电子文件规范化移交研究_戴旸

档案学通讯 2013年第 1期 ＊ 电子文件移交是电子文件管理的重要环节，对 于其内涵，冯惠玲曾阐述为“将具有档案价值的电子 文件由形成部门向档案部门移交的过程”[1]；刘家真 则概括为 “相关机构定期向档案部门移交反映本机 构主要职能活动和基本情况， 对本机构具有业务凭 证价值或其他长远利用价值， 或者具有一定社会价 值的电子文件”[2]。 我国的电子文件移交始于 2001 年国家档案局、中央档案馆启动的 2001-2010 年十 年档案移交和接收活动 [3]。 中国人民大学信息资源 管理学院 2010 年 6 月开展的“全国省级、副省级档 案馆电子文件移交进馆及管理情况调查” 的结果也 表明，全国大多数省级、副省级档案馆均在进入二十 一世纪后陆续开展起电子文件移交工作[4]。 电子文件移交是一项档案部门、办公部门、文件 管理部门和信息技术部门共同参与的活动， 其顺利 地开展将是文档一体化、馆室一体化的重要体现，对 于丰富和优化档案馆馆藏， 确保档案馆工作的可持 续发展有着重要意义。 但是，从现有的实际工作看， 我国的电子文件移交仍存在诸多问题，亟待规范。本 文在分析我国电子文件移交现状和问题的基础上， 提出相应建议，以推进电子文件移交的规范化。 一、我国电子文件移交的现状 电子文件移交的顺利开展， 需要标准规范的指 导和约束，我国现有电子文件管理的标准与规范，均 对电子文件移交工作予以了关注。 国家标准《CAD 电子文件光盘存储、归档与档案管理要求第一部分： ＊本文系国家社科青年基金项目（项目批准号：12CTQ038）、教育部人文社科青年基金项目（项目批准 号：12YJC870005）阶段性成果之一。 电子文件规范化移交研究 戴 旸 1 李文媛 2 （1.安徽大学管理学院 合肥 230039; 2.湖南省国土资源信息中心档案馆 长沙 410004） [摘要] 随着电子文件数量的剧增，电子文件移交问题备受关注，规范电子文件移交工作显得重要而紧 迫。 在分析电子文件移交现状与不足的基础上，本文从思想认识、具体 流程 快递问题件怎么处理流程河南自建厂房流程下载关于规范招聘需求审批流程制作流程表下载邮件下载流程设计 、管理机制和标准规范四个方面 提出了电子文件规范化移交的建议，以期进一步规范电子文件移交工作，推进我国电子文件移交工作的开 展。 [关键词] 电子文件 移交 规范化移交 [中图分类号] G270.7 Abstract: With increasing numbers of electronic records, much attention has been paid to the problems of the electronic records transfer, and normalizing the electronic records transfer has gotten more and more important and pressing. On the basis of status and insufficient analysis, this paper proposes new suggestions from ideology, procedure, management mechanism and standard specifications so as to develop the transfer effectively. Keywords: Electronic records; Transfer; Normalized transfer 57 档案学通讯 2013年第 1期 电子文件归档与档案管理》（GB/T17678.1-1999）规 定了电子文件移交检验的主要内容和基本手续；《电 子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）则在此 基础上对在线移交的实施、检验主体的认定、移交手 续的细化、移交 表格 关于规范使用各类表格的通知入职表格免费下载关于主播时间做一个表格详细英语字母大小写表格下载简历表格模板下载 的编制，以及移交后的整理与保 管进行了重新规范。同时，一些行业类标准，如《公务 电子邮件归档与管理规则》（DA/T32-2005）、《建设 电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T117-2007）、 《电子文件管理细则第三部分： 基于 XML的电子文 件封装规范》（DA/T48-2009）、《文书类电子文件元 数据 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 》（DA/T46-2009） 等也对公务和建设类电 子文件移交给予了技术上的指导。此外，一些地方性 规范文件， 如 《北京市档案馆电子文件接收办法》、 《天津市档案馆归档电子文件接收（移交）办法（试 行）》（津档[2009]27 号）、《上海市电子档案移交与接 收管理试行办法》（沪档案（2009）122 号）和《安徽省 归档电子文件移交与接受暂行办法》等，也为地方电 子文件移交工作的具体实施提供了有力的指导。 值 得提出的是，2012 年，国家档案局正式出台了《电子 档案移交与接收办法》（档发[2012]7 号），这是我国 首部电子文件移交的专门性行业规范， 将为全国电 子文件移交的开展提供针对性的指导。 如果说相关标准规范为电子文件移交的开展提 供了指导和保障， 那么本世纪以来逐步建立起来的 数字档案馆和电子文件中心项目， 无疑对电子文件 移交，尤其是在线移交的顺利进行有着巨大推动。数 字档案馆的建设，电子文件中心平台的搭建，实现了 与电子政务中心和各单位办公自动系统的无缝链 接， 档案部门可直接对电子政务系统和办公自动化 系统生成的电子文件进行前端控制，实时、自动、完 整、 准确地捕获待移交的电子文件及其元数据。 同 时，数字档案馆、电子文件中心建设起来的电子文件 管理系统和可信数字仓库， 也为电子文件移交进馆 后的整理、管理、长久保存和利用创造了良好的技术 设备条件，提高了电子文件移交的效率，克服了分阶 段管理的弊端，大大改进了电子文件移交的效果。在 这一方面，山东省档案馆、浙江省档案馆、安徽省档 案馆，以及辽宁省档案馆均取得了较好的成绩。 在相关标准的指导和技术平台的支持下， 我国 电子文件移交在全国范围内逐步展开。 笔者曾于 2010 年 3 月对湖北省档案局接收电子文件移交的 情况进行实地调研，该局早在 2009 年就颁布了《省 直机关电子文件归档管理与规范移交试点工作方 案》，对电子文件移交范围、时间、载体、格式等做出 了明确的规定。同时，该局还选择生成电子文件数量 较多的三个单位———湖北省物价局、 湖北省水利厅 和湖北省地税局， 开展电子文件向省档案局移交的 试行工作。中国人民大学 2010年开展的调查结果显 示， 受调查的 30家省级档案馆和 16家副省级档案 馆中，共有 17家省级档案馆和 9家副省级档案馆已 经开展了电子文件的移交和接收工作，其中的 21 家 已将其作为常规性工作。进一步调查和 总结 初级经济法重点总结下载党员个人总结TXt高中句型全总结.doc高中句型全总结.doc理论力学知识点总结pdf 得知，对 于电子文件移交的内容， 大多数档案馆已同时接收 纸质文件扫描件和原生性电子文件， 也有少数档案 馆仅接收纸质文件扫描件，总体而言，文件类型多为 文本或图像形式的行政文书； 移交的方法以离线介 质移交为主，在线移交为辅，纸质文件与电子文件的 “两套制”移交仍是当前的惯常做法；移交的时间一 般为电子文件形成之日 5年内， 以常规性定期移交 为主。当然，也有一些地区也在积极摸索和创新电子 文件移交方式。 2011年 8月，在安徽省档案馆、安庆 市档案馆的指导下， 安徽省电力公司档案室通过预 立空卷、现场数字化扫描挂接等手段，以前端控制、 点对点移交的方式， 对国家电网公司首座按全寿命 周期设计的 500千伏输变电工程项目档案进行现场 实时移交，从源头上保证了项目档案的完整性、准确 性和系统性[5]。 二、我国电子文件移交存在的问题 我国电子文件移交工作起步不久， 虽然取得了 一定的经验成绩，但也存在一些问题和不足，主要表 现在以下四个方面。 （一）认识上存在偏差 我国电子文件移交工作虽已开展十余年， 但管 理人员和业务人员对电子文件移交工作的认识却仍 存在一定的偏差，这种偏差主要体现在两个方面，一 方面是对电子文件移交， 或者说是对整个电子文件 管理工作的不重视； 另一方面则是对电子文件移交 工作认识上的模糊。在 2007年 4月召开的全国电子 文件中心建设经验交流会上， 国家档案局局长杨冬 权曾指出：“在电子文件归档管理的负责机关调查 中，大多数单位尚未明确建立电子文件的管理部门， 缺乏合理的权责分配”[6]。 电子文件管理尚且未能得 到相关领导和管理人员的重视， 遑论电子文件移交 工作。而浙江大学章燕华等开展的“杭州市建设电子 文件管理现状调查”也从侧面证实了这一点，在受调 查的单位中，只有 16%的单位将电子文件移交至档 案部门， 大部分单位的电子文件散存在技术部门 （16%）、业务部门（20%），或综合文书部门（38%），还 有 10%单位的电子文件处于无专门部门负责的状 态[7]。 同时， 在已经开展电子文件移交工作的档案部 门中， 管理人员和业务人员对电子文件移交的认识 也存在一定的模糊和偏差。 中国人民大学课题组 2010 年开展的调查就发现，一些工作人员对“元数 据”、“原生性电子文件” 等最基本的概念理解有误， 也有些人误以为移交电子文件即是移交机读目录[8]。 笔者在对湖北省档案局调研的过程中也发现， 湖北 58 档案学通讯 2013年第 1期 省档案局要求移交的电子文件类型仅限于机关纸质 文件扫描形成的图像型电子文件全文， 文件级机读 目录及有关材料， 通过录音、 录像等方式形成的音 频、视频电子文件等。 显然，这些都是电子文件中很 少的一部分。这种认识上的误区和偏差，也在一定程 度上影响着电子文件移交的进程。 （二）相关标准的指导力较弱 如前所述， 我国现行的电子文件管理标准规范 中，很多已经涉及电子文件移交，但多属笼统、粗放 的综合性规范，可操作性并不强。 《电子文件管理细 则第三部分：基于 XML 的电子文件封装规范》（DA/ T48-2009）、《文书类电子文件元数据方案》（DA/T 46-2009）等行业类标准虽对电子文件的元数据、载 体、格式、封装等细节进行了规定，但并未对电子文 件移交做针对性规范，执行时易出现各行其是、各自 为政的局面。 一些地方性规范文件虽对电子文件移 交做出更为具体详细的规定，但这些文件的制定，受 实际需求驱动成分较大，往往带有应付工作的需要， 地方性强， 普适性和前瞻性不够。 专门性行业规范 《电子档案移交与接收办法》虽在今年出台，但尚未 完全应用于实践，其指导力也有待进一步验证。 （三）电子文件的质量不高 我国电子文件自身质量的低下， 也在很大程度 上影响到电子文件的顺利移交， 以及移交后的入馆 保存。 杭州市档案局在开展电子文件移交过程中就 发现，多数电子文件普遍存在元数据不完全的现象， 很多数据为后期手工补录，其原始性难以保障，使得 移交检验的难度增加 [9]。 同时，电子文件种类多样， 格式各异， 也大大增加了移交时格式转换的难度与 工作量，降低电子文件移交的效率。中国人民大学课 题组 2010年调查结果显示，受自身水平和技术设备 所限， 很多档案馆无法一一对电子文件的格式进行 转换和统一，文本、图像、图形、数据等多种形式并 存 ，DOC，TXT，WPS，CZ 等多达 22 种文件格式同 在，严重影响了电子文件移交进馆后的后续工作。 事实证明，2001-2010 年向中央档案馆移交档 案的 54个单位中， 就有 34个单位的数据存在着无 法整理的问题， 具体表现在：“电子加工数据存在于 独立检索盘， 数据无法导出上载中央档案馆系统使 用；电子加工数据只有图像，没有目录；簿册式打印 目录文本文件为非数据库格式，无法使用；数据库格 式不统一，需转换成统一格式；目录数据库字段项不 规范；图像数据库格式不统一；图像数据文件夹及文 件名不规范；图像与目录对应关系不准确”[10]。可见， 规范和提高电子文件的质量， 是当下我们亟须解决 的问题。 （四）移交与接收工作不畅 我国现行的电子文件移交， 主要还是沿袭传统 纸质文件移交的方式，以定期集中移交为主，这并不 符合电子文件可变性、 易更改性和不稳定性的特殊 属性， 也难以应对电子文件海量增长和来源异构的 现实状况。同时，电子文件移交流程方面标准规范的 欠缺，也使得电子文件的移交与接收难以有章可循， 有标可鉴，只能依据经验和习惯来开展。一些单位对 电子文件价值的忽视、对移交工作的漠视，也会降低 其移交的积极性，对待移交的电子文件整理不及时、 不规范，这种前期准备上的欠缺，往往会带来电子文 件定期移交无法实现，使得移交工作被迫一拖再拖， 甚至就此搁置，既破坏了电子文件的原始性，也削弱 了电子文件移交工作的质量。此外，也有一些单位在 事先没有同档案部门联系的情况下就仓促移交，相 关的附件也没有准备齐全，不依照程序办理，这也会 影响电子文件移交进馆后信息的维护、 保管期限的 划分，以及数据的共享和利用，造成电子文件管理工 作停滞，降低档案馆馆藏质量。 三、规范电子文件移交的建议 上述问题的存在， 在很大程度影响了我国电子 文件移交的顺利实施和有序开展。因此，规范电子文 件移交成为当前迫切需要开展的工作， 笔者认为应 有针对性地做好以下四方面工作。 （一）提高管理认识，实现电子文件移交科学化 针对各部门对电子文件移交工作认识的偏差， 以及由此带来的对移交工作的忽视和消极， 笔者认 为，规范电子文件移交，首要的就是要强化电子文件 移交重要性与紧迫性的认识。 我国的电子文件主要产生于机关和企事业单位 之中，承载着行政、文化、教育、科学、经济等诸多领 域的信息。 但是，电子文件自身的不稳定性，以及海 量增长、来源异构的现实状况，又决定了其随时面临 着消失和湮灭的威胁， 作为传承和建构社会记忆的 主要机构， 档案部门有责任和义务保护和储存这些 珍贵的数字记忆，避免“记忆空洞”的出现。我国电子 文件管理实行的是集中统一管理模式， 将电子文件 统一移交至档案部门，有利于电子文件证据的保全， 对电子文件质量的检验和技术上的鉴定， 也有利于 提高电子文件的质量，同时，移交工作也是对各部门 办公自动化水平和电子文件管理能力的一次检测， 能及时发现问题，解决问题，有助于各部门电子文件 管理水平的提高。此外，重视和开展电子文件移交工 作，更是顺应国际电子文件管理趋势的重要形式。发 达国家电子文件管理工作开展得较早， 电子文件移 交已经在有声有色地开展，我国也应该奋起直追，在 电子文件移交方面做出自己的成绩与特色。 （二）借鉴国外经验，实现电子文件移交程序化 针对当前电子文件移交与接收不畅， 移交流程 不统一的现状，笔者认为，规范电子文件移交流程， 59 档案学通讯 2013年第 1期 图 1 电子文件形成、管理部门移交电子文件基本流程图 实现电子文件移交程序化将是规范电子文件移交的 重要任务。 在此，可在借鉴国外经验的基础上，结合 本国实际情况展开。 国外电子文件移交工作以澳大利亚和英国开展 得最为成功，也最富特色。澳大利亚将电子文件移交 分为移交准备工作，检查、隔离工作，电子文件保存， 和电子文件存储四个阶段 [11]；而英国的移交流程则 包括保留文件结构并迁移到移交介质， 格式转换并 保存相关元数据， 将完成格式转换的电子文件拷贝 到移交介质上并保持文件结构， 对待移交的磁带和 磁盘进行整理，保留相应的文件检索工具，以及对上 述流程的登记和记录六个主环节[12]。依据澳大利亚、 英国电子文件移交的既定流程， 结合我国电子文件 移交的现状， 笔者认为， 我国电子文件移交应遵循 “整理电子文件、自检———档案馆指导、预检———（双 方）移交前准备———移交检验———移交进馆”的基本 流程。鉴于电子文件移交主要涉及电子文件形成、管 理部门（包括办公部门、文件管理部门、信息技术部 门）和档案部门两个方面，因此，笔者从电子文件形 成、管理部门移交和档案部门接收两个角度出发，对 电子文件移交的流程做进一步分解和细化， 具体如 图 1、图 2所示。 （三）完善管理机制，实现电子文件移交 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 化 如前所述， 电子文件移交是档案部门、 办公部 门、文件管理部门和信息技术部门共同参与的活动， 而各部门权责不清，多元无序的现状，又在很大程度 上阻碍了电子文件移交的顺利开展，因此，构建良好 的组织管理和责任管理机制， 实现电子文件移交的 制度化，将是降低工作成本、提高工作效率的重要途 径。 电子文件移交的组织管理机制， 需要明确电子 文件“向谁移交”、“如何移交”以及“移交后由谁管 理”；而电子文件移交的责任管理机制，则是要进一 步明确“移交的主导部门是谁”、“移交之前谁负责”、 “移交之时谁负责”、“移交之后谁负责”。 毫无疑问， 电子文件移交的主导部门必定是档案部门， 它将承 担着整个移交工作的组织、 协调、 监督和指导的责 任。办公部门是电子文件的形成部门，文件管理部门 是电子文件短期保存的部门。电子文件的移交，是文 件管理部门向档案部门的移交。移交之前，办公部门 负责电文件的产生及其格式的标准化， 文件管理部 门则承担整理、维护和鉴定电子文件的责任。电子文 件的移交是在档案部门和文件管理部门的共同参与 下完成的， 信息技术部门有责任给予技术上的支持 与保障。移交的方式以离线移交和在线移交为主，移 交时间多在电子档案形成之日起 5年内。 电子文件 移交至档案部门后， 档案部门成为管控和维护电子 文件的主体， 其他部门有查询和利用电子文件的权 利，但无权更改和删除其中的信息。 此外，文件管理 部门仍有责任继续保存电子文件一段时间， 起备份 和参考的作用。 （四）完善专门标准，实现电子文件移交规范化 针对当前我国电子文件移交相关标准指导力普 遍薄弱的现实状况，笔者认为，只有充实和完善电子 文件移交的专门性标准， 构建起电子文件移交系列 标准，才能实现电子文件移交的规范化。 目前，国家 电子文件形成、管理部门 档案部门 保管已移交 的电子文件 移交经整理 的电子文件 准备拟移交 的电子文件 档 案 部 门 日 常 管 理 完 成 文 件 移 交 手 续 向 档 案 馆 移 交 文 件 自 检 拟 移 交 电 子 文 件 规 范 化 整 理 电 子 文 件 预 留 适 当 的 移 交 时 间 移交范围 移交格式 载体标准 移交介质 数据组织 60 档案学通讯 2013年第 1期 图 2 档案部门接收电子文件基本流程图 档案局《电子档案移交与接收办法》的颁布，可以说 是我国电子文件移交标准建设上的一大进步， 也是 一个良好的开端。在全面实施《电子档案移交与接收 办法》， 进一步检验其指导力与可操作性的同时，国 家档案局还有责任联合地方档案部门， 进一步制定 电子文件移交流程、元数据移交、移交检验等方面的 标准，形成电子文件移交方面的系列标准，确保在实 行宏观、 全面指导的同时， 也能对具体环节进行细 致、专门地规范，切实提高电子文件移交的标准化水 平。 总而言之， 电子文件移交是关系国家数字资源 存亡的重大问题，需要宏观的管理与规范，只有从国 家层面设计移交方案、 统一移交流程、 部署移交策 略，优化移交手段，才能使移交工作不断规范化和科 学化，真正实现保护数字化遗产的历史使命。 注释与参考文献： [1]冯惠玲.电子文件管理教材[M].北京:中国人 民大学出版社,2001:50. 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