德国发展援助体系及管理制度

国际经济合作 2011年第 8期 德国发展援助始于 1952 年 德国正式参加的联合国的 “扩展 援助计划”（“Extended Assistance Scheme”）（即后来的联合国开发 计划署）。 四年之后，德国联邦议 院通过法案，建立了“5000 万马 克基金”用于对外发展援助。1961 年， 联邦政府设立了经济合作与 发展部（简称经合部）（BMZ），这 是欧洲各国政府中第一个专门从 事对外援助和发展合作的内阁部 门。 经过近 60多年的发展合作， 至 2009 年德国已成为世界上总 量第三大、 仅次于美国和法国的 发展援助提供国。 德国的对外援 助在长期的发展中形成了其特有 的体系和特点。 一、对外援助战略及政策 20 世纪五六十年代是德国 发展合作政策的开始阶段， 在随 后 60年的发展中，德国的对外援 助战略不断调整， 对外援助政策 在新世纪也有了新的变化。 （一）对外援助战略 德国在过去 60 年中的对外 援助战略可以分为五个阶段。 1. 60年代后期 德国政府对发展合作的理解 出现重要转变，“改善发展中国家 生活质量” 取代原有的 “经济增 长” 概念成为衡量国家发展状况 的标准。 这使德国对“发展”的认 识由单一的经济方面扩大到 “居 民受教育程度”、“卫生水平”和 “国民对政治生活的参与”等更广 泛的方面。 2. 70年代初 贫困人口的增加和非洲撒哈 拉地区出现的饥荒使许多发展中 国家面临严重危机， 也使德国开 始质疑其一直采取的通过互不联 系的单个项目开展援助的模式。 联邦政府开始结合世界经济状况 和发展中国家的实际需要制定中 长期发展援助计划。 当时工作的 重点是通过发展劳动力密集型的 农业、 基础设施建设和工业来减 少发展中国家的失业问题， 同时 开展粮食和卫生援助。 3. 70年代中期 石油危机导致了世界范围的 经济萧条，为此，德国将其发展援助 的重点转移到当时最贫困和受石油 价格上涨打击最严重的发展中国 家。这一时期，经济合作部的权力得 到明显加强， 其职责范围中加入了 资金援助和多边合作的内容。 4. 80年代 发展中国家的处境仍然十分 艰难。1979/1980年的第二次石油 危机引发了全球经济衰退， 与此 同时，艾滋病蔓延、毒品泛滥和环 境恶化也困扰着发展中国家 。 1986 年，德国政府制定了新的发 展政策，确立了“维护和平、消除 大规模贫困和保障人权” 的长期 目标， 这对德国后来的发展合作 政策的走向产生了深远的影响。 内容提要 德国作为西方主要工业国之一，也是世界上实施发展援助时间较长、规模 较大、收效较明显的国家之一，其为促进发展中国家消除贫困、保护生态环境、建设法制、 实现经济可持续发展等所作的贡献得到国际社会的广泛认可。 本文拟对新世纪德国的对 外援助及其管理体系进行研究，分析其对外援助的战略及政策、总量及分配、组织与管 理，对其援助的有效性做出评价并提出相应政策建议。 关 键 词 对外援助 战略政策 组织管理 有效性 德国发展援助体系及 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 黄梅波 杨 莉 发展与援助 35· · IEC, NO. 8, 2011 Development and Aid 5. 90年代以后 随着东西方对峙的消除和两 德的统一， 德国对外援助的范围 得到进一步扩大。近年来，环保和 可持续发展的意识在世界范围内 开始觉醒， 这些领域也成为德国 对外援助关注的重点。 （二）对外援助政策 德国发展合作政策的主要目 的是帮助发展中国家和转型国家 改善经济、 政治、 生态和社会状 况， 帮助并促使受援国的人们发 挥其创造力。 1.实践多边债务减免倡议 债务减免是数十年来德国发 展合作的重要组成部分。 德国在 重债穷国减债计划机制的创立过 程中起了决定性的作用。 通过这 一机制， 重债穷国的债务得到了 有效的减免。迄今为止，德国在该 机制的框架下为双边债务减免提 供了 44 亿欧元的资金。 2005 年 八国集团在合作的过程中， 订立 了一个具有里程碑意义的协议： 《多边债务减免倡议》（Multilater- alDebt Relief Initiative）。 根据德 国的倡议， 西方主要发达国家将 减免最贫困国家债务的额度增加 到 700亿美元， 其中德国自身为 《多边债务减免倡议》 提供资金 35亿欧元左右。 2.无条件援助政策 德国政府一直致力于进一步 提高无条件援助的领域。 2008年 发展援助委员会(DAC)公布的不 附带条件的双边援助的平均比率 为 81%，其中 61%为技术合作援 助。 而同年德国不附带条件的双 边官方发展援助的比例为 77%， 低于 DAC 的平均水平， 特别是 在技术合作方面。 为了实现德国 在阿克拉行动议程（Accra Agen- da for Action）的承诺，德国制定 了一个可行的计划和时间 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 以开 展更多不附带条件的援助。 目前 德国已经在财政和粮食援助领域 完全不附带条件， 经合部现在的 工作重点是进一步开放技术合作 和人道主义援助领域 （目前后者 77％是带有条件的）。 3.减少贫困 为履行德国在联合国 《千年 宣言》和《千年发展目标》中确定 的义务，德国联邦政府在 2001 年 通过了《2015 年行动计划》，承诺 将为世界极度贫困人口减少一 半做出贡献。 在该计划的框架 下，德国为若干减贫援助项目提 供了资助，帮助伙伴国建立起运 作良好的和高效的相关机构。 作 为“卢拉集团”的成员(其他成员 国家为法国、智利、巴西、西班牙、 阿尔及利亚和南非)的成员，德国 积极参加了为实现千年发展目标 进行的创新性的资金筹措机制的 讨论。 二、对外援助概况 进入新世纪， 德国的对外援 助状况和特点有了新的变化。 可 以主要从对外援助的总量、 分配 和渠道三个方面分析德国对外援 助的概况。总体来说，德国的对外 援助在总量上比较可观 ， 但占 GNI (总国民收入) 的比重较之 DAC平均水平较低。在对外援助 的分配和渠道方面形成了自己独 特的模式。 资料来源：根据 OECD 发展援助委员会数据库数据整理。 图 1：2000-2009 年德国官方发展援助净额 （单位：百万美元） 图 2：2000-2009 年德国 ODA净额占国民总收入的比重 资料来源：根据 OECD 发展援助委员会数据库数据整理。 36· · 国际经济合作 2011年第 8期 发展与援助 图 4：2009 年德国对外援助的地理分布 （单位：百万美元） （一）对外援助总量 德国的对外援助进入 21 世 纪有了快速的发展。 其官方发展 援助（Official Development Assis- tance） 净额 由 2000 年的 58.05 亿 美 元 增 长 到 了 2009 年 的 133.42亿美元，增长了一倍多。图 1 给出了德国进入新世纪以后官 方发展援助净额的走势。 图中可 以看出，2000-2009 年，德国的官 方发展援助净额一直保持稳定 增长的态势。 2009年由于全球经 济危机， 德国的官方发展援助净 额达 120亿美元，较 2008 年有所 下降，但仍处于较高水平，是世界 上第三大双边援助主体国家，在 对外援助方面介于美国和法国之 后，领先于英国和日本，占经合组 织发展援助委员会 （DAC）成员 国官方发展援助总额的 10%。 在 欧盟内部， 德国一直保持了其作 为官方发展援助最大捐赠国的地 位。此外，尽管现在国际上发达国 家提供的发展援助总额呈现减 少的趋势， 德国仍为了兑现其国 际承诺， 在为发展合作提供额外 的款项和使用创新性融资工具方 面不断探索新的渠道。 由图 2 德国 ODA 净额占国 民总收入的比重可以看出， 进入 新世纪以来 ， 德国的 ODA 占 GNI 的比重在 2000—2004 年比 较稳定，2004 年后有一个显著的 增长， 这主要是由于 2004 年以 后，根据德国加入的援助双边协 议及其 2015 年对外援助计划和 巴黎宣言的承诺，德国经合部进 行了对外援助战略目标和援助 水平的调整。 德国承诺到 2010 年官方发展援助达到总国民收入 的 0.51%，2015 年达到国民收入 的 0.7%。 然而，2009年德国的官 方发展援助仅占其国民收入的 0.35%， 距离其实现其对外援助 总量承诺的第一个目标 （即至 2010 年 将 ODA 份 额 提 升 到 0.51%） 还有很长的过程 （见图 2）。 但是德国经合部并未修改其 2015 年对外援助的承诺目标，仍 在为实现占国民收入 0.7%的比 例努力。 （二）对外援助分配 1.部门间分配 由 OECD 统 计 的 数 据 ， 2007-2008 年德国的双边官方发 展援助的大部分都用于以下三个 主要领域： 社会基础设施和服务 （占双边援助的 37%，2007/2008 年度平均数据）；债务有关的项目 （28%） 和经济基础设施和服务 （17%）。 其他的比较重要的领域 为人道主义援助 （3%）； 跨部门 （7%）和生产部门（4%），这些领 域 基 本 上 与 2007/2008 年 度 DAC 的平均值相当，然而德国对 人道主义援助支出的比例远低于 2007/2008 年度的 DAC 的平均 水平 8%。 2009 年德国的双边官方发 展援助主要分布在社会基础设施 和服务、 跨部门和人道主义援助 三个领域（见图 3），反映了经合 部近几年实施的政策和战略，特 别是 2008 年德国发展合作确定 图 3：2009 年德国对外援助的部门分配 （单位：百万美元） 资料来源：根据 OECD 发展援助委员会数据库数据整理。 资料来源：根据 OECD 发展援助委员会数据库数据整理。 37· · IEC, NO. 8, 2011 的包括教育、 健康、 农村地区发 展、气候和环境保护、人道主义、 性别平等及女性权力等在内的 11个优先领域。 2.地区间分配 图 4 显示了 2009 年德国 O- DA在不同地域间的分配。 图中 可以看出， 对撒哈拉以南非洲的 援助额最多，达到总额的 23%。中 东和北非也是德国较为重要的援 助区域。 近年来由于亚洲地区印 度和中国经济的崛起， 德国逐渐 减少了对这些国家和地区的援助 比例， 但仍有 26%的援助额流向 了该区域 （包括南亚和中亚及其 他亚太地区）。 而拉美和加勒比海 地区、 欧洲接受到的援助额相对 较少，分别为总额的 10%和 7%。 （三）对外援助的渠道 1.双边援助 双边援助是德国对外发展援 助的主要渠道。 进入 21 世纪以 来， 德国的双边援助较为稳定。 德国 ODA 净额的 65%左右分配 到双边发展援助中。 这与由联邦 议院制定的政府调控政策一致， 即 ODA 净额分摊的比例为三分 之二为双边和三分之一为多边， 也与 DAC 平均水平基本一致 。 图 5 显示了 2000 至 2009 年德 国对外援助额在双边和多边中的 分配比例。 2000年，在德国 58.05 亿美元的官方发展援助净额中， 双边援助占 34.54亿美元， 为 O- DA净额的 59%。 2009年，德国双 边援助增长至 133.42 亿美元，为 2000 年的 2.3 倍， 占 ODA 净额 的 63%。 为了使援助更加具有效率， 2005 年起德国将其双边援助的 受援伙伴国从 84 个减少到 57 个，增加了最不发达国家（LDCs） 和低收入国家(LICs)的比例。 但 是德国的双边援助仍大部分主要 流向中等收入国家。 而且，2008 年这 57 个伙伴国中仅接受到德 国双边 ODA 总额的不到 40％。 大多数的双边 ODA （超过 60%） 被分配到 83个非伙伴国家。这一 问题引起了德国经合部的重视， 今后将在此方面进行政策调整， 以保证伙伴国家接受援助的水平 和效果。 2.多边援助 德国是世界上多边官方发展 援助最大的捐助国之一。 2009年 德国的双边多边官方发展援助比 例（65:35）符合其援助战略并接 近于 DAC 的平均水平。 且德国 的多边官方发展援助 （欧盟和非 欧盟）多数是通过核心资金的形 式提供的，即通过对多边机构的 常规预算会费的形式。 在多边发 展援助系统中，相比于发展援助 委员会 28.7%的平均水平，德国 的非核心资金使用比例仅为 6.6%。 德国对欧盟的捐助占其多边 援助的 58%（见图 6）。除欧盟外， 德国对非欧盟国家的多边官方发 图 5：2000-2009 年德国对外援助的分配渠道 图 6：2009 年德国多边发展援助的机构间分配 资料来源：根据 OECD 发展援助委员会数据库数据整理。 资料来源：根据《OECD 发展合作 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 2010》、Peer Review、BMZ数据制作。 Development and Aid 38· · 国际经济合作 2011年第 8期 展援助集中在世界银行集团 （含 国际开发协会）、联合国和区域开 发银行。 2009德国多边援助净额 中 21% 流 向 世 界 银 行 集 团 （World Bank Group）， 并全部投 入世界银行集团中的国际开发协 会（International Development As- sociation） 同时， 多边援助中有 3.66亿美元的资金流往联合国机 构，占总额的 7%。 三、 对外援助组织及管 理 长期以来， 德国的对外援助 的组织和管理形成了自己的特 色。近年来德国在对外援助的组织 管理方面有所创新，对提高援助的 有效性发挥了重要作用。 继 2003 年的机构重组后，2010年春季，德 国政府部门又开始启动一项重大 的机构改革进程，合并了三个技术 合作机构，进一步加强了经合部的 职能，各个机构之间的协调合作机 制也逐步完善。 （一） 对外援助组织机构及 其变革 德国的发展合作系统有某种 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 优势， 其对外援助的组织和 实施由政府主管部门、 政府部门 及社会组织机构共同推进， 促进 了德国对外援助的发展。 1. 发展合作政策的制定部 门———经合部 德国联邦政府中主管对外 援助和发展合作政策的部门是 经济合作部， 主要负责发展合作 政策和战略的制定。 经济合作部 在整个德国的发展合作系统中处 于核心地位，继 2003年的机构重 组之后，2010 年春季德国进一步 对其进行了机构精简和重组，以 提高其发展合作的有效性并确 保德国新的政治战略重点 （即经 济发展与教育领域）的顺利执行。 2.发展合作项目的执行机构 德国发展合作项目的具体实 施则大部分由一系列的机构、其 他的政府部门 、 非政府组织 （NGOs）、教堂以及科学培训机构 等具体负责。 这些执行机构为数 众多，2003 年重组后， 各个执行 机构也启动了各自的机构精简， 显著提高了援助的有效性， 节约 了大量的交易成本和时间成本。 在这些执行机构中， 最重要也最 具代表性的是： 复兴信贷银行 （KfW）、技术合作公司(GTZ)、国 际培训与发展公司 （InWent）、德 国发展服务局（DED）等。 （1） 负责实施信贷合作的复 兴信贷银行 复兴信贷银行是受联邦政府 委托执行信贷合作的机构， 由德 国联邦政府拥有其 80%的股权， 各州政府共同拥有其余 20%的 股份。 自 20世纪 60 年代开始实 施信贷合作以来，联邦政府共向 发展中国家承诺了约 515 亿欧 元的资金，复兴信贷银行向世界 100 多个发展中国家的约 2500 个项目提供了资金支持。 其下属 的的一家子公司德国投资与发展 公司（DEG），专门从事促进德国 私人企业， 特别是中小企业赴发 展中国家投资的业务。 其促进方 式包括中长期贷款、提供担保、投 资参股和咨询服务等。自 1962年 以来，该机构共为近1100 个项目 提供了 50亿欧元的资助，并由此 带动了德国私人投资者向发展中 国家约 340亿欧元的投资。 （2） 负责实施技术合作的德 国技术合作公司 德国技术合作公司成立于 1975 年，公司完全为德国联邦政 府所有，资金全部由经合部提供， 是一家专门实施技术合作项目的 非营利性机构。 GTZ目前在世界 130 多个国家拥有万余名员工 （其中约 8500人是当地雇员）。公 司为发展中国家提供援助或服务 的主要方式是协助其制定促进经 济社会发展的项目、 传授相关经 验与技术和提供专业咨询等。 （3） 负责实施人员培训合作 的德国国际培训与发展公司 国际培训与发 展 公 司 于 2002 年由“德国国际发展基金会 （DSE）”和“卡尔·杜伊斯堡协会 （CDG）”合并而成 ，该机构是联 邦政府对外发展援助中人员培训 类项目的主要实施者。 国际培训 与发展公司的主要所有者是德国 联邦政府，70%左右的资金由经 合部提供，其余 30%的资金由约 30 余家机构提供。 目前，每年参 加 InWEnt 组织的培训和交流项 目的人员达 3.5 万人次， 项目总 金额达 1.4亿欧元。 InWEnt也因 此成为德国在世界范围内开展培 训与发展合作规模最大的机构。 （4） 负责向发展中国家派遣 发展援助人员的德国发展服务公 司 德国发展服务公司是由联邦 政府所有的， 专门从事发展援助 人员派遣工作的机构。 公司成立 于 1963年， 截至目前向亚洲、非 洲和拉美的发展中国家派遣的专 家和技术人员已超过 1300 万人 发展与援助 39· · IEC, NO. 8, 2011 次。 该公司并不制定自己的合作 项目， 而是根据发展中国家政 府、企业或有关机构提出的要求， 在双边政府间协议的框架内，派 遣德国发展援助人员到有关国家 传授相关技术、 提供专业咨询和 培训当地人员， 协助发展合作项 目的实施。 其工作的重点主要在 环境与自然资源保护、 可持续发 展、促进民主、公共管理、经济改 革与市场经济建设、 饮用水源维 护与管理、 垃圾和污水处理以及 卫生与艾滋病防治等领域。 （二）对外援助管理 德国自对外援助工作开展以 来， 就在对外援助的管理方面与 时俱进，不断创新，以适应对外援 助在新世纪下的发展需要， 并进 一步提高援助效率。 1.加快权力下放 2005 年的德国同行评议 （peer prview)中就指出德国发展 援助机构有必要将权力下放到下 面的机构。 2009 年 10 月德国政 府在联盟协议 （Coalition Agree- ment） 中承诺将改进德国发展合 作系统的结构。 作为改进的一部 分， 经合部的国别代表将在当地 被赋予更大的决定权以及战略和 政策授权。决策责任的下放，伴随 着充足的资源会进一步提高德国 的官方发展援助的战略监督，并 有助于解决一些合作伙伴的在处 理决定和审批的延误问题。 2.建立独立的评估机构 在各种政策框架、 标准和具 体方法的规范指导下， 经合部正 在努力完善德国的发展合作评价 体系。 经合部主要负责制定对外 发展合作的评价规则、标准、质量 保证并进行评价， 而执行机构和 一些比较大的非政府组织则进行 自我的独立评价。 然而政府主导 的评估体系的一般适用性面临着 统筹 20 个政府和非政府组织执 行和资金机构的重大挑战， 这些 组织机构各自拥有自己的评价体 系 （每年大概会产生 100 种不同 的评价体系），因此有必要进一步 改进评价和报告的结果， 通过评 价质量保证和使用评价来支持决 策，并且将德国的国家 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 和资源 与援助结果和伙伴国的绩效评估 框架联系起来。目前德国正在计划 建立一个独立的评估机构或研究 所以提高评价的独立性及合法性， 推动发展合作系统的一致性。 表 1：德国对外援助有效性指标 Development and Aid 40· · 国际经济合作 2011年第 8期 四、 对外援助有效性评 价 德国对援助有效性的承诺主 要是通过签署关于援助有效性的 《巴黎宣言》和《阿拉克行动协议》 来表达的。 《巴黎宣言》认为不但 要增加援助数额， 更要提高援助 的有效性，以提高总的援助效果。 签署国从主事权（ownership）、协 调 （alignment）、 和谐（harmonis- tion）、结果管理（managing for re- sults）和共同责任（mutual accou- tability） 五个方面做出有效性的 承诺，并且设定了 12个指标对这 5个方面的执行情况进行监督。 （一） 对外援助有效性的进 步 如表 1所示，2006 年和 2008 年 DAC 发布了两份《巴黎宣言》 执行情况监督的报告（Monitoring Surveys）， 对 2005 年和 2007 年 德国的发展援助进展进行了测 评。 根据巴黎宣言的主要性能指 标来衡量， 德国的发展援助有效 性有所提高。 除了避免同目的的 执行机构指标（Project Implemen- tation Unit）略有下降以外，其余 的各个有效性指标均有显著改善 和提高。 这也与德国政府和经合 部对其对外援助的重视及建立的 可行的政策相关。 在对外援助的进程中， 为了 提高援助的有效性， 德国在国际 及欧洲联盟、国家之间、受援国内 部三个层面上采取了很多措施。 在国际层面上， 德国在欧盟内部 一个关于促进援助有效分工的工 作小组中发挥了主导作用 。 继 2011 年在韩国举行的第四次关 于援助有效性的高峰论坛后，德 国表示会长期参与和听取各种关 于提高援助有效性的国际对话， 并考虑如何能更有效地支持并更 广泛地执行对提高援助有效性的 承诺。在国家和受援国层面，2005 年经合部制订了执行关于援助有 效性的巴黎宣言 （Paris Declara- tion）的行动计划（这是世界上援 助国首次这样做）。 2006 年德国 制定了关于援助有效性的援助制 度手册，2009 年经合部制定了员 工培训以及各执行机构更新援助 的手册。 （二） 对外援助有效性值得 改进之处 虽然德国在援助有效性方面 取得了很大进展。但是，它仍在其 国家公共财政管理制度、 共同安 排或程序和共同合作方面表现相 对较弱， 因此为了进一步提高援 助有效性， 德国需要以下三个方 面的改进： 首先，在援助管理方面。尽管 2009 年的援助行动计划是旨在 加强国家的表现， 特别是与受援 国的制度和程序进行更系统的合 作方面， 但是德国仍旧没有完成 其在这些领域设定的 2010 年的 目标。因此，在接下来的对外援助 发展中， 德国需进一步加强其内 部组织管理机构的改革和内部协 调机制的建设， 以提高援助的管 理效率，为 2015年德国援助发展 目标的实现创造条件。 其次 ， 在援助的能力开发 （Capacity development）方面。 援 助的能力开发是德国发展合作的 总体目标， 其中技术合作历来是 德国的开发其受援国能力的重要 手段，近年来，德国在能力开发方 面的重点已经从发展个人技能和 加强当地管理转到提高立法、经 济、社会和政治各个领域。 然而， 德国对能力发展还没有统一的定 义， 关于这方面的发展合作也没 有明确的战略。因此，经合部应明 确能力开发的概念， 并且在总结 其部门发展经验的基础上， 制定 一个可行的战略， 将援助工具和 机构结合起来以提高发展战略伙 伴国家的能力建设。 最后， 与非政府组织的合作 方面。 德国官方发展援助的 6％ 是经非政府组织的渠道来分配 的。虽然在与非政府组织合作中， 德国高度重视非政府组织的独立 性。然而，德国需要一个明确的战 略来指导发展援助工作在德国民 间各个社会组织的实施。 大多数 非政府组织在如何使用他们收到 的官方发展援助方面具有享有相 当的自由， 因此也存在着其与德 国负责发展合作机构的目标问责 性不一致的问题。为此，德国需要 在尊重非政府组织自主权的同 时， 积极鼓励他们展示发展合作 的成果并引导其行动目标尽可能 地与受援国的优先事项相平衡。 （作者单位： 厦门大学经济 学院） 参考文献： OECD/DAC: 2008 Survey on Mon- itoring the Paris Declaration. OECD Development Assistance Committee (DAC) Peer Review 2005/2010. The OECD Development Coopera- tion Report 2010. 发展与援助 41· ·