我国行政审批制度改革和行政服务中心建设的探索和思考

中国农业大学 硕士学位 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 我国行政审批制度改革和行政服务中心建设的探索和思考 姓名：朱洪延 申请学位级别：硕士 专业：公共管理 指导教师：臧日宏 20060501 摘 要 改革行政审批制度是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求；是进一步转变政府职能 的重要突破口；是从源头上预防和解决腐败问题的根本性措施。由于受 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济体制的影响，K 期以来，我国的行政审批工作存在着比较突出的问题。一方面，审批主体权力过大，需要审批的 事项过多过滥，抑制了客体发展的活力。另一方面，行政审批工作系统的运行机制僵化，缺乏活 力和效率。为此，近年来，我国以建立完善社会主义市场经济体制为目标，以加入wT0为契机， 强力推进行政审批制度改革。一方面，抓政府职能转变，减少审批事项，降低审批层次，下放审 批权限等等；另一方面，抓机制创新，许多地方遥过采取撤并行政机构、成立行政审批服务中心、 完善法制和规章制度等措施，在一定程度上实现了行政审批的机制创新。但在改革过程中存在行 政服务中心机构定位、职能不明确，管理权限、项目授权、进驻人员不到位，监管体制不完善等 问题。笔者在充分调研的基础上，提出了加快行政审批制度改革，推进行政服务中心建设的八项 建议。指出行政服务中心作为行政审批制度改革的一个载体，应该被当作改善投资环境和推行政 务公开的一个突破口，在完善自身建设的基础上，全面推动行政审批制度改革走向深入。 关键词：行政审批制度，行政服务中心，改革，思考 ABSTRACT Thefefomlofadministratives训cesysteminChinaisnecessarytoestablishsocialmarket economysystem．Itisnotonlyallimportantwaytochangegovernmentfiumtion,butalsoafundamental measnretopreventandsolvecorruption．Becauseoftheinfluenceofplanningeconomysystem，itexits manyproblemsinadministrativeservicework．Ononohand,thepowerofgovemmentisbigandthere arelotsofprogrammerstobeapproved,ontheotherhand,thesystemofadministrativeserviceislack ofefficiency．Soinrecantyears，thereformofadministrativeservicesystemiscarriedoutinorderto establishsocialismmarketeconomy．Ononehand,tochangethefunctionofgovernmentandreducethe projeetSthatneedtobeapprovedbefore；ontheotherhand,toestablishadministrativeservicecenterin manyareas．Butintheprocessofthereform，thereexistsmanyproblems，suchasfunctionof administrativeservicecanterisnotclear,supervisorysystemisriotboundate．Eightproposffionand measur∞tostudytheproblemhowto叫rormthesystemofadministrativeservicehavebeenbrought forwardonthefoundationoftherelevantanalysisinthepreceAingpartOfmearticle． Keywords：Administrativeservicecenter)reform，research Ⅱ 独创性声明 y939684 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得中国农业大学或其它教育机构的学位或证书 而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示了谢意。 研究生签名： 名易延一时间：仞矿厂年／月多日 关于论文使用授权的说明 本人完全了解中国农业大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留 送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等复 制手段保存、汇编学位论文。同意中国农业大学可以用不同方式在不同媒体上发表、 传播学位论文的全部或部分内容。 (保密的学位论文在解密后应遵守此协议) 研究生签名：％ 导师签名：墩镌 伽舌年∥月与同 时讯扣盔年‘玛fB 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 1．1研究目的和意义 第一章 绪论 改革行政审批制度是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求；是进一步转变政府职能 的重要突破口；是从源头上预防和解决腐败问题的根本性措旆。在计划经济时代和社会主义市场 经济初级阶段，行政审批是我国政府实施行政管理的一个重要手段，在我国政治、经济、文化和 社会生活中发挥过重要作用。 行政服务中心是行政审批制度改革的产物。行政服务中心管理模式，又称行政审批中心或行 政审批服务中心，最早起源于英国的“一站”式(one—shopstation)服务。所谓“一站式”服 务就是让公民在政府机关办理有关事务时，只要在一个机关或窗口申请，就能完成所有的程序， 获得所需的全部服务，勿需奔走于众多的机关或窗口之间。凡是去政府办事的人恐怕都有这样的 感受：一件事情不仅要得到多个政府部门的批准，而且要按严格程序完成许多审批环节，时间大 量浪费在交通和排队上面。而～站式服务可以省却这些麻烦，不仅极大地方便了群众，而且有利 于政府树立良好的形象。撒切尔夫人上台后，为了改变传统官僚制带来的机构规模膨胀、人浮于 事、效率低下、部门利益倾向严重等弊端，竭力推行行政改革，在行政机关实行一站式服务。 自20世纪70、80年代以来，政府治理模式的变革，追求善治的政府结构，成为一种引人注目 的国际性浪潮和趋势。在中国特色社会主义理论的指导下，根据中国国情，对整个经济、政治和 社会领域进行了全面、深刻的改革。对政府体制的变革上力图改变计划经济体制下政府形式的职 能活动范围和运行机制，在政府与市场之间寻求更为有效地提高公民普遍福利及提升国家生产 力、竞争力的制度安捧和创新性组织。围绕这样一个主题，近几年来，各地政府在治理改革的实 践中，通过探索建立行政服务中心，方便了群众办事，推进了政务公开，有利于精简机构，提高 办事效率，对改善投资环境，带动经济和社会发展起到了深远的影响。 但是，随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业不断向前推进，现行审批制度的弊端也 日渐显露，主要表现为：审批事项过多过澄；审批程序复杂，环节多、时限长；一些审批机关重 审批、轻管理，甚至以审代管；审批透明度低，自由裁量权大，极少数机关工作人员利用审批徇 私舞弊，违法违纪，给公众利益造成了严重损害。因此，行政审批制度改革不仅势在必行，而且 十分重要。这项改革已取得阶段性成果，但目前还保留了大量的行政审批事项，行政审批改革工 作仍然任重而道远。党的十五届六中全会决定明确提出，要建立结构合理、配鼍科学、程序严密、 制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行。行政审批制度改革需要向 更深的层次推进，改革行政审批制度要与精简政府机构、提高办事效率结合起来。怎样建立与社 会主义市场经济相适应的新的审批制度是一个急待解决的重要课题。 从全国各地行政服务中心建设运作的实践来看，成效是明显的；改善了投资环境．转变了政 府职能，方便了群众办事，加强了廉政建设．但在中心建立和发展过程中，特别是随着《行政许 可法'的深入贯彻，中心作为一项新生事物，如何在行政许可的法律框架内，找准定位，提升功 能，从而更好的为各地经济发展、构建和谐社会服务，关系到中心的前途和命运。 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 1．2国内外研究现状 从国外来看，对行政审批制度的研究主要集中在以下几个方面： 第一，行政审批制度改革始于“博弈8理论恿维的启迪． “博弈”理论是西方经济学中对 制度的一种分析模式，后来，公共选择学派将之运用于行政过程的分析，对国家法、行政法等公 法领域产生了重大的影响，也为我们更深刻地认识行政权及行政行为带来了新的视角和启迪。以 布坎南为代表的公共选择学派学者认为：在自由的市场之中．每个人都是机会主义者，有自己的 利益需求，也有个人的偏好取向，即“经济人”的假设。对总体而言个体的知识是有限的，个体 之间信息也存在不对称，个人负担不起正确决策所需的信息费用，即存在“信息悖论”。20世纪 三十年代，资本主义国家普遍性的经济危机迫使人们对以前的自由放任的经济政策进行反思，人 们普遍认识到个人的偏好导致的“市场失灵”问题。如当所有的草场中仅剩下一块属于公有公用 时，大家都可能把羊赶到公用的草地上放牧，造成公用草场的完全恶化。经济学家将这种情形描 述为“公地灾难”。因而凯恩斯主义为代表的国家干预政策兴起，政府大量地规定强制为特征的 制度。但随着行政国的出现。国家行政权广泛地渗透到经济领域后，人们又开始发现到“政府失 灵”的问题。公共选择学派正是将“经济人”假设和。信息悖论”贯彻到政府行为之中进行分 析，认为政治家和行政官员与其他人一样都是机会主义者，追求自己的目标：而行政相对人与行 政主体之间、行政相对人与行政相对人之间都存在着信息的不对称，这样就不可能导致“囚徒困 境”。即每次政府决策都由于双方的偏好不同及不信任的情感基础而达不到最优状态。公共选择 学派将政府行为作为交换的过程来研究，把政府与个人之间描绘为一个相互“博弈”的过程，只 有通过多次的博弈才能达到稳定的均衡状态。由此他们得出的结论是：要走出“囚徒困境”，政 府决策过程中必须满足以下要件：一是博弈的双方必须合作，建立信任的基础；二是要反对国家 管制，建立参与式的决策机制：三是改革官僚机构，强调官僚之间的交易关系，提倡官僚行为具 有自己的正当性利益，它的这种利益也源于其政治行为本质上也是与行政相对人的一种交换：四 是提倡在官僚制度中引入竞争因素，使官僚在各机构之间具有流动性，有对官僚的惩罚和激励制 度；五是实行真正的分权，加强权力之闻的监督。加强责任的落实；六是注重程序的约束，以程 序规避政治决策过程中的“政治寻租”行为。这也就是“博弈”理论对行政行为思考后的启迪。 第二。新公共管理理论的提出。进A．20世纪80年代以来，行政改革运动波及全球。西方发达 国家、新兴工业国家、前苏联东欧国家及发展中国家，都卷入了改革浪潮中，形成了世界范围的 行政改革潮流。这次改革打破了传统理论和管理模式的束缚，尝试用新的理论对行政管理进行根 本性或方向性调整，体现为从传统行政模式向新的行政模式的转换，被形象地称之为“政府重 塑”、“治道变革”、“政府再造”等。新公共管理理论是当代国外行政改革的主要理论基础。 影响很大。经济合作与发展组织(OECD)关于发达国家政府改革的研究报告，对新公共管理的主 耍内涵作了总结归纳。一般认为，新公共管理与传统行政管理有所不同，其主要主张有：(1)政 府服务应咀社会和公众的需求为导向：(2)更加重视政府的产出、结果、效率和质量；(3)主张 放松行政规制，实行绩效目标管理．强调对绩效目标完成情况的测量和评估；(4)政府应J’‘泛采 用企业中成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等管理方式；(5)取消公共服务供给的垄 断，对某些公营部门实行民营化，让更多的私营部门参与公共服务的供给；(6)重视人力资源管 理，提高人事管理的灵活性等。 2 中国农业大学碗土学位论文 第一苹绪论 第三、企业型政府理论。所谓企业型政府，并不是要把政府作为企业来运作，因为二者毕竟 存在很大的差别，而是指用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服 务的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革和创新政府管理方式，使政府更有效率和 活力，并成为90年代一些硬方国家，特别是美国政府改革的主导理论。这一理论的领军人物、美 国学者戴维．奥斯本和特德．盖布勒在他们合著的《改革政府》一书中提出了以企业家精神改革政 府的基本原则，并认为新的政府治理模式终将会代替传统的官僚主义模式。 第四、治理理论．治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系．确定共同的目标 等途径，实现对公共事务的管理。其理论观点是：(1)治理意味着管理主体的变化，政府不再是 国家唯一的权力中心，各种公共和私人机构也可成为一定层面上的权力中心：(2)公共产品的供 应可以由私人部门和第三部门承担，与政府部门相互依赖，互通资源，分担政府的责任；(3)治 理的目的是达到善治，实现管理者与被管理者的协调与合作。 从我们国家情况来看，我国正处于行政体制改革起步时期，近十多年来较多集中于宏观行政 体制改革研究。随着行政体制改革的逐步深入，必然要求在继续重视宏观研究的同时，熏视微观 研究，特别是加强对行政审批制度改革的研究。为转变政府职能转变，减少审批事项已经进行了 三轮行政审批制度改革。为了加强对行政审批制度改革的理论指导，达到通过改革实现制度创新 的目的．国务院审改办组织15个大中城市和国务院各部门，以。重在制度机制创新”、“重在政 府职能转变”为主题，围绕“建立科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制和严密完 善的审批监督制约机制”，开展了行政审批制度改革课题研究。承担课题研究任务的各个单位， 精心组织，认真实施，坚持实际工作者与专家学者相结合。并注意合理吸收国外的有益成果，抓 住行政审批制度改革涉及的重大理论和实践问题，经过多方面、多视角、多层次的系统研究和深 入探索，提出了基本的思路和对策，形成了一批具有前瞻性、针对性和可操作性的课题研究报告， 为深入推进行政审批制度改革提供了理论支持。全国各地积极开展对行政审批制度改革和行政服 务中心建设的实践和研究，例如华东地区建立了“华东三省一市”审批中心主任联席会议制度， 中原地区成立了“中原四省行政审批联席会”等自发组织，定期组织交流各地行政服务中心建设 的进展情况及遇到的难点和共性问题。各地都按照国务院行政审批制度改革工作要求，并结合本 地实际进行了多轮行政审批制度改革，但一些地方政府只把行政审批制度改革认为是“清理项 目，提高办事效率，优化发展环境”。在这样表层化和简单化认识的主导下，出现了许多行政审 批项目被大幅度削减的新蝇。我们要知道，如果只减审批项目不减机构，审批项目仍有可能直接 或变相地反弹，毕竟政府机构总会以某种方式来行使权力，削弱行政审批事项需要与精简政府机 构结合起来·行政审批制度改革从本质上来讲就是政府的“自我削权”，政府将自己管不好或者 不该管的事务交给市场和社会中间组织，实现政府职能的转变，促进行政管理体制的革新。因此， 行政审批制度改革不能仅停留在审批数量的削减上，更需要将其与公共管理机制改革相结合，建 设服务型政府，这是行政审批制度改革的最终目标。 1．3研究目标 通过对我国行政审批制度改革和行政服务中心发展现状进行调查，对行政审批制度改革的进 展和成效进行评估，分析影响行政审批制度改革的深层次原因，提出改革现行行政审批制度的创 3 中国农业大学硕士学位论文 第一章绪论 新措施，探索进一步推进行政服务中心建设的对策，为各级政府进一步做好行政审批制度改革和 行政服务中心建设提供理论参考和决策支持。 1．4研究方法 本论文研究的内容涉及政治学、管理学、社会学、法学、经济学等多个学科，资料的收集主 要通过实地调查、查阅相关文件、期刊、专著等文献的方式完成。研究中主要采取的研究方法有： (t)调查研究方法。本文采用问卷调查方法搜集行政服务中心办件时间、办件效率、办件满 意度等资料，用于行政服务中心的成效分析。 (2)历史分析方法。通过对行政审批制度改革过程的回顾，分析行政审批制度的积极意义和 存在的弊端。 (3)案例分析方法。本文选取了江苏省徐州、连云港、常州、盐城四市行政服务中心作为案 例，分析中心建设取得的成效和存在的问露。 (4)比较分析方法。通过对日本、美国行政审批制度改革进程的介绍，分析我国行政审批制 度改革的必要性。 1．5论文框架结构 文章首先对我国行政审批制度及改革的现状进行考察，简述行政审批制度改革的进程，从理 论和实践的层面分析行政审批制度改革的必要性、存在的主要问题以及改革取得的成效。其次对 行政服务中心的产生、发展中存在的问题进行分析，在此基础上提出进一步推进行政服务中心建 设的建议。主要内容分为四个部分： 第一章：绪论。包括研究目的和意义、国内外研究现状、研究方法、论文框架结构等内容。 第二章：我国行政审批制度及改革状况。首先从理论层面对我国行政审批制度进行思考，分 析了我国行政审批管理存在的主要问题与后果，介绍国外行政审批制度改革概况和我国行政审批 制度改革的成效。 第三章：行政服务中心发展、成效与问题分析。本章首先对行政服务中心的创立与发展作了 介绍，通过案例分析对中心发展的社会 评价 LEC评价法下载LEC评价法下载评价量规免费下载学院评价表文档下载学院评价表文档下载 ；在此基础上分析行政审批中心形成、发展的内在机 理，行政服务中心的运作模式与公共服务型政府的关系，行政服务中心建设和发展中存在的问题 和原因等内容。 第四章：进一步推进行政服务中心建设的对策与思考．本章为论文的最后部分，在前面分析 的基础上，提出了加快行政审批制度改革，推进行政服务中心建设的八条建议。 4 第二章我国行政审批制度及改革状况 行政审批作为国家微观管制社会经济运行的一种手段，能有效地弥补市场本身固有缺陷，无 论是在计划经济稳定和经济体制年代都起到了积极作用。但是，随着市场经济体制的不断完善， 尤其是我国加入wTo以后，这-N度越来越成为经济发展的桎梏。面对新形势，各级政府都对行 政审批制度进行了一系列的改革，也取得了一定的成绩，促进了社会和经济的发展。但是，由于 我国长期计划经济体制的惯性，以及客观的政治大环境还不够成熟，改革过程中仍存在着许多问 题和阻力制约着改革的进程。行政审批制度改革，是上层建筑领域的一场革命，涉及到权力格局 和利益关系的调整，因此，出现问题也是必然的。关键是要及时发现问题，并从中找出原因，探 索出一条科学、合理的途径和方法，适时对其进行调整和纠正。 2．1对行政审批制度的理论与实践思考 行政审批，法律用语上称为“行政许可”，是行政机关的重要权力和管理方式，现在又是个热 点问题，上上下下都非常关注。从基层来说，对行政审批抱怨很多，强烈要求予以改革，以便为 经济发展创造良好的法制环境；从中央和田务院来说，多次召开会议，下发文件，对行政审批事 项进行部署。特别是党的十六大报告中，又明确要求“减少和规范行政审批”。解决好这个问题， 已是人心所向、大势所趋。《行政许可法)的出台为进一步规范行政审批行为提供了法律依据。 2．1．1界定行政审批的性质 行政审批，是指行政机关根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采 取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动，认可其某种资格和资质、或 者确立其特定主体资格、特定身份的行为。行政审批的性质有这样几点： (1)行政审批是事前管理方式。在行政管理过程中，通常表现为事前、事中、事后的管理。 从管理的有效性和成本来说，行政审批是对可能发生的系统性问题．通过事后补救难以消除影响 或者需要付出更大代价的事项，所采取的事前管理监督手段。国家一旦对某一事项实施行政许可， 就意味着对该事项的管理方式前移，防止人们任意、自由地从事这一事项。 (2)行政审批是建立在普遍限制和禁止基础上的解禁行为。因而，它对绝大多数人而言， 是一种对自由的限制，主要是限制不利于公共利益的行为，防止权利和自由的滥用。如行政机关 发放营业执照．从表面上看，是允许相对人从事经营活动的书面证明，而实质上是对未获执照的 公民、法人随意从事经营活动的禁止、限制。有了执照，意味着禁止、限制的解除。非经行政机 关允许，从事经营活动，即属无照经营的违法行为。超范围经营法律也不允许。批准你卖烟酒， 你就不能卖食盐；批你五亩地，你就不能占十亩。开汽车本来是汽车所有者的权利，考虑到开汽 车有造成人身或财产损害的可能，因此必须禁止。但由于开汽车又能提高效率，为人们所必需， 这就要在普遍禁止的情况下，对符合驾驶条件的人开绿灯．这就是行政审批本质的一个重要体现。 (3)行政审批是一项权力，更是一种职责和义务。从表面上看，行政机关对普遍的、多数 的对象予以限制丽给予特定的少数申请许可人以许可，就是给许可申请人行使权利开绿灯，是为 5 中国农业大学硕士学位论文 第二章我犀行政审批制度及改革状况 他们赋予了权利，但更多的是一种职责、一种义务。因为行政机关所面对的申请人绝大多数是权 利人，而不单纯是受管理人。权利人只有在行使权利时有违法违规行为时，才能成为行政管理的 制裁对象，权利人没有违法时，是行政机关的服务对象，是主人。在现有的法律法规中都规定： 凡是申请人提出申请的，行政机关必须在法定时间内进行审查并做出答复。对符合条件、 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 、 资质的，必须予以许可；不予批准的，要说明理由。对已批准的，既要保证被许可人合法权利不 受干预，又要监督他们按许可的条件、范围，合法的生产、经营、服务。这些规定说明，把行政 许可只看成是本行政机关的权力、可以任意行使，是与行政审批的性质完全相悖的。 2．1．2行政审批的特点 (1)行政审批的主体是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不是其他自 然人、法人和组织。一般的社会团体和行业协会向自然人、法人和组织颁发的资格证及许可性文 件的行为，不是行政许可行为。自然人、法人和其他组织之间一方允许另一方从事某种活动的行 为，如房屋租赁、专利使用，更不能称为行政许可，而是平等民事主体之间的许可行为。 (2)行政审批是为实现行政管理目的服务的。行政管理目的，概括起来就是维护公共利益 和公拭秩序，推动经济和社会的健康有序发展。行政审批权是公权力而非部门的权力，更不是个 人的权力。因此，它不能从相对人身上谋取利益。利用审批、发证之机向被许可人索取好处，就 从根本上改变了审批权作为公权力的性质。 (3)审批权具有时效性。行政审批通常分为一次性许可、短期许可和长期许可。这是因为 被许可人会因为各种情况的变化，随时丧失许可的条件，而不能继续获得许可。因此，行政许可 一般在规定取得许可条件和应达到一定技术标准或具有相应资质的同时，还规定有定期审验制 度·例如，驾驶员因病视力衰退，不适宜再驾驶车辆，通过年检就可发现．该驾驶员就失去了继 续驾驶车辆的条件、资格。这样做，有利于防止和减少交通事故。 (4)行政审批具有一定的自由裁量权。所谓行政审批的自由裁量权，就是行政机关在法律、 法规规定的原则和幅度内，拥有根据实际情况有选择地做出给予批准或不予批准的权力。这是由 于行政许可的范围广泛、种类又多样，申请人的条件、资质又比较复杂，法律法规不可能对每类 许可的程序和时限都做出详尽的规定。为了体现行政许可行为的公平、合理和正义，行政机关可 以根据实际情况和自己的意志判断，在法律规定的程序、时限内灵活地加以处理。 2．1．3行政审批的种类 行政审批的种类。包括审批、核准、批准、同意、注腑、认可、登记、检验、年检等33种。 但从行政许可的性质、功能和适用条件的角度来说，大的方面可以划分为这样五类。 (1)普通许可。就是准许符合法定条件的相对人行使某种权利的行为。是行政机关运用最 广泛的一种行政许可。凡是直接关系国家安全、公共安全的活动。基于高度社会信用的行业的市 场准入和法定经营活动，直接关系到人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产及销售活动， 都适用于普遍许可。如游行示威的许可，烟花爆竹的生产与锖售的许可等。该项许可有二个显著 特征：一是对相对人行使法定权利附有一定的条件；二是一般没有数量控制。 6 中国农业大学硕士学位论文 第二章我国行政审批制度及改革状况曼皇量晕舞量舅■|皇曼篁鼻曼皇—■鲁量!曼皇曼舅量I曼曼皇曼曼曼舅●皇曼皇皇曼量■■皇曼舅墨暑鼍■■曼量鼍曼鼍鼍量量皇曼!曼皇鼍量皇曼皇曼量墨 (2)特许。就是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行有效配置 的管理方式。主要适用于有限自然资源的开发利用，有限公共资源的配置、直接关系公共利益的 垄断性企业的市场准入。如出租车经营许可、捧污许可等。特许有二个主要特征：一是相对人取 得特许后，一般应依法支付一定的费用，所取得的特许可以转让、继承：二是特许一般有数晕限 制，往往通过公开招标、拍卖等公开、公平的方式决定是否授予特许。 (3)认可。就是对相对人是否具有某种资格、资质的认定，通常采取向取得资格的人员颁 发资格、资质证书的方式，如会计师、医师的资质。认可，具有四个特征；一是主要适用于为公 众提供服务、与公共利益直接有关，并且具有特殊信誉、特殊条件或特殊技能的自然人、法人或 者其他组织的资格、资质的认定；二是一般要通过考试方式并根据考核结果决定是否认可；三是 资格资质是对人的许可，与人的身份相联系，但不能继承、转让；四是没有数量限制。 (4)核准。就是行政机关按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具备特定标准、规 范的判断和确定。主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的 设计、建造、安装和使用，以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检 疫。如电梯安装的核准，食用油的检验。它有三个显著特征：一是依据主要是专业性、技术性的； 二是一般要根据实地验收、检溯来决定；三是没有数量限制。 (5)登记。就是行政机关对个人、企业是否具有特定民事权利能力和行为能力的主体资格 和特定身份的确定。如，法人或者其他组织的设立、变更、终止：婚姻登记、工商企业注册登记、 房地产所有权登记等。它有三个显著特征：一是未经合法登记的法律关系和权利事项．是非法的， 不受法律保护；二是没有数量限制：三是对申请登记材料一般只进行形式审查，即可当场做出是 否准予登记的决定。 2．1．4行政审批的功能 行政审批有什么功能?有的认为，既然群众对行政审批反映那么强烈，可不可以一律取消， 全部放开。我觉得，这和不了解行政审批的功能有关。行政审批的功能问题，涉及经济学、行政 管理学、法学等诸多理论问题。综合各学科的认识，总结我们这些年来的法治实践，笔者认为行 政审批至少有这样四个方面的作用和功能： 一是配置资源。我国的资源是有限的。对有限的资源既要保护，又要适度开发，使资源永续 利用。如何做到这一点，当然要发挥市场在配置资源方面的基础作用。但是，在有限资源领域内， 完全靠市场自发地调节、配置资源，不仅会导致对资源的疯狂掠夺，造成资源的巨大浪费，还会 造成严重的环境污染．使生态环境受到破坏。因此，还需要通过行政审批的方式进行总量控制， 使这些资源有计划的利用、实现优化配置。比如，水是重要资源，我国又是缺水的国家，水法规 定，直接从江河、湖泊或者从地下取用水的单位和个人，除家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用 外，应当向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证。水利部门在发放取水许可证 之前，对其用水量进行审查，确定合理的额度。就可以更好地实行总量控制和定额管理，减少水 资源的浪费。如果随意取用水而不加以必要限制，“水荒”将不可避免。 二是控制风险t这是行政审批最主要、最基本的功能。在杜会主义制度下，自然人、法人和 其他组织有宪法规定的自由，作为权力机关的执行机关，行政机关应当保护这些权利和自由。但 7 是，由于某些自然人、法人和其他组织在行使某种权利时，具有潜在的危险性，可能会对社会或 个人的人身安全或财产安全造成损害，所以有必要加以限制和禁止。比如，医疗药品的生产、销 售，和人身健康联系最直接。如果不通过审批加以控制。什么人都可以生产药品、什么东西都可 以简单加工当药卖，人民的健康怎么能保证?只对具备条件、符合专业技术标准的事项解除限制 或禁止，不具备条件的或达不到法定专业技术标准的不予许可，才能控制违法行为损害人身财产 安全的风险。保持社会的安定。 三是维护秩序。在市场经济条件下，市场主体往往把追求利润的最大化作为价值取向，在生 产经营领域采取不正当的手段制假、售假，摘不正当竞争，既损害守法企业的正当利益，又坑害 消费者，造成经济秩序的混乱无序。通过实行审批制度，对市场主体的条件、能力进行审查，限 制不符合条件的人进入市场，禁止假冒伪劣商品在市场流通，有助于及时发现和解决问题，维护 公平竞争秩序，使经济生活在规范的轨道上健康运行。 四是证明信誉。由于经崭社会生活纷繁复杂，为了稳定某种关系，需要政府以许可的方式， 向社会提供某种证明或者信誉、信息，以公信于民、指导于民。比如，政府向通过考试、具有较 丰富的法律知识和能力的执业律师颁发“执业律师证”，就向社会证明了该执业律师的资格和能 力，便于公民寻求法律救济，防止出现招摇撞骗、坑害群众的现象发生。还比如，男女双方到民 政部门申请结婚登记，通过审查对具各结婚条件的颁发《结婚证’，就确立他们之间的婚姻关系， 他们在一起生活就是合法的，并且始终受到法律保护。“养情人”、“包二奶”，不会取得婚姻证明， 从而表明他们在一起是不合法的。不受法律保护。 2．1．5国外行政审批镧度的实践 行政审批制度作为政府对经济、社会生活调控的重要手段．西方发达国家都普遍采用，并都 经历了一个改革的过程。第一次世界大战前，行政审批事项数量较少，但在二次世界大战期间， 为了适应战时的需要，各国通过严格的管制，强化了对社会的控制，审批行为渗透到政治、经济 和社会生活的各个方面。二战结束后，这些国家虽然取消了战时的军事管制体制，但繁锁的管制 却基本上延续了下来。比如，六十年代的日本，几乎干任何事情都得经过政府许可，连个体户卖 大米饭，也耍经过政府批准资格。在美国，从1938年到1978年。连续四十年没有新批一条空中航 线，也没有新增一家航空公司。二十世纪七十年代以后，随着国际形势的变化和行政审批过繁过 滥弊端的显现，西方发达国家又普遍掀起了声势浩大的减少行政审批、放松政府管制的运动。至 今，日本已进行了九次审批制度改革，美国进行了五次，英国、法国、德国也都不断地推进这项 改革，更多的采取行政指导、行政激励、行政服务等手段，使社会生活，特别是经济生活出现了 空前的活力，加快了国民经济的市场化和国际化进程。 2．1．5．1日本的行政审批制度 日本对经济的管制是自20世纪初开始的，先是在海运领域。后来逐渐建立了各种各样的天皇 特别行政机构。这些机构依照国家法律建立。对各方面经济活动，尤其是对海运和捕捞事务进行 审批和监控。二战后，日本成为战败国，更是加强了对经济的管制，拥有行政审批权的机构越来 越多，行政审批权的范围也越来越大。到了20世纪60年代，日本政府对于企业经济活动的管制、 毫 对于公民个人行为的管制以及对政府内部事务的管制达到了高峰。 过多的管制和审批手续在加强监督的同时．也产生了不小的副作用：政府工作效率过低，资 源浪费严重，束缚了日本经济的发展。在提高工作效率和放松管制理论的影响下，20世纪60年代 以后，日本政府开始了大规模的行政审批制度改革，行政审批制度曾先后改了7次，行政审批项 目大幅度减少，审批程序不断简化，在许多管制领域引入市场机制，这一系列的行政审批制度改 革取得了明显的效果。政府官员腐败大幅度减少，企业得到快速的发展。日本经济的持续高速发 展，日本经济强国地位的确立，离不开一系列的行政审批制度改革。 日本经验表明，过多的经济管制、复杂的审批手续造成了资源的浪费，制约了经济的发展， 企业在发展道路上得不到优良的政府服务；在市场经济条件下发展经济必须放松政府管制，引入 市场机制。 2．1．5．2美目的行政审批制度 美国对经济的管制自19世纪末开始，先是在铁路系统，后来逐渐建立了各种各样的联邦特别 行政机构，这些机构依照国会制定的法律建立，对各方面的经济活动，尤其是州际经济事务和国 际贸易进行审批和监督。为减少弊端，美国政府也曾经做过努力，精简拥有行政审批权的机构， 但总的趋势是机构越来越多，行政审批权的范围也越来越大。 到20世纪7哞代，美国政府对于公民个人行为的管制、对企业经济活动的管制以及对政府内 部事务的管制，达到了高峰。许多学者和政治家都认为．过多的管制，往往牺牲了社会利益，保 护了垄断者的利益．保护了特殊集团的利益；过多的管制，不符台法治精神：过多的管制，减弱 了美国经济的活力。在放松管制理论和政策思想的影响下，flTo年代末开始，美国政府开始了大 规模的以放松管制为目标的改革。行政审批项目大幅度减少，行政审批程序不断简化，在许多管 制领域进入了市场机制。这一改革虽有一些游极的效应，但总的来说．其效果非常显著。有人估 计，美园完全取洧了航空领域的管制，部分取泊了汽车运输、天然气领域的管制，大量取消了对 铁路和电信的管制，加上有线电视、经纪业等领域的改革，增加收益每年在358亿到462亿美元之 间，而暂未实现的预期收益也有200多亿美元。20世纪90年代美国经济持续高速增长有许多原因， 但放松管制、改革行政审批制度，可以说是其中非常重要的原因。美国的经验表明，过多的政府 管制，繁杂的行政审批手续，不利于经济发展。不过这并不能说明政府管制越少越好，更不能说 明完全不管好。它只能说明，适当的政府管制．简单有效的行政审批手续，可以解放生产力，同 时也可以约束经济领域的许多不法行为，比如攫取垄断收益、不正当竞争、通过损害消费者利益 甚至是公共利益来谋取私利等。相比较而言，美国的行政审批制度具有更严格的法律基础，具有 严格的司法检查。 美国是一个具有法治传统的国家，政府依法行政，没有法律依据，任何行政管制和审批行为 都是无效的。美国有关政府管制和行政审批的法律比较完善，对于什么需要审批、审批的期限等 有详细的规定。 行政审批澍度的重要内容是行政许可。美国行政许可证的发放具有严格的程序，明确的要求。 但即便如此，在实践中也有根多问题，比如执照发放很容易保护垄断利益，许可证颁发很容易引 起腐败问题。在这些方面，美国政府在19世纪末经历了惨痛的教训。那时许多政客为了赢得选票， 把许可证出卖给一些企业以筹集资金用于竞选，企业为了取得行政许可而给许多政客捐款，权钱 9 中国农业大学硕士学位论文 第二章我国行政审批制度及改革状况 交易泛滥。美国各个方面花了很大力气，进行各方面的制度改革，才控制了政治权力腐败的问题。 为了减少腐败，美国引入市场竞争机制实施行政审批制度改革的做法值得借鉴。在美国，商会、 行业协会等中介组织充分发育，这些中介组织也行使许多行政审批的职能，充分发挥了社会团体 的作用。 2．2我国行政审批管理存在的主要问题与后果 我们国家建国后，五十年代初期，由于政权刚网0建立，政府担负着恢复国民经济、稳定社会 的繁重任务，社会生活许多方面的管理还没有完全走上正常轨道，只在社会治安、特种行业管理 等几个方面实行许可证制度，范围很窄，制度也很不完善。随着计划经济体制的逐步建立，大多 数行业由政府实行集中统一管理和计划经营，行政管理机制和管理方式发生重大变化。其中最明 显的就是行政审批得到广泛应用，对保障经济、社会的健康发展，维护公民、法人和其他组织的 合法权益，无疑起到了重要作用。十一届三中全会以后，政治，经济体制改革不断深入，要求政 府从单纯依靠计划和行政命令，发展判运用多种手段，主要是法律手段管理社会、经济事务。在 现有的法律和行政法规中，相当一部分都具体规定了审批事项。但行政审批制度还有很多不完善 的地方，再加上行政机关在执行中出现的问题，使行政审批存在的问题日益突出，已到了非解决 不可的程度。问题主要表现在以下几点： (1)设定权乱。谁都在设定行政许可，县、乡政府设，有些行政机关的内设机构也在设。 一讲管理，就要审批，一出现问题，更强调审批，审批就要发证、年检．已经成为一些行政机关 的思维模式。 (2)项目庞杂。审批事项不仅数量多，而且庞杂。不少审批项目不合理或者没有必要，比 如，“甜菜新品种转让的批准”、“技术经纪人的年审”、“民营科技人员出国考察的审批”，或者属 于政府不该管、管不了、实际上也管不好，或者属于企业、个人可以自主决定的、通过事后监督 可以解决问题的，也实施审批。如自留山使用者采取封山育林措施的批准。对保姆、文秘赍格的 审批，甚至老百姓卖馒头这样再简单不过的事，也要经过市、区两级批，这是菜省发生的事，报 纸上披露过。有家私营企业在不临街的厂区内搭建一间I艋时用的工栅、修个厕所，也要经过几个 部门批。至于蔓建个投资千万元的企业。不盖六、七十个公章，那是不行的。过多的审批．使企 业“出生难”、“达产难”。 (3)重复交叉。对同一管理对象，几个部门都要审批，相对人得逐一拜到。比如．长江里 的砂子，固土资源部门以砂子是矿产资源为由．对采砂人要审批；交通部门以砂子在河道里和河 道运输有关也要对采砂者发证；水利部门以砂在东里和水量控制、护堤安全联系紧密，也要对采 砂者实施管理。同一对象的同一行为，三家管，单个看，不能说没有道理，但三家都管，怎么能 行呢?还比如，有个省对运输货物的驾驶员，公安部门发驾驶证，交通部门发营业性道路运输驾 驶从业资格证，而且这两个证都年检，都收费，运输货物的司机非常反感．除了横向交叉重复审 批外，纵向上也有这方面的问题。办某个事项，上下同类机关从县到省、直至国家部委层层批， 实际上是重复管理。一关“卡壳”，整个事项“泡汤”。 (4)手续繁琐．本来很简单的事项，但往往弄得很复杂，环节过多，手续繁琐，时限过长。 上个项目，要经过七、八个月的时问，甚至一年也办不完审批。办个批发市场，要经过60多道手 10 中国农业大学硕士学位论文 第二章我国行政审批制度及改革状况 续，搞出租车营运．也要经过20多道门坎。即使一个部门内，也得盖几个章，需要一个处室一个 处室的做工作，使申请人把大量时间和精力浪费在申办许可之中，大好的商机被无休lt的程序所 断送。有个专家把我国同七十多个国家的行政审批做了比较和分析，得出的结论是：我国行政审 批所经过的部门之多，所费时间之长，都远远高于其他国家。 (5)“暗箱操作”。不少条例和文件中只规定了从事某种活动应向某行政机关申请“许可”，但 没有规定具体标准和条件、需要提交的文件资料、许可期限及法律救济措施。这就给某些行政机 关及工作人员违法行政、谋取不当利益提供了可乘之机。批不批准，全凭行政机关某些人的意愿、 感情和兴趣，他说缺什么材料你就得拿什么材料，他让你跑几趟你就得跑几趟，他说什么时候批 就什么时候批，任凭他怎么刁难，申请人敢怒不敢言。 (6)只“批”不管。一些行政机关只渴望获得审批权，一旦审批权到手，只审批不管理。至 于被许可人是不是按照许可条件经营，能否影响到他人人身、财产安全，则无心过问。导致破坏 资源，危害公共利益的行为屡屡发生，得不到有效遏制。 (7)以“批”谋私。有个投资者，准备兴建一个百万元的投资项目，工程尚未开工。交纳各 种审批费用就用了十多万元。合法的审批要钱，不合法的审批更要钱。只要有钱，非法的行为也 可获得审批。正像有的人批评的那样，“不给好处不许可，给了好处乱许可”。在一些地方，有没 有人情关系，上不上“货”，审批速度和效果大不一样。上“货”则快，不上“货”则慢。个别行政机 关和领导干部，把审批作为生财之道，规划区内不该建的建筑，他们也敢答应，不该减免的土地 出让金他也敢给减免。结果。规划布局被打乱，国有资产流失，审批者个人却往往从中捞取了钱 财。 行政审批中存在的上述问题，虽然在表现形式和程度上，在各地、各部门有所不同，但带来 的后果不可忽视。这种后果，主要体现在匿点： 一是与世贸组织的规则相抵触。我田在加入世贸组织之后，政府在对经济社会的管理方面， 必须按照国际通行规则和我国政府的承诺运作。世贸组织的非歧视原则、市场开放原则、透明度 原则，都和我国现行的行政审批制度紧密相关。现行的审批范围过广、条件过于苛刻，以这种不 规范、不透明的审批方式去同国外企业、服务打交道，不仅违背规则和承诺、影响我国政府在国 际上的信誉，而且损害我国同世界各国贸易和服务的有效联系，还有可能招致国际组织的制裁。 二是影响招商引资的步伐。招商引资，离不开规范、公正、宽松的法制环境。哪里的环境好， 特别是j盍制环境好，哪里就能引来巨额资金、高科技项目。一些地方和部门对外商投资企业说是 欢迎、保护，但当外商把厂房建起来之后，名目繁多的审批、收费就接踵而来。出现经济纠纷， 就运用各种途径和手段搞地方保护，气得外商心绪难平。这样恶劣的投资环境谁敢来?来的，后 悔：没来的，也吓跑了。 三是抑制了企业发展的活力。市场经济是企业自主经营、商品自由流通的经济，而不是审批 经济。企业的自主性愈强，市场就越广，活力就越大。而现行过多过滥的行政审批行为，使企业 的婆婆成‘‘班’t成‘qP，严重束缚了企业的手脚，扼杀了企业发展的活力。要实现经济的跨越式发 展，真是困难霞重。 四是为搞腐败提供了机会。行政机关的腐败，要有条件，这个条件就是权力；腐败还要有机 会，这个机会就是有很大的自由裁量权，而且不公开。目翦行政审批设定权、设定事项的不明确、 条件的模糊和程序的繁杂，恰恰给腐败者既创造了条件，又提供了机会。成克杰、胡长清等一批 中国农业大学硕士学位论文 第二章我国行政审批制度及改革状况 腐败分子，几乎都和“审批”有着直接或问接的关系，在一定意义上，审批中的问题成了“腐败源”。 一些人凭借行政审批之机，成了暴发户，甚至把自己送上了不归路。 尽管行政审批存在的问题很多，后果也比较严重，但是我们还不能完全取消它。因为它还是 行政管理中一种行之有效的方式，在短期内还没有更为合理的管理模式可以取代它，而只能对其 进行改革，使其更加完善、规范。这是解决问题的根本出路。中央、国务院对审批制度改革问题 非常重视。江泽民总书记在中纪委第五次会议上深刻指出：“改革审批制度势在必行”。 国务院 连续下发文件、召开会议，做出部署，体现了党中央、国务院抓好审批制度改革的决心。在全国 范围内，以清理审批项目和政务公开为突破口的行政审批制度改革，正在有序进行，并开始取得 一些积极的成果。但就燕个行政审批翻度改革过程来说，这只是开始，大量的工作还在后头。我 们必须按照中央、国务院的要求。扎扎实实的去抓，在体制创新上下功夫，务求收到实效。 2．3我国行政审批制度改革的成效 23．1清理和调整了现有审批职能 党的十一届三中全会以来，特别是近十年来，国家的立法进程明显加快，行政审批项目已覆 盖行政管理的主要领域。国务院部委规章中设定的审批事项多达4159项：省地方性法规、省政府 规章创设的审批项目，也有几百项；如果再加上无权设定和越权设定的项目，数量会更多。这是 总的情况。就单个行业和部门来说，一百项以上的就有9个部委。有些专家说，这些审批项目， 无处不在、无时不有，相当一部分已成为深化改革、发展经济的阻力。 从清理审批事项入手，规范政府行为，是深化审批制度改革、转变政府职能的首要一环。必 须明确，审批与管理虽然有联系，但不能划等号，不能认为审批就是管理、审批可以代替管理。 审批只是管理的一种手段，不是唯一的手段。在我国已加入世贸组织的新形势下，政府应着力抓 好经济调节、市场监管、社会管理和公共赧务，培养良好的环境，弥补市场的失灵，而不宜再具 体介入微观经济活动，行政审批总的趋势是要减少。行政管理要以经济建设为中心，但不是把一 切经济活动都包在政府头上；政府是为人民服务的政府，但不等于把涉及民事主体权利义务的事 情都揽在身上。政府既不能“缺位”，又不能“越位”、‘‘错位”。要通过清理行政审批事项，把政府 管理经济和社会的活动调整到最合理的范围，该管的管住、管好：把可以由下级管的，放到下级； 不该管、也管不了、管不好的事情坚决放开。 江苏省从99年就开始着手进行清理工作。国务院统一对清理文件进行部署后．我省又开展了 新一轮的清理工作。先后取消346项，占全部项目数的44．2％：各市政府也取消了1323项，下放、 暂缓执行和调整为事后备案147项。从前段清理工作来看，清理审批事项工作主要有两个障碍： 一是法律障碍。就是法律、行政法规和部委规章中在计划经济时期设定的某些过时的、不合理的 审批项目，国家正在清理，只公布了第一批取清的目录。地方据上位法的规定在地方性法规和地 方政府规章中设定的审批项目占的比例比较大．有的占705，有的达805．地方上即使认为不当， 按照法制统一原则r国家未取消之前，地方也无权取消，只好保留，这就直接影响到审批制度改 革的力度；二是部门利益倾向．现有的一些行政审批项目和部门利益联系是比较紧的。少数部门 担心审批权取消后影响本部门的即得利益，担心前任好不容易把权力固定下来，在自己任上取消 了留下个··历史罪人”的名声。因而．在清理审批项目时采取攀比、拖延的方法消极应付，为不取 消或少取消寻找借口。在上级的催促下，才取消了很少使用或者是本部门审批起来比较麻烦、又 没有多大利益的项目，使审批制度改革的成果大打折扣。 按照国务院33号文件和《行政许可法》要求，清理工作必须坚持高标准，决不可满足已取得 的成绩。没有法律依据、越权自己设立的审批项目，不得再保留：对不符合政企分开和政事分开 原则，妨碍市场开放和公平竞争的审批项目，耍坚决予以取消。对兴办企业、组建公司，对企业 的投资、技术改造项目，除法律、行政法规有规定、国务院做过决定以及涉及财政资金外的审批 项目外，也应该取消，给企业以更大的自主权。各类‘‘年检’’、畦F审”，对被许可对象来说，几乎 是又经历了～次办证程序，除少数项目有法定依据外，多数必要性不大，也不尽台理，应由平时 管理予以取代。可以用市场机制代替的行政审批，要通过市场机制运作。对清理后保留的事项， 应按照减少审批随意性的要求，制定严密的 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 ，形成规范的运作机制和有效的监督。一是 对一般的审批事项，要明确审批的内容、条件、程序和时限，审批的内容要具体，审批的条件要 可操作，审批的时限要合理，最大限度地减少审批人的自由裁量权。二是对技术性、专业性比较 强的审批事项，要制定详细的审批技术规范。三是对事关社会政治稳定、经济发展全局的重大审 批事项，要严格把关，依法审批，科学决策。对取消的项目，也不是撒手不管，而应采取其他方 式，如行政指导、行政裁决、行政合同以及事后监督的方法，在他们行使自主权的过程中，提供 良好的服务。 23．2规范了行政审批的设定权和事项范围 行政审批的设定权，是行政审批翻度改革的首要问题。必须依据合法原则，对行政审批