论行政诉讼规范性文件附带审查制度的确立与完善 &nbsh1; 论行政诉讼规范性文件附带审查制度的确立与完善 王翀 周天 Summary：2014年新修改的《行政诉讼法》正式将规范性文件纳入行政诉讼附带审查的范围中。附带司法审查制度是行政法领域的一项制度突破，但在实务中也遇到了很多问题，突出的是规范性文件的识别问题以及附带审查标准不统一的问题。完善规范性文件识别机制，建立法院系统与行政机关法制部门系统之间的咨询识别机制，...
王翀 周天
Summary：2014年新修改的《行政诉讼法》正式将规范性文件纳入行政诉讼附带审查的范围中。附带司法审查制度是行政法领域的一项制度突破，但在实务中也遇到了很多问题，突出的是规范性文件的识别问题以及附带审查标准不统一的问题。完善规范性文件识别机制，建立法院系统与行政机关法制部门系统之间的咨询识别机制，同时以立法的方式明确以内容审查为主的审查标准，有助于完善规范性文件附带审查制度，更好地保护当事人的合法权益。
Key：规范性文件；附带审查；审查标准；新行政诉讼法
一、行政规范性文件附带审查的合理性
（一）行政规范性文件附带审查符合我国司法发展现状
1.法院定纷止争的职能。法院的职能是定纷止争，通过解决争议维护当事人的合法权益。法院的这一维护当事人合法权益的职能决定了法院处理的问题是涉及当事人之间权利义务的具体争议，无争议则无诉讼，也即不能直接将规范性文件纳入行政诉讼受案范围。
2.规范性文件的专业性。我国对规范性文件的规制体系比较混乱，实务中规范性文件的制定主体十分广泛，规范性文件不计其数。其数量之多，制定主体之广，内容之丰富导致其相对于普通行政行为的专业性和技术性都更加突出，我国法院法官的素质达不到对所有规范性文件独立审查的标准。即使将规范性文件纳入受案范围，法院由于不懂专门技术，也无力完成规范性文件的司法审查任务。
3.实务操作有困难。首先，将规范性文件审查直接纳入受案范围必然导致法院审理案件数量激增，增加法院受案压力和审理难度，而采取规范性文件附带性审查这种循序渐进的方式，有利于让法院慢慢积累经验。其次，若直接将规范性文件的审查纳入受案范围内，法院应作出何种判决，法院的判决结果与行政机关和人大及其常委会的撤销权产生冲突如何处理等都是急需解决的问题。
（二）西方国家对行政规范性文件的審查不能简单模仿
一些主张将行政规范性文件纳入独立审查范围的学者认为，西方国家有采取此项制度的先例。诚然，确有西方国家确立了规范性文件的抽象审查制度，但实施效果不尽理想。
德国《联邦行政法院法》第47条规定，州高等行政法院可以受理直接对抽象的行政命令提出的审查请求，但事实上没有一个现实的例子或争诉，这种法律规定的实施效果并不理想。而法国法律虽然也确立了规范性文件的直接审查制度，但法国的行政法院的性质与我国法院的性质截然不同。法国行政法院在地位上还是行政机关的一部分，是设在普通法院之外的专管行政纠纷解决的独立机构，这种司法机制的不同也决定了我们不能简单模仿西方国家的立法模式。
三、规范性文件附带审查的实务困境及解决措施
（一）规范性文件附带审查的实务困境
1.规范性文件识别困难。首先就主体而言，我国行政规范性文件的制定主体广泛、规制体系混乱，从国务院部门到各级地方人民政府都有权制定行政规范性文件，这对在制定主体相同的情况下如何将其与行政立法相区分带来挑战。其次就制定程序而言，行政规范性文件要随意得多。实践中，规章当作规范性文件来制定，而规范性文件运用规章制定程序的也并不少见。
2.附带审查标准不一。新修改的《行政诉讼法》第五十三条虽然确立了行政诉讼中规范性文件的附带审查制度，但对审查标准却没有做出明确规定。关于法院是否要对规范性文件的制定程序进行审查，学界存在肯定说和否定说两种截然不同的见解。
首先，否定说：规范性文件的附带性审查应只包括对其内容的审查。天津市高级人民法院副院长王红卫持此观点。他指出基于全国尚无统一、明确、规范的规范性文件制定程序规定，对规范性文件制定程序的审查标准很难掌握，而法院的附带审查只是有限审查，法院对规范性文件的附带审查只宜审查制定机关是否具有相应权限以及行政行为所依据的规范性文件的具体条款是否合法，不宜对制定程序进行审查。
其次，肯定说：规范性文件的附带审查的范围应该包括程序和内容的审查。江西财经大学法学院陈云生副教授根据对司法实践的 总结 初级经济法重点总结下载党员个人总结TXt高中句型全总结.doc高中句型全总结.doc理论力学知识点总结pdf 指出，法院对规范性文件所进行的审查主要从规范性文件的制定主体、制定程序和内容三个方面进行，因此所谓的规范性文件司法审查的标准也就具体包括了三个方面的标准，制定主体、制定程序、规范性文件具体内容的审查标准。
（二）规范性文件附带审查制度的完善建议
1.完善规范性文件识别机制。建立法院系统与行政机关法制部门系统之间的咨询识别机制，凡是涉及规章与规范性文件的制定主体同一而难以认定时，法院要及时与行政机关法制部门咨询，确保审查对象为法律规定范围内的规范性文件。咨询机制建立后，涉及哪个级别的规范性文件，就向该规范性文件制定机关所在政府的法制部门进行咨询。
2.统一规范性文件附带审查标准。实务中对规范性文件审查标准不一，容易造成法律规范秩序的混乱，违背了设立规范性文件附带审查制度的初衷，所以需要以立法的形式确立统一的附带审查标准，而由于对规范性文件制定程序进行统一立法不能在短期内得到实现，所以笔者认为现阶段应该以立法的形式确立以内容审查为主的规范性文件附带审查标准，待相关程序立法出台后再行确立新的审查标准。
Reference
[1]杨士林.试论行政诉讼中规范性文件合法性审查的限度[J].法学论坛，2015（05）：42-44.
[2]王春业.从全国首案看行政规范性文件附带审查制度完善[J].行政法学研究，2018（02）：94-95.
浙公网安备 33021202002483