流浪乞讨人员社会救助中存在的问题和对策分析

年第3期 第34卷№ 3。2008 gok 34 流浪乞讨人员社会救助中存在的问题和对策分析 一 、 问题的提出 我 国对 流 浪 乞 讨 人 员 的救 助 管 理 工 作 ，长 期 以来所遵循 的是 1982年国务院发布 的 《城 市 流浪乞讨人 员收容遣送 办法》 (简称 《收容遣 送办法》)。在最初 的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 设计 上 ， 《收容遣送 办法》 是 一种救 济 制 度 ，是 对 涌入 城 市 的无 业 人 员和 灾民进 行 收 容 救 济 的 带 有 社 会 福 利 性 质 的措施。但随 着时间推 移，收容遣 送制度逐渐 异 化 ，沦 为一 项 威 胁 人 权 的 带 有 惩 罚 性 的 强制 措施 ， 已不 能 适 应 时代 发 展 的 需 要 ，必 须 按 照 法制 的要 求进行 改 革 ，2003年 3月发 生在 广 州 的 “孙志刚事件 ”成 为解决流浪 乞讨 问题 的导 火线 。 2003年 8月 1日，国务 院颁 布 实施 《城 市 生活无着的流浪 乞讨人 员救助管理 办法》 (简称 《救助管理办法》)，同时废 止 了 《收容遣 送 办 法》。将 强制性 的 收容遣 送 改为 关 爱 性 的救 助 管 理 是我 国社会 救 助 制 度 的重 大 改 革 ， 维护 了受 助者 的基 本 生 活权 益 ，体 现 了党 和 政 府 对 流 浪 乞讨人 员的人 文关怀。经过 几年的 实践和探 索 创 新 ，救 助 管理 工作 取得 一 定 的成 效 ，但 是 由 于政策制定 出台过程 比较仓促 ，使得 《救助 管 理办法》在 实施过程 中出现一 系列的 问题 ，需 要通过进一步完善修 正 《救助 管理 办法》 和建 立健全 各 种 配套 法规措 施 来加 以解决 。 二、当前流浪乞讨人员救助中存在的问题 1．救助 的针对 性 不强 新 的救 助 管理 办 法规 定救 助 的 对 象是 城 市 生 活无 着 落的 流 浪 乞讨 人 员，赋 予他 们 在 特 殊 困难 条件 下 享 受 国 家救 助 的 权 利 。但 是 办 法颁 布 实施 以后 ，结果 却 出--3z．z．_4f]的 意料 。一 方 面 ， 大量 流浪 乞讨 人 员不 愿 意 接 受救 助 而 继 续 选择 在街 头流 浪 ，使 得 救 助 管 理 站 大 量 资 源 闲 置。 而另一 方面却是 从 2003年 下半 年 以 来 ，一 些 大 中城 市繁 华路 段 的 流 浪 乞讨 人 员 的 数 量 有 增 多 的趋势 ，强 讨 恶要 现 象 突 出，组 织 利 用 未 成 年 人进行 乞讨 和从 事非法活动 的情 况 明显增加 ， 且 绝 大多数 流浪 乞讨 人 员不 愿 意 接 受救 助 ，给 社 会 治安 带来一 定 的冲 击 。 此 外各 地救 助 站 普 遍 反 映 ，如 果 严 格 按 照 政 策规 定 来 甄 别救 助 对 象 ，能 够 同时 符 合 实施 细则 中所规 定 的 4个 条件 的流 浪 乞讨人 员很 少 ， 韩丽丽 求助 者 中很 多人 并 非是 生 活 无 着 的流 浪 乞讨 人 员，而是 一 些 流入 城 市 务 工 无 着 、寻 亲访 友 未 果 、 出门在 外遭 遇 偷 盗 、上访 多 日无 力解 决 生 活 问题 等 临 时 有 困难 的 人 。 工作 人 员面对 这 些 前来求助的人 员，参考规 定的资格条件考察之 后 往 往 是 出 于 人 道 主 义 而 做 出 变 通 处 理 ，救 助 对 象 目标 与现 实发 生 了偏 离。① 2．救助 的 协调 性欠 缺 首先 ，资金不足。 《救 助管理办法》及其 《实施细则》规定实施救助管理的经费一般 由地 方政府 给 予保 障 ，救 助 站 不 允许 收取任 何 费用 。 各地救助站不但 负责暂时性 的救助例如提供食 宿 、购 买火 车 票等 ，还 负担 长 期 滞 留站 内人 员 的生 活 费 用、 医疗 费用 等 ，如 此 规模 的 资金 使 用仅 依 靠 当地 政 府 拔 款 ，对 于发 达 地 区的政 府 尚可施 行 ，部 分 经 济 欠发 达地 区在 筹 措 和 落 实 救 助 管理 经 费方 面确 实存在 困难 。 其 次 ，部 门职 责 不 明确 。 《救 助 管理 办法》 规 定 ：“县级 以上人 民政府 民政 部 门 负责 流浪 乞 讨人 员的救助 工作 ，并对救 助站进行指 导、监 督 。公 安 、卫 生 、交 通 、铁 道 、城 管等 部 门应 当在各 自的职 责 范 围 内做 好 相 关工 作。” 但 如何 做好相 关工作 ，部 门职责划分亟待进一步明确。 如对 社会发 现 的危 重 病 乞 讨人 员救 治和 死 亡 处 理上 ，公安 、民政 和卫 生 部 门的配合 有待加 强 ， 在双方交接环节上缺乏必要 的手续和责4-2规定 ； 遇到抢救 费用过 高、病人拒不说 明身份 、拒不 出院等 复杂情 况 时 ，互相 推 诿 的现 象难 免发 生 ； 特 别是 医治 无 效 死 亡后 ，最终 处 理 具体 程 序 尚 无 明确规 定 ，给救 助 工 作 的 开展 带 来 一 定的 困 难 。 3． 救助 的深 入性 不足 《救助管理办法》 体现 了党和政府对流浪乞 讨人 员的人 文 关 怀 ，但 它 实 际上 只 具 有 治标 的 意 义 ，是一 种 低 层 次 的救 助 。 因为城 市相 关救 助 管理 机构 对 流 浪 乞讨 人 员 的救 助 是 临 时性 的 生活救 助 ， 以 满 足 救 助 对 象 的 生存 需 求 为 主 ， 在有些救 助站甚至 简化为仅提供食宿 ，再加一 张返 乡火车 票 。这 种 做 法原 则上 还 是 把 乞 丐赶 出城 市 ，对 他 们 后 续 的 生 活 问题 缺 乏 考 虑。这 限制 了救 助 工 作 的 深 入 性 。使 救 助 工作在 一定 作者简介：韩丽丽，南开大学社会学系博士研究生、首都师范大学政法学院讲师 (北京，100089)。 ①李迎生，吕朝华：《矫枉过正：城市流浪乞讨人员救助管理制度的实证分析》，《甘肃社会科学》2007年第5期。 · ll9· 维普资讯 http://www.cqvip.com 2008年第3期 第34卷 № 3．2008 Vol 34 程 度上仍 然 具备 原有 的 收容 遣 送 特 征 ，使 救 助 工作 简单化 、粗 放 化 ，从 而 降低 了救 助 的有 效 性 。 而这 些 流浪 乞 讨 人 员不得 已而 乞 讨 的原 因 仍 然存在 ，如 果 户 口所 在 地 没 有 相 应 的 政 策 解 决他们 的 实 际 困难 ，他 们 还 会 到 城 市继 续 流浪 乞讨 ，大 多数 乞 丐则 干脆 拒 绝 或 逃 避 救 助机 构 提 供 的救 助 。 因 此 ， 治 理 乞 丐 问题 还 必 须 从 治 本上 下工 夫 ，从 根 本上 解决 流浪 乞讨 问题 。 三、完善流浪乞讨人员社会救助的思考和建议 1．明晰 救 助对 象 ，进 行 分 类 管 理 ，加 强对 职业 乞讨 人 员的管 制 ，突 出救助 的针 对性 首先 ， 明 晰 救 助 对 象 ，扩 大 救 助覆 盖 面。 鉴 于 《救 助 管理 办法 》 实施 后 救 助 实践 中接 收 的人 员往 往 是 一 些 虽没 有 流 浪 乞讨 行 为 ，但 因 各 种 原 因 已经 处 于 生 活 无 着 境 地 的 求 助人 员 ， 且这些人 的 困难 更 具 有 临 时性 、 突发 性 和 救 助 的 迫切 性 的特 点 ，① 政 府 部 门应 在 深 入 调 查 研 究的基础上 ，适 时进 一步修改和 完善 《救助 管 理 办法》，进 一 步明 晰救助 对 象 ，扩大救 助覆 盖 面 ，将 这 些 困难 群 体 纳 入 救 助 对 象 范 围 ，积 极 予 以救 助 ，使 《救 助 管理 办 法》 具 有 更 强 的操 作性和针 对性 。 其次 ，对 不 同类 型 的救 助 对 象 实行 分 类救 助 。由于 流浪 乞讨 人 员 的 个人 情 况 和 经历 各 不 相 同 ， 其 需求也 不尽 相 同。应根 据 不 同人 员的 差 别 ，从 其特 殊 需 求 出发 ， 实行 分 类 救 助 ，除 常规救助外，还可以引入心理辅导、行 为矫 治、 精神慰 藉 、 法律 援 助 等 特 殊 救 助 ，争取 逐 步做 到 “分类救 助 。按 需施 救 ”。如 对 流浪 乞讨 儿童 采取 措施 引入 教 育 支持 ；对 属 于 劳动 年 龄 人 口 的健 康的 人 员提 供 必要 的 就 业 辅 导 ； 为 家庭 暴 力 受害妇 女提 供 法律 保 护 等 。分 类救 助 对 于 帮 助 受助人 改 变现 行 的 流 浪 乞讨 生 存 方 式 ．提 高 救 助 效 益 。 关 系极 大 。 再次 ，加 大对 职 业 乞讨 人 员 的 治理 。 鉴 于 在 当前 的流 浪者 中有 相 当一部 分属 于 职 业乞 讨 人 员 ，这部 分人 员本 来 就 不 属 于救 助 范 围 ，他 们 中有 一 些 人 以 流 浪 乞讨 为 名 实施 违 法行 为 ， 但 我 国暂 时还 没 有 专 门 的 法律 法规 对 其 进 行 规 范 ，处于 一种 “制度 真 空 ” 状 态。 为 了维护 必 要 的公 共 利 益 ，有 关 机 关 应 该 通 过 完善 和 利 用 《治安管理处罚条例 》、 《刑 法》 等相 关法律， 来规 范某 些流浪 乞讨 行 为 。 2．明确 政府 部 门职 责 ，同时鼓 励 各 方参 与 社 会救助 ，提高 救助 的协 调 性 首先 ，明确 各 政 府 部 门职 责 。救 助 制 度 的 执行 不 仅 是 救 助 管理 站 的 职 责 ，也 需 要 城 管 、 公安 、财政 、交 通 、卫 生 等 部 门 的 配合 ，这 直 接 关 系到 救 助 的 进展 和 成 效 。 为 此 需要 加 强各 部 门之 间 的 联 系 ，明 确 救 助 站 与 民 政 、公 安 、 卫生、交通等部 门的权 属关 系，明确有关部 门 职责 ，如 城 管 公 安 部 门 负 责打 击有 组 织 的欺 诈 性 乞讨行 为 ，财 政 部 门 负责 流浪 乞讨 人 员救 助 管理 工作 经 费的 落 实，卫 生部 门 负责 流浪 乞讨 人 员 中危 重病人 、精神 病人 和 传 染病人 的救 治， 交通运输部 门 负责 为 流 浪 乞讨 人 员返 回住 所地 或 者所在 单 位 提 供 交通便 利 。只有 各 个部 门切 实履 行 各 自职 责 ，并在 此 基 础上 建立 各 个部 门 配合 工作 的机 制 ，形 成 协 调 配 合 、分 工协 作 、 齐抓 共 管 的 管理 体 制 和 工作 机 制 ，才能保 障救 助 工作 的 良性 运 转。 其次，鼓励社会 力量参 与社会救助 ，实现 社会救 助 的社 会 化 和 多元 化 。政 府应 在 流 浪 乞 讨人 员社 会救 助 中发 挥 主 体 作 用 无 可厚 非 ，但 是 由政 府全权 包揽 不利 于救 助 工作 的全 面开展 。 流 浪 乞 讨 人 员社 会 救 助 必 须 走社 会 化 的道 路 。 第一 ，发挥街道 、社 区居委会、企事业单位等 基层 组织 在救 助 工作 的作 用 ，使 其通 过 比较 灵 活 的运作 方 式 ，通 过 捐 款 捐 物 、告知 引导和 直 接救助等 多渠道 、多形式参与救助工作。第二 ， 多方筹集资金 ，利 用社会 慈善 资金和闲散资金 来 实施社 会 救 助 ，以减 轻 政 府 的 财政 负担 。 第 三，引进专业社会 工作者参与救助工作 ，借鉴 现代 社会 工作 的科 学理 论 和 方 法 帮助 解 决 受助 人 的 问题 ，为救 助 管理 工作 注入 新 的活力。 3．探索解 决 城 市 流 浪 乞讨 问题 的 根 本 途 径 ，增 强救助 的深入 性 城 市生 活无 着的 流 浪 乞 讨人 员基 本上 具 有 一 个共性特征 ，即贫 困。救 助站对流浪乞讨人 员的救 助是 一 项 临 时性 的救 助措 施 ，主要 是 解 决救 助 对 象 临 时的 生 活 困难 ，并使 其 返 回 户籍 所在地 。但 是 这 种 临 时 的短 期 救 助 无 法解 决 流 浪乞讨 人 员 的根 本 问题 ，不能 实现 真正 的 生存 保 障。要从根 本 上 解 决 流浪 乞 讨 人 员的社会 救 助 问题 ，还 有 赖 于 全 国和各 地 方 政 府从 治 本上 下工夫，通过一 系列的社会保障措施解决贫 困 问题 ，保证 有 关 人 员的 基 本 生 活权 益 。从 源 头 上 看 ，广大农 村 地 区是 乞 讨人 员 的流 出地 ，各 地政 府应通 过 国 家现 行扶 贫政 策减 少农 村 贫 困 人 口数 量 ，完善 落 实农 村 最低 社 会 保 障制 度 和 农村 五保 、 医疗救 助 等 各 项社 会保 障措 施 ，保 障农 村 困难 家庭 的基 本生 活 ，不使 其 流 离失 所。 城 市地 区是 乞讨 人 员 的 流入 地 ．容 纳 了大量 流 动人 口，政 府 除 了加 强 对 流浪 乞+-j-． 员 的救 助 管理 工作 外 ，应 建 立 完善针 对 进 城 农 民的就 业 与社会 保 障措施 ，逐 步 给 予符 合 相 关 条件 的进 城农 民 以 市 民待 遇 ，建 立 统 一 的 劳动 力 市 场 ． 降低他 们 在 城 市就 业 的 门槛 ，引导 有 一定 劳动 能 力的 贫 困人 口走 上 自食 其 力 的道 路 。 因 此 ． 从 流 浪 乞讨 人 员 最 迫 切 需 要 解 决 的 问题 出发 ， 建 立 完善 相 应 的 社 会保 障 制度 ，是 解 决城 市流 浪 乞讨 问题 的根 本途 径 。 (责任编辑 廖国强) ①李学举：《建立和完善新型的社会救助制度》，《求是》2004年第7期。 · 120· 维普资讯 http://www.cqvip.com