【doc】 试论行政权运行的消极失范——从“官告民”案件谈起

【doc】 试论行政权运行的消极失范——从“官告民”案件谈起 试论行政权运行的消极失范——从“官告 民”案件谈起 2005年11月 第6期 北京人民蕾察学院 JournalofBeilingPeople’sPoliceCo Nov.,2005 No.6 试论行政权运行的消极失范 从”官告民”案件谈起 邵长茂,颜克云 (西南政法大学,重庆400031) 摘要:消极失范是由于行政主体对行政权的异化行使而侵犯了行政权三要素的完整性,从而动摇了行政 权自主性的一种状态.对这种状况进行反思是必要的:一要坚持人性的理性与经验的二重性原理,充分认识 非理性因素的影响;二要寻求解决行政权失范的最佳 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ,用”疏川导滞”法代替”堙障”法. 关键词:行政权;消极失范;官告民;反思 中图分类号:D912.1文献标识码:A文章编 号:1672-4127(2005)06-0037-04 OntheNegativeDeviationinthePracticeofAdministrativePower ----------------—— FromtheCasesthatAuthoritiesSueCivilian ShaoChangmao,YahKeyun (SouthwestUniversityofPoliticsandLaw,Chongqing400031) Abstract:Negativedeviationisastateinwhichthemainbodyofadministrationdamagedtheintegralityof thethreeadministrativeelementsbyexertingitspowerdissimilatorilyandswayedtheindependenceofthe administrativepower.Self—reflectioninthiskindofsituationisnecessary.First,adheretOthedualprinciple ofreasonandexperienceinhumannatureandfullyrecognizetheeffectofirrationalfactors;Secondly,search fortheoptimalsolutiontotheproblemofnegativedeviationwithanewconceptionandrationalinstitution. Keywords:administrativepower;negativederivationofadministrativepower;authoritiessuecivilian;self —— reflection “官告民”是一种笼统的提法,实际上它包含了 性质迥异的多种形态.近来媒体对这一类新案件的 报道和评论,往往以”一刀切”的方式进行褒扬,认为 它彰显了法律权威,体现了官民平等,是中国法制进 步的又一表现.然而事实真的如此吗?笔者觉得不 可一概而论.在下文中,笔者将以评论三个典型案例 的方法阐述自己的观点.选择这些案件的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 是: (1)能代表”官告民”的一种典型形态;(2)是近来发 生的真实案件;(3)与行政权的运行相关联. 案例1:贵州省安龙县平乐乡乡政府状告失学 儿童家长案 2001年9月3日,贵州省安龙县人民法院民事 审判庭庭长胡春燕宣布:平乐乡人民政府诉农民王 茂坤,韦其明,王世英拒不履行法定义务,侵害子女 义务教育权利一案正式开庭.平乐乡副乡长吴清萍, 教育辅导站站长庹国兴作为原告代理人走上原告 席;王茂坤,韦其明,王世英三位学生家长坐上了被 告席.三被告人认为读书没有多少用,就让他们的六 名读小学和初中的子女外出打工.尽管老师一再做 工作,三位学生家长仍没有将他们送到学校.平乐乡 政府得知情况后,苦口婆心地向学生家长做工作,同 收稿日期:2005—06—30 作者简介:邵长茂(1981一),男,吉林白山人,西南政法大学宪法与行政 法专业研究生;颜克云(1982一),女,贵州安龙人,西南政 法大学法学研究生,重庆学苑律师事务所律师. ?作为机关法人的政府,作为公民个人的政府公务员,自身也要进行各种民事活动,这时他们与其他当事人之间不存在行政关系,双方都是法 律地位平等的民事主体,其权利义务关系只能用契约和法律来调节,绝不能用行政权力来调节,否则就是行政权的滥用,是对司法权的僭越 和破坏.行政机关以普通民事主体的身份参加诉讼,如深圳市市长于幼军起诉深圳市国泰联合广场投资有限公司案(见《信息时报~2003年5 月10日A15版),严格地讲不是”官告民”案件,因此本文并不采用. ? 37? 邵长茂,颜克云:试论行政权运行的消极失范——从”官告民”案件谈起 时向他们阐明让孩子接受九年义务教育是父母和学 校的共同责任.3月9日和3月26日,乡政府分别 向学生家长送达了复学通知书.三位家长接到复学 通知书后,仍不予理会.4月3日,乡政府正式向三 位家长下达行政处罚决定书,要求4月13日前必须 将其子女送回学校接受义务教育.四个月过去了,三 被告未履行处罚决定.为此,平乐乡人民政府于8月 26日向人民法院提起诉讼,要求判令三被告送其子 女复学,并支付本案诉讼费用.(资料来源:《法制日 报))2001年?月1日第7版) 案例2:北京房山区长沟镇坟庄村村委会状告 冯刚等三村民案 2003年10月份起,北京房山区长沟镇坟庄村 村委会以小城镇开发名义,征用上千亩的村民承包 地.冯刚等三家村民对此不予合作,坟庄村村委会以 “坟庄村经济联合社”的名义,以不同意与村委会解 除土地承包 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 为由,将他们告上了法庭.(资料来 源:《京华时报))2004年1月17日) 案例3:秦皇岛市工商局申请海港区人民法院 强制执行划缴罚款案 2003年10月28日,笔者从市工商局公平交易 分局获悉,一份申请人民法院强制执行的《行政处罚 决定书》将于近日由该局送达海港区人民法院,根据 国家相关法规,盛希山,张树梅,吕敬杰三人因非法 组织参与传销活动,在拒不接受工商部门行政处罚 的情况下,秦皇岛市工商部门首次申请法院强制执 行,从三人被暂停结算的银行账户中划缴2万元罚 款.(资料来源: htm2003年11月21日) 三起”官告民”案例分别属于行政处罚,行政合 同和行政强制执行的范畴,这样的排列方式是为了 更直观地感受到行政权的实现过程中自主性缺失的 不同程度. 在案例1里,当地政府不强制执行自己作出的 行政处罚措施而转向法院,起诉不履行监护义务的 家长,完全否定了行政权的自主性.按照《中华人民 共和国义务教育法实施细则》第40条和第43条的 规定,该乡(镇)政府应先行使其行政职权,若家长对 行政处罚或复议决定不服,才能进入司法程序.具体 的步骤是:(1)对义务教育受教育人的父母或其他监 护人进行批评教育;(2)责令其送子女或被监护人人 学;(3)对经教育仍拒不送其子女或被监护人人学 的,可视具体情况处以罚款并采取其他措施促其送 子女或被监护人人学;(4)当事人不交罚款的,政府 可申请法院强制执行;(5)当事人对政府罚款或其他 具体行政行为不服的,可依法向法院提起行政诉讼. ?38? 而平乐乡乡政府行使行政权的过程是:向学生家长 做工作——送达复学通知书——下达行政处罚决定 书——起诉.安龙县平乐乡乡政府的这种行为,表面 上看是行政权主动接受司法权的约束,好像是更接 近法治.然而,是不是凡事都通过法律手段解决,凡 遇到纠纷都到法院起诉,才是我们要努力构建的法 治状态呢?显然不是.特别是在这个案例中,行政手 段的运用和放弃呈现出浓重的主观色彩,它的实质 是对法治理念的悖反,而不是尊重.案例2里也存在 着同样的情形,这个案件围绕的是土地承包合同,涉 及到行政合同的性质以及在行政合同关系里行政主 体和相对人特殊的权利义务问题.行政合同从根本 上讲仍是一种行政行为而非民事行为,它基于行政 目的而订立,为保障其实现,必须赋予行政主体优于 相对方的特权,以保障社会公共利益.它具体表现 为:合同标的的确定权,合同性对方选择权,履行中 的指挥监督权,合同解释权,一定范围内的单方变更 权,解除权以及对相对方不(适当)履约的制裁权等 等.这样,因为行政主体拥有”法内特权”,行政法律 关系决定了行政合同双方当事人地位不对等.在实 践中,即使有较合理的程序设置,相对方也很难与以 国家行政权为后盾的行政主体相抗衡.行政合同中 纠纷,争议的解决成为保障合同实现的又一课题.在 本案中,暂且不论北京房山区长沟镇坟庄村村委会 要求冯刚等村民解除土地承包合同的做法的正当 性,单就该村委会来说,它作为法律授权的组织,属 于行政主体,可以依法行使法律赋予的行政职权,在 其与村民签定的行政合同里享有”特权”.案例3的 争议是在理论层面上的,而非实然意义上的.秦皇岛 市工商局根据国家法规对非法组织参与传销活动的 盛希山,张树梅,吕敬杰下达了行政处罚通知书并联 系银行暂停三个非法账户的结算,依据现行法律,其 要想进一步划缴罚款,必须申请法院强制执行.这在 法律的适用上没有问题,然而如果说行政执行权是 行政权天然的组成部分的话,那么为什么要将其剥 离于行政权之外呢?如果说权力的核心是其支配力, 那么本身不具有执行力却要求助于其他力量的权力 是否还可以称得上权力呢? 社会规范是人类在改造社会的实践活动中形成 的一种适应性行为模式.它一方面是对人们社会行 为和社会关系普遍规律的反映,是一定社会人们行 为和相互间关系基本要求的概括,另一方面,它是通 过某种习俗,传统方式固定下来或由国家及社会组 织认可,构成一定社会成员普遍遵循的行为准则.失 范,也叫违规,越轨,是指社会群体或个体偏离或违 邵长茂,颜克云:试论行政权运行的消极失范——从”官告民”案件谈 起 反社会规范的行为,主要是指对社会发展和进步有 负面作用的破坏性越轨行为. 行政权失范,指的是行政权在运行过程中偏离 了法律规范预设的轨道.从性质看,行政权是一种强 制他人服从的力量.这种力量为国家行政管理所不 可缺少.如果行政主体不掌握强制行政相对人服从 的力量,那么,所谓维护公共利益,维持公共秩序也 就成为一句不能实现的空话,但是,由于行政权力的 这种强制性质,使得行政权力的运用可能损害他人 的权益.而且不受控制的权力极易滥用,这已为无数 的历史事实所证明.因此,便产生了由行政权力的性 质所带来的,对行政权力加以法律控制的必要性,以 使权力能够真正为其设定的目的而运用,防止行政 权异化. 行政权运行失范的表现形态多种多样,如何对 其进行科学的分类,在行政法学界有各种不同的主 张.有的认为应该分为行政失职,行政越权,行政滥 用职权,事实依据错误,适用错误,程序违法,行政侵 权,行政不当八类l1].也有的认为行政权运行失范有 行政越权,滥用职权,行政不作为,行政程序违法四 类l2J.这些分类方法当然都有其合理之处,但是,社 会是不断变化发展着的,行政权失范的种类也不会 一 成不变.”官告民”案件的出现让我们意识到以往 对行政权失范种类的认识是不够全面的,起码没有 涉及行政权运行消极失范的情形. 所谓行政权运行的消极失范,指的是因为行政 主体对行政权的异化行使而使行政权没有得到自主 而独立的运行.行政权自主性的前提是形式完整性, 表现为行政权三要素的完备.行政权三要素,指的是 行政权本身所内含着的,表现为时间上有相继关系 的决策权,执行权和监督权.三个要素之间相互关 联,缺一不可.行政决策是行政执行的依据,行政执 行是行政决策的落实,行政监督是行政决策和行政 执行得以正常进行的保证.行政权运行的消极失范 就是行政权在具体运行过程中行政执行要件的缺 失,它不同于行政不作为.行政不作为是不追求任何 行政法律后果的完全消极,而消极失范则是主观上 追求一定的行政目的,不过它采用的是完全或部分 放弃行政执行自主权,而诉求于其他的权力实现自 身.本文前面的三个例子都在一定程度上反映了行 政权的这种消极失范. 笔者认为,行政主体在处理大量的行政事务时, 只要是在法定行政职权范围内,都应该有权而且必 须直接动用其行政手段来解决问题.这是符合权力 的本意的,也是行政的责任和义务所在.行政主体在 行使独立的行政权时,已经得到法律授权,不需要另 外再得到法院授权.司法权有其独立性,行政权同样 也应当有其独立性.《现代汉语词典》对”行政”的释 义是:行使国家权力的活动;机关,企业,团体等内部 的管理工作.《英汉大辞典》的解释包括”管理”,”执 行”,”实施”等意义.可见行政可以用”执行”和”管 理”作注释.既然如此,没有了作为核心的”执行”,这 种行政要怎么理解呢?行政的本意是执行,司法的本 意是裁判,二者各有其权力范围.虽说权力的分工肯 定不是截然分立,可是在多大程度上可以导入部分 权力融和的合理因素,这不是一个简单的问题,需要 理论上的深入探讨和实践的实证检验.笔者认为行 政执行权应当回归本位,所谓本位,就是回归行政之 意.将行政执行权定位在司法权那里或者定位为一 种介于二者之间的边缘性权力的做法是不科学的. 如何实现对权力的有效控制是我们建设法治国 家目标的重要任务.然而,由于对中国行政权品格的 极度不信任,甚至是恐慌,我们不仅没能理性地看待 行政权,甚至还因此而产生一种应激性的抵制情绪. 这种非理性因素的影响使得我们在处理相关问题的 时候主张尽可能地打压行政权,以至于出现了用司 法权的简单扩张来侵犯行政权本身的独立性和自主 性,用法律手段取代行政手段的倾向,也因而造成行 政权运行的消极失范现象的发生.对这种状况进行 反思是必要的. 反思之一:充分认识非理性因素的影响,坚持理 性与经验的二重性原理 人到底是理性的还是经验的,这个问题是人性 论的永恒主题,它不仅影响到世界观与方法论,而且 是一切科学的基础.理性人,是对人性的理性假设, 是理性主义哲学的基本点.近代理性主义哲学由笛 卡尔开创,经过康德的纯粹理性批判,至黑格尔的绝 对理性主义发展至顶峰.理性人是对人性的这样一 种假设,即任何一个人都具有意志自由的理性能力. 经验人,是对人性的经验假设,是经验主义哲学的人 性观.自19世纪以来,随着理性主义的式微,经验主 义哲学以各种形式表现出来,成为现代西方哲学的 主流.经验人是对人性的这样一种假设,即任何一个 人都生活在社会之中,人的行为受各种社会的和自 然的因素的制约与影响.现代经验主义哲学竭力突 出人作为主体的个别性和不可重复性,把人的心理 因素中的非理性成分,如意志,情绪,自觉,本能提到 首位,并强调非理性的心理因素对人的认识活动和 行为的决定作用. 马克思主义哲学既肯定理性因素在认识活动中 的主导作用,强调非理性因素要受理性因素的制约, ? 39? 邵长茂,颜克云:试论行政权运行的消极失范——从”官告民”案件谈 起 同时也承认非理性因素的重要作用.人的理性因素 与非理性因素的统一构成了完整的认知结构和人性 结构.只有坚持人性的理性与经验的二重性原理,才 能科学地认识人的本性.合理的行为是主体在遵循 客观规律的前提下,在严密的逻辑性与理性思维的 指导下的活动过程,因此,要想做出正确的行为,行 为主体必须坚持理性精神.然而,主体理性又会受到 人的情感等非理性因素的制约与调控.因为人一方 面是具有理性思维的存在,另一;h-面又是一种具有 情感,意志等非理性因素的存在.因此,建构合理的 行为既要体现和符合人的理性要求,又要体现和符 合人的情感,意志等非理性的要求,即做到行为的合 情与合理的统一.合理是在合情允许范围内的合理, 合情也是在合理基础上的合情,二者统一,契合在一 起,不可分割.如果只强调合乎理性而忽视和违背人 的情感因素,那么这种合理也就只是形式的合理性, 它虽然在理论上合乎逻辑性,规律性,在实践上合乎 某种形式化的规则,可以由人的理智去调控,但它抹 煞人的个性及其特殊价值性和人格尊严,缺少人情 味,合理不合情.反过来,如果过分考虑情感,意志等 非理性因素而忽视或违背人的理性因素,那么也是 片面的,狭隘的.因此,从人性的角度看,合理的行为 是通情达理,是合情与合理二者的统一. 然而在实践中,我们往往过分强调了理性因素 的作用,而忽略非理性因素的影响.非理性因素对人 的判断和决定的影响是巨大的,并且这些情感因素 更难把握和理解.”官告民”这样的事例的出现,很大 程度上是情绪化的结果.一些行政机关认为,权力放 得越多应该就越是所谓法治了,殊不知这恰恰反映 了”主情”的中国人情绪化的思维模式.非理性和情 绪化是我们民族深层心理的痼疾,我们缺乏西方式 的理性主义关照.我们必须对此有足够清醒的认识, 尽量避免非理性和情绪化的思维方式成为我们现代 化进程的障碍. 反思之二:寻求解决行政权失范的最佳方案,用 “疏川导滞”代替”堙障” 《淮南子》记载,在4000多年前的尧舜时代,我 国黄河流域连续发生特大洪水.”汤汤洪水方割,荡 荡怀山襄陵,浩浩滔天.”滔滔洪水淹没了平原,包围 了丘陵和山岗.大批人口和牲畜死亡,房舍和积蓄也 为洪水所吞噬.大水经年不退,灾民们扶老携幼,到 处漂流.整个民族陷入空前深重的灾难之中.鲧采 用”堙障”办法,修筑堤坝围堵洪水.但是洪水如此之 大,所修筑的堤坝频繁地被大水冲垮.唐尧死后,虞 舜继位为部落联盟领袖.经过部落联盟议事会的推 荐,又派鲧的儿子禹继续治理洪水.”禹之决渎也,因 ? 4O? 水以为师.”“禹治洪水,凿1辕开”“疏川导滞”,即根 据地形地势疏通河道,排除积水,洪水和积涝得以回 归河槽,流人大海.大禹治水的传说告诉我们解决问 题不能只简单地去”堵”,而要懂得去”疏导”. 目前,我国的行政权恰恰如”汤汤洪水”一般凶 猛,可以不夸张地说它甚至对我们建设实质法治国 的事业构成了最大的障碍.然而我们不能因此就对 它进行封杀.主张对行政权进行简单打压,以司法权 的简单扩张侵犯行政权的独立性,以法律手段取代 行政手段的方法无异于鲧采用”堙障”的办法来治 水,其结果不仅治不好”水”,反而迷惑视听,贻误时 机,浪费不必要的资源.法治必然要求对权力特别是 不断膨胀着的行政权进行控制,但是绝不是要把权 力限制得愈小愈好,也不是简单地把法律赋予政府 的执法权统统交给法院去审查和裁决,把所有强制 力统统交给法院去行使.这种主张在理论上既不符 合我们对行政权的本质的认识,也不符合我们对司 法权的本质的认识,更不符合行政效率原则和司法 效率原则.大禹”疏川导滞”式的治水方法给我们的 启示是:解决现实中行政权过于膨胀的问题,不能囿 于行政权本身,而应在 体制 财务管理体制半导体制程半导体制造半导体制造工艺基础半导体制造工艺流程 层面上寻求解决办法.行 政权本身是中性的工具,究竟在现实中能发挥什么 样的作用,关键是看制约着它的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 .制度的核心在 于它是用以限定行为的规则,是约束行为主体利益 行为的一系列规则.”一项较为理想的制度安排里, 激励会促使其个人为所有的人获取净收益而非净消 耗.”[3制度的好坏与相关的个人或组织所获得的收 益大小直接相关.科学有效的制度如”凿辕开”能 使得行政权”水由地中行,然后人得平土而居之”,即 达到一种与整个社会相得益彰的效果.把行政权的 运行纳入到法制的管制之下,形成法治行政的局面, 使政府的一切行政行为,从程序到实体,都是在法律 严格授权的框架下运行.而如果当它超越法定许可, 偏离法制轨道并且也只有在这样的情况下,才动用 司法权以及其他监督权对其进行矫治.在中国这样 一 个行政权力特别强大的国度里,对公民权利更多, 更切实的保护,对行政机关赋予更多,更严格的诉讼 义务,无论如何对实现法治是有益的,或者说,这是 中国走向法治的必由之路. 参考文献: [1]胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,1998.478. [2]王学辉.行政权研究[M].北京:中国检察出版社, 2002.195. [3]罗志如.当代西方经济学说史[M].北京:北京大学出版 社,1996.46. 责任编辑:谢昀