公共政策的合法性与合理性分析_占志刚

!"— — 公共政策的合法性与合理性分析 占志刚 #中共绍兴市委党校，浙江 绍兴 $"%&&& ’ 摘 要：公共政策是人类社会发展到一定阶段的产物，属于调控和管理社会的规范体系的一部分。作为有约束力的行为规 范，它应当与现行法律相一致；作为行动 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ，它应当具有可行性和合理性。如果合法性或合理性欠缺，公共政策在实施过 程中就有可能因遭受抵制而无法发挥其作用。 关键词：公共政策；合法性；合理性；分析 中图分类号：()&" 文献标识码：* 文章编号："&&+ , !)&-#%&&! ’&% , &&!" , &% 公共政策这一概念，对于一个普通民众来说并不陌生。但 关于公共政策的定义，却是一个国内外学术界无法达成共识的 问题。此处所指的公共政策是政党、政府及其他社会权威部门 在特定的时期、特定的条件下，为实现一定的目标而制定的行 动方案或行为准则。从世界范围来看，自 %&世纪 .& 年代以来， 各国都先后产生了一系列公共政策问题。而就我国而言，改革 开放以来，特别是最近几年里，诸如“禁摩“、“禁放”、“征地”、“拆 迁”等公共政策问题频频见诸媒体，公共政策的合法性与合理 性问题开始广泛地为人们所关注。 一、合法性是指政策必须符合实体法和程序法的 要求 改革之初，中国实行的是“摸着石头过河”的改革策略，用林 德布洛姆的话来说，这是一种渐进主义的改革策略，它以“渐进 修补”和“摸索前进”为特征，政策依靠“试错”# /0123 145 60070 ’的 过程渐进调适。 8 " 9由于法律相对稳定，而政策较为灵活 #政策往 往超前 ’，我国公共政策的合法化路径主要是“事后合法化”。随 着“依法治国”方略的提出，“事后合法化”这种通过修改法律来 适应政策变化的做法明显降低了法律的权威，因而受到了普遍 的质疑。与此同时，通过实体和程序两个方面来规范公共政策 行为的“事前合法化”路径正逐渐成为人们的共识。 一方面，政策规范不可以与现行的实体法律相抵触，除非 法律明显不合时宜。公共政策中已为法律所确认并已经成为法 律规则的，当然不能与其他规则相矛盾，因为法律内部规则之 间需要保持“自治性”，彼此不可发生冲突。公共政策中未纳入 法律之中的规范，包括党的会议文件、行政机关制定的政策，以 及立法和司法机关制定的政策，也不能与法律相冲突。因为任 何政党、政府或社会团体都应该在宪法和法律规定的范围内活 动，这是法治国家的基本要求。如果允许政策与法律不一致，在 实践中适用政策而不是法律，就会损害法律的权威性并降低其 威慑力，结果会使犯罪之人心存侥幸，而使安分守己的人无法 从法律的适用中预测自己行为的后果，从而对法律产生怀疑， 从长远来看，是绝对不利于社会控制的。当然，这里有一个问题 必须解决，那就是法律的滞后性与政策的灵活性问题 #政策能 较好地应对情势的变更，而法律往往不能 ’。笔者认为，至少可 以通过两个办法来解决：一是在充分调研的基础上“超前立 法”。实际上，我国人大已在做了。如果走以前的立法老路，先制 定政策，然后付诸实践，等取得 经验 班主任工作经验交流宣传工作经验交流材料优秀班主任经验交流小学课改经验典型材料房地产总经理管理经验 后，才进行立法的话，法律就 始终是落后的；二是“为政策立法”，通过法律来规范政策行为。 可通过“为特定领域政策立法”#比如为经济、金融、农业及环境 等领域的政策立法 ’的途径来实现。在这方面，日本的政策性金 融立法和美国的环境政策法案就颇值得我们借鉴。 8 % 9因为为相 关领域的政策确立一些刚性的实体和程序规则，既可使多变的 政策能及时应对情势的变更而不至于迷失方向，也能防止因地 方和部门利益的驱动而在制定政策时各行其是以至于违背法制 的基本精神。 另一方面，公共政策也不能违反习惯法的规定。即使习惯 在某个国家是次要法源，如果该国的公共政策与某些民间习惯 相违背，也可能会在实施的过程中因遭遇强大的抵制而进退维 谷。美国宪法第 ". 条修正案规定不得在合众国境内制售酒类产 品的“禁酒令”和我国各地禁止燃放烟花爆竹的“禁放令”在执行 中受阻便是最好的例证。因为习惯性权利是经过长期的、广泛 的社会实践所形成的、并得到社会成员公认与普遍遵守的习惯 规则所确认的社会自发性权利。习惯性权利的正当性来源于社 会主体的普遍承认并长期信守，因此在民众中有牢固的心理基 础，如果公共政策硬性排除这些权利，而又没有一种为大众所接 受的其他行为方式作为替代，那么该政策就必然会面临合法性 危机。正如马克思和恩格斯所说，法律不是统治者的任意，人们 “经常发现法律在世界的‘硬绷绷的东西’上碰得头破血流。”8 $ 9 人们长期养成的生活习俗便是一种“硬绷绷的东西”。如社会上 绝大多数人认为某种行为方式是正当的，或虽口头上不承认但 实际上又遵从时，法律或政策要改变它就比较难；反之，则比较 容易。因此，我们在制定政策和法规时必须以一般人能达到的 水平为 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，不可强众人所难。因为多数人的共识和支持是法 规和政策能够发挥作用的必不可少的条件之一，是法规和政策 的一个重要合法性来源。 当然，最为重要的还是程序合法，即决策过程的合法化。因 为政策过程的合法化是政策获得合法性并得到良好执行的前 提，也是决策民主化、法制化的具体体现，更是依法治国的需 要。从我国目前的实际情况来看，行政机关的政策合法化过程 收稿日期：%&&$ , &) , %+ 作者简介：占志刚（":); ,），男，中共绍兴市委党校法学教研部讲师，法学硕士，主要研究方向为公法理论。 行 政 论 坛 *5<242=/01/2>6 ?02@A46 总 第 )% 期 B646013 C7D )% %&&! 年 $ 月 E10FGH %&&! !"— — 主要包括法制机构对政策方案的审查、决策会议讨论决定、行政 首长签署公布政策等几个阶段。而立法机关的政策合法化过程 则包括提出议案、审议议案、大会通过和公布实施等 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 化程序 内容。上述制度的缺陷在于：在政策问题被摆上政党、政府或立 法机关桌面之前，政策问题提出程序方面的规定并不十分明确， 换句话说，政策问题的提出，主要不是来源于公民的政策诉求， 而是来源于政策机关内部的信息收集系统。这就造成了政策问 题界定的准确性差、公民参与政府选择的渠道少、政策选择的随 意性大等程序性障碍。而当政策问题被提上议事日程后，程序 上较为欠缺的则是“听证”、“咨询”等能充分听取民众要求和专 家意见的过程。这种过程往往是不可缺少的，因为公共政策属 于公共事务领域的“游戏规则”，这种规则的制定应该通过一个 复杂的博弈过程来完成。而且，从经济学上讲，公共决策过程还 存在“信息不对称”问题，即政府在结果信息方面有优势，而在过 程信息方面则处于劣势；民众则相反。通过听证，可消除“信息 不对称”问题，从而实现政府与民众“双赢”的局面：一方面，政府 决策部门可通过听证程序吸纳民意，并以尊重民意和彰显民主 的姿态赢得公共政策的合法性进而赢得公众的支持和遵从。# ! $ 正如艾德曼 %&’(()* +,-./)0 1所说，这种民主的程序可以“平息 针对具体政治行为的憎恨 %怨恨 1 和怀疑，向公众保证并使他们 信任政策的基本理性和政治体制的民主特色，从而为未来的行 为习惯提供了一致性的保障。”# 2 $另一方面，民众通过参与听证 过程，主体意识得以增强，并且因及时获得公共政策的信息而加 深了对政府决策目标的理解，因此会在政策执行过程中给予主 动配合。由此可见，听证作为制度化听取意见的方式，是立法或 制定政策的一个重要程序，是立法与决策机关的法定义务，不履 行这个程序，法律或政策就会丧失正当性与合法性。 二、合理性是指政策应当合乎民众的价值需求 美国学者戴维·伊斯顿认为：“公共政策是对全社会价值作 有权威的分配。”# 3 $换言之，公共政策在价值上必须是合理的。所 谓价值，是一种“所期望的事物” % ,-45(-, -6-07 1 或者是“满足 需要的各种事物”# 8 $（932!）。法律政策学派创始人拉斯韦尔和麦克 道格尔认为，社会价值体系由以下八个方面组成： % : 1 权力 % 9;<-( 1。所谓权力乃是制定重要的社会政策，在必要时利用强 制措施制裁敢于违抗者；% " 1启蒙 % +0.5=>7-0/-07 1。就是收集和 传播信息、知识；% ? 1财富 %@-).7> 1指商品和服务的生产、分配； % ! 1 福利 %@-.. A B-50= 1 即安全、健康和舒适的条件；% 2 1 技能 % CD5.. 1指在某一领域有突出的才干；% 3 1情爱 %EFF-G75;0 1。是给予 和得到亲密、友谊和忠诚；% 8 1尊重 %H-4I-G7 1。是对他人选择自 由的承认和尊重；% J 1正直 %H-G757’,- 1。指对行为负责。# 8 $ % 9322 1拉 斯韦尔和麦克道格尔认为，这八种价值是相互联系、相互渗透 的，适用于一切社会形态，其中每一种价值既是目的，又是手 段。法律和政策的目的就是为了促进上述价值在人们当中最大 范围的分享。 公共政策在对上述社会价值作权威分配时，必须考虑民众 对政策合法性作价值判断时所基于的两个因素：一是国家政策 规 范本 协议范本下载族谱范本下载临帖范本下载公司章程范本下载监理月检范本下载 身、政策制定过程和政策执行过程的“实然”是否符合人 们心中的“应然”。具体表现为政策规范是否合乎情理 %比如某 县将县城内各修自行车摊点由城建主管部门强行拍卖，以致弱 势群体因此失去生存依靠的决策就属不合情理 1、是否公平 %如 某市在拆迁办法中规定，三口之家孩子 :J 周岁以上的可分得两 套房子，否则，则分一套房子，结果使得许多孩子在 :J周岁以下 的夫妻为得到两套房子而“假离婚”1、是否符合逻辑、有没有让 人们的生活变得不可接受 %比如在城市公交不发达的情况下，在 大、中城市“禁摩”1、政策的制定过程是“自上而下”进行的 %有可 能暗箱操作 1，还是“自下而上”进行的 %能反映民意 1，以及政策 的执行方式是否让人无法忍受 %比如在无法律和政策依据的情 况下使用暴力 1等等；二是在实现政策的目标——— 社会利益的同 时，是否可以损害个人利益。比如经济分析法学派就主张将社 会财富的增殖作为价值的唯一目标。如果一个正在改革的国家 以此为指导思想来制定政策，就会以牺牲一部分人的利益为代 价去推行改革，以实现帕累托 %KL 9)(-7; 1的效益定理：财富的分 配不会使一个人的境况坏下去而至少有一个人境况好起来。 # 8 $ （9:"M）这种政策势必造成“绝对剥夺感”的产生，实际上，社会进步 的标准不仅仅指财富总量的增加，还应包括正义和公平。公共 政策应该兼顾效率和公平两个目标。 由此可见，公共政策在对社会价值作权威分配时必须顺应 “民意”。如果上述价值在一项公共政策中得到合理配置，那么 该政策就能为民众所认可，即可获得合理性。否则，就可能遭到 抵制，就会面临合理性危机。古人早就告诫我们：“政之所行，在 顺民心；政之所废，在逆民心。民恶忧劳，我佚乐之；民恶贫贱， 我富贵之；民恶危坠，我存安之；民恶灭绝，我生育之。⋯⋯故从 其四欲，则远者自亲；行其四恶，则近者判之。故知‘予之为取’， 政之宝也。#J $因此，我们应将决策过程看作一个“行政吸纳政治” 的过程，# M $在决策时广泛接纳民意。如此政府的决策就较能符合 公众的意愿和利益，政府对社会意向的反应就会更灵敏，许多潜 在的冲突就能及早得以化解。 综上，一项科学的公共政策应该是合法性与合理性的某种 “兼容”，或者说应该是来自于人民的“政策观点”与立法机关制 定的法律之间所达成的某种“一致”。这种“兼容”或“一致”需要 通过某种民主化、制度化的途径来实现。这种途径也就是中共 十六大报告中要求我们在今后一段时间里必须作出艰苦探索的 内容：第一，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、 切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化；第二，完善 重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利 益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度；第三完 善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意 性等。 参考文献： # : $N·林德布洛姆 L 决策过程#&$L 上海：上海译文出版社，:MJJL #" $郑人玮 L 日本政策性金融法初探 # O $ L 日本研究，:MMJ，（:）L # ? $马克思恩格斯全集 %第 ? 卷 1 #N $ L 北京：人民出版社，:M3PL ?8ML #! $刘武俊 L 听证的法理意义 #Q $ L 南方周末，"PP: A P8 A "8L #2 $&’(()* +,-./)0R S>- C*/B;.5G T4- ;F 9;.575G4 %T(B)0)U T056-457* ;F 5..50;54 9(-44 1 :M3!L :8L #3 $王传宏等 L 公共政策行为 #& $ L 北京：中国国际广播出版社， "PP"L #8 $吕世伦 L 现代西方法学流派（下卷）#& $ L 北京：中国大百科 全书出版社，"PPPL #J $《管子·牧民》L # M $金耀基 L 行政吸纳政治——— 香港的政治模式 #E $ L 中国的政 治与文化 # N $ L 香港：牛津大学出版社，:MM8L ??L %责任编辑 温美荣 1 公 共 政 策