现有行政法规、规章等 仍不足以支撑和形成统一科学的税法体系，必然导致诸多的税收要素 立法空漏、朝令夕改并进而造成在执行中的诸多问题。“言而无信， 未知其可也”。典型的如，关于饲料产品免征增值税的范围及管理问 题，国家税务总局先后在年内颁发了五份“通知”（参见国税发 [1999]39号、国税发[2000]93号、国税发[2000]132号及财税 [2001]30号和财税[2001]121号文件规定），导致税务机关无从执行，更令纳税人无所适从。使税收法定主义应有的法安定性和对纳税人行 为的可预测性机能受到重创。新的企业所得税法里体现了信赖利益保 护原则，如企业所得税法对过渡期问题作了相关规定，这有利于顺利 解决新、旧企业所得税制度接轨的问题，这就是很大的进步。 4.完善诚信纳税等级制度，分类重点管理。通过纳税信誉等级制 度的建立，提高纳税人诚实纳税这一“无形资产”的含金量，并将其 纳入社会诚信体系之中。 六、关于权责统一 30 权利与义务统一、职权与职责统一，是法律基本规则的应有之意。 “违法不究”必然导致“有法不依”，没有责任，权力的运行就得不 到制约，公民权的行使就得不到保障，违法行为就不可能受到追究， 建设社会主义法治国家将是一句空话。 合法行政不仅要求行政机关要在法律授权范围内行使职权，即授 权法定;也要求行政机关履行法律规定的义务和责任，即依法履行义 务，否则就是行政不作为。行政职权与职责是统一的、也是重叠的。 行政职权不可处分，否则就是失职，就要承担法律责任。也是我们经 常说的，权力是一把―双刃剑‖。最高人民法院[2001]23号的司法解释 （四川案例）规定：公安机关不作为，必须赔偿被害人的损失。同样， 在环保、工商领域现在实行的先赔付制度，都是在促使行政机关履行 职责。 权责统一原则。行政权力不可以放弃，必须得以实行。行政效能是为达到行政行为目的，排除过程中的各种困难和障 碍，法律赋予行政机关相应的手段和武器，行政机关履行职责必须要 有相应的权力，做到“授权充分”，即“遇神杀神，遇鬼杀鬼”，以 保证政令畅通有效。但是，老实讲，现在行政机关包括税务机关的某 些做派可能是“过犹不及”，大讲税务行政服务就是一定要忍辱负重， 并以“委屈奖”等形式（制度）进行规定，我认为，这并不符合行政 效能的原则要求。 一方面，合法行使的行政行为，必须要保证行政效能；另一方面，凡是违法或者不当行使职权，达到坏的目的的， 31 都要依法承担责任，就是要赔偿。就是说，行政机关既不能有职无权， 更不能有权无责，而应做到“执法有保障、有权必有责、用权受监督、 违法受追究、侵权须赔偿”。 1.增强税务机关和税务执法人员的责任意识，切实由权力本位向 责任本位转变。税务机关行使征税权，是履行税务行政管理职能的内 在要求，同时也担负着由行使职权不当应依法承担的法律责任。税务 行政滥用职权和不作为都是规避责任的表现形式之一，需要认真对待 和解决。 2.强化以执法责任制为核心的权力运行的内部监督控制机制。分 解权力，规范流程，过错追究，构成了执法责任制的核心，及时纠正 日常执法行为过错，予以相应的行政处理，不仅可以规范执法行为， 还可以避免酿成大错。 3.强化外部监督与检查。外部监督对增强税务机关和人员的责任 意识，在一定程度上要较内部监督更为有效，产生的直接促进作用会 更大。当前应进一步解决监督者的责任虚臵、监督程序不健全、纳税 人维权意识差的问题。 4.建立有效预防涉税职务犯罪的机制。税务机关的工作人员徇私 舞弊，致使国家税款流失的行为，构成犯罪的，还应依法追究刑事责 任。从近几年税务系统发生案件的情况看，税务人员参与作案是一个 必须关注的问题，我们应以沙堆理论，本着标本兼治的原则，加强执 32 法风险内控管理，立足从源头上加以解决。 本人学法近20年，最基本感悟，学法律就是学制度，本质的东西就是学规则、学精神。所以，我们一定要有法律理念，如民主、限 制权力、公平正义、以人为本等。公法如此，私法也如此。如海商法 赋予航行于海上的船只一种特别的义务，在接到求救信号时，必须放 弃航行而寻找求救者。同样，在航行中发生灾难时，谁最有权利优先 逃生？是妇女和儿童，因为她们是弱者。船长有特别的权力和极端的 处理方式。今年市委法制教育工作要点之一就是以弘扬法治理念为核 心，深入推进法治文化建设，将法治精神体现于我们的日常行动中。 许多社会现象和事件，都折射出我们的法治问题。如新疆克拉玛依市 某剧堂火灾事件，领导先走，300名学生死亡。如银行等服务部门的 “站队”现象，与正当程序的应用等问题。如果我们仅知道了法律制 度而不能理解法治的理念，实际上我们仍就不能融会贯通法律的基本 精神。 所以，我们应用法律呢，就是要心中永远充满公平正义，目光不 断往返于事实与法律之间。依法行政的关键是处理好“权与法”的关 系。我们行政执法，就是用前面我们所讲的“六把尺子”进行衡量我 们的所作所为。归根到底，就是要自我限制行政权力滥用，就是要善 待纳税人与行政相对人。因此，我们就要深入推进税收执法责任制， 33 不仅仅是就各具体的税收执法指标进行质量控制，而应拓展到行政决 策和规范性文件的制定管理方面，以各种主、客观法治考核指标，进 而形成依法治税（依法行政）评价体系，创建依法治税示范单位和规 范执法岗位；我们不仅仅是检查各个具体税管员的执法问题，还要监 督各管理层是否依法治税，还要对规章制度后基层不遵从的有关规制 措施，加强源头治理、基础管理与执法内控机制建设。 可以预见和确信，我们各级行政机关按照依法行政的“六把尺子” 要求，以行政法治化为追求，带动整个行政执法工作就必定能够上去 一个新的更高的层次，法治南通、法治江苏建设可期。 以上汇报，敬请批评指正。 2009-12-30 34