南海模式的形成、演变与结局'

“南海模式”的形成、演变与结局’刘宪法内容提要本文采用“编年史”的叙述方式,以土地利用方式的改变引致土地产权制度变迁为主要 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 脉络,并将土地产权结构性设置的交易成本因素考虑进去,以解释各有关集体土地的利益主体的行为为分析重点,探寻南海集体土地制度变革的成因及其演进过程,讨论“南海模式”所面临的困境及其制度根源。本文认为,引致“南海模式”制度演进的基本诱因是土地要素的需求条件的变化。当土地要素的需求条件发生了变化,就使得土地利用的级差收益显现出来了,从而刺激了土地利用方式及用途的改变。“南海模式”的特征在于这种土地利用方式及用途的改变是在不改变土地集体所有制性质的条件下,由南海农民自发地完成的。土地利用方式的改变,要求对原有的土地产权组织形式进行重构,且重构土地产权组织形式的交易成本要足够低。各与土地相关的利益主体,在寻求土地级差收益最大化和土地产权组织结构重构的交易成本最小化的过程中,推动着“南海模式”的形成和不断演变。然而,当南海的工业化与城市化模式发生了改变,南海政府就要求对土地进行成片开发,要求调整土地使用功能。这时存在于“南海模式”内部的制度矛盾就会激化,土地国有化就成为南海政府理性的选择,并最终导致“南海模式”的终结。在本文写作中,得到了张曙光老师的多次鼓励和敦促,本文得以完成首先要感谢张曙光老师。在天则组织的研讨会上,蒋省一、王君、张曙光、刘守英、罗必良等对本文提出了诸多很有价值的意见,在此一并感谢。另外,多年来与顺德和南海各级政府的课题合作,使本人有机会深人了解顺德和南海,对此本人一直心存深深的谢意。“南海模式”的形成、演变与结局一、引言南海地处珠三角地区,原为广东省计划单列的县级市,年划归佛山市,设立佛山市南海区。南海东临广州市、西接佛山市主城区,面积为平方公里,常住人口万人,其中户籍人口巧万人①,下辖个镇街。改革开放年以来,南海迅速完成了由传统的农村社会向现代工业社会的转变,进人了成熟的工业化阶段。按年可比价格计算,年南海的经济总量仅为亿元,农业占比为,是典型的农业地区。到年,全区地区生产总值达到亿元,第一产业的占比下降至,第二产业和第三产业的占比分别达到和。目前,南海已经形成了以有色金属、纺织服装、金属制品、家电及机械装备制造等为主体的传统支柱产业,以光电产业为主导的高新技术产业,以国际服务外包及生产性服务业为主导的现代服务业,成为珠三角地区重要的现代产业集聚区。在前年发展过程中,南海走出了一条自发工业化、分散城市化发展的路子。在“五个轮子一起转”,即乡镇、管理区、经济联社、联户和个体五个层次的经济主体一起发展的战略指导下,各种生产要素迅速向镇、村集中,在实现了乡村工业化的同时,也完成了乡村就地城市化的过程。镇、村成为南海工业化和城市化的主战场,并涌现出一批专业化的市镇,如大沥是铝型材加工的专业市镇,南庄②是陶瓷产业的专业市镇,西樵是纺织服装专业市镇等等。南海的工业化和城市化过程,同时也是土地要素再配置和重组的过程。在这个过程中,南海村集体通过建立农村股份合作制,实现土地与资本的结合,通过集体土地进人建设用地市场,参与工业化和城市化,集体成员分享土地增值收益,创造出闻名全国的“南海模式”。“南海模式”成为南海走出分散城市化、自发工业化的重要制度支持因素。进人世纪以来,南海进人了产业高级化、城市都市化的发展阶段,“南海模式”也遇到了前所未有的困境,成为南海实行产业升级、转型和城市①人口数为截至到年年末的统计数。②年后,南庄划归佛山市禅城区。中国制度变迁的案例研究土地卷第八集更新的巨大障碍。南海集体土地制度面临着调整的压力。在某种意义上说,这种制度调整也预示着“南海模式”的终结。诺思在分析中世纪土地产权制度由庄园制转向地主制时曾指出“只有当资源相对于社会需要变得日益短缺时,才会出现改变所有权的压力”,“无论在何种情况下,土地劳动力的相对价值都发生了变化,而这一变化也对契约结构并最终对那些基本的制度协定具有深刻的影响”诺思,。德姆塞茨也是从市场条件的变化,使对要素产权的重新设置,成为有利可图的事情的角度,分析产权制度起源的。德姆塞茨指出“知识的变化导致生产函数、市场价值以及人们期望值的变化⋯⋯相互影响着的人们会根据新的成本和收益的可能,而产生调整自己行为的愿望,与此相应就形成了新的产权”德姆塞茨,。按照这一分析框架,本文将采用“编年史”的叙述方式,以土地利用方式的改变引致土地产权制度变迁为主要分析脉络,并将土地产权结构性设置的交易成本的因素考虑进去,以解释各有关集体土地的利益主体为分析重点,包括地方政府、村集体和村集体成员在土地要素需求变化下,如何做出反应为分析重点,探寻近年南海集体土地制度变革的成因及其演进过程,讨论“南海模式”所面临的困境及其制度根源。另外,特别需要说明的是,“南海模式”并不是南海所特有的,而是珠三角地区在集体土地利用方面普遍实行的一种模式。“南海模式”之所以出名,主要是因为年中共中央设立农村改革试验区时,曾将南海作为“农村土地制度建设与土地适度规模经营”的试验区,“南海模式”由此得名。年,国务院发展中心土地制度研究课题组曾到南海调研,又对南海通过土地资本化参与工业化和城市化的经验做出了出色的总结蒋省三、刘守英,,并在政策界及学术界产生了较大的影响。因此,本文将以南海为主要的分析对象,但也不仅限于南海,同时也将珠三角地区其他地区的典型做法引人分析。总之是将“南海模式”作为广东珠三角地区集体土地制度创新与演进的一个典型代表。二、“南海模式”的形成归纳起来,南海集体土地制度创新主要是沿着对家庭联产承包经营方式的改革、土地规模经营试验、集体建设用地人市和农村股份合作制的实践这四个“南海模式”的形成、演变与结局方面的线索展开的。一对家庭联产承包经营方式的改革与全国其他地区相比,南海推行家庭联产承包责任制比较晚。到年,在全国已经有以上的村集体完成了以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制的改革。但当时的南海县委书记梁广大仍坚持“不走回头路”,不允许在南海搞“分田到户”。年中共中央发出了第二个号文件,将家庭联产承包责任制确立为农村土地经营的基本形式。此后,家庭联产承包责任制的改革由原先的自下而上的自发行为,转变为自上而下的政策性安排。在此形势的压力下,年下半年,南海才开始全面推广家庭联产承包责任制,并于年年中基本完成,是全国最晚实行家庭联产承包制的地区之一。但不久,家庭联产承包经营方式又与传统的“桑基鱼塘”的生产方式发生了冲突。历史上,在珠江西岸的广大地区曾广泛采取“桑基鱼塘”的生产方式。按照这种生产方式,基上种桑、塘下养鱼,基塘是一个基本的生产作业单元,不可分割。由于基塘具有不可分割性,无法按人口或劳动力将其均分到各家各户,所以,“大包干”式家庭联产承包经营方式不能适应基塘作业的生产方式。这种情况,在珠三角地区,特别是在珠江西岸地区比较普遍。实行家庭联产承包制的初期,顺德、南海等传统基塘地区的农民就自发地开始尝试以集中有偿投包方式来解决这个矛盾,并没有对基塘实行分田到户。年,全国普遍开始推行第一轮土地延包时,当时广东省政府对农民的这种做法给予了充分地肯定,提出在“桑基鱼塘”地区,可以将土地按户按人的无偿分包,改为集中有偿投包。基塘投包经营的形式在珠三角地区开始普及和推广。基塘投包经营的主要内容是首先,村集体经济组织将承包到农户的基塘收回和集中其次,按照“价高者得”的原则在村内竞投。竞投方式一般为村集体先将要投包的基塘张榜公示若干天,例如天,然后召开村民代表大会或户代表大会对基塘进行竞投再次,取得基塘经营权的竞投人与村集体经济组织签订投包 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 ,并支付投包金和押金。参与基塘投包的人员,一开始仅限于本村的农户。南海对基塘普遍实行有偿投包开始于年。改革开放初期,南海的基塘面积大约为万亩,约占全部农业用地的,以种植水稻为主的禾田面积约占全部农业用地的。之后不久,南海的农贸市场就开始发展起来了,水产品的价格逐步放开。当时南海曾是广东省重要的农产品出口创汇基地,大中国制度变迁的案例研究土地卷第八集量的鲜活产品销往中国香港地区,水产品的价格开始与国际市场接轨。而当时的粮食价格仍实行国家计划价格,这样一来,水产品与粮食的相对价格拉开了。这就刺激了南海农民大量地将产出价值较低禾田改造为鱼塘。另外,年以后,国家调整了“以粮为纲”的政策,不再向农民下达粮食统购派购任务,改为实行合同定购和市场收购,这也为南海农民“田改塘”创造了有利条件。到了年,全南海的基塘面积发展到万亩,约占全部农地的,同时开始了大规模地推行基塘有偿投包的经营形式。到年年底,有万亩的基塘由无偿分包,转为有偿投包,占全部基塘面积的。其中,面积为亩以上的适度规模种养户约为户,总面积为万亩,每户平均规模经营犯亩。随着大量的农村劳动力转人非农就业领域,一些珠三角经济发达地区如顺德、南海、番禺、东莞等地的农民开始将有偿投包的范围由基塘,逐步扩大到所有的农地。每家农户除了保留少量的房前屋后的自留地之外,将大部分农地均纳人了有偿投包的范围,而没有采取“大包干”式的家庭联产承包经营形式。另外,随着农民收人的提高,部分闲置的农村劳动力即使没有其他的就业,也不愿意再从事比较艰苦的农业生产,这样,这些地区的许多村随之扩大了参与农地投包的人员范围。一些外地的农民或种养大户也允许参与农地的投包竞争,取得土地经营权。投包户与村集体之间由投包关系演变为土地租赁关系,投包金也相应地演变为土地租金。在珠三角地区,投包的期限一般为鱼塘年到年,农地年到年。投包租金可以按产量计,也可以按货币计,且投包租金逐年上升。例如,在南海地区,目前的鱼塘的投包租金一般为元左右亩,禾田的投包租金一般为元左右亩①。对于投包租金的分配,各村的差异较大。对于工商经营的收人较高的村集体,投包租金大部分分配给村集体成员,而以农业为主的村集体,投包租金则主要用于村集体的公益事业,包括为村集体成员缴纳社会保险金。年年底,南海政府决定对除基塘之外的农用土地即禾田实行有偿承包。禾田有偿承包与基塘有偿投包之间的差别在于禾田有偿承包除了上缴承包金之外还须承担承包责任,即“交公粮”。年,南海首先在工业较为发达的平洲镇、大沥镇及和顺镇全面推行有偿承包。当时实行有偿承包的目的有①这大约是一年的农用土地租金水平。“南海模式”的形成、演变与结局两个一是解决村集体公积金和公益金的来源问题。有偿承包的农户与村集体签订承包合同,并按每年每亩元的 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,向村集体上缴承包金。二是解决完成国家的订购粮计划的问题。承包户必须完成一定的订购粮指标,村集体对种植大户给予奖励。例如,对每亩产粮公斤的农户,每亩奖励元,对每亩产粮公斤的农户,每亩奖励元,对每亩产粮公斤以上的农户,每亩奖励元对按时完成国家订购粮任务的农户,按任务量每公斤奖励元。一年,土地有偿承包的试验在南海全面推开。到年年底,全南海的个村集体经济组织,实行土地有偿承包的有个,占比为,实行有偿承包的土地面积为万亩,占全部农地的。年以后,南海的一些镇又开始将农地有偿承包改为有偿投包,即不再将粮食生产作为农户获取土地使用权的先决条件。例如,大沥镇将农用地分为口粮田和投包田,对口粮田采取“有偿平分”的方式,对投包田采取“价高者得”的方式。开始时,口粮田所占的比重较大,以后投包田的比重逐步增加,特别是在工业化程度较高的地区。据南海农村工作部统计,年,全南海农地采取投包的宗数为宗,采取分包的宗数为宗,投包地的宗数是分包地的倍。一般来说,每宗投包地的面积要大大高于每宗分包地的面积,许多分包地为农户房前屋后的自留地。因此,按面积计算,分包地的比重就更低。对于基塘,则全部采取有偿投包的形式。年,全南海基塘的投包宗数为宗。与全国其他农村普遍实行的“大包干”家庭承包经营制相比,以南海为代表的投包经营形式,在合约安排上极具特色。村集体将分散在农户手中的土地集中起来,通过对土地的投包,实现了土地支配权、土地使用权及土地收益权的“三权分离”。村集体获得了土地支配权,投包户取得了土地使用权,承包户保留了土地收益权。这种合约安排一方面有利于土地的规模经营另一方面也解除了农民对土地的依附关系,同时又保留了农民对土地的基本权利—土地收益权和投包权,另外,也强化村集体对土地的控制。投包经营也是土地承包权流转的一种形式,而这种形式的土地承包权流转是建立在村级土地市场基础上的。村集体是村级土地市场的主体,负责土地的供应和招投标,制定土地投包租金底价。由于大多数的村也允许外来人参加投包,所以,村级土地市场实际上是一个网络化的市场,各村级土地市场在中国制度变迁的案例研究土地卷第八集发包人之间及投包人之间的相互竞争下,投包价格趋于均衡。投包经营在合约安排上的一个显著特点是,村集体在土地流转过程中牢牢地控制着对土地的支配权。在全国其他地区的土地流转市场上,往往会出现这种情况,即土地流转市场在城市资本的介人下,村集体不仅转让了土地的使用权,而且也丧失了对土地的支配权。而在投包经营的合约安排下,村集体通过以下策略,最大限度地保留对土地的支配权一是投包人一般局限于本村人和外地种养大户,对大资本的介人,村集体或村民具有一种本能的排斥。笔者在调研中曾发现这样的一个案例。镇政府及村干部积极引进有实力的大资本到村里进行土地投资,但因为受到了部分村民的强烈地抵制而未能成功。二是设定较短投包期限。一般投包期限只有一年。分析起来,其主要动因是,村集体及村民存在着很强烈地对农用地转为非农建设用地的预期,而只有牢牢地控制对土地的最终支配权,这种土地“农转非”的机会及其收益才不会丧失。最后值得一提的是,目前在南海仍有少数以农业经营为主的村,除基塘之外,对其他农用地仍采取与“大包干”方式类似的“有偿分包”的合约形式。其主要特征一是分包户必须是本村集体成员二是土地在参加分包户之间均分。这些也是“大包干”方式的基本特征。与“大包干”有以下不同一是村集体仍向分包户收取承包费,承包费一般为每亩每年一元不等,而在全国其他农村地区,自年以后,已经基本上取消以“三提五统”形式存在的土地承包费。据笔者的调查,收取土地承包费的主要目的并不是为了增加村财政收人,而是通过这种方式,可以将对土地耕种有真实需求的农户筛选出来,避免土地的荒废。为了避免出现套取地租的现象发生,有些村集体严格约定分包的土地只能自种,不得转租。二是分包的土地更体现了基本生活保障的功能。由于参加分包的农户基本是农村中老弱及其他“劣质”劳动力,缺乏其他的收入来源,分包的土地成为这些人重要的生活保障。三是土地调整频繁。正是因为分包的土地具有较强的基本生活保障的功能,这就需要根据家庭人口及收人的变化不断地调整土地。一般为一年一次“打乱重来”。这与全国其他地区对土地承包权实行“大稳定、小调整”的做法有很大的差别。由于南海工商经济比较发达,农民就业或获取非农收人的机会比较多,一年期间,就可能有一些农户不再选择分包土地和从事农业。一年一次“打乱重来”,重新分配土地,这是农户的理性选择,也为广大农户所接受。“南海模式”的形成、演变与结局二土地规模经营试验年,南海被国务院列人农村改革试验区①,其试验的项目是土地制度建设和土地适度规模经营。按照国家层面的改革者的 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 ,土地制度建设和土地适度规模经营实验的主要目的是解决“如何在体现公平原则的前提下,解决小块土地的效率问题”农业部农村改革试验办公室,。年,在农业产量连年增长后,出现了“农业徘徊现象”。这时在各级政府和政策界,许多人对家庭联产承包经营制能否适应现代化大生产的要求产生了怀疑,特别是当时中央政府的农村政策导向是“统分结合,双层经营”,即要发展农户分户经营的一块,同时也要发展村集体统一经营的一块,但村集体统一经营这一块如何发展,并没有找到一条很好的途径。在此背景下,农业部门提出了“土地适度规模经营”的解决 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 。在设立试验区的初期,南海的试验主题是粮食规模经营。但试验的效果并不好。试验区运行年时间,通过土地流转实现规模经营的农户仅为户,土地面积仅为亩,仅占全市粮食生产面积的。其主要原因是种粮的比较效益下降。自改革开放以来,珠三角地区对外开放进程的不断加速,带动了工业化和城市化的迅猛发展,南海由传统农业地区,迅速成长为新兴工业化地区。在农业上与之相应的变化是,南海传统的种植业如水稻、甘蔗和花生的比较优势降低,而与城市需求及出口创汇相关的种养植业如蔬菜、水果和鱼虾种养的比较优势上升,从而导致了市场在自发力量驱动下的种植结构调整。年,南海传统的种植业如水稻、甘蔗和花生的种植面积占全部种养植面积的比例为,其中水稻种植面积的比例为,到年,这种作物的种植面积的比例下降到,其中水稻种植面积的比例下降到“。与此同时,蔬菜的种植面积的比例增加,上升到,鱼塘①农村改革试验区是年中共中央在号文件中正式确立的。当时成立农村改革试验区的目的是根据农村改革的总体要求,进行超前性试验,为中央决策提供依据,并为全国各地的改革提供示范同时,把已取得成效的改革成果制度化,从政策上升为法规。根据当时农业部农村改革试验区办公室的安排,试验区的主题分为个系列。即粮食购销与农产品流通体制改革、土地制度建设与土地适度规模经营试验、农村基层社区性和专业合作经济组织发育、乡镇企业制度建设和小城镇综合体制改革、农村金融体制和税收体制改革、农产品市场建设和农业产业化体系建设、扶贫体制改革以及林业、牧业、渔业体制和国有农场体制改革。其中土地制度建设与土地适度规模经营试验确定为贵州循潭、广东南海、江苏苏南地区、山东平度、北京顺义、湖南怀化及陕西延安等个试验区。参阅《农业部农村改革试验办公室认识与实践的对话》。中国制度变迁的案例研究土地卷第八集面积的比例由上升到。根据这种情况,南海政府调整了思路,将规模经营的重点由粮食生产,转到水产养殖及水果、蔬菜、花卉生产上,并取得初步成效农业部农村改革试验办公室,。南海里水镇蔬菜宝鲜公司的发展就是一个比较成功的案例。里水镇的蔬菜宝鲜公司成立于年,是镇属的集体企业。成立之初,公司的业务是蔬菜销售,主要是采取传统的合同订购方式与广大菜农发生联系。但实践中,公司很快就发现这条路走不通。因为当时存在着一个庞大的个体收购贩运大军,蔬菜市场早已形成,分散的个体菜农也早已学会看市场行情进行生产和销售,公司根本无法控制个体菜农的销售。在此形势下,公司开始由蔬菜销售延伸到蔬菜生产领域,组建蔬菜生产基地。到加世纪年代初,公司的生产基地发展到多亩,并以订单农业的方式将分散在农民手中的约万亩土地纳人了公司的管理体系,从而实现了对土地的规模经营。南海政府为了促进土地适度规模经营,曾采取了以下三项支持性政策第一,以财政补贴支持种田大户第二,实行“五统一”即统一生产布局和品种、统一机耕、统一水利排灌、统一植保服务、统一肥料服务的集体与农户双层经营方式第三,在“五统一”的基础上,由村集体将农户承包地“反包”回来,实行统一经营,实行土地的有偿投包或有偿分包。这些支持性政策的一个重要的结果是加强了村集体对土地的控制力和支配权,这就为日后的村集体经济组织的再造提供了制度基础。然而,在农业比较效益仍很低下,大量劳动力尚未能转移、地劳关系没有发生根本变化的条件下,南海实施土地规模经营的效益并不明显。美国华裔学者黄宗智曾证明过密化的小农经济能够以其低成本劳动力的优势,战胜一切土地规模化的现代生产经营方式黄宗智,年。以水稻生产为例,年,南海的水稻亩产就达到了公斤,其后的年一直保持在一公斤之间,并没有实质性的提高。这样,到了年南海的土地规模经营试验出现了停滞不前,甚至倒退的情况农业部农村改革试验办公室,。许多靠政府财政补贴支持的土地规模经营户,因抵御不了农产品价格下跌和农资产品涨价的风险,纷纷退出了土地规模经营的试验。南海农村改革试验区办公室曾在年对县域内个粮食规模经营专业户的生产、经营情况作了追踪监测分析。结果显示规模经营专业户个数减少了户,经营禾田面积在亩以上的只剩下户专业户总耕地面积从原来的亩减少到了亩,减少了亩。即使一些土地规模经营户能够得以维持,也“南海模式”的形成、演变与结局主要是靠村集体的“以工补农”政策的支持王颖,年。截至目前,在南海,土地农业利用的绩效并不突出。根据笔者的实地调查,除了鱼塘之外,南海实施土地规模化利用的比例并不大。例如,在农地面积比较大的狮山镇,采取农业产业化方式经营土地的村几乎没有。笔者分析,之所以出现这种情况,主要因为第一,在南海,主要的农作物是蔬菜和花卉以及鱼塘和滩涂的养殖,这些产品的种植或养殖是属于劳动密集型的,土地规模经营的效益并不显著。第二,南海的农产品大多为本地产、本地销。这与南海及其周边地区,农产品专业市场十分发达有很大的关系。农户可以凭借发达的农产品专业市场,按照市场需求来组织生产和销售,自行与市场对接,而无需专业化的组织或企业作为中介。第三,珠三角地区是中国农产品最大的销地和农产品净调人地区之一,农产品市场需求容量大,农产品市场价格也是长期高于全国平均水平,具备了本地产、本地销的市场条件。第四,南海的租地成本比较高,这在很大程度上抵消了农业规模化经营的效应刘宪法,。总而言之,在南海,以政府为主导推动的土地规模化经营的试验,并没有达到当初改革者事先设计的目的,可以说,基本上是失败的。其失败根本原因在于在高速工业化和城市化的大背景下,对于土地的农业利用,其比较效益下降,一旦土地农业利用比较效益的下降抵消了土地规模经营的收益,农户就会放弃对土地规模经营的投人包括资金和劳动力,这样就使得土地经营规模又退回到小农经济水平。当时南海的情况就是如此。这就是说,如果土地利用方式的改变,并没有引起土地要素价值变化,这样的土地利用方式改变是不会成功的。但也应该看到,正是土地农业利用比较效益的下降,才诱使掌握土地的农民寻求新的土地利用出路。南海农民集体选择的土地利用出路就是以土地为资本参与城市化和工业化的发展,即农村集体建设用地人市。三农村集体建设用地入市南海农民集体选择将集体土地配置到非农领域,其基本诱因是高速工业化和城市化的发展极大地刺激了对土地农转非的需求,土地转用的价值凸显。早在年,当时的南海县政府就提出发展乡镇企业要靠“三驾马车”,即公社、大队和生产队,突破了当时不准许生产队办企业的政策限制。年,南海县政府又提出了“五个轮子一起转”即乡镇、管理区、经济联社、中国制度变迁的案例研究土地卷第八集联户、个体五个层次的经济一起发展的发展乡镇企业的思路。到年,以村级工业为主的乡镇企业在南海已经发展到相当的水平,村、镇成为推动南海工业化的主体,南海的农村经济迅速实现了非农化。南海曾一度被誉为广东“四小虎”①之一。年“邓小平南巡讲话”后,中央确立了市场取向的经济改革方向,一度曾陷人沉寂的乡镇企业又迎来了新的发展机遇。此后,地处改革开放前沿的珠三角地区驶人了高速工业化和城市化的快车道。南海所实行的以村、镇为主体,自下而上的就地工业化和城市化模式,得到了国家层面的制度环境的支持,进人了黄金发展期。南海乡镇工业的快速发展推动了农村经济非农化的进程,这一方面促进了农村劳动力向非农领域的转移另一方面也为土地使用的非农化创造了条件。到了年,南海农村劳动力中已经有进人了非农产业。在这种情况下,土地已成了农民的“破棉袄”,不值得穿,但也舍不得扔。“原来分包给农民的土地在农用地上的收益权激励功能已经大大下降了”蒋省三等,。另外,粮食市场放开也是一个重要因素。年,广东省在全国率先实施粮食购销同价、放开粮价、放开经营的试点,随即也取消了粮食订购计划。这项改革使土地不必一定要与粮食生产挂钩,从而扩大了农民对土地利用的选择机会和范围,农民可以根据市场需求,而不是政府的粮食订购计划,安排土地利用方式。更为重要的是,高速工业化和城市化的发展引发了对土地非农化利用的巨大需求,即高速工业化和城市化的发展要求将大量的土地从农业利用配置到工业利用和城市建设的领域。按照当时南海政府的财力,单靠土地的国有化,来实现大规模的土地农转非是不现实的。与此同时,村集体也发现了巨大的土地升值潜力,不愿意让政府剥夺其发展的机会,而且,乡镇企业的长足发展也为村集体自行配置自己的土地提供了可能。村集体自行配置自己的土地的主要方式就是,农村集体土地进人建设用地市场。对南海及顺德来说,撤县设市也为两地农村集体建设用地市场的蓬勃发展创造了更多的机会。年以前,南海是隶属于佛山地区的一个县②。年,经国务院批准,南海由县改为市,改为南海市③,省直辖,由佛山市代①广东“四小虎”分别为南海、顺德、中山和东莞。②年月,广东省实行市辖县的改革,撤销佛山地区,与佛山市合并。③南海市为县级市。“南海模式”的形成、演变与结局管。南海撤县设市的改革极大地加速了南海的城市化进程,特别是土地的城市化进程①。年以后,南海以原桂城镇为核心②开始了大规模的城区建设。这一方面使大量的土地被征转为国有建设用地,村集体获得了可观的征地补偿收人,并成为许多村集体日后进行土地开发的“第一桶金”另一方面政府的大规模的城市开发和工业建设也刺激了市场对农村集体建设用地的强烈需求,为农村集体土地进人建设用地市场创造了需求空间。年以后,南海制度试验的重点就从通过土地流转实现农业生产的规模经营,转为以土地为资本,参与工业化和城市化的发展,即通过农村集体建设用地的人市,使农民能够分享工业化和城市化发展的收益。农村集体建设用地人市首先要将集体所有的农业用地转为集体所有的建设用地。在南海,这是通过实施“三区”规划来实现的。所谓的“三区”规划就是,将全南海的土地分为三个区用于农业生产的农田保护区用于工业发展的经济开发区用于商业和居住的商业住宅区农业部农村改革试验办公室,。“三区”划分的实质意义在于可以将部分属于农村集体所有的土地转为建设用地,用于非农建设,从而给集体土地人市开了一个口子,也就是说,属于集体所有的土地可以不通过国有化,直接进人建设用地市场。在南海,农村集体建设用地人市的基本做法是村集体首先将其所属的农用地转为建设用地,开发村集体工业园区和建造工商物业,然后对外招商引资,出租或转让土地或物业使用权,以此取得收益。具体形式有以下种第一种形式是村集体自己开发土地,建造工业厂房或其他经营性物业,并自行进行企业经营。第二种形式是村集体与投资者合资经营企业,村集体出土地,投资者出资金建造工业厂房或其他经营性物业。投资者进行企业经营,村集体与投资者按股分红。第三种形式是村集体自行开发土地,建造工业厂房或其他经营性物业,并将其出租或转让给投资者,村集体收取物业租金。第四种形式是村集体转让部分土地给投资者,获取资金,用于其余部分土地的开发,然后将已开发的土地出租给其他投资者,村集体收取这部分由①在中国现行的地区行政管理体制下,县改市或县改区的实际意义在于该地区被纳人城市规划建设的范围,是城市化的扩展区,相应地将该地区的土地转为建设用地的规划及计划指标将会大幅度增加。②年南海撤县设市的同时,也撤销了原桂城镇建制,设立了桂城、平洲和风鸣三个街道办事处,这三个街道办事处所辖地区成为南海的城市核心区。中国制度变迁的案例研究土地卷第八集村集体开发土地的租金。第五种形式是村集体将未开发的土地长期出租给投资者①,投资者进行土地开发和建造工业厂房或其他经营性物业,村集体收取土地租金。在南海发展的早期,大多数村集体是采取前两种形式,即村集体在自己土地上设厂办企业,自行经营或与其他企业联营。但是不久“他们很快就意识到,与其这样,还不如只从事土地的开发,即土地的出租或在土地上盖厂房以后出租厂房。除了极少数村子在早期办过少量的集体企业以外,绝大多数集体组织都不拿土地的增值去创办企业。这种选择十分高明,因为农民心中自有一杆秤搞企业需要有懂管理和了解市场的企业家,而他们这些昨日都还是‘脸朝黄土背朝天’的农民,在刚刚‘洗脚上田’以后,显然一下子还不具备这个能力。况且办集体企业没有一家能搞好的。与其冒风险去搞企业,还不如把老祖宗留下的这点地办好”蒋省三,刘守英,。例如,原属平洲镇的夏西村村办企业比较发达,年以前,该村的村办工业企业有多家,工业总产值超亿元。年以后,该村村办企业由于不能适应市场竞争,逐渐走下坡路,最后只好将这些企业承包给私人经营或者转卖,或者“关、停”汪勇等,。再如,以生产铝型材而著称的大沥镇,在世纪年代,在所有的企业中,由村集体自办的企业比例仅为,采取村集体与企业联营方式的企业也只占巧王颖,年。可见,在以上种农村集体建设用地的经营形式中,绝大多数的村集体都选择后种,即出租物业或出租土地。据笔者的调查,在临近建成区如桂城、平洲、大沥等,且经济实力较强的村集体,较多地采取第种经营方式,即村集体自建厂房或物业出租。特别是大型的专业批发市场、农贸市场和商铺等物业大多数都是由村集体自建,然后对外出租物业而远离城市建成区如狮山、丹灶等的村集体大多采取第种或第种方式,即村集体单纯出租土地,工业用地主要是以土地出租为主。这种村集体以出租物业或土地的方式,获取土地增值收益,分享工业化和城市化的成果,是珠三角地区最具代表性的集体土地进人市场的形式。这也是“南海模式”区别于在苏南地区普遍实行的,村集体通过在自己的土地上办企业、发展经济的一个重要特征。①据笔者的调查,在珠三角地区,许多村集体的建设用地是以签订长期出租合同,一次性收取租金的形式,出让给外来或本地企业。由于出让和出租的界限很难划分,所以,这也成为了法律上的模糊地带。“南海模式”的形成、演变与结局如何从理论上解释在集体建设用地的利用方式方面“南海模式”与“苏南模式”的差别呢本文试图用合约选择理论张五常,解释这一现象。按照合约选择理论,以上所分析的种集体建设用地的利用方式体现了种合约形式。第一种合约形式是工资合约,即在村集体自营的模式下,村集体提供土地、资本和管理,工人提供劳动,参与合约签订的双方是村集体和工人。土地经营与企业经营是合一的。这种合约形式与一般的现代企业合约没有本质的区别,是典型的工资合约。这也是“苏南模式”的典型特征。第二种合约形式为分成地租合约,即在村集体与企业合资经营的模式下,村集体通过土地的资本化,将土地或物业作为股份人股,按股分红,收取分成地租。由于分成地租水平高低取决于企业可分配利润的多寡,而在土地要素投人一定的条件下,非土地要素的投人数量和质量包括经营管理投人的质量决定企业可分配利润的多寡,而且企业可分配的利润确认也将直接影响分成地租的水平。为了保障其股东的利益,村集体通常要委派代理人,参与企业经营决策和管理。土地经营与企业经营是半分离的。第三种合约形式为定额地租合约,即村集体出租土地或物业,并按约定的时间和金额收取定额地租。在定额合约的情况下,企业经营的好坏与村集体无关,企业自主决定非土地要素的投人,独自承担经营风险,因此,村集体一般不会介人企业的经营管理。土地经营与企业经营完全分离。按照张五常的理论张五常,,“只要合约安排本身是私人产权的不同表现形式,不同合约安排并不意味着资源使用的不同效率。”张五常在其成名之作佃农理论》一书中,采用一般均衡的方法,详细地论证了工资合约、定额合约和分成合约对资源配置效率的一致性。也就是说,无论选择哪一种合约形式,在交易成本为零的假设下,只要允许当事人自由选择资源利用方式,资源配置最终均可以在最优点上实现。问题是,为什么会有不同合约形式的选择,张五常指出,主要由于不同的当事人有不同的对风险控制和承担能力,并取决于当事人对分散风险的收益与交易成本的比较。本文认为,更一般地说,当事人对不同合约形式的选择,主要取决于在地主与佃农之间谁可以取得土地利用的最高效率。如果土地集中在地主手中,由地主直接经营更有效率,那么,就会倾向于采用工资合约如果土地集中在佃农的手中,由佃农经营更有效率,那么,就会倾向于采用租佃合约。在采用租佃合约的模式下,如果地主更具有分散和控制风险的能力,那么,就会倾向于采用分成合约如果中国制度变迁的案例研究土地卷第八集佃农更具有分散和控制风险的能力,那么,就会倾向于采用定额合约。在南海的案例中,合约形式的选择就取决于,是作为“地主”的村集体,还是作为“佃农”的投资者,对土地利用的效率更高,更具有分散和控制风险的能力进一步地说,村集体和投资者之间是谁更具备企业经营能力。如果村集体具有较强的企业经营能力,并愿意承担经营风险,村集体则会选择自行办企业,至少是以土地人股的方式参与企业的经营管理,否则,村集体则会选择收取定额租金,以规避经营风险。南海的村集体之所以选择了与苏南地区的村集体不同的土地经营的合约安排,根源在于社区股份合作制的制度安排①。在社区股份合作制下,集体成员“人人有股”、“人人有份”,“按人头均分”,这样一来,当前股份分红最大化就成了集体成员所追求的一个主要目标,甚至是唯一目标。在这种制度安排下,村集体经济组织的代理人必须尽量满足其成员的年年分红,只有不断下降的利益诉求,才有其存在的合法性基础。这样就使得大多数村集体不敢承担营风险,也承担不起经营风险。为了规避经营风险,以土地招商,将土地的经营权让渡给能够承担经营风险的投资者,就成为南海村集体最好的选择。另外,社区股份合作制是建立在农村社区成员合作的基础上的,具有很强的封闭性,所以,很难引人外来人才。缺乏企业经营所必需的管理和技术人才,也使得大多数村办企业必然会被市场所淘汰。再有一个原因是与全国其他地区相比,珠三角地区的土地市场比较发达,因此,土地价值得到更充分的体现。这样,珠三角地区的村集体就不必非要通过经营企业才能获得土地收益,完全可以通过农村集体建设用地人市,实现土地经营与企业经营的分离。四农村股份合作制的实践虽然政府所设定的通过土地适度集中,实现在农业领域的土地规模经营目标,在南海并没有达到。但是,在土地的工业及商业利用模式,土地集中则是一个基本的前提条件。这是因为只有当土地达到一定的规模时,土地才有工业及商业利用价值。分散在一家一户手中的土地,由于其过于细碎化,是无法满足其工业及商业利用要求的。问题是如何才能实行土地的集中。南海选择了可以有效降低土地集中的交易成本的组织方式—设立农村股份合作制。①有关社区股份合作制将在下文详述。“南海模式”的形成、演变与结局农村股份合作制并不是南海首创。早在年,深圳万丰村的农民就开始了农村股份合作制的尝试。世纪年代中期,万丰村在港资的带动下,“三来一补”工业迅速发展起来,但很快就遇到了土地和资金上的瓶颈。万丰村村集体的领头人在中国香港地区的考察和招商过程中,发现股份公司是一种将分散在农民手中的土地和资金集中起来的很好的组织形式,于是就参照现代股份公司模式组建了全国第一家农村股份合作制企业—万丰村股份总公司。成立股份公司以后,万丰村经济发展取得了巨大的成效。到世纪年代初,万丰村已经成为远近闻名的亿元村,村民的人均收人超过万元。万丰村农村股份合作制的成功经验无疑对南海改革者具有很大的启发意义。村集体仍保持其较为强大的组织资源,也是南海选择农村股份合作制形式的重要因素。年,佛山市曾对农村基层行政管理体制进行改革,制定了《关于完善和发展地区性合作经济组织的意见》以下简称《意见》。根据该《意见》,撤销了大队建制,设立经济联社撤销了生产队建制,村民小组设立经济社,初步建立起农村集体经济合作组织体系。年,根据广东省的有关规定,在清产核资、完善制度和运行机制的基础上,对经济联社和经济社进行了组织登记,确立了经济联社和经济社的市场地位。另外,在南海推行“五统一”过程中,也强化经济联社和经济社对土地的控制力,提高了经济联社和经济社在促进村集体经济发展中的地位。经济联社和经济社是村集体经济从事经济活动的组织单位,其主要经营的资产是公社时期遗留下来的村办企业、村集体的公共设施,实行有偿投包的基塘及其他农用地。村集体成员享受集体资产的收益,包括取得分红和共享公共服务。农村股份合作社设立之前,经济联社和经济社已经具有将承包到一家一户的土地集中起来,实施统一经营的功能。可以说,南海的农村股份合作社是在经济联社和经济社的基础上发展起来的。年一月,南海罗村镇下柏村首先组建农村股份合作社,随即又将这种形式扩展到个镇,当年就发展了个农村股份合作社。年月,南海政府在总结了试点经验的基础上,出台了《关于推行农村股份合作制的意见》,该文件要求在一年内,分期分批在全南海农村建立农村股份合作制,并推出了“一制三区”①的改革方案。这里所说的“一制”,就是农民以①有关“三区”的划分,前面已有论述。中国制度变迁的案例研究土地卷第八集土地承包经营权人股,管理区①把土地集中起来,统一规划、统一经营、统一管理,建立管理区一级的社区股份合作制。到年月,全南海农村共建立了农村股份合作组织个,覆盖了的经济社②,其中,以管理区为单位的股份合作组织有个,覆盖了的管理区。通常将以经济社为单位的股份合作组织称为股份合作社或股份公司,如村名股份发展公司,而将管理区为单位的股份合作组织称为股份联社或者股份集团公司,如管理区名股份集团公司。南海推行农村股份合作制的主要做法是将土地折股量化。具体步骤为第一步,村集体根据土地的不同地段,采取不同的折价形式,把土地承包经营权和集体企业的固定资产量化折股第二步,村集体将股权无偿地分配给村集体成员第三步,村集体成员将土地承包经营权交给村集体第四步,村集体发起成立农村股份合作组织,对土地及其他资产实行统一经营,村集体成员成为农村股份合作组织的股东第五步,村集体成员按股获得资产增值和盈利的收益。在股份设置方面,各村集体的做法各有不同。有些经济比较发达的村集体是将股权分为基本股、承包股和贡献股。基本股为成员权股,即村集体成员人人有份、人人平等,承包股根据农民户的承包土地多寡确定,贡献股则根据村集体成员的劳动年限和贡献大小确定。这也是当时的南海政府推行的股份设置方案。但在实践过程中,由于设置承包股和贡献股容易受到人为因素的影响,违背了许多村集体内部一贯奉行的平均主义的原则,因此,大多数村集体是简单地以年龄为界限,向其成员配置股权。例如,年满岁以上的,不论何人都只能配置一个“满股”通常股为一个“满股”,不足岁的,配置个“满股”等。有的村集体配置股份的多少是按年龄段设置不同的档次,越年长,所配的股份就越多。也有的村集体干脆实行“人头股”,即无论年长年幼都是每人一股。据笔者的观察,一般来说,村集体分红水平越高,或者村集体财产越多样,股权设置的方式就越复杂。有些经济发达的村集体分红水平①一年期间,广东省在农村实行的是管理区体制,即在行政村基础上建立管理区,村委会改为管理区办事处,其性质是乡镇政府在农村的派出机构,将村民小组改为村委会,采取村民自治方式,通过这种管理体制促进村的资源和权力向管理区一级集中周大鸣等,年,即所谓的“强区弱村”。年以后,广东省为了配合年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》的实施,在全省范围内撤销了管理区,改为村委会,原村委会改为村民小组,全面实行村民自治。南海是在年完成管理区向村委会改制的。②经济社就相当于村小组。“南海模式”的形成、演变与结局较高,而且除了出租土地之外,还有自有物业,这样的村集体,其股权设置方式就比较复杂,分档分级比较细,并分资源股和物业股,或者是分基本股和年龄股等等。有些经济落后的村集体,其收人来源主要是农地投包,一年下来,每人分红不过几百元,这样的村集体,其股权设置方式就比较简单,通常实行“人头股”。这表明,只有当股权收益较高时,才值得为认真界定股东身份及其权益付出成本。与一般现代股份企业相同,农村股份合作组织也是一种“资源所有者的联合体”的组织方式,即村集体通过土地的资本化和股权化,将分散在村集体成员手中的土地要素集中起来,由村集体统一经营,村集体成员按股分享土地经营收益,实现了土地使用权与收益权的分离。因此,农村股份合作组织具有土地股份合作的性质,通常也将农村股份合作组织称为社区股份合作组织。然而,这种农村股份合作组织与一般意义上的“资源所有者的联合体”相比,有其明显的特殊性。首先,村集体成员作为农村股份合作社的股东,其股权来源不是或者不全是资本化了的土地要素,而是来源于其村集体成员身份,也就是说,股权是成员权派生出来的。由于土地承包经营权也是一种成员权,所以,农村股份合作社的股权也是与土地承包经营权是相对应的。其次,这种农村股份合作社的产权边界是以社区为边界划定的。股东成员局限于社区内部,具有明显的封闭性,农村股份合作社的资产也主要在社区“境内”,少有跨过社区“边境”运作①。因此,从严格意义上说,南海乃至整个珠三角地区所实行的农村股份合作制实质上是社区股份合作制。社区股份合作制这种特殊的合约安排就决定了其组织内部的产权,具有“认知产权”的性质。这就是说,社区股份合作组织的内部产权存在于社区集体共识之中,只有当社区集体成员对取得权利的资格,形成了一致的肯定意见时,权利才能存在折晓叶等,。从南海各村集体所制定的股份合作社章程,就可以明显地看出来这一点。根据国务院发展研究中心土地制度研究课题组所搜集到的几个典型股份合作社的章程蒋省三、刘守英,,股东资格都是以集体成员身份为确认的依据,具体地说,就是其是否为本村人,如果被认定为是本村人,那么就自然获得股东的身份。这些章程中,没有一例是将股东资格确认与承包地土地联①位于南海桂城街道办的夏西村,在和顺镇投资开发了创洲亩的夏西和桂工业园。但是这种社区股份合作社跨社区“边境”运作,在南海属于少数。中国制度变迁的案例研究土地卷第八集系起来,这就证明了农村股份合作社的股权来源于集体成员的身份,而集体成员身份的认定则来自于集体成员之间的共识。社区股份合作制这种“认知产权”的性质,决定了其产权的流动性差的特点,也增加了其内部产权的不稳定性。对此问题的详述,见下文。五小结如果我们从土地制度变迁角度来分析“南海模式”,就可以清晰地看出,“南海模式”实质上是对集体所有的土地产权进行结构性重组。在公社时期,村集体集土地所有权和土地使用权为一身,国家在很大程度上握有对土地的支配权,村民只有劳动权利及按劳取酬的权利。实行家庭联产承包责任制以后,村民获得了土地使用权、对土地的支配权和由此产生的土地收益权,集土地支配权、土地使用权和土地收益权“三权”为一身。而“南海模式”则再次实现了对土地的“三权分离”,村集体通过再造村集体经济组织—农村股份合作社,获得了对土地的支配权,村民通过其社区成员的股东身份,享有土地收益权,开办企业的投资者则通过市场交易,获得土地使用权。三、“南海模式”的绩效与政策突破一绩效以上的分析表明,南海的土地制度创新实践是从农用地到集体建设用地逐步展开的。在农用地领域,南海土地制度创新实践的绩效主要表现在以下三个方面促进了种养植结构的调整。改革开放以前,南海农业一直是以水稻种植为主,水稻种植面积占全部耕地面积的以上。改革开放以后,南海开始了大规模种养植结构的调整,凭借有利的区位条件,大力发展养鱼、蔬菜、花卉、水果等产业,提高农业的比较效益。与传统的粮食生产相比,这些产业的技术密集度比较高,资金和劳动力投人比较大,而且要承担更大的市场风险,这就要求土地向种养植能手集中。虽然这种集中未能实现土地规模经营的“南海模式”的形成、演变与结局目的①,但是,通过农用地有偿投包的改革实践,建立了村级的土地流转市场,形成了以市场化方式筛选种养植能手的机制,从而有力地促进了南海种养植结构的调整。释放了大量的农村劳动力。农用地有偿投包的改革极大地释放了南海的农村劳动力,为南海农村劳动力提供更多的选择,南海农民既可以在家务农,也可以出外打工、经商,还可以选择休闲,而无虞于土地承包权被收回。避免了土地的闲置。村级土地流转市场发育和成熟,使土地的价值可以得到充分的体现,从而大大地降低了土地闲置的可能。据笔者的实地调研,在南海农用投包地流转市场十分活跃,还没有听说过,因无人参与投包而造成土地的闲置。南海土地制度创新实践的绩效更多地是体现在集体建设用地上,这是“南海模式”的核心。根据国务院发展研究中心土地制度研究课题组的总结,蒋省三、刘守英,,南海模式”的成功之处在于以集体土地启动工业化进程,降低了工业化的门槛。南海通过租地的方式,使企业创办的费用大大降低。正是这种灵活的土地使用方式,促使大量企业在南海落户、生根,形成珠江三角洲地区著名的工业带,走出了一条新型工业化的路子。截至到年,南海地区生产总值达到了亿元,工业总产值达到亿元,与年相比,年均增长率分别为和并形成了若干个产业集群化高的专业镇。根据国务院发展研究中心土地制度研究课题组的调研,当时的南海主导产业如铝型材、陶瓷、服装加工、纺织、玩具、皮革及其制品等,在广东省乃至全国有着重要的地位。年,南海铝型材的总产量占广东省的,占全国的建筑陶瓷总产量占广东省的,占全国的化纤纺织服装及床上用品总产量占全省的,占全国的皮鞋产量占全省的,占全国的皮革产量占全省的,占全国的装饰板材产量占全省的,占全国的巧蒋省三等,。将土地非农化的级差地租保留在集体内部。与国家征地不同,村集体在上缴了与土地有关的各项费税以后,土地级差收益大部分由村集体和农户①据国务院发展中心的调查,南海部分以农业经营为主的农村社区股份合作组织,由于没有分红,所以其运作并不成功,农用地也没有集中起来蒋省三、刘守英,加“南海社区股份合作制的实质”,《土地资本化与农村工业化》,山西经济出版社年版。可以说,南海模式的成功并不是农用地流转制度的成功,而是集体建设用地人市成功。这种情况在珠三角其他地区也是如此。中国制度变迁的案例研究土地卷第八集享有。据南海统计局年对农村典型户的抽样调查,调查户中,人均总收人为元,其中集体分红的收人达元,占总收人的。集体分红收人主要来源于土地收益。到年,全南海村组两级股份分红人均水平达到了元人,其中经济较为发达的大沥镇村组两级股份分红人均水平达到了元。将农民的土地承包权变成可以永久享有的股份分红,既保留了家庭承包制的合理内核,又将农民的土地收益权延伸到了土地非农化过程。集体成员权的保留使农民在选择农外就业时没有了后顾之忧,从而加速了农民的非农化程度。村集体只经营土地、厂房,不经营企业,既保障了集体土地级差收益的增值,又避免了因村集体办企业所导致的企业产权制度模糊和社区及集体资产流失。土地经营与企业经营的分离,也有利于土地使用权向更有效率,更愿意承担风险的经营者手中集中。总之,在南海,农民及村集体经济组织是以土地为资本,自下而上推动工业化过程,主动参与城市化过程,从而完成了南海农村的经济结构由传统农业向现代工业的转变。到年,在全南海的农村经济中,农业只占,工业占,第三产业占。与此同时,在农村劳动力中,从事农业的劳动力人数大幅下降,到年,全南海农村劳动力中从事农业的劳动力的比重仅为。这就是说,有近以上的劳动力已经转移到非农领域。这与全国其他地区,由国家推动地方工业化、主导城市化的发展路径有很大区别。值得强调的是,“南海模式”与南海的民营经济发展形成了相互支持的关系。从全国的情况来看,土地是中小民营企业经济发展的一个重要的制约因素。除了国有土地价格较高的因素外,使用国有土地要受许多限制,例如用地规模不能低于多少面积、投资强度不能低于每平方米多少元等等。更为重要的约束是,在珠江三角洲地区,建设用地计划指标长期处于紧缺的状态,政府主导的投资项目尚不能得到满足,一般民营经济很难拿到地,即使能够拿到地,也要经过很长的政府审批程序。农村集体建设用地人市创造了一个与国有土地平行的建设用地市场。众多的中小民营企业可以很方便地进人了农村集体建设用地市场,成为农村集体建设用地的主要需求者。也可以说,正是由于存在着农村集体建设用地市场,才使得南海民营企业能够迅速成长起来。根据国务院发展研究中心土地制度研究课题组的调研,年,在南海全部工业企业中,“南海模式”的形成、演变与结局民营工业企业的产值、利税和从业人员的所占比例,分别为、、。民营经济成为南海经济的主体蒋省三等,。“南海模式”这种以社区股份合作社为组织载体,以土地参与工业化和城市化发展为主要内容的农村集体土地制度创新实践,在广东珠三角其他街镇经济比较发达的地区也普遍流行。只是在南海,由于民营企业更为发达,“南海模式”与民营企业发展结合在一起,使其发育的更为充分,更具有代表性。二政策突破在土地制度创新实践过程中,“南海模式”也在农村集体建设用地人市方面,对现行的土地管理制度做出了重大突破。按照中国现行的对农村集体建设用地管理的法律法规,村集体经济组织只有采取自办企业和合办企业的方式,才能将集体所有的农用地,改为集体所有的建设用地,而且还要符合土地利用规划,并取得建设用地计划指标。根据年《中华人民共和国土地管理法》,该法允许“农村集体经济组织以土地使用权人股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企业”。但要说明的是根据有关规