政府主导型招商引资模式的兴起_弊端及改革

政府主导型招商引资模式的 兴起、弊端及改革 t 仲鹭京力 摘要: 招商引资政策是后发地区推行经济赶超战略的重要组成部分, 在中国经济发展过 程中起着积极的作用。然而, 以政府为主导的招商引资模式在实践中也暴露出很多问题。传 统的发展观和政绩观导致地方政府在招商引资中大量的急功近利行为。在转变政府职能的大 背景下, 政府应改革招商引资模式, 通过提供高效的公共服务和维护良好的市场经济秩序来 吸引投资, 同时要充分利用招商引资带来的资金、技术来构建本地区的核心竞争力和可持续 发展能力。 关键词: 招商引资; 政府与市场; 体制改革 中图分类号: F121 文献标识码: A 文章编号: 1007- 9092 ( 2006) 01- 0084- 05 在中国, 招商引资是一项旨在引入外部资源以 促进本地区经济快速发展的政策。目前, 招商引资 是通过政府直接介入经济活动运用各种优惠政策来 进行的, 即是一种以行政资源换取经济资源的运作 模式。从实际效果来看, 以政府为主导的招商引资 模式曾经发挥过巨大作用, 对各地经济的启动有积 极的影响, 创造了许多 /经济奇迹0 和 /财富神 话0。但是, 在近几年的实践中, 以政府介入为主 的招商引资模式与社会主义市场经济体制之间的矛 盾日益显现。在很多地方, 招商引资已经成为一场 声势浩大却收效甚微的 / 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 演0。人们开始置疑、 批评这种以政府为主导的招商引资模式。在政府行 政职能改革的大背景下, 我们有必要通过对传统招 商引资模式弊端的分析, 探讨如何通过 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 创新变 革这种模式。 一、政府主导型招商引资模式的兴起和发展 政府主导型招商引资模式在中国的兴起和发展 大致可以划分为两个阶段。 (一) 第一个阶段从 1980年开始, 以在沿海地 区试行四个经济特区为 标志 禁止坐卧标志下载饮用水保护区标志下载桥隧标志图下载上坡路安全标志下载地理标志专用标志下载 , 拉开了政府大规模招 商引资的序幕。 上个世纪 70 年代末的中国刚从 / 十年文革0 的浩劫中走出来, 国民经济处于崩溃的边缘。在启 动经济发展时, 中国面临着内生资源严重不足的问 题, 如果仅仅依靠国内储蓄率提高的积累来进行投 资的话, 就不可能摆脱 /低水平陷阱0, ¹ 因而引 入外部资源的做法是必要和可行的。 1980年,中央决定在深圳、珠海、汕头、厦门试办 84 ¹ /低水平陷阱0 是建立在哈罗德#多马模型基础上的, 用于表示低收入水平和经济停滞之间的恶性循环的模型 ( Leibenstein, 1954; Nelson1956)。摆脱 / 低水平陷阱0 要求用足够大的投资一次性地把经济水平推倒 / 临界点0 以上, 使得 收入增长率比人口增长率高, 实现经济的持续发展。这个模型的含义是: 发展中国家必须动员起足够的资金来推动经济起 飞。如果自身的储蓄无法满足这一要求, 那么引入外部资源是必要的。 经济问题研究 中共浙江省委党校学报 2006年第 1期 /以市场经济调节为主的区域性外向型经济形式0的 经济特区。1984年 5月又决定开放 14个沿海城市。 1985年2月又进一步把长江三角洲、珠江三角洲、厦 漳泉三角地区、胶东半岛、辽东半岛列为经济开放地 区; 1988年 4月, 又设立了最大的海南经济特区。特 区和沿海开放城市的设立为招商引资提供了有效的 平台。实践证明, 这一阶段以发展外向型经济为主 要目的的招商引资政策是有效的。这一政策的实施 不仅启动了沿海地区的经济发展, 而且对全国的改 革开放、经济建设都产生了重大的影响,具有巨大的 推动作用。据统计, 截止 1990年底, 深圳等四个经 济特区10年累计完成基础建设投资超过 300亿元, 工业总产值从 1985年的 55亿元人民币增加到 1990 年的 495亿元人民币, 5年增长了 5倍多,平均每年 以50%的高速度增长。[ 1] ( P284)而如果没有引进外商、 外资的政策,仅凭自身的积累是无法达到这样高的 经济增长速度的。 这一阶段招商引资工作主要有以下几个特点: 一是以外资、外商为主, 特别是港澳台地区的企业 和资金; 二是实行招商引资政策的地区范围有限, 投资规模小。从 1979年到 1991年的 13年间吸引的 国外直接投资额只有 260 亿美元; [ 2]三是以税收减 让和低廉的土地和劳动力价格作为吸引投资的主要 手段; 四是初步建立了中央政府制订政策、地方政 府负责具体实施的政府主导型的招商引资模式。 以政府为主导的招商引资模式与我国转型期的 国情及赶超型、跨越式的发展战略有着密切的联 系。一方面, 在 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济体制下, 政府不仅掌握着 行政资源还拥有经济资源, 国家投资于企业, 企业 是政府的附属。政府除了在宏观上决定经济计划 外, 还要直接介入微观经济运行的各个环节。然 而, 在中国市场经济体制不完善、市场微观主体不 成熟的情况下, 政府仍然以计划经济体制下的思维 方式全面介入到经济生活的各个方面, 在此种情况 下的招商引资工作必然是由政府主导。另一方面, 中国在推行赶超型经济发展战略时, 充分借鉴了日 本、韩国等国良好的经济腾飞经验, 看到了政府部 门 (如日本的通产省) 在推动经济发展中发挥的作 用, 更坚定推行强势政府政策, 积极干预市场化进 程。 (二) 从 90年代中期开始的新一轮高潮是招商 引资政策发展的第二个阶段。 经过十多年的经济发展, 东部沿海地区逐步建 立了比较完善的外向型产业体系, 完成了资本的初 步积累, 逐步从劳动密集型产业向技术密集型和资 本密集型产业转变; 在经济全球化和中国加入 WTO的背景下, 进一步加强与国际经济的接轨, 通过更加灵活多样的招商引资手段吸引更多的资金 和更高端的产业进入。与此同时, 在区域经济非均 衡发展战略下, 广大中西部欠发达地区与东部发达 地区的差距日益扩大的事实也越来越受到人们的关 注。为改变这一状况, 1999年中央提出 /西部大开 发0 战略, /振兴东北老工业基地0 和 /中部崛起0 战略也相继出台。决策层希望通过加大对中西部地 区政策、资金支持力度来逐步缩小区域间差距, 中 西部地区也适时提出一系列相关配套政策与 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 , 其中之一就是大力开展招商引资工作, 主动承接东 部地区的产业转移, 吸引企业落户和资金流入, 以 推动经济增长。在这一阶段, 招商引资工作出现了 几个新特点: 11资金来源多元化, 引资方式多样化。在改 革开放初期, 招商引资主要以外资、外企为主。随 着中国经济的快速发展和民营经济的不断壮大, 民 企、民资也逐渐成为了各地特别是中西部地区招商 引资争夺的对象。 21 引入企业和资金的规模不断扩大。随着中 国在基础设施、投资环境、服务体系等方面的不断 完善, 吸引的投资金额呈现出快速增长的趋势。截 止 2002年 12月底全国实际利用外资 4479166 亿美 元。自 1993 年以来, 中国已连续 9 年位列发展中 国家吸收FDI 第一名, 2002年首次超过美国成为世 界上利用外商直接投资最多的国家。[ 3] 31 招商引资的载体主要以各类工业园区和高 新技术开发区为主。其中一个典范是苏州工业园 区, 这个园区建立于 1994年 2月, 是中国和新加 坡政府的合作项目。成立 9年来, 共引进外商投资 企业 103 家, 累计外商直接投资 16017 亿美元, 2002年国内生产总值达到 25117 亿元人民币。但 是, 这一模式在发展中也出现了许多问题, 主要表 现为乱占土地, 盲目设立开发区。据国土资源部统 计, 2004 年全国开发区多达 6015 个, 规划面积 3154万平方公里 (相当于 5300多万亩)。 85 中共浙江省委党校学报 2006年第 1期 经济问题研究 41地方政府逐步取代中央政府成为招商引资 的主角。市场经济的发展使地方政府在微观领域获 得了较大的配置资源的权力, 地方政府开始成为相 对独立的行为主体和利益主体。而随着地方政府经 济和财政权力的增加、经济自主空间的扩展, 以及 发展地方经济、增加地方财政收入的责任加重, 形 成了地方政府积极推动本地经济发展的动力机制。 同时, 地方经济发展的好坏与快慢, 也成为衡量政 府官员执政水平的主要标准, 直接决定其职务的升 迁。因此, 在经济利益和政治利益的双重激励下, 各地方无不想方设法发展经济, 形成了八仙过海、 各显神通的局面。 各地区在经济发展中存在着对各种经济资源的 激烈争夺, 地区之间的竞争迫使地方政府必须通过 强化某种优势条件来吸引经济资源。一般来说, 各 地区在资金、技术等要素方面都是比较缺乏的, 可 资利用的只有土地、劳动力、矿产等资源及税收、 环保等由政府部门掌握的政策性因素。因此, 在各 地区产业竞争和经济竞赛过程中, 普遍存在着地方 政府在减免税费、供应廉价土地和矿产资源方面的 激烈竞争, 甚至不惜以破坏环境为代价。在新一轮 的招商引资热中, 这种做法大量出现甚至被某些地 方政府奉为主要经验并加以推广。但是, 这种做法 是违背经济规律的, 在实际运用中导致了许多严重 的问题。 二、政府主导型招商引资模式的弊端 政府主导型招商引资模式表现为政府对经济活 动的全面介入。从项目的选择、资金的流动到土地 的供给、能源的供应、产品的销售这些原本应由市 场调控的环节上, 都闪动着政府的身影。在招商引 资过程中, 政府介入经济过深, 成为了市场经济中 的经济人。当政府成为经济人时, 在经济利益、资 源和市场规则上就会有需求, 这种需求加上政府自 身的权力, 使得政府成为经济规律的违背者和经济 秩序的破坏者。 11地方政府以吸引外资、发展地方经济为口 号, 凭借手中掌握的行政资源, 通过招商引资进行 /设租0、 /寻租0 活动。在缺乏有效监督之下, 政 府权力与经济活动相联系就必然有获得经济利益的 冲动, 而由政府控制的招商引资恰恰在很大程度上 能够满足这种需求。必须指出, 政府部门利益或掌 握相关权力的官员利益往往与本地区的公众利益、 长远发展利益是相违背的。由于缺乏有效的政府问 责体系, 政府决策者不必为自己的行为承当后果。 在缺乏外部有效监督和制约的情况下, 公众只能期 望官员的 /自律0。然而, 在招商引资过程中, 行 政资源与经济利益交换的诱惑如此之大, 以至没有 制度保障的 /自律0 毫无效用, 导致招商引资过程 中出现大量以 /交学费0 为籍口的决策失误及触目 惊心的资源浪费和贪污腐败行为。 21 地方政府为吸引资金和企业进入, 不惜扭 曲要素价格, 破坏了本地可持续发展能力。政府在 招商引资过程中, 往往采取减免税收、低价转让土 地、降低企业环保标准等各种优惠政策来吸引企业 与资金, 这实际上是将企业所应承担的部分成本通 过政府转嫁到公众身上。这些招商引资政策在降低 企业成本、减少企业经营风险的同时也软化了企业 的成本约束, 刺激了企业的非理性扩张。由于政府 的默许甚至是纵容, 被引进的企业无视国家各项法 规, 追逐短期利益, 对所在地的矿产、土地、生态 环境、劳动力资源进行掠夺性开发和使用; 乱占耕 地、乱建开发区之风屡禁不止。在引进企业通过破 坏性的生产方式获得了超额利润时, 引资地政府则 因 GDP数字的大幅攀升而被认为是政绩显赫。然 而, 更多令人担忧的资源浪费与环境破坏等问题都 会在以后的时间里逐步暴露出来, 而为治理这些问 题的花费将大大超过今天的所得, 并会将成本分摊 到引资地老百姓头上, 这是极其不公平的。 31地方政府盲目竞争, 恶性循环, 破坏了宏 观经济的协调与稳定。资金的有限性使各地政府在 招商引资中常常出现互相竞争的局面, 主要表现为 竞相以税收优惠、土地优惠、环保优惠来抢资金、 抢项目。地方政府对资金争夺的直接后果就是形成 了投资热。2003年以来的钢铁、水泥、电解铝行业 投资过热在很大程度上是地方政府所为, 在中央一 再强调抑制过热行业投资的同时, 一些地方政府仍 顶风而上, 通过招商引资大肆投资钢铁等产业。 2004年 5月发生的江苏扬中 /铁本0 事件就是一个 典型代表。如果招商引资政策成为地方政府与中央 博弈的工具, 那么对宏观经济平稳发展所造成的危 害是很明显的。 86 经济问题研究 中共浙江省委党校学报 2006年第 1期 41在招商引资过程中只重视外资与外企, 内 资企业受到歧视。很多地方政府在招商引资过程中 往往只注重对外来企业特别是外商投资企业的引 进、支持和服务, 而歧视本土企业和民营企业。在 政策优惠、行业准入等方面人为地设置不同标准, 一个典型的例子就是内外资企业在所得税上的差 别: 外资企业平均负担率为 11% , 内资企业平均 负担率为 22%, 国有大中型企业负担率为 30%。 因而很多内企纷纷在国外避税港注册公司, 然后以 该公司的名义投资国内。资金仍然来自国内, 但是 却可以享受合资公司的税收优惠。 51滥用行政资源, 降低政府公信力。在很多 地方, 招商引资已经失去了它原有的功能和意义, 日益成为地方政府出政绩的工具。一方面, 各种名 目的招商引资活动往往动用大量财政资金和公务人 员, 不仅劳民伤财, 还严重影响了政府的本职工 作。许多地方政府不根据本地的实际情况盲目招商 引资, 互相攀比优惠政策, 引发恶性竞争, 造成税 收的大量流失。表面上轰轰烈烈的招商引资活动实 际收效甚微, 只有纸面上的协议和数字而无真实的 投入。另一方面, 地方政府过分地介入经济活动就 会产生与民争利的现象, 政府对自己利益的诉求必 然使公众对政府公信力产生质疑, 带来政府行政效 率的降低。 三、政府主导型招商引资模式的改革 纵观中国改革开放的历程, 新制度的出现和旧 制度的改革从来就没有间断过。地方政府通过招商 引资政策推动地方经济发展的努力不能否认, 但同 样也不能忽视这种政策存在的时代背景及经济、社 会、文化、地域因素。在市场经济体制不断完善的 今天, 以政府为主导的招商引资模式的不合理性越 来越明显, 改革的呼声也越来越高, 但这种改革不 是孤立的, 必须放在两个大背景中去综合考虑。 (一) 政府职能转变和政治体制改革 与成熟市场经济国家相比, 中国各级政府对经 济发展发挥了更为重要的作用, 这与我国是一个转 轨型经济国家和发展中国家的国情是相适应的。作 为政府强力推进市场化进程的一项具体措施, 招商 引资政策在更深层次上反映的问题是: 在从计划经 济向市场经济转变的过程中, 政府应如何发挥作 用? 市场经济条件下, 政府与市场的边界应如何确 定? 政府主导型招商引资模式暴露出的种种弊端集 中体现在政府超越自身职责范围, 过多地对市场和 企业进行干预。政府如果取代市场发挥作用, 结果 往往与所预期的大相径庭, 从而导致 /政府失灵0 ( government failure)。因此必须结合政府职能转变设 计和把握好政府与市场的关系, 招商引资模式的改 革才能收到实效。青木昌彦等人在总结东亚国家经 济发展经验的基础上提出 / 市场增进论0 ( mar- ketenhancing view) , [ 4] ( P8)批评了认为东亚经济的飞速 发展是政府对市场强力干预的结果这一传统观点, 主张政府应积极地参与发展, 但它的主要参与方式 应当是支持民间部门包括企业组织、金融中介等的 发展和与它们的协调工作上。这个思路对我们转变 政府在经济发展中的作用及改革招商引资模式是很 有启示的。 可以说, 以政府为主导的招商引资模式是传统 计划经济体制下 /政府万能0 思想的产物, 在以往 实际的制度安排中, 政府权力是无限的, 政府行为 是不受约束的。因而, 只有在政府职能转变和政治 体制改革的背景下, 这种模式才能从根本上得以变 革。新一届政府履新以来, 不遗余力地倡导 /服务 型政府0 的执政理念, 推行 /依法行政0 的执政方 式, 这为招商引资模式的改革提供了很好的思路、 依据和目标。 (二) 科学发展观的提出 地方政府极力推动招商引资这一经济现象的背 后, 折射出的是一种只重视经济数量增长的传统发 展观和政绩观, 也就是现在越来越为人们所诟病的 / GDP 崇拜症0。许多地方政府热衷于招商引资, 说 明传统的发展观和政绩观仍是考察政府执政水平的 决定因素。中共中央十六届三中全会提出 /以人为 本0 和全面、协调、可持续的发展观。科学发展观 的提出, 直指传统发展观忽视社会可持续发展能力 和人民长远福祉的弊病。从传统发展观向科学发展 观的过渡, 需要各级政府进行一场深刻而持久的职 能改革运动。而作为传统发展模式下的产物, 政府 主导型招商引资同样也需要改革。 从发达国家和新兴经济国家 (如新加坡) 以及 我国东部地区招商引资的成功经验来看, 政府应该 改变以往单纯依靠低廉的劳动力、土地、资源的供 87 中共浙江省委党校学报 2006年第 1期 经济问题研究 给、税收减免、减低环保标准吸引外来企业的做 法, 把重心放到创造良好的外部环境上, 以构建本 地可持续发展能力和核心竞争力。为此, 政府要进 行一系列制度创新。 11政府要保护私有产权。地方政府可以通过 地方立法的形式使民间经济行为主体的各项权益得 到法律保障, 从而起到鼓励创业、刺激投资的作 用。一个地方的私有产权能够得到保障, 可以减少 企业投资风险, 提高外来企业到该地投资的积极 性。 21政府要提供各种优质的公共服务, 最重要 的是 /信息服务0 和 / 行政服务0。提供有效的信 息可以使企业在决策中掌握更全面、更正确的信 息, 做出正确的决策, 避免因信息不完全所造成的 效率损失。提供高效、廉洁的行政服务, 则要求改 革不合理的行政审批制度, 减少对企业行政管制方 面的约束。同时, 地方政府要加强自身建设, 提高 组织、实施地区发展竞争战略的能力。政府也要提 供良好的基础设施, 基本的交通、通讯、水电到现 代化的信息、物流、检测检验等基础设施的建设和 不断完善, 不仅有助于降低企业的经营成本, 提高 地区整体竞争力, 而且其本身就是具有竞争优势的 高收益项目, 能有效吸引资本。 31政府要创新投融资体制, 发展资本市场, 包括发展地方性商业银行、信托、证券、期货、租 赁机制、产权交易市场及风险投资基金, 通过建立 灵活、诚信的金融体系, 支持企业投融资活动, 增 强资本的流动性。 41政府应发展教育与培训, 促进人力资源开 发, 加大对科研的投入, 提升本地区人力素质水平 和科技创新能力。自然资源、区位优势都是先天禀 赋, 只有人才和科技实力是通过后天培养和创造 的。在知识经济时代, 高素质的劳动力和高水平的 研发能力是提高企业生产力的根本。一个拥有大量 熟练劳动者和相当数量高校、科研机构的地区必然 为企业与资本所看好。 51 政府对经济的推动更重要的是体现在产业 政策的制订上。地方政府应基于本地资源优势和产 业传统, 根据比较优势原理规划本地产业发展方 向。通过政策的指引, 构建优势产业的产业链, 形 成产业集聚效应。在从上游到下游的一条龙的产业 体系中, 企业会因为分工和专业化获取利益, 从而 吸引该产业相关企业进入。此外, 地方政府还应该 改变传统模式下单纯注重一、二产业项目的引进及 单纯注重资金流入的作法, 加大对外资投入服务业 的支持, 注重人才的引进和机制的引进, 从更高层 次创新地方发展竞争战略。 在市场化进程中, 政府要真正做到有所为和有 所不为。充分发挥市场作用, 建立以企业为主体、 以法律为保障、以金融体系为支撑、以信息技术为 手段的新型招商引资模式。真正认识政府在市场经 济中扮演的角色, 发挥政府的服务功能和导向作 用, 使政府和市场各尽其责地共同推动经济发展。 t 参考文献: [ 1]吴敬琏1 当代中国经济改革[ M ] . 上海:上海远东出 版社, 2003年. [ 2]中国统计年鉴[ A] . 1985- 1992. [ 3]中国统计年鉴[ A] . 2003. [ 4]青木昌彦. 政府在东亚经济发展中的作用 ) ) ) 比较 制度分析[ M] .北京: 中国经济出版社, 1998. (作者单位:中共中央党校经济学部) 责任编辑:郭茜琪 88 经济问题研究 中共浙江省委党校学报 2006年第 1期