三聚氰胺事件与中国食品安全现状分析(SCR-2,2009.02.04)

三聚氰胺事件与 中国食品安全现状分析 作者：李刚(Li Gang) 研究员 王献义(Wang Xianyi) 研究员 林瑞明(Lin Ruiming) 研究员 钟星(Zhong Xing) 首席研究员 龚炯(Gong Jiong) 首席研究员 ※若有疑问，请与李刚联系：gang123.li@samsung.com No. 第 2009-2 号 2009．2．4 摘要 1. 三聚氰胺事件对中国乳制品行业的影响 2. 中国食品行业的积弊 3. 政府监管和消费者权限 4. 三聚氰胺事件促成行业结构调整 5．结论和建议 《 摘 要 》 2008 年 9 月 11 日，卫生部发布公告，高度怀疑由三鹿集团生产的婴幼儿配方奶粉受到三 聚氰胺(Melamine) 污染，造成甘肃等地集中出现婴幼儿泌尿系统疾病，三聚氰胺事件爆发。 据中国卫生部的统计，截至 11 月 27 日 8 时，共有约 29.4 万名三聚氰胺病童入院接受治疗， 其中 6 人不排除因食用问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 奶粉而死亡，目前仍有 861 人留医，其中 154 人病情危重。 蒙牛、伊利、光明等行业领先品牌产品中相继被查出含有三聚氰胺，逾 7000 吨产品被下 架销毁，欧盟、美国、日本等国家陆续宣布对中国乳制品进口采取限制性措施。国际媒体 对三聚氰胺事件进行了报道，一定程度上损害了中国通过北京奥运会建立起来的正面形象。 三聚氰胺事件暴露出中国企业责任心的缺失。早在 10 个月前三鹿集团就已经接到有关其 产品导致婴幼儿疾病的反馈，但迟迟未采取行动。在确定其产品有问题后包括三鹿的相关 企业试图遮掩，最终造成无可挽回的后果。 三聚氰胺事件还暴露出监管机构之间的沟通问题、监测手段落后的问题。另外，由于有 关食品安全的数据收集工作落后，新 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 出台速度缓慢，当紧急事件发生时，延误控制事 态发展的最佳时机。消费者的反馈是食品安全监督中不可缺少的组成部分，但中国的消费 者较缺乏保护自己利益的法律武器。 三聚氰胺事件有可能为整合中国食品制造行业，尤其是乳品行业的契机。在销售下降、 监管力度加大的情况下，受冲击严重的大企业或对危机抵抗力低的中小企业，有可能被竞 争企业收购，实现行业整合。 在文章的最后，我们提出了为加强食品安全生产，企业内部质量控制、政府监管、消费 者监督等三大因素应相互补充，相互监督，不可偏废，协调政府部门之间的关系，制定在 危急事件处理过程中能够查明责任与权限的体系。 1. 三聚氰胺事件对中国乳制品行业的影响 □ 三鹿婴幼儿奶粉以及其他一些乳制品企业产品受三聚氰胺污染事件造成极为恶劣的经 济和政治影响 – 根据卫生部最新报告，截至11月27日8时，医院共收治三聚氰胺病童约29.4万人次， 其中6人不排除因食用问题奶粉死亡，154人病情危重 y 香港、台湾地区有婴幼儿疑似因食用问题奶粉而入院接受治疗 – 截至9月底，超过7000吨乳制品被下架销毁，全国175家婴幼儿奶粉生产商中，66家被 吊销生产许可，109家被勒令整顿或等待国家质检局进一步调查 y 2008年1至9月，中国月均出口乳制品1.2万吨，而10月份这一数字锐减至1036吨 – 三聚氰胺事件持续发酵，影响扩展到乳制品行业以外，和海外市场 y 出口香港、台湾、新加坡、马来西亚、韩国、日本等国家和地区的食品中陆续检出 三聚氰胺 y 10月25日，香港食物安全中心在内地生产的鸡蛋中检出三聚氰胺，后经生产商确认 这是由于鸡饲料中掺入三聚氰胺，污染鸡蛋 □ 食品遭三聚氰胺污染事件，既暴露出企业商业诚信的道德缺失，又暴露出负责监管的 国家质量检验机构措施不力 – 三鹿集团在收到消费者反馈，说明其产品有可能损害消费者健康后，刻意隐瞒信息， 导致危害扩大 y 2008年3月，三鹿集团秘密委托一家私人公司对其产品进行检验，表明管理层已经 意识到产品质量有问题，但从未通知公众 y 2008年5月，三鹿集团捐赠问题奶粉给四川地震遗孤，博取公众好感 – 质检总局的疏失以及当地政府企图掩饰丑闻对三聚氰胺事件起到推波助澜的作用 y 三鹿集团生产的婴幼儿奶粉被质检机构确认为“国家免检产品”，这被认为是质检 机关未善尽自己的责任 y 当地政府在得到消息之后企图遮掩，大事化小小事化了，造成恶劣政治影响 三聚氰胺事件的爆发 卫生部2008年9月11日发布公告，高度怀疑甘肃等地的婴幼儿泌尿系统结石病例与 石家庄三鹿集团生产的婴幼儿配方奶粉有关。公告指出，正常情况下婴幼儿泌尿系统 结石病例十分罕见，并且患儿多有食用三鹿奶粉历史，而三鹿婴幼儿配方奶粉经国家 质检局检测发现含有大量三聚氰胺。虽然三聚氰胺的人体毒理作用尚不明确，但动物 实验显示，大剂量摄入这种工业用化学产品可造成各种炎症、膀胱及肾结石。三聚氰 胺从未被允许在食品中直接使用。卫生部因而怀疑三鹿奶粉是导致婴幼儿泌尿系统疾 病的原因。 三鹿集团于卫生部公告当日宣布召回问题产品。在随后的抽样检查中，多家乳品 企业的产品被检出受三聚氰胺污染。9月16日，国家质检总局公布婴幼儿配方奶粉检测 结果，三鹿、蒙牛、伊利、雅士利、圣元、施恩等22家企业的69批次产品检出三聚氰 胺。9月30日，质检总局公布普通奶粉和其他配方奶粉检测结果，20家企业的31个批次 产品被检含有三聚氰胺。10月14日，质检总局再次抽检婴幼儿配方乳粉和其他乳粉， 结果显示，抽检产品均符合三聚氰胺临时管理限量值规定。三聚氰胺事件暂告一段落 y 在三聚氰胺事件爆发两周后，国家质检总局局长李长江，石家庄市委书记吴显国因 负有领导责任而被免职 2. 中国食品行业的积弊 □ 由于食品制造业的进入门槛很低，而毛利率偏高，造成占据大部分市场份额的大型企 业与市场份额小但数目庞大的小企业并存的局面 中国食品制造行业结构 中国乳制品企业市场占有率 2.6 6.9 35.3 72.0% 18.7%9.3% 0% 50% 100% 企业数量(万个) 市场份额（%） 年销售额500万元以上的企业 年销售额500万元以下、10人以上 年销售额500万元以下、10人以上 数据来源：中国国家统计局（2007） 数据来源：2007年《中国的食品质量安全状况》白皮书 – 目前中国乳制品行业面临的难题是奶源分散，管理不易，加上原奶供应紧张，导致企 业放松对上游原材料供应的管控 y 根据中国奶业协会2007年的统计，1388万头奶牛分散在230余万户奶农的养殖厂里， 户均6头奶牛，其中存栏数在100头以上的养殖户不足养殖户总数的0.17% – 中国的乳制品需求旺盛，而原奶供应受到奶牛养殖周期的影响，无法跟上迅速扩大的 乳制品产能 – 紧张的奶源供应和诚信的缺失，导致某些不法奶农或乳业公司在生产的中间环节或制 成品中兑水；之后添加三聚氰胺或大豆蛋白以便通过质量检查 y 凯氏定氮法 (Kjeldahl Test) 是常用的奶制品蛋白质含量测定法；主要通过测定 氮原子的含量来间接推算蛋白质的含量 y 三聚氰胺无色无味，不易察觉，因此成为不法商家掺杂使假的首选 三鹿 18% 伊利 13% 完达山 9% 其他 60% 中国奶制品产量和城镇居民人均奶制品消费支出， 2000-2007 数据来源：中国统计年鉴，三星中国研究院整理 □ 占据中国乳制品市场前三位的蒙牛、伊利、光明乳业集团的产品相继被检测出含有三 聚氰胺；雀巢等一些国际品牌的产品中也被检出三聚氰胺，乳制品全行业陷入信任危 机 – 在三聚氰胺事件爆发后的一系列检测结果显示，三鹿奶粉污染并非是一个孤立事件， 很多其他知名品牌的产品中也检出三聚氰胺，这导致乳品全行业面临信任危机 – 乳制品滞销导致流通、售卖环节压货现象严重，占用大量资金，同时上市乳制品企业 股价暴跌，经营风险骤增 y 太子奶集团于2007年投资12亿元用于扩大产能；在前阶段银根紧缩政策和三聚氰胺 事件的双重打击下，资金链断裂，面临破产 y 在香港上市的蒙牛受到三聚氰胺事件的打击，市值缩水将近三分之二 蒙牛乳业(2319.HK)股价图 数据来源：雅虎财经网站，http://finance.yahoo.com/q/bc?s=2319.HK □ 三聚氰胺事件曝光后中国乳制品企业反映不一，体现各企业对自身责任的检讨态度， 在赢回消费者的努力中取得不同的效果 （单位：元/人/年） （单位：万吨） 9 月 16 日，蒙牛被 检出三聚氰胺 – 蒙牛诚恳道歉，在一定程度上争取到消费者的谅解 y 蒙牛在道歉信中承诺召回问题产品、负责病患医药费及支付赔偿、对现存产品全面 检查、继续执行与奶农的收购 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 – 伊利推诿塞责，引来对其道歉动机的质疑 y 伊利公告指其35批次被检产品中仅1批次含三聚氰胺，且含量低微，不会造成伤害； 但公司仍将产品下架；该公告被看作推诿责任的声明 – 三元、完达山保持低调，但因未被检出三聚氰胺，在危机中意外受益 y 在质检总局证实未在三元产品中检出三聚氰胺后，三元股价连续六个交易日涨停； 之后，三元和完达山就由谁合并三鹿展开竞争 3. 政府监管和消费者权限 □ 市场集中度低、监管目标数量庞大，负责监管食品安全的政府机关任务繁重；为应对 这一状况而采用的“人海战术”效率不高，常常事倍功半 – 与有较高知名度的大企业相比，作坊式的小食品制造企业受舆论关注程度较低，逃避 监管的成本也较低，给政府监管造成困扰 – “人海战术”：监管机构雇佣大量全职、兼职的监管员，对管理对象进行监督 y 截止2007年6月底，质检部门在全国建立食品安全监管责任区16030个，确定食品安 全专职监督员25346人，聘请政府协管员72474人，聘请社会信息员106573人。 – 利用“人海战术”监管基数庞大的中小食品加工企业明显力不从心 y 2006年至2007年上半年，国家质检部门共对7880家企业的11104批次食品进行了国 家监督抽查，但与总数45万余家食品企业相比，覆盖率仅1.7%；加上未注册的黑食 品作坊，覆盖率更低 y 三聚氰胺事件后，各级质检局开始直接向乳品厂派遣驻厂质检员，占用大量政府人 力资源 □ 中国政府监管主体对食品安全的管理上采取多个部门、分段共管的模式，这种模式导 致政出多门，功能重叠，不利于有效监管 – 食品安全监管主体机构包括：食品与药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质检总 局、工商总局、商务部等，以生产环节为主导的分权管理划分，使得出现问题时难以 辨别，容易导致“多头管理、无人负责” 中国政府食品安全监管体系分工 行政机构 职能与责任 分管环节 职能重叠 食品与药 品监督管 理局 负责食品、保健品和化妆品安全管理 的综合监督、组织协调，和依法组织 开展对重大事故查处，以及对保健品 的审批 依法组织开展对重大事故 查处(卫生部) 安全管理组织协调(商务 部，质检总局) 商务部 负责整顿和 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 食品流通秩序，建立 健全食品安全检测体系，监管上市销 售食品和出口农产品的卫生安全质 量 流通，进 出口 建立健全食品安全检测体 系(质检总局) 监管上市食品(质检总局) 监管出口农产品(质检总 局) 工商总局 负责检查食品生产、经营企业和个体 工商户，审核其主体资格，执行卫生 许可审批规定，查处假冒伪劣产品和 无证无照加工经营等违法行为 经营 执行卫生许可审批规定 (质检总局) 国家质检 总局 负责食品安全的抽查、监管（生产许 可、出厂强制检验），建立与食品有 关的认证认可和产品标识制度，出口 食品加工厂的注册、出口食品检查、 活体动物进出口检疫、出口检验检疫 证书的发放 生产 食品安全监管(商务部) 颁发生产许可(农业部) 出厂强制检验(工商总局) 建立与食品有关的认证认 可和产品标识制度(商务 部) 农业部 主管种植养殖过程的安全：负责监控 农田和屠宰场，起草和实施相关法 规，审查、批准和控制食用动植物产 品中农业化学物质（农药、兽药、鱼 药、饲料及饲料添加剂、肥料）等农 业投入品，境内动植物及其产品检验 检疫 养殖 批准农业投入品(质检总 局) 卫生部 负责拟定食品卫生安全标准，制定食 品卫生安全监管法律法规并指导、检 查、监督地方执法，和负责对重大食 品安全事故的查处、报告 标准、法 规制定 对重大食品安全事故的查 处（食品与药品监督管理 局） 数据来源：三星经济研究院整理 – 质检主管部门在 2000 年的政府机构改革中实现垂直管理；但在实际工作中，设在各 个省、市、区县的分支机构未能真正实现独立操作，行动受到地方利益集团限制 y 质检总局等派驻在地方的分支机构，名义上由中央到地方垂直管理，但常常因为与 地方政府存在各种利益关系，而丧失独立的专业立场 – 出于保护本地企业、维护政绩的考虑，地方政府对食品安全事故处理态度不积极，容 易造成反映缓慢的结果 y 三聚氰胺事件的曝光，因为三鹿集团所在地政府的消极态度而被延误 □ 监管资源分布不均衡。有能力的检测中心大多分布于中心城市，广大中西部地区和农 村地区监管薄弱 – 国家级质检中心多分布在中心城市、东北重工业集中区域、中南部产粮/轻工业集中 区域；广袤的西北和南部地区基本没有国家级质检中心 y 山西假酒事件、阜阳劣质奶粉事件、以至目前的三聚氰胺事件都是从较不发达的中 西部地区爆发的；这可能与当地监管部门技术力量薄弱有关 105 家国家级质检中心地区分布 所在地 国家级检测中心数量 上海市 28 重庆市 6 成都 8 自贡 2 四川省 都江堰 1 沈阳 17 大连 3 辽宁省 抚顺 2 南京 8 无锡 4 苏州 2 常州 2 江苏省 丹阳 1 长春 8 延吉 1 通化 1 吉林省 白山 1 武汉 6 湖北省 襄樊 1 长沙 2 湖南省 益阳 1 数据来源：中国国家认定认可监督管理委员会，三星经济研究院整理 □ 备受指责的国家“免检”制度，旨在将监管重点放在数量众多的中小企业，而放松对 大企业的监督 – 国务院 1999 年底发布《关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》，提出食品质 量免检制度；质检总局于 2000 年初公布《产品免于质量监督检查管理办法》，将免检 产品体系固定下来 – 《办法》规定，只有“产品市场占有率、企业经济效益在本行业内排名前列”的厂家 方可入选免检名单；免检期为 3 年，期间只需每年递交相应质量检查报告即可 – 生产问题奶粉的三鹿集团即为免检企业，免检制度饱受批评，国务院于 2008 年 9 月 18 日废止食品质量免检制度，质检总局当日亦宣布废止《产品免于质量监督检查管 理办法》 □ 中国食品安全检测手段严重落后；虽然食品安全法律法规建设取得长足进步，但与世 界先进水平相比差距明显 – 中国已经制定并通过了与食品安全相关的法律 11 部，包括《食品卫生法》、《农产品 质量安全法》、《产品质量法》、《药品管理法》等； – 中国已制订完成食品行业标准 2900 余项，其中强制性国家标准 634 项；但与欧盟、 日本等发达国家相比，仍很欠缺 y 以蔬菜中农药残留标准为例，中国颁布农残指标 58 个，涉及农药 52 种；而国际食 品法典（Codex Alimentarius）规定农残指标 827 个，涉及农药 146 种 y 2004 年欧盟宣布全面禁止 320 中农药的使用，而其中三唑磷、敌磺钠等 62 种农药 仍在中国广泛使用 † 中国现行法律体系中，消费者集体诉讼手段仍然有限，食品安全监管体系严重依赖行 政手段，难以有效对不法行为形成威慑 – 在美国二战后的消费者保护运动过程中，形成保护消费者和提高产品质量的两大法律 制度，惩罚性赔偿和集团诉讼制度成为保护消费者权益的法宝 – 1991 年中国颁布的《民事诉讼法》中规定了与集团诉讼性质类似的代表人诉讼制度， 但这一制度门槛较高，司法实践很少 y 对于集团诉讼中涉及的受理、 代表人的产生和更换、诉讼文书的制作和送达、诉 讼费用的计算和分担、判决的效力和执行等诸多方面的规定比较笼统 4. 三聚氰胺事件促成行业结构调整 □ 三聚氰胺事件有可能成为中国乳制品行业整合的契机 – 中国乳制品行业在过去几年内已经开始了行业的整合，逐渐形成蒙牛、伊利、光明等 一批行业领先品牌；三聚氰胺事件可能加速这一整合过程 y 消费者安全意识提升，粗加工、未加工的散装牛奶逐渐退出市场，乳制品成为各类 食品中进入门槛较高的市场 – 行业领先品牌的产生，打破乳制品行业生产分散，区域厂家独霸地区市场的局面 y 物流行业发展，特别是冷链的逐步完善，帮助领先品牌扩大覆盖面积，整合分散的 地区市场 中国连锁超市、连锁便利店门店数量，2003-2007 数据来源：中国统计年鉴，三星经济研究院整理 – 三聚氰胺事件一方面导致政府监管加强，市场准入门槛进一步提高；另一方面打击各 厂家信誉，造成中小企业经营困难，为中国乳制品行业整合提供了机会 y 监管部门吊销了66家婴幼儿奶粉生产商的生产许可，其产能可能被其他厂家接手 – 蒙牛、伊利等行业领先品牌虽然也受到很大冲击，但他们的抗危机能力较强，能较快 从危机中恢复，继续在行业整合中扮演重要角色 y 伊利推出“放心奶”行动、蒙牛推出“牛奶安全工程”等，试图转变形象，取得一 定效果；目前产品销售由急跌转而回稳 □ 乳制品行业中的奶粉板块，在三聚氰胺事件后可能率先实现产业整合，市场集中度进 一步提高；而国产品牌可能将在这一过程中受益 – 奶粉行业结构较为集中，2007年前十大品牌的合计市场占有率达到78.35%， y 奶粉行业分为泾渭分明的两大阵营：三鹿、伊利等国产品牌占据中低端市场，而高 端市场为美赞臣、惠氏等外来品牌占领 – 2007年奶粉市场份额前两名：三鹿（市场占有率18.26%）和伊利（12.58%）均检出三 聚氰胺，奶粉行业面临全面洗牌 y 外来品牌成为消费者的避风港，但由这些厂家进行行业整合可能会受到政府部门的 杯葛 y 占据奶源供给优势、同时受到丑闻冲击较小的国内品牌，如市场占有率名列第三的 完达山（8.83%）可能成为乳制品行业整合的受益者 □ 三聚氰胺事件波及乳制品周边产业，其上游产业也出现行业整合的迹象 – 种种迹象表明三聚氰胺污染很有可能发生在原奶采集、集中阶段，这迫使乳制品企业 反思自己的原奶供应模式 y 奶站作为连接奶农和企业的一环，监管缺失，问题较多，存在掺杂使假的风险 y 有能力的奶制品在三聚氰胺事件之后都加大了自有牧场建设力度，说明企业已经意 识到原奶供应环节的风险，并有意识地进行控制 – 由三聚氰胺事件带来的乳制品全行业危机可能使上游养殖环节中奶农被整合的意愿 提高，降低乳制品企业实现垂直一体化难度 y 原奶生产仍然处在“个体户”时代，奶农抗风险能力低，部分地区出现奶农倒奶， 甚至杀牛等极端现象；由乳制品企业进行养殖业整合对双方都有利 y 某些地方政府，如内蒙古，配合厂商提出“集中饲养”，鼓励养殖户自愿将奶牛寄 养到大型养殖场，实现防疫、喂养标准化，为企业向上整合提供了便利 5. 结论和建议 □ 有效的企业内部约束是保证食品安全的关键 – 建立跨部门的质量监控体系（例如卡夫的质量保证团队），确保企业内部沟通有效， 形成自动自觉的质量文化 □ 虽然企业可以通过收购供应商垂直一体化来保证中间产品的质量，降低出现事故的风 险，但这并非唯一的方法，而且也不太可能是最经济的方法 – 某些具备实力的乳制品厂已经介入原奶生产、采集环节，推进乳制品上游产业规模化、 集约化、标准化经营，解决奶牛养殖规模小而散的问题 y 三元、完达山等乳制品厂家因为拥有自己的牧场，基本实现原奶自给自足，成功避 免三聚氰胺事件影响 – 与上游厂商建立较为紧密的伙伴关系，形成合则两利、分则两败的利益关系 (mutual hostage)，在中国奶牛养殖极为分散的情况下，可能是更便捷有效的整合方法 y 伊利提出“奶农合作社”项目（后改名“奶联社”），建立牧场园区，免费让奶农进 驻饲养奶牛，同时提供饲料的配给、技术咨询、资金协调、病疫防治等服务， y 伊利同时和奶农签订了保障合同，确定原奶最低收购价，保障奶农利益，与奶农形 成利益共同体 □ 在政府监管工作方面，迫在眉睫的任务是积极完善食品安全标准体系、发展便捷有效 的监测方法、加强产品召回制度的可操作性、理顺各监管部门之间的关系 – 加快对食源性疾病的数据收集工作 y 目前国内尚未建立与食品安全相关的调查体系，对食品和食品原料中农药残留、致 病菌含量、各地区人群对有害物的暴露水平（daily exposure）等信息欠缺 y 数据匮乏导致中国食品安全标准建立基础薄弱，各项标准的制定严重落后 y 数据匮乏同时给建立国际通行的食品安全控制风险评估（risk assessment）体系 造成困难，导致政府监控体系丧失预警功能 – 我国的食品召回制度规定的条文有待系统化，召回的主体是县级以上卫生行政部门， 缺乏一个常设的权威机构 卡夫（Kraft Food）的质量保证团队 （Quality Assurance Team） 卡夫的质量保证团队由公司内散布在世界各地的资深质量专家组成。质量保证团 队的副总裁 Bill Doeden 介绍说他们的职责包括在公司内使用共同语言（common language）、加速沟通；传播食品安全知识；协调其他部门的工作。“我们的任务是建 立一致的、系统的方法来管理全球业务中涉及的食品安全和质量问题。” 加速沟通：Doeden 认为，在企业内部建立关于产品质量的共同语言并保持一致性 （consistency）至关重要，因为这使得产品在工厂、企业和国家之间的运输更为高效， 同时避免了因为沟通不畅造成质量事故。 在组织内部推行“最佳 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ”：作为全球性质的团队，卡夫的质量保证小组利用专 业技能考察全球业务中关于食品安全控制方面在各环节的“最佳方案”（best practice）， 然后立档并在组织内部传播和推广，促进知识转移和组织学习，提升卡夫公司的整体 水平。 与其他部门合作协调：在组织架构上，卡夫的质量保证团队同时与各业务 （business）单元和职能（function)单元相连。其首要职责之一是管理质量链条，这包 括产品开发、原料和包装材料采购、制造、分销和消费者反馈。团队成员每天都要与 各业务单元和职能单元打交道。例如，质量管理团队的代表与采购部紧密地合作，由 团队代表向采购部成员提供关于原料质量、规格方面的建议，并在供应商培训方面提 y 召回制度对企业的约束相对较小，未来食品召回制度的完善需要兼顾企业自愿的原 则和法律的强制属性 y 现行的食品召回的具体执行程序规定较为简单，可以考虑根据危害的大小确定缺陷 级别，视情况做不同处理 – 建立全程监测体系，而不是把注意力单方在制成品的监测，提高追查事故原因效率 – 建立行业自律协会，定期邀请消费者代表参与协会活动，一方面促进企业与消费者的 直接交流，另一方面集中消费者声音，提高企业自律积极性 y 目前的行业协会保护地方利益的色彩浓厚，缺乏自律机制；而行业自律其实是提高 行业协会声望、公信力和影响力的重要手段 – 对监管权力适当集中，理顺各部门在危机中的职责；理顺中央各主管部门、各垂直监 管体系和地方政府间关系 y 提高监管透明度，加强与媒体的沟通，这样一方面可以扩大信息来源，另一方面可 以提高对突发事件的反应速度和效率 y 总结各部委在SARS、三聚氰胺事件中的经验教训，在目前的监管框架下制定重大责 任事故处理流程图（decision flow chart） 美国政府部门疯牛病紧急事件管理流程图 数据来源： FDA《BSE Contingency Plan》version 2.0 (http://www.fda.gov/oc/bse/contingency.html), 三星经济研究院翻译整理 – 中国政府已经注意到对重大事故管理中存在的责权不清问题，并初步采取一些措施进 行整改，但具体结果如何仍待检验 y 国家食品药品监督管理局在近期发表声明，经国务院批准，将综合协调食品安全、 组织查处食品安全重大事故职责划给国家卫生部 公共事务/媒体 关系办公室 卫生与公共服务部 (DHHS)秘书处 农业部(USDA) 秘书处 监控事务办公室 食品与药品管理局 (FDA)局长办公室 农业部动植物卫生检 疫局 (APHIS)和农业 部食品安全检察署 食品与药品管理局 紧急行动办公室 地区行动办公室 疯牛病协调中心 突发事件准备工 作办公室 (OEP); 疾 病 控 制 中 心 (CDC); 国家卫生 研究所(NIH)等 法律事务办公室 国际项目办公室 外国政府 贸易协会 y 卫生部负责的食品卫生许可、餐饮业等消费环节食品安全监管、保健食品、化妆品 卫生监督管理的职责划入食品药品监督管理局