2012国家公务员考试必备_管理学常识(可编辑)

2012国家公务员考试必备_管理学常识(可编辑) 2012国家公务员考试必备_管理学常识 管理学常识集合 目录: 第一章 管理学原理 第一节 概述 第二节 管理理论 第三节 管理职能 第四节 管理基本原理 第二章 行政管理 第一节 含义 第二节 发展过程及趋势 第三节 特点 第四节 类型 第五节 工作流程 第三章 政府职能 第一节 政府职能概述 第二节 政府职能转变 第三节 政府职能体系 第四章 行政组织 第一节 行政组织概述 第二节 政府机构 第三节 非政府组织 第五章 行政领导 第一节 概述 第二节 行政领导体制 第三节 行政领导与非行政领导 第六章 行政决策、执行、监督与协调 第一节 行政决策 第二节 行政执行 第三节 行政监督 第四节 行政协调 第七章 人事行政专题一 管理学原理 第一节 人事行政概述 第二节 公务员制度(详见我国公务员法) 专题一 管理学原理 一、概述 (一)管理的内涵 管理是指一定组织中的管理者，通过实施计划、组织、人员配备、指导与领导、控 创新等职能来协调他人的活动，使别人同自己一起实现既定目标的活动制、 过程。管理的载 体是组织，本质是合理分配和协调各种资源的过程，对象是相关资源，职能活动包括信息、 决策、计划、组织、领导、控制和创新，目的是为了实现既定的目标。 (二)管理的基本问题 一)基本特征 1.管理是一种社会现象或文化现象。 2.管理的“载体”――组织。 3.管理作为一个过程，管理者在其中要发挥的作用，就是管理者的 职能，也就是通 常说的管理职能。管理和管理人员的基本职能是相同的，即包括实施计划、组织、人员配备、 指导与领导、控制、创新等。 4.管理的核心是处理各种人际关系。 二)管理的两重性 管理的两重性是马克思主义关于管理问题的基本观点。管理的两重性体现着生产力 和生产关系的辩证统一关系。 管理的科学性是管理作为一个活动过程，其间存在着一系列基本客观规律。管理的 艺术性就是强调其实践性，没有实践则无所谓艺术。 三 管理者 1 管理人员的分类 可以将这些管理者按所处的组织层次和所从事的管理工作领域的不同划分为相应 的类型。 1 管理人员的层次分类组织的管理人员可以按其所处的管理层次区分为高层管理 人员、中层管理人员和基层管理人员。 2 管理人员的领域分类管理人员还可以按其所从事管理工作的领域宽窄及专业性 质不同，划分为综合管理人员和专业管理人员两个大类。综合管理人员是指负责管理整个组 织或组织中某个事业部的全部活动的管理者。专业管理人员仅仅负责管理组织中某一类活动 或职能 的管理者。 2 管理者角色 管理者角色这个术语指的是特定的管理行为范畴，可以进一步组合成三个方面:人 际关系、信息传递和决策制定。 管理的客体――组织的资源 四)管理的客体，是指管理活动的接受者、对象,即组织的各类资 源，包括人力资 源、财力资源、物质资源、信息资源、关系资源、时间资源。 五)管理环境 管理环境，是指影响管理系统生存和发展的一切要素总和。 管理环境分为内部环境和外部环境、一般环境和特殊环境。 二、西方传统管理思想 (一)泰罗的“科学管理理论”(科学管理之父) 1.泰罗创立的“科学管理理论”的主要观点 科学管理的根本目的:谋求最高工作效率; 达到最高效率的重要手段:用科学的管理方法代替旧的经验方法; 实施科学管理的核心问题:要求人员和工人双方在精神上和思想上来一个彻底的改 变。 2.泰罗提出的 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 对工人提出科学的操作方法，以便合理利用工时，提高效率; 在工资制度上实行差别计件制; 对工人进行科学的选择、培训和提高; 制定科学的工艺规程，并用文件形式固定下来以利推广; 使管理和劳动分离，把管理工作称为计划职能，工人的劳动称为执行职能。 (二)法约尔的“组织管理理论”(管理过程理论之父) “组织管理理论”的中心问题:组织结构和管理原则的合理化，管理人员职责分工 的合理化。 法约尔认为要经营好一个企业，不仅要改善生产现场的管理，而且应当注意改善有 关经营的六个方面的职能:技术职能、经营职能、财务职能、安全职能、会计职能、管理职 能(计划、组织、指挥、协调、控制)。 (三)“行为科学”学派 泰罗制的“科学管理理论”把人看成“经济人”，而“行为科学”把人看成“社会 人”，即影响工人生产效率的因素除了物质条件外，还有工人的工作情绪。 “行为科学”是一门研究人类行为规律的科学。 “行为科学”学派的主要理论: 1.需求层次理论――马斯洛 马斯洛的需要层次理论有两个基本的观点: 1 一个人的需要取决于他已经得到什么，尚缺少什么，只有尚未满足的需要才能 够影响行为; 2 人的需要都有轻重层次，某一需要得到满足后，另一需要才出现。 在马斯洛看来，存在以下五个阶段的需要层次:生理需要、安全需要、感情和归属 需要、尊重需要、自我实现需要。 2.双因素理论――赫茨伯格 赫茨佰格提出新观点:满意―没有满意―没有不满意―不满意。 调查认为，使职工感到满意的因素都是工作的性质和内容方面的，而使他们不满意 的因素都是工作环境或者工作关系方面的。赫茨伯格把前面的因素叫激励因素，后者叫保健 因素。 3.X、Y 理论――麦戈雷格 X 理论的主要观点:人的本性是坏的，一般人都好逸恶劳，尽可能逃避工作，由于 人有厌恶工作的特性，因此对大多数人来说，仅用奖励的办法是不够的，必须进行强制、监 督、指挥、对惩罚进行威胁，才能使他们努力地去完成工作目标。 Y 理论的主要观点:人都是积极向上的，他们对工作的喜欢取决于他们把工作看成 是一种满足还是一种惩罚。人们在通常情况下愿意承担责任，人们都热衷于发挥自己的才能 和制造性。 X 理论假设较低层次的需要支配着个人的行为，Y 理论则假设高层次的需要支配着 人的行为。麦戈雷格认为Y 理论比X 理论更实际有效，因此他建议让员工 参加决策，为员工 提供富有挑战性的工作，建立良好的群体关系。 4.超Y 理论――乔伊?洛尔斯 乔伊?洛尔斯认为，管理方式要由工作性质、成员素质等来决定不同的人对管理方 式的要求不同。有人希望有正规化的组织与规章条例来要求自己的工作，而不愿参与问题的 决策，承担责任，这种人欢迎以X 理论来指导工作。有的人则需要更多的自治责任和发挥个 人创造性的机会，这种人则欢迎用Y 理论来指导工作。 5.Z 理论――威廉?大内 威廉?大内认为，企业管理当局与职工的利益是一致的，两者的积极性可融为一体。 (四)“管理科学”学派 1. “管理科学”学派的特点 (1)生产和经营各项领域的各项活动都以经济效果好坏作为评价 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，即要求以 最小的消耗取得最大的经济效益。 (2)使衡量的标准定量化，借助数学模型找出最优的实施 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 和描述事物的现状 及发展规律，摒弃单凭经验和自觉确定经营目标与方针的做法。 (3)依靠计算机进行各项管理。 (4)强调使用先进的科学理论和管理方法。 2. “管理科学”学派的主导思想 使用先进的数理方法及管理手段，使生产力得到最合理的组织以获得最佳的经济效 益，而较少考虑人的行为因素。 (五)“决策理论”学派 “决策理论”学派是以统计学和行为科学作为基础的。 “决策理论”学派主要观点:管理就是决策;决策分为程序性决策和非程序性决策。程 序性决策是指按既定的程序所进行的决策，往往可制定一个例行程序;非程序性决策是指新 发生的，非结构性的，问题极为重要、复杂、没有例行程序可循的决策。 三、管理职能 许多新的管理理论和管理学实践一再证明，计划、组织、领导、控制、创新这五种管理 职能是一切管理活动最基本的职能。 (一)计划 1含义及作用 计划是关于组织未来的蓝图，是对组织在未来一段时间内的目标和实现目标途径的 策划与安排。 计划的作用具体表现在以下几个方面: 1 明确组织成员行动的方向和方式; 2 为组织稳定发展提供保证; 3 为有效筹集和合理配置资源提供依据; 4 为检查、考核和控制组织活动奠定基础。 2 计划的类型 根据划分标准的不同，计划可以划分为各种不同的类别。 1 战略计划和战术计划; 2 长期计划、中期计划和短期计划; 3 综合性计划和专业性计划; 4 指向性计划和具体计划。 (二)组织 一 组织的含义及其重要性 1 组织的含义 组织工作是管理工作的一个有机的组成部分，组织工作就是要把达到组织目标而必 对包括人、财、物和信息在内的各须从事的各项工作或活动进行分类组合， 种资源在一定空 间和时间范围内进行有效的配置，划分出若干管理层次，分出若干部门;对人员进行选聘、 考评和培训，为组织结构中的每个职位配备合适的人员，并把监督每类工作或活动所必需的 职权授予各个管理层次、各部门的主管人员，以及规定上下左右的协调关系;此外，还需要 不断地对组织结构作出调整和变革，以确保组根据组织内外诸要素的变化， 织目标的实现。 2 组织工作的重要性 组织工作、组织现象存在于社会生产和生活的方方面面。搞好组织设计与再设计工 作，意义非同一般。是什么导致了这两种截然不同的组合效果呢?或者说，为什么“整体可 能大于各部分的总和”?也可能相反，构成的要素越多，整体的力量反而越小。其根本的原 因就是由于要素组合在一起的特定方式不同，从而造成了要素间配合或协同关系的差异。 二 人员配备 1 人员配备的任务和原则 1 人员配备的任务 人员配备的直接任务是为组织结构中的各个职位配备合适的人员，应不仅要满足组 织的需要，同时也必须关注组织成员个人的特点、爱好和需要，以便为每个人员安排适当的 工作。 2 人员配备的原则 组织成员是否真心实意、自觉积极地为组织努力工作，会受到许多因素的影响。为 求得人与事的优化组合，人员配备过程中必须依循因事择人、因才使用、动态平衡的原则。 2 管理人员的选聘 1 管理人员需要量的确定 制定管理人员选配和培训计划，首先需要确定组织目前和未来对管理人员的需要 量。 2 管理人员的来源 选聘主管人员的途径有两种:一是从组织内部提升 内升制 ，一是从组织外部选聘 外求制 。 3 管理人员选聘的标准 选聘主管人员，首先必须明确选聘的依据是什么，也就是根据什么标准来选聘。总 的来说标准应该是德才兼备。但是从具体担任的管理职位来说，选聘的依据可以概括为以下 两个方面:职位本身的要求以及主管人员应具备的素质和能力。 三 组织变革 1 组织变革的必要性和影响因素 任何设计得再完美的组织，在运行了一段时间以后也都必须进行变革，这样才能更 好地适应组织内外条件变化的要求。诱发组织变革的需要并决定组织变革目标方向和内容的 主要因素有:战略、环境、技术、组织规模和成长阶段。 2 组织变革的动力和阻力 1 组织变革的动力 ?世界经济一体化; ?知识经济社会的到来; ?人们对变革的必要性及变革所能带来好处的认识。 2 组织变革中的阻力 组织变革阻力的主要来源为个体和群体方面的阻力、组织的阻力和外部环境的阻 力。 3 克服组织变革阻力的方法和对策 概括地说，改变组织变革力量及其对比的策略有三类:一是增强或增加驱动力;二 是减少或减弱阻力;三是同时增强动力与减少阻力。 四 组织环境 环境是指对绩效起着潜在影响的外部机构或者力量。任何组织都是在一定环境中从 事活动的，环境的特点及其变化必然会影响组织活动的方向、内容以及方式的选择。 按照环境因素是对所有相关组织都产生影响，还是仅对特定组织具有影响而区分为一般 环境因素和特殊环境因素。 五 组织文化 组织文化是指一个组织在长期发展过程中，把组织内全体成员结合在一起的行为方式、 价值观念和道德规范。它是管理精神世界中最核心、最本质的东西。 组织文化的特点是: 1 有鲜明的民族特色; 2 组织文化作用是整体的效用; 3 具有历史的连续性; 4 具有个 体性; 5 具有创新性。 组织文化具有如下功能: 1 目标导向功能; 2 凝聚功能; 3 激 励功能; 4 创新功能; 5 约束功能; 6 效率功能。 (三)领导 一 领导与领导者 1领导的含义 从定义中可以体会到，领导职能包含着以下四个方面的含义。 1 领导者一定要与所领导的群体或组织的其他人员发生联系; 2 权力在领导者和其他成员中的分配是不平等的; 3 领导者能对被领导者产生各种影响; 4 领导的目的是影响被领导者去实现组织目标作出努力和贡献。 2 领导的内容和作用 领导意味着组织成员的追随与服从。正是来自其下属和组织其他成 员的追随与服 从，才使领导人员在组织中的地位得以确立，并使领导的过程成为可能。 领导活动对组织绩效具有决定性的影响。领导的这种决定性作用具体表现在:沟通 协调作用、指挥引导作用、激励鼓舞作用。 3 领导者的素质 1 政治素质 政治素质主要包括思想观念、价值体系、政策水平、职业道德、工作作风等方面。 2 业务素质 有效的领导者应具有管理现代化企业的知识和技能。 3 身体素质 领导是一种科学性和艺术性高度结合的活动，需要足够的智慧，也需要消耗大量的 体力。因此，领导者必须具有强健的体魄、充沛的精力。 二 领导风格 领导行为能否产生预期的效能或效果，取决于领导者、被领导者和 领导工作的情境 等三方面因素。 (四)控制 一 控制的基本概念 1控制的定义 控制是监视组织各方面的活动，保证组织实际运行状况与组织计划 要求保持动态适 应的一项管理职能。 2 管理控制的特点 其特点为:目的性、动态性、整体性和人性。 3 管理控制的基本类型 根据控制信息获取的方式和时点不同而将管理控制划分为前馈控 制、现场控制和反 馈控制三类。 二 制定控制标准 控制目标、控制标准是控制工作得以开展的前提，是检查和衡量实际工作的依据和 尺度。如果没有控制目标、标准，便无法衡量实际工作，控制工作也就失去了目的性。 三 衡量实际工作 管理者在衡量实际工作成效的过程中应注意以下几个问题。 1 确定适宜的衡量方式 2 建立有效的信息反馈系统 3 通过衡量成绩，检验标准的客观性和有效性 四 有效控制的原则 控制工作一般需要注意以下几条原则: 1 控制应该突出重点，强调例外。 2 控制应该同计划与组织相适应。 3 控制应该具有灵活性、及时性和经济性的特点。 4 控制过程应避免出现目标扭曲问题。 5 有效的管理控制需要将财务绩效控制与非财务绩效控制有机地结合起来。 6 控制工作应注重培养组织成员的自我控制能力。 (五)创新 创新职能与上述各种管理职能不同，它本身并没有某种特有的表现形式，它总是在与其 他管理职能的结合中体现自身的存在与价值。 四、管理的基本原理 管理原理，是指对管理工作的实质内容进行科学分析总结而形成的基本真理，它是 现实管理现象的抽象，是对各项管理制度和管理方法的高度综合与概括。 (一)系统原理 1.整体性原理――系统要素之间的相互关系及要素与系统之间的关系以整体为主 进行协调，局部服从整体，使整体效果为最佳。 2.动态性原理――系统作为一个运动着的有机体，其稳定状态是相对的，运动状态 则是绝对的。 3.开放性原理――明智的管理者都应当从开放性原理出发，充分估计外部与本系统 的联系，努力扩大本系统从外界吸入的物质、能量和信息。 4.环境适应性原理――系统不是孤立的而是与外界不断发生联系的。 5.综合性原理――把系统的各部分各方面和各种因素联系起来，考察其中的共同性 和规律性。 (二)人本原理 人本原理是一种以人为中心的管理思想，是20 世纪末管理理论发展的主要特点。 人本原理的主要观点:职工是企业的主体;有效管理的关键是职工 参与;现代管理 的核心是使人性得到最完美的发展;管理是为人服务的。 尊重人、依靠人、发展人、为了人是人本原理的基本内容和特点。 (三)责任原理 责任原理的主要观点:明确每个人的职责;职位设计和权限委任要合理;奖惩要分 。 明、公正而及时 (四)效益原理 效益是管理的永恒主题。任何组织的管理都是为了获得某种效益，效益的高低直接 影响着组织的生存和发展。 (五)伦理原理 伦理是指导人与人相处的各种道德 准则 租赁准则应用指南下载租赁准则应用指南下载租赁准则应用指南下载租赁准则应用指南下载租赁准则应用指南下载 。在当今世界，一个组织要维持足够长的生命力， 不仅需要遵守法律，还需要遵守伦理规范或讲究伦理。对于伦理的重视，有助于经济组织取 得较高的经济利益。 专题二 行政管理 行政管理是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位 的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。随 着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政 建设、社会秩序、 公共卫生、环境保护等各个方面。现代行政管理多应用系统工程思想和方法，以减少人力、 物力、财力和时间的支出和浪费，提高行政管理的效能和效率。 一、现代行政管理的含义 最广义的:指一切社会组织、团体对有有关事务的治理、管理和执行的 社会活动。 广 义的:指国家政治目标的执行，包括立法、行政、司法等。狭义的:指国家行政机关对社会 公共事务的管理，又称为公共行政。 二、行政管理发展过程及趋势 自从产生国家以来,就有了行政管理但是直到19 世纪末才开始形成为一门学科。它经历 了以下三个发展时期: 1.传统管理时期 从19世纪末至20 世纪20 年代。德国学者L.von 施泰因首先提出“行政学”一词。1887 年美表了行政学的研究一文。1900 年美国行出政 治与行政分离的主张。1926 年美政学研究的主要内容作了系统的论述， 开始形成行政学的体系。早期行政学以研究政府行政效率和节省开支为目标，其内容包括: 主张政治与行政分离,实现组织系统化,工作方法程序化、机关事务计划化、工作要求标准化 等，以达到权责分明，追求实效。 2.科学管理时期 20,50 年代由于科学管理和行为科学等理论和方法的不断引进，行政管理学的内容不 断更新。许多行政学学管理理论，采用把目标分解成若干层次的小目 标，并为实现每个目标建立合理的组织机构。采用科学的办事程序和工作方法，使各项行政 工作也能象工业生产流水作业一样，有计划有步骤地进行。行为科学的兴起促使行政管理学 转向从社会学、心理学、人类学的角度对人的行为和心理因素以及人与周围环境关系的研究， 并注意激发人的积极因素。 3.系统管理时期 从50 年代起，行政管理有许多新的发展。许多行政管理学家把40 年代以来出现的信息 论、控制论、运筹学等理论和方法用来研究行政管理同时由于行政管理涉及面愈来愈广，需 要考虑的因素愈来愈多，需要把行政管理作为一个系统来研究。 行政管理发展趋势 现代行政管理的发展趋势可以归结为以下几点: 1.行政管理系统化。把行政管理看成是由许多相互支持和相互制约的、并有一定功能的 各种要素或子系统所构成的总体系统。有效的行政管理系统，就是通过设置合理的机构、配 备适当的人员、采用一定的程序和方法，把计划、组织、指挥、控制、协调等管理活动有机 结合起来。应用系统工程思想和方法来组织各项行政活动，要求对行政管理活动作定量的系 统分析，建立相应的数学模型和逻辑模型,通过分析和评价,选择最优的行政管理方案。 2.行政决策科学化。行政决策是为履行国家的行政管理职能而进行的决策活动。行政管 理实践中遇到的需要采取行动的问题，都要依靠行政决策提出解决办法。行政决策体现国家 的意志和利益，不仅对行政组织内部具有约束力，而且对其管辖范围内一切有关的企业事业 单位、机关团体等都具有约束力。行政决策按层次级别可分为国家决策、地 方决策和基层决 策，按决策性质可分为战略决策、策略决策和战术决策等。行政决策除各级行政机关领导层 进行决策外，还可设置专门的决策机构，集中一批有广泛的科学知识和丰富的社会实践经验 的专门人才，配备先进的电子计算机，专门从事决策研究和政策分析。 3.行政管理方法的定量化和最优化。在预测方面有各种预测技术，如特尔斐法、趋势法、 时间序列法、回归法、平滑法、弹性系数法等。决策方面有多目标决策、竞争性决策、层次 分析法、群决策、模糊决策、随机性决策等。控制和协调方面有计划协调技术(PERT)、关 键路线法(CPM)等。分析和评价方面有系统分析、可行性研究、成本效益分析、灵敏度分 析、风险分析等。 4.行政事务工作的现代化和自动化。机关行政事务工作实质上 是信息 的收集、处理、 传输、存储和更新。建立电子计算机网络，建立行政管理信息系统，实现在线信息处理，是 机关管理现代化和自动化的主要方向。 三、行政管理特点 1.一切行政活动都是直接或间接与国家权力相联系，以国家权力为基础的。 2.行政管理是根据国家法律推行政务的组织活动。在执行中又能动地参与和影响国家立 法和政治决策，制定政策是行政管理的一种重要活动方式。 3.行政管理既管理社会的公共事务，又执行阶级统治的政治职能。 4.行政管理要讲究管理的效能和效率。它通过计划、组织、指挥、控制、协调、监督和 改革等方式，最优地实现预定的国家任务，并达到应有的社会效果。 5.行政管理是人类改造社会的实践活动的一个特定领域，有它自身发展的客观规律性。 四、行政管理类型 行政管理的主要类型有: 1.国民经济管理 这是国家行政机关对社会经济生活所实行的管理。包括工业、农业、交通运输、财政金 融、商业贸易以及环境保护和公用事业的管理。 2.文化教育管理 包括教育、科技、文化、卫生、体育等各项事业的管理。 3.国防军事管理 包括征兵、武装力量建设、军事科学 研究、国防工程建设等管理。 4.公安司法行政管理 包括治安、交通、消防、边防等管理，以及律师事务、公证事务、劳改狱政管理等。 5.民政管理 包括社会救济、社会福利、优抚和安置等管理。 6.外交事务管理 包括外交活动、对外经济贸易、对外文化交流、国际旅游活动等管理。 五、行政管理的工作流程 对于行政助理的工作职责，对于不同的公司来说，职责是不一样的，但是主要的工作职 责还是有共同点如下: 1.准备有关行政问题解决方案、年度报告等文件; 2.管理公司内部相关的文件;固定资产管理、办公用品采购等行政工作; 3.分析运营实践中出现的问题，制定新的工作流程或就原有的流程进行改进; 4.向员工传达相关制度; 5.优化工作流程，简化汇报程序，降低成本; 6.会务安排; 7.人事档案，文件管理，社保，医保，考核，传达文件，会议记录; 8.配合人事招聘，录用，评估，辞退等相关事宜; 9.协助办公室事务管理; 10.前台工作:电话转接、专业书籍、资料管理、文件复印、传真整理、 快件寄送、签 收、来宾接待和其它文秘工作。 专题三 政府职能 一、政府职能概述 (一)政府职能的含义 政府职能，亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事 务进行管理时应 承担的职责和所具有的功能。它反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质 表现。 政府职能包括以下几层意思:(1)政府职能的实施主体是政府机构;(2)政府职能的主 要内容是管理国家和社会公共事务;(3)政府职能的实施手段主要是依法行 政;(4)政府职 能是完整统一的体系。 (二)、政府职能的属性 1.阶级性与社会性 政府的一项基本职能就是为一定的经济基础和政治统治服务，维护统治阶级的利益，具 有鲜明的阶级性;而政治统治又是建立在政府对整个社会的有效管理的基础上，所以，它又 具有社会性。 2.权威性与服务性 政府职能具有权威性，它以国家强制力为后盾，才能保证政府对整个社会的有效控制和 我国的政府和行政工作人员的一切权力，都是人民赋予的。因此它的管理。 一切工作和活动 的宗旨都是为人民服务，对人民负责。 3.执行性与创造性 政府职能主要是执行统治阶级的意志，所以具有执行性。与此同时，政府要更好地执行 好统治阶级的意志，需要政府有效发挥其创造性。 4.稳定性与变异性 政府职能的稳定性主要表现在两个方面:一方面，政府的社会管理职能一经确定，在一 定时期内保持不变;另一方面，政府的政治统治职能在一定的阶级统治时期是具有稳定性的。 政府职能具有稳定性并不排斥政府职能的变异性，政府职能的变异性主要表现为:一是国家 性质的变化，必然引起政府职能的变化;二是政府职能根据国家的形势和任务的变化而变化; 三是政府职能的内容是随着国家社会生活及行政环境的发展而发展。 5.整体性与可分性 政府职能是由多方面的具体职能构成的统一体。在这个统一体中的每一项具体的职能， 在社会生活和社会管理中都具有其应有的作用和地位，因此，政府职能中每一项具体的职能 都是不可缺少的，具有可分性。 (三)、政府职能的重要地位 政府职能体现了公共行政的本质要求，是公共行政的核心内容，也是公共行政的本质体 现，直接体现公共行政的性质和方向;政府职能是政府机构设置的根本依据;政府职能的转 变是行政管制体制和机构改革的关键;政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。政 府职能的实施手段主要是依法行政。 (四)政府职能的发展变化 自然状态下的政府职能主要为“御外”、“安内”，一方面表现为统治职能的极端强化， 另一方面表现为经济管理和社会管理职能的相对弱化;近现代资本主义国家的政府职能主要 为“御外”、“安内”、“建设公共设施”;现代资本主义国家的政府职能主要有:提供公共产 序。 品和服务，稳定宏观经济，调节社会分配，维护市场秩 二、政府职能转变 政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展 的需要， 对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职 能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。 (一)政府职能转变的内容 政府职能转变，不仅包括政府职能内容的转变，还包括政府行政职能方式的转变、政府 职能的重新配置以及相应政府机构的调整和改革。主要包括以下三个方面: (1)政府职能的外部转移。指政府将不属于自己的职能还给企业以及社会中介组织， 防止政府职能的“越位”，将属于政府自己的职能收回，防止政府职能的“缺位”。 (2)政府职能的系统转移。在纵向层级之间要按照必要的集中与适当 的分散相结合的 原则，合理划分各级政府的职能范围，明确各自的权力和责任;在横向部门之间要按照相同 或相近的职能由一个部门承担的原则，合理配置和划分政府部门之间的职责分工。要在管理 运行上按封闭原则进行分类。 (3)行政管理方式的转变。行政管理方式，即政府行使能的方式，包括工作方式、工 作作风、运行程序等，管理手段的转变，就是将传统计划经济体制下的单一行政手段，转向 综合运用经济手段、法律手段为主，辅之以必要的行政手段。 (二)实现政府职能转变的主要手段 我国实现政府职能的主要手段有:行政指令手段、经济手段、法律手段、纪律手段、思 想政治工作手段。 1 行政指令手段。具有强制性、垂直性、无偿性、稳定性和具体性的特点，它的优点 是统一集中、迅速有效。 2 经济手段。具有间接性、有偿性、平等性和关联性的特点，其最适于管理经济活动， 但它只能调节经济利益关系，不能靠它解决一切问题。 3 法律手段。具有严肃性、权威性、规范性的特点，能够使管理者和被管理者有法可 依、有章可循，行为规范减少了主观随意性，达到了行政管理的统一化、稳定化，但它只能 在有限的范围内发生作用，有很多经济关系、社会关系还必须结合使用其他手段才能发挥作 用。 (三)影响与制约因素 (1)社会环境的变迁。社会环境变迁是决定政府职能转变的外在动因。 (2)公共行政的科学化。公共行政的科学化是政府职能转变的内在动力。要按照统一、 精简、高效的原则大力精简机构和人员;要按照权责统一的原则，合理划分和界定各级各部 门的事权和职能分工。 (3)技术手段的创新。技术手段的创新是政府职能转变的根本保障。举例:政府运用 财政政策、货币政策等工具可以间接、宏观地对市场进行调控;政治科学和管理科学的发展 使政府的机构设置和组织运作更加合理有效。 (4)传统行政文化的影响。传统行政文化是影响政府行政职能转变的因素。如何吸收 精华、剔除糟粕，克服传统行政文化不良因素所带来的惰性和惯性，是政府职能能否发生实 质性转变的重要因素。 (四)政府职能转变的关键,,政企分开 (1)政企分开的主要内容: 1 政府与企业的社会职责的分开。政府 的社会职责是对国 家和社会公共事务进行有效的管理，政府应逐步退出竞争性生产领域，将重点放在发展公益 性行业上。 2 企业所有权与经营权的分开。按照公司法人治理结构，企业的资产所有权和生产经 权的行使主体应当是分离的，股东会、董事会和经理层，要各负其责，协营 调运转、有效制 衡。 3 政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。在政府内部，国有资产所有者职能与 行政管理职能必须分开，同一政府构成不能既承担国有资产所有者职能又承担行政职能。 (2)政企分开的主要措施:解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属 关系;大量裁减专业经济部门和各种行政性公司，发展社会中介组织;加强 和改善国有企业 的监管方式。作为过渡性措施，要保留部分专业部门，主要职能为制定行业规划和引导行业 产品结构的调整。 三、政府职能体系 政府职能的范围涉及国家和社会生活的各个方面。因此，政府职能是多种多样的。从性 质上，可分为政治统治职能和社会管理职能;从范围上，可分为对外职能和对内职能;从具 体领域上，可分为政治、经济、文化、社会服务等基本职能;从运行过程上，可分为决策、 协调、控制等职能;从管理层次上，又有高、中、低层次政府职能之组织、 别等。 我国社会主义初级阶段的政府职能主要内容包括三个方面:政府的基本职能、层级职能 和运行职能。 (一)政府的基本职能 政府的基本职能是依据政府管理的事务性质划分的，是政府机构设置的主要依据。它包 经济职能、文化职能、社会服务四项职能。这些职能集中体现括政治职能、 了政府在国家社 会生活中的整体作用以及公共行政的基本内容和范围。 一)政治职能 政治职能是由政府在社会政治体系中的作用决定的。除了传统上的对外防御外敌入侵， 保卫国家的独立和主权，对内镇压被统治阶级反抗，保护公民的生命、财产安全，维护政治 秩序和社会秩序，以及组织军事力量的保卫职能、镇压职能、军事职能等职能外，现代社会 中政府还有着更为广泛的政治职能。 首先，保护产权。保护产权是政府的首要职能。所谓“产权”，不仅仅局限于生产资料 所有权，也不同于法律意义上的财产权，而是一个具有更广泛意义的概念。产权是对各种权 利的一种总称，指在不同财产所有权(广义的财产权，包括知识产权、劳动力所有权等)之 其实质是向社会上一切合法间对各自权利与义务之间的进一步划分与界定， 利益集团与个人 提供利益保障。从最一般的意义上讲，产权是权利主体与权利对象之间形成的权利关系，具 体包括权利主体对权利对象所拥有的使用权、转让权和享用权。排他性、可转让性是衡量产 权是否完整的标准。界定产权的核心问题是人与人之间权利与责任的划分。在市场经济条件 下，明确界定产权是市场机制有效运作的首要前提。“如果没有这种权利的初始界定，就不 存在权利转让和重新组合的市场交易。” 产权界定得越清楚，每个行为主体的责、权、利就 越明确。政府是掌握国家公共权力的公共管理机关，唯有它才有能力借助其权威性地位和拥 有的强制性手段界定和维护产权。一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易 界定的领域，以尽可能地减少交易费用。在产权明确界定的领域，公民的利益能够得到有效 保护，市场能够使资源得到最优配置。早在18 世纪，洛克就提出国家的职责是保护产权的 思想，他在其自然法和社会契约理论中强调指出，人们建立国家的“重大的和主要的目的， 是保护他们的财产。” 财产权是人的最基本的权利，保护财产权是国家的根本职能。不过， 在现代社会中，政府界定和保护产权职责的内涵有了扩展，包含着与社会要求相一致的更为 丰富的内容。 其次，制定公共政策。传统理论将政府看作被动执行政策的观点早已不合时宜。在现代 社会，政府广泛介入社会生活诸领域并发挥积极作用，政府作为公共政策制定者的角色日益 明显。政府通过制定政治、经济、文化和社会政策为社会发展选择目标，引导社会健康有序 和协调发展;运用政策调整各种社会关系，使之有利于社会发展的目标。 再次，调节各种利益关系。在某种意义上，社会就是人们为实现自身利益而相互协作的 结合体。社会的发展必然要产生人们之间、行业之间、地区之间的利益分化，形成不同的利 益群体、阶层和集团，随之而来的利益矛盾和利益冲突在所难免。政府管理在一定程度上讲， 就是通过各种手段调节利益矛盾和冲突，维护正义、秩序和稳定的过程。政府作为利益的调 节者，其主要职责就是运用政策手段协调各种利益矛盾，在政策制定中尽可 能平衡整体利益、 局部利益和个人利益，即兼顾国家、集体和个人的利益，使三种利益之间能够协调和统一。 当然，由于不可排除的阶级属性，使得政府在利益协调中始终是以经济上占统治地位的阶级 协调的。 的利益为基础进行利益 二)经济职能 随着经济在社会发展中的地位日益重要，经济职能已分化为一项独立的职能并居于政府 职能的核心地位。现代社会，政府的经济职能已从农业社会中的财政活动(税收及开支)扩 引导国民经济持续、稳定和协调发展。由于国民经济划分为展到管理经济， 微观和宏观两个 领域，政府的经济职能也分为对微观经济的管理和对宏观经济的管理。微观经济高效率，宏 观经济稳定是政府管理经济的目标。 1(微观经济是以经济个体为主体进行的经济活动，由于经济个体的行为主要以追求自 身利益为目标，是在市场的自发调节下进行的自主决策，如果没有一定的限制，追求个人利 益的行为就有可能带来损害他人和社会利益的结果。对此宏观调控是管不到的，这就需要政 府运用强有力的法律和制度对微观经济进行管理，以保证微观经济有秩序地运行，促进微观 经济的发展。政府对微观经济管理既要放开搞活，又要限制其消极作用，主要的职责有以下 几方面: (1)为市场经济的有效运行提供必要的制度、规则安排。当人们在谈论市场经济的效 率和功能时，实际暗含着一个前提，即在市场之外有一个精致的制度体系来保证市场机制的 发挥。自愿交易不会发生在“制度真空”中，市场经济也不能离开由国家维持的有效的法律、 法规和制度而存在。现代经济社会也是政治社会，离开政治体系为其制定的游戏规则和经济 活动框架，市场机制就不能有效发挥作用，经济体制也就无法正常运行。为此，政府要为诸 为货币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权等提供标准，如 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 的执行， 并通过国家的 强制力来保障实施。 (2)价格管制。在市场经济条件下，虽然大部分商品的价格由供求关系所决定，但是 市场自发调节的价格又有盲目性，对经济不一定最有利，也不一定符合社会的长远利益。例 如当农产品过剩时，农产品的价格会大幅度下降，这种下降会抑制农业生产。政府通过支持 价格或对有些商品实行最高限价，对那些关系到国计民生的物品(如粮食、 棉花、石油等战 略物资)进行价格管制。为防止盲目和过剩生产，预防伤及全民利益的事情发生，其价格则 由政府依据一定规则来制定。比如在美国，交通运输、银行保险、能源和农业部门的价格就 是由独立管制机构根据规范化的定价方法来制定的。 (3)维护公平的竞争秩序。市场功能的发挥程度，取决于市场的竞争程度。但是市场 主体间的竞争并不总能持续地进行，不受限制的竞争有可能会导致对竞争的破坏。竞争者有 可能会由于兼并形成对市场的垄断，或就生产、价格、销售条件等的串谋和协议而结束竞争， 以及价格歧视、欺诈行为等，因此需要政府干预以确保竞争的真正实现。政府通过制定包括 公平交易与价格仲裁法、证券交易法、公司法、反垄断法和消费者保护措施，以及运用保护 和扶持中小企业的政策措施，如提供贷款、银行担保、筹集资金等来维护和增进市场竞争。 为了防止少数巨型公司和企业集团相互勾结起来操纵市场，秘密分配市场份额，政府必须采 取强硬的手段，运用公共权力予以法律制裁，以保证公平竞争的秩序。 (4)质量管制。在市场经济条件下，对于商品的质量必须有严格的规定，以防止假冒 伪劣商品的出现。诸如出售的药品必须经过药品管理部门的批准，肉类必须符合国家的质检 标准，各种车辆必须符合交通管理部门的安全条例等等。政府通过质量管制，以保证人们的 生命、健康和财产安全。 2(宏观经济管理的重点是在经济目标的实现上，是指政府运用公共权力对经济运行进 以保持宏观经济的持续、稳定、健康的发展，实现高增长、高就业行调控， 和低通涨的经济 目标。宏观经济的稳定是整个国民经济正常运行的基本前提，而市场自发运行总是以商业周 期的波动、繁荣和衰落交替出现为特征的。不可避免的经济波动和失衡，将损害每个人的利 益，因此需要代表公共利益的政府运用经济政策对市场经济的宏观运行进行间接调控，以及 为经济的发展提供良好的基础。政府的宏观经济管理职能主要包括: (1)财政政策 财政政策是政府通过财政收支总量与结构的变化调控宏观经济，使政府的经济目标得以 实现的经济政策。在实践中，财政政策之于市场波动的关系可以用一句话来概括:“逆市场 风向而动”。经济过热了，财政政策被用来降温;经济发展速度过缓了，财政政策被用来刺 激经济。其发挥作用的机理是，密切关注社会总需求的变化，通过调节总需 求和总供给的关 系实现经济总量的平衡。 财政政策包括两大基本部分:税收和政府开支。财政政策发挥作用的基本支点是累进税 制度和社会保障制度两大部分，它们构成自动削减经济波动的第一道屏障。累进税抑制宏观 当经济过热时，就业充分，个人收入总额绝对增加。这经济波动的机制是， 时，累进税制度 使得个人缴税部分的增长大幅度高于收入本身的增长，这意味着政府将以更快的速度取走个 人可能投入市场消费的货币额，达到抑制总需求的目的。当经济过冷时，社会总需求不足， 商品卖不出去，厂商被迫限制生产，劳动者收入下降。这时，累进税制度又使个人缴税部分 的下降大幅度高于收入下降的速度，使个人收入的全部或大部分用于购买消费品，从而达到 刺激总需求的目的。社会保障制度调节总供给与总需求关系的作用机理是，当一个人获得一 份工作有工资收入时，拥有购买生活必需品和消费品的货币，个人收入与宏观经济运行处于 偶合状态。一旦出现经济衰退，工厂大量裁员，众多失业者形成的失业大军将剧烈减少本来 就不足的有效需求。这时，失业救济制度“自动”发挥作用:失业者能够领到一份救济金， 既不致使劳动者陷入经济上的绝境，同时又在宏观经济总量上增加了一块有效需求。当经济 开始复苏时，社会总需求增加，厂商开足马力生产，劳动者纷纷找到各自的工作岗位，政府 支付的失业救济金便自动停发，从而抽调一部分总需求，给日趋热化的宏观经济送去一阵“凉 风”。此外，政府还可通过举办公共工程、相机调节税种等随动调节的制度安排抑制或刺激 总需求。 调控宏观经济已成为现代政府的一项重要经济职责，财政政策也因其见效快而经常成为 各国政府优先考虑和使用的政策手段。不过，财政政策的运用也是有代价的。西方国家的经 济实践表明，过度依靠财政政策会带来许多副作用，比如，政府在经济萧条中不得不接管涉 而企业收归国有往往使企业摆脱了市场竞争法及国计民生的若干公共设施， 则，降低了整个 市场高效率配置资源的功能;高失业救济金既加重了政府的负担，助长了人们对政府的依赖， 也不利于效率的提高。因此，财政政策干预经济的强度、深度以及具体形式的选择又是一个 需要谨慎对待的问题，其总的原则应当是“少管为好”、“尽可能市场，必要时政府”。 (2)货币政策 货币政策是国家采用的调整和控制货币供应量的种种政策。随着市场经 济的日益活跃、 成熟，国家发行货币的公共管理职能已演变为政府调控宏观经济运行状态的得力手段。我们 知道，货币是交易的媒介，是商品经济和市场经济的“血液”，相对于特定时空范围内商品 流通速度、总交易量三项因素，货币供应量应当有一个和劳务的价格水准、 确定的、健康的 数额。高于这个数额值域，将导致过多的货币追逐过少的商品，造成通货膨胀;低于这个数 额，将使货币这一特殊商品的价格――利率上升，利率上升抬高投资成本，较高的投资成本 必然降低投资者对利润的预期而削减投资，投资减少对经济带来的后果则是经济增长停滞， 机会减少。不难看出，控制货币供应的“水龙头”，控制银根，是新增就业 一个涉及所有人 利益的公共管理职能，它应该、也必须而且也只能由政府来承担。 货币政策发挥作用的主要政策工具有: ?法定准备金。中央银行作为政府主管货币发行业务的行政机构，有权为所有商业银行 规定(法定)准备金，或者说，规定商业银行的备付金在存款总量当中的比例。 ?贴现率。中央银行必须经常地与商业银行展开金融业务，及时地吸纳或吐出货币，使 投入市场流通的货币量或者增加、或者减少。 ?公开市场业务。政府出售或回收债券。 上述政策工具的使用会带来增加或减少货币量的神奇结果。其作用机理是，当经济高涨， 需求旺盛，中央政府提高法定准备金、提高贴现率，以及向商业银行发放债券。提高法定准 备金和贴现率，意味商业银行可用于贷款的数量减少，当货币量普遍减少时，根据市场供求 关系，利率将会上升。利率上升一方面会抑制投资，另一方面会把更多家庭节余的货币吸入 商业银行。两者共同作用，使过热的投资和消费水平随之降温，通货膨胀趋缓。中央银行通 过商业银行发放债券，使货币回笼，也起到减少货币在市场上的流量的作用。需要指出的是， 其具体工作过程有极为严格的行政中央政府控制银根的方式远不如此简单， 技术要求。 与财政政策相比，货币政策调控市场运行的方式相对更间接一些，政府利用公共权力执 掌货币流量的总开关，借助利率杠杆间接调控宏观经济，而不直接插手扩张或抑制总需求， 有助于保护市场固有的配置效率。加之货币政策操作中行政成本很低，无须一个庞大的行政 机构来支撑，因而是一种最理想的干预市场方式，受到现代发达国家政府的广泛重视。但也 正因其更具间接性，货币政策不具有财政政策那样“立竿见影”的效果，它具有滞后效应。 国家紧缩银根或放松银根是基于对市场趋势的预测，经济事实和经济趋势不会自己说话，人 们只能通过观察经济数据的变化来推测市场态势，一般来讲，推测通货膨胀率需要至少以一 个月为一个时间单位，而等待一个明确的货币政策结果出现往往需要半年左右时间(各国经 济显现货币政策的时间长短不一，正常状态下一般不少于一个季度)。因此，人们不能在实 现短期经济目标的时候，过分指望货币政策会很快发挥作用。调控市场的货币政策必须与其 它调控方式配套使用，取长补短，相得益彰。但总的原则应当是:“尽可能货币政策，必要 时财政政策”。 (3)产业政策 产业结构合理化是国民经济保持总量均衡发展的重要条件，一国范围内生产力的布局与 产业结构的调整不能完全依靠市场来解决，尽管市场可以推进技术进步使高新技术产业化， 使产业升级换代，实现产业的调整和优化，但这些都需要在科学的产业政策的引导下进行。 市场本身不能自发产生产业政策，需要政府制定和实施产业政策。产业政策的作用在于能够 对供给结构的变化发挥迅速的调解作用和引导作用，使供给结构能够保持合理并同需求结构 相适应。具体讲，一国政府可以依据世界经济发展趋势和本国经济发展目标，制定相应的产 业政策，确定支持哪些产业，限制哪些产业，来扶持主导产业快速发展，以促进产业结构的 合理化，实现资源的合理有效配置，并引导企业调整产业结构，提高经济效益。 (4)提供经济基础设施 经济基础设施指的主要是基础科学研究、市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统等 等，是经济发展的基本环境条件。基础科学研究由于可以增加全社会的知识存量，带来技术 进步和技术创新，使各种生产活动能共同受益。众所周知，科学研究对人类的发展至关重要， 新的科学理论的提出往往导致重大的技术发明的出现，推动人类的巨大进步，人类历史上出 现的四次重大技术革命，都是以科学理论的重大突破为前提。基础科学研究又包括了极大的 风险，失败的幽灵紧随着科学发现的每一个环节，人类向未知世界的挑战极为艰辛。然而科 学研究的创造性成果为人类带来的福祉却不仅永远不会、而且也不可能得到足额补偿。科学 研究出成果的周期比较长，也不易用保护技术专利的措施来对待，它们“不适合市场机制， 而且只有当每个人都被迫承担一定成本时才能被生产出来”。因而基础科学研究应该按照公 共产品的方式来加以组织生产，由国家出资，政府负责组织。 市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统由于是服务于社会，属于公共产品，其生产 过程也称为公共工程。但是由于脱离市场约束而缺乏竞争，公共工程的兴建采取政府行为比 私人行为缺乏效率，市政基础设施和公共交通、电力、通讯系统也可以引入市场方式提供， 由私人公司出资和建造，并向使用者收费。但是这并不意味政府放手不管，鉴于这类设施生 产过程本身涉及面广，需要组织、规划和协调，因此至少应由政府组织与规划，以节约社会 成本，避免资源浪费。 三)文化职能 文化职能指政府指导和管理文化事业的职能。它是政府管理最古老、最重要的职能之一， 与社会的意识形态、价值观和精神文明状况相联系，在不同时代和不同国家有着不同的内容。 文化职能是政府通过制定和实施各项文化政策加以实现的，其核心在于政府通过对文化事业 维护和弘扬一种意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性。的的管理， 与国家用强制 性的方式维护自己的统治地位相比，意识形态以软的方式影响人们的思想，以达到对社会的 控制。政府维护对社会思想的统治是通过政治社会化来实现的。政治社会化就是形成、维护 和改变社会成员的态度、信仰和感情的过程。政府的教育行政部门、文化管理部门等职能部 门就是负责管理执行社会化的机构，并通过家庭、学校、大众传播工具和政府组织等具体机 构履行这一职能。比如教育行政部门通过对教学内容的审查，培养未成年公民对国家和民族 的认同意识;通过对教学内容的规定，培养公民良好的道德品行和强烈的社会责任感。一个 公民对国家和民族的心理认同意识，来源于各种形式的早期教育，这关乎一个国家政治统一、 民族团结的社会心理基础，如果一个政府的公共教育政策甚至不能加强公民对自己祖国和民 族的认同感和凝聚力，就是公共教育政策的最大失败。 此外，政府的文化职能还包括在全社会支持、鼓励、引导和提倡反映人类进步文明的积 极的价值取向(如进取精神、社会责任感、自尊自爱等)、伦理道德(如公共道德等)、行为 防止和制止那些不健康的、有害于社会公共环模式和健康的生活方式等等， 境氛围的劣性文 化现象的出现和蔓延，净化社会空气，促进社会精神文明的发展。 四)社会职能 指政府承担的社会服务和社会保障职能。它是政府管理中内容最为广泛、丰富的一项基 本职能，凡致力于改善、保证人民物质文化生活、体现人道主义思想的各类事务，都在社会 职能的范围内。现代社会中政府职能的极大扩张也主要是社会职能的拓展。政府社会职能的 内容主要有以下方面: 1(提供社会保障。 在财政政策中，社会保障制度“逆市场风向而行”，自动关闭和开启，发挥着刺激或抑 制需求，从而间接影响着宏观经济的作用。与此同时，社会保障又是对公民基本生存权利和 基本生活条件的保障，这是政府的公共伦理要求，追求的是社会公平，因而又属于政府的社 会职能。 社会保障也称为“社会安全”，是社会对其成员提供一定的经济资助、物质帮助或服务， 以保障社会成员基本生活需要得以满足的综合性事业。政府作为公共利益的代表，无疑是社 会保障制度的责任主体。政府通过建立社会保障体系，为那些无力竞争或失去竞争能力的社 会成员，以及那些基本生活暂时出现困难的社会成员提供种种保护性措施。一个文明的社会 必须有健全、完善的社会保障体系，以保证其成员都能享受到最基本的生活资料。 一个较为完善的社会保障体系基本包括四方面内容: 一是社会保险体系。这是社会保障体系的核心，它提供的服务是建立在当事人交纳保险 费的基础之上。社会保险体系包括退休养老金保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育 保险五个方面，其中退休养老保险是社会保险的核心。二是社会救济体系。 它是对现实贫苦 的救济与扶助，是对社会保险体系的补充。凡是没有保险的领域和地方，不管是哪个公民， 不管是什么原因，只要他陷入困境，就应得到政府的救济和帮助。 三是社会福利。这是为提高人民的生活水平和生活质量而实行的福利设施和社会服务。 四是社会优抚。它是国家对优抚对象提供的带有褒扬和补偿性质的特殊保障。需要指出 的是，社会保障是政府基本的社会职责，但是一个国家的社会保障水平的高低应当与该国生 产力发展水平以及各方面(企业、政府和个人)的支付承担能力相适应。 2(人口政策 人口政策与行政管理的相关性主要集中在对一个国家人口数量、质量及其结构的控制， 属于公共管理的重要内容之一。人口问题是最直观地体现公利与私利关系的少数几个领域之 一。生育权是基本的人权之一，一个家庭生几个孩子表面上是个人的事情，但是人口的数量 和质量又对宏观经济和社会发展带来巨大影响:降低或提高人均收入水平;增加或减少社会 总需求;社会福利和公共产品供给不足;加剧或缓解人口与自然资源的矛盾影响未来的就业 岗位数目和就业率，等等。显然，如果人口数量变化速度超出经济社会发展客观允许的可吸 纳程度，不仅会严重恶化宏观经济的运行态势，使市场配置资源功能的发挥受到很大限制， 而且带来诸如教育、住房、交通等大量的社会问题，直接影响到人们的生活水平和生活质量。 因此，人口问题与公共利益相关。众所周知，符合经济社会协调发展的人口增长率不可能依 靠市场机制的自发调节来实现，市场机制也基本上不能对家庭的生育动机产 生影响。因此， 人口问题只能由政府运用公共权力、依据人口发展规律制定符合国情的人口政策，用政策手 段调控人口的增减，并通过相应的职能机构推行实施。调节控制人口符合全社会的共同利益 和长远利益。 3(保护自然环境 自然环境是人类赖以生存的基本条件，在自然环境日益恶化的今天，环境问题已经成为 威胁到人类生存的带普遍性的全球性问题，人类从来没有象今天这样深切地意识到环境对人 类的重要性。环境问题主要是由社会的经济活动所引起，人类的生产和消费活动会不同程度 污染、破坏环境。在农业社会，人与自然环境的矛盾并不突出，随着工业化、城市化的到来， 以及科技成果的广泛应用和自然资源的大力开发，出现了日益严重的环境污 染，加上人类自 身对自然资源不合理的利用以及恣意掠夺，生态破坏问题愈演愈烈。环境的恶化和生态失衡 不仅威胁到当代人的生存发展，也影响到子孙后代的生存。 环境问题主要是经济活动中产生的负的外部效应和对自然资源不合理的开发造成的。前 已叙及，市场中的经济主体无须为负的外部性带来的损失承担成本，以求利为目的的经济主 体在没有限制和制约的情况下，出于成本――收益的考虑，不会有降低和治理污染的动力; 在自然资源的开发中，由于资源分布不平衡，对资源的开发利用成本也不相同，“靠山吃山， 靠水吃水”、“近水楼台先得月”的俗语，可用以描述原始的资源利用成本与经济利益之间的 关系，说明资源分布会带来经济收益的不均衡。在以价格形式来凸现商品生产的比较成本优 势的现代市场流通体制的引导下，追求利益的冲动必然会导致对自然资源的掠夺式开发，造 成对资源的低效率利用，形成“穷山恶水”的人工自然。在市场不具有自发调节负的外部性 和自然资源的合理开发的认识中，环境治理的任务只能依靠政府对自然资源和环境资源采取 强制性的保护措施，在合理保护的同时，进行合理开发。 政府保护和治理环境主要是决定环境保护的政策问题，如布局政策，资源开发政策、投 资政策、价格政策等，制定环境保护的法规和标准，从宏观上处理好环境与经济的协调发展。 政府对环境管理具体涉及三方面内容， 一是环境计划管理。主要包括工业、交通污染防治计划、流域污染控制计划、自然环境 保护计划和环境科学发展计划等。 二是环境质量管理。主要包括组织、制定各种环境质量标准，各类污染 物排放标准和环 境监察工作、调查和评价环境质量状况以及预测境质量变化趋势等。 三是环境技术管理。主要包括确定环境污染和破坏及防治技术路线和技术政策，确定环 境科学技术发展方向等。在市场经济体制下，政府治理环境的方式主要是使外部性内部化并 运用法律措施和经济手段(如税收和补贴)加以解决。 (二)政府的层级职能 政府的层级职能是将政府职能按照政府所辖行政区域，在中央政府和各级地方政府之间 进行配置和划分的职能。政府层级职能包括:中央政府职能、地方政府职能、中央政府与地 方政府共同具备的职能。 (三)政府的运行职能 政府的运行职能是指按照管理运行过程划分的政府职能。它可分为决策职能、组织职能、 协调职能、控制职能。 专题四 行政组织 一、行政组织概述 (一)含义 行政组织是行使国家行政权力、管理国家行政事务和社会公共事务的机构体系。狭 义指国家行政机关，广义包括国家立法、司法等机关中管理行政事务的机构，也包括企业、 事业及社会团体中管理行政事务的机构。在现代社会中，各国普遍设置掌握国家行政权力的 行政组织。如中华人民共和国国务院及省、自治区、直辖市、以及市、地、县、乡等各级政 府及其办事机构。中国的行政学所研究的行政组织，主要指国家行政机关。 构成要素主要有:?行政目标。行政组织要有明确的行政目标。总目标确定后,将其按 层级进行分解,依次确定所属各组织的分目标。?机构设置。机构是行政组织的实体，是行 使行政权力的载体，依据法律设置机构是行政组织构成的基础。?权责划分。确定行政组织 明确组织间的隶属关系和平行关系，以及行政组织的权责划分。?的权责， 职位配置。行政 组织中实行的职位分类，包括合理确定职级、职等、职系等，明确每个公务人员的职责。? 人员结构。公务人员是行政组织中的主角，合理的行政组织应由具有一定素质和合理智能结 构的公务人员组成。?管理方式。行政组织通过一定的管理方式，对管理对象施加定向影响， 体现行政组织的功能，实现行政目标。?运行程序。行政是有一定办事程序的动态过程，行 政组织的运行程序，应采取科学的方法，以提高行政效率。?法律规范。有效的行政组织具 有健全的规章制度和法律规范，以保证行政组织依法办事。 (二)行政组织的特征 行政组织具有与其他社会组织不同的三个特性: 1.政治性与社会性 行政组织是为推行国家政务而组建起来的国家行政机关体系，是统治阶级维护本阶 级的利益，巩固其统治地位的重要工具，这决定了政治性是行政组织的本质特性。同时，与 其他各种政治组织、军事组织不同，行政组织承担了管理社会事务的职能，它必须服务于社 施益于社会公众。这又使行政组织具有社会性的一面，是政治性与社会会， 性的统一。 2.法制性与权威性 行政组织的设立、变更或撤销均须依据宪法和法律的规定按程序进行。行政组织及 其工作人员的一切管理活动都必须在宪法和法律规定的范围内开展，这是行政组织的法制性 特点。另一方面，行政组织是依法代表国家行使行政权力的机构，它以国家法律、权力为后 盾，对各社会组织和公民以及社会事务进行管理和施加影响，因而具有普遍的约束力和权威 性。 3.系统性与动态性 行政组织是按一定的序列和等级组建起来的规模庞大、结构严密的社会系统。在这 个系统中，它按不同区域、不同层次、不同的管理功能进行划分，并设置相应的组织机构， 形成一个纵横交错且具有制约和隶属关系的权责体系。另一方面，这个严密 的组织系统不是 一成不变的，它受到不同时期的政治制度、经济条件、科技水平等因素的影响和制约，随着 社会的发展和环境的变化而变化，以适应形势发展的需要。 (三)行政组织的基本结构 组织结构是指组织内各部分及各部分之间联系和关系的总和。行政组织的结构仅从 责任、权利、利益方面规定组织内所有机构和所有工作人员的工作关系，这种结构是人们有 意识设置、明确规定了的，因而是组织中的正式结构。 1.行政组织的纵向结构――层级制 层级制结构是行政组织内部纵向结构形式，它是上下级政府之间以及上下级政府所 在这种结构中，职位、职权、职责在合法基属部门之间所形成的关系形式。 础上，从组织最 高层向最底层垂直分配，形成不同的等级系列。每个层级拥有所管辖范围的决策、指挥权。 不同层级所管辖的业务性质大体相同，只是管辖的范围随层级的降低而缩小。 2.行政组织的横向结构――职能制 行政组织横向结构的职能制是以行政组织内部各功能单元之间以协同与制约关系 为主要内容的结构形式，即在层级制的统一系统外，按专业化原则设置的职能系统，它是组 织横向专业化分工的结果。 3.管理层次和管理幅度 层级制和职能制带来管理层次和管理幅度问题。管理层次和管理幅度问题是影响行 政组织结构形态的两个决定性因素。管理幅度是指一个层级的行政机构或一位行政首长直接 控制的下级机构或人员的数目。它是对行政组织横向结构进行裁量的问题。 管理层次指行政 组织纵向结构的层级。纵向层次的设置必须适中适宜。合理的管理层次一般分为高、中、低 三个层次，或高、中、低、基层四级。 (四)行政组织的分类 1.中央政府和地方政府。这是从政府的法律地位所作的分类。无论古今中外，除了 “两个政权”短暂并立的罕见现象外，一个国家只有一个中央政府，而地方政府则为数众多， 只是因国情不同而拥有不同的法律地位。 2.领导机构、职能机构、辅助机构、咨询机构和派出机构。这是从政府或政府部门 的内部组织功能上所作的分类。在政府或政府部门中，领导机构是拥有最高领导决策权的机 构，职能机构是拥有某一方面管理决策权的机构，辅助机构是专门为领导机构和职能机构提 供辅助管理的机构，咨询机构是专门提供决策咨询的机构，派出机构则是政府或政府部门为 适应分散管理的需要按辖地、部门或专门事项派出的工作机构。 3.常设机构和非常设机构。这是从组织存在的法定时间长短所作的分类。 4.首长制组织、合议制组织和混合制组织。这是从领导体制上对政府、政府部门和 内设机构所作的分类。 5.集权制组织和分权制组织。这是从权力配置状况所作的分类。 6.完整制组织和分离制组织。这是从领导关系的多寡所作的分类。凡同一层级机构 只受单一上级机构领导的组织即为完整制组织。受两个以上上级机构领导的组织即为分离制 组织。 7.法人组织和非法人组织。这是从法律地位所作的分类。凡具有法 人资格即享有法 定权利、履行法定义务并具有法定能力的组织即为法人组织。反之，则为非法人组织，如公 安派出所和工商派出所等。 8.职级综合制组织、矩阵组织和分权制组织。这是从体制性结构上所作的分类。 (五)机构编制管理 机构编制管理是行政管理的基础工作之一，是根据国家社会经济发展状况、政治体制状 况以及行政管理科学化程度，通过运用技术手段综合分析，以确定国家各类法定组织的职能 范围、职责权限、机构设置和人员配备，并进行调控和监督，以实现国家管理系统的精简、 统一、高效。我国的机构编制工作采取“统一领导，分级管理”的领导体制;其在编制管理 方面的主要任务是:职能管理;机构管理;人员管理。政府机构的名称一般包括域名(地理 位置或管理范围)、矢名(管理内容)、格名(表明规格级别)。三定:定职能、定机构、定 人员编制。 二、政府机构与非政府组织 (一)政府机构 一)政府机构的含义 广义:是指国家的立法、司法、行政机关等所有国家机构的总称。 狭义:国家行政机关 二)政府机构设置原则 (1)职能优先原则，即:职能是机构存在的前提;科学界定政府总体职能;科学配置 和划分政府职能;以政府职能是否顺利实现来检验政府机构设置的合理性。 (2)完整统一原则，即:政府职能是完整统一的;行政权力是完整统一的;政府机构 设置是完整统一的。 (3)管理幅度与管理层次相适应的原则，在实际应用中，应遵循以下几条规律:在管 理对象和内容不变的情况下，管理幅度与管理层次成反比;管理幅度事务的难易程度成反比; 管理幅度同管理者的能力以及管理手段的先进程度成正比;管理幅度与下属人员的能力成正 比关系;管理层次与组织效率成反比。 (4)权责一致原则，指在机构设置中，要使机构的职权与职责相称、平衡，它包含三 层意思:设计合理的职位体系;权责相称的制约机制;奖惩分明的激励机制。 (5)精简与效能原则，即做到机构设置要精简;人员编制要精干;办事程序要简化。 (6)依法设置原则 包括二层意思: 1(政府机构设置程序要依照有关法律法规进行。 2(有关政府机构的各项规范要由法律法规来确定。 三)各级政府的架构 1 中央人民政府的架构 1(国务院是最高国家行政机关。 2(国务院的组织体制: 1 国务院组成人员: 总理、副总理、国务委员、部长、委员会主任、审计长、秘书长 2 任期:5 年，总理、副总理、国务院委员连续任职不得超过两 届 3 领导体制: 总理负责制 4 会议制度:国务院实行全体会议、常务会议、总理办公会议制度。 注:常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。 3(国务院行政机构: 包括: 国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、 国务院组 成部门管理机构、国家行政机构、 国务院议事协调机构 注: 1 国务院组成部门包括:各部、各委员会、中国人民银行、审计署 2 国务院直属机构具有独立行政管理职能，但行政首长不属于国务院组成人员， 但可列席国务院全体会议。 3 国务院办事机构不具有独立的行政管理职能。 2 地方各级人民政府的架构 1(地方各级人民政府组成: a(省、地级市设秘书长。秘书长是领导职务。 b(乡镇原则上不设工作部门。 2(任期: 省、市、县 区 :五年 乡镇:三年 正副行政首长均由人大选举产生。 3(地方各级人民政府实行首长负责制。即省长、市长、镇长负责 制。 4(地方政府工作部门与上级垂直管理部门、派出机构的关系: a(地方政府工作部门的设立增加减少合并，要由本级政府报请上级政府批准，并 报本级人大常委会备案。 b(实行中央业务主管部门垂直管理的机构有: 中国人民银行、海关、国家税务 c(实行省级政府垂直的有:地方税务、工商管理、质量技术监督管理 5(派出机构: 其不属于一级行政机关，但它有权以自己的名义实施管理，并在管理效力上与派出 它的政府或政府部门相同。 四)政府机构的改革 原因如下: a.经济体制改革的需要 b.政治体制改革的需要 c.精简机构和人员的需要 d.减轻财政负担的需要 e.提高行政效率的需要 我国政府机构改革采取渐进式。 1.1982 年改革: a.提出干部的四化， "革命化、知识化、专业化、年轻化"。 b.实行首长负责制，并将这一原则写入宪法。 2.1988 年改革: a.提出转变政府职能的概念。 b.提出政企分开、党政分开的原则。 3.1993 年改革: a.把适应社会主义市场经济体制作为机构改革的目标。 b.强调了转变职能的根本途径是政企分开。 c.提出行政管理体制改革的概念。 4.1998 年改革: 仍是过渡性方案 改革目标:建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度， 建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色 的行政管理体制。 改革原则:一是按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把 政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企 业;二是按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织机构，实行精兵简政，加强宏观经济 调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社 会中介组织;三是按照权责一致的原则，调整政府部门的职责和权限，明确划分部门之间的 职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端;四是按 照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构、职能、编制、工 作程序的法定化。 (二)非政府组织 (详见第六部分第二章行政组织p236) 专题五 行政领导 一、概述 (一)含义和特征 行政领导的含义 1(是指行政领导者或行政领导集团。 2(是指国家行政系统中各级各类行政领导者和行政领导集团通过决策、指挥、监督、 协调及控制等职能活动，依法行使其权利，发挥其影响，确定并实现行政目标的活动过程。 行政领导的特征 ?行政领导的权力是国家法律或行政法规确定的，在国家行政领域内具有强制性和约束 力; ?行政领导和权力范围，受国家权力机关和有关法律、法规、制度的限制与监督; ?行政领导是运用国家法定权力，并依法实施领导职能的行为，具有高度的权威性; ?行政领导具有明确的隶属关系，即由有关法规明确规定行政组织内的领导与被领导关 系; ?行政领导随着国家行政管理活动的产生、发展而产生和发展。 原始社会的部落酋长指挥部落成员猎取食物和分配成果，虽是一种领导行为，但不是行 政领导。在奴隶社会、封建社会存在着单纯靠权力实现统治阶级意志的行政领导活动，但这 不是现代意义上的行政领导。随着资本主义三权分立制度的确立，资产阶级在行政管理中， 开始把权力与责任统一起来，强调依法施政和采用现代化手段，从而逐步形成现代的行政领 导。 (二)行政领导的产生方式 共有四种: a.选任制 b.委任制 c.考任制 d.聘任制 注: 1 省人大常委会有权任命副省长，无权任命省长。 2 聘任制主要用于专业技术职务和基层行政职务，不适用于高层行政领导 者 (三)行政领导的功能和素质及分类 行政领导的功能 根据现代行政管理实践，一般认为行政领导的主要功能有: ?执行功能:执行国家权力机关、上级行政机关制定的法律、法规、政 令和交办的行政 任务; ?决策功能:对管辖内的行政事务作出决策，并拟定计划，组织实施; ?协调功能:协调各部门、各方面的关系和公务人员之间的关系，创造有效的沟通形式， 使他们团结一致完成任务。 ?激励功能:采取物质和精神鼓励的形式激励部属，调动他们的工作积极性和创造性; ?指导功能:在授权下级处理各项具体行政事务的同时，对他们实施指导，以利各项行 政工作顺利开展; ?检查功能:对所属行政机关及其公务人员实行经常的、有效的检查和监督。 行政领导的素质 行政领导素质，是指充当行政领导角色的个体未完成其特定职能职责， 发挥其特定影响 和作用所必须具备的自身条件，实在一定的 心理生理条件的基础上，通过学习、教育和 实 践锻炼而形成的在领导工作中经常起作用 的那些基础条件和内在要素的综合。其实就是领 在一定时间表现出的特征。 导道德、才能、品格和体能 德素质3.合理的知识素质4. 过硬的能力素质5.健康的身 心素质 行政领导的分类 按行政领导的层级，可分为中央行政领导和地方行政领导;按管理范围和具体内容，可 分为经济部门的行政领导、文化教育卫生部门的行政领导、社会公共事务部门的行政领导等; 按权限和业务性质，可分为一般权限领导和专门权限领导，前者指国家各级政府的领导，后 者指在一级政府领导下的专业部门的领导。 主要类型有: ?强制方式:行政领导者在特定的权责范围内，以法规、纪律、工作守则等要求被领导 者无条件地接受有关指示或命令，按照有关规定保证完成任务; ?说服方式:行政领导者通过启发、教育、商议等非强制方法，使被领导者接受并贯彻 组织的意图; ?示范方式:行政领导者通过自身的言行或树立典型，引导被领导者自觉行动。 三种方式各有长短，要根据不同情况恰当选用或结合运用。 行政领导体制 (详见第六部分第三章行政领导p267) (一)含义 (二)类型 (1)按照负最后决策职责的不同，分为首长制、委员制和混合制。混合制中成效的好 坏关键在于领导的素质和作风。 (2)按照上下级之间享有的决策、指挥监控职权的大小分为集权制、分权制和均权制。 (3)按业务性质和管辖范围不同，分为层级制、职能制和并用制。层级制也称“直线 制”、“分级制”、“系统制”，其特点在是有利于指挥统一，节制严明，相互衔接，行动迅速， 但有时难免草率;职能制亦称“分职制”、“机能制”、“幕僚制”，其特点在于分工精细，专 业明确，有力于推动专业化和高效化。 (4)按指挥监控权是否集中或分散于一个或多个主体的不同，分为完整制和分离制。 完整制也称“集约制”、“一元统属制”，俗称“一元化领导”;分离是也称“独立制”、“多元 化统属制”，俗称“多元化领导”。 (三)行政首长负责制 行政首长负责制是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常行 政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制 度。 1.时间: 1 1982年以前:我国行政领导体制一直是委员制. 2 1982年12 月4 日五届全国人大五次会议通过:实行行政首长负责制。 2."首长"的范围: a.第一类:法定的首长:包括国务院总理、各委员会主任、部长、省长、自治区主席、市长、 州长、县长、区长、镇长、乡长 b.第二类:推定的首长: 包括国务院秘书长、中国人民银行行长、审计署审计长、国务院直属机构的 正职领导、县级 以上地方各级政府组成部门的正职领导+其他 3.主要内容: a.向谁负责: 向本级人大及其常委会负责、向国务院负责，向上级行政机关负责、向本级 政府负责 b.负什么责: 行政责任/政治责任/领导责任 三、行政领导与非行政领导 (一)行政领导职务及其非领导职务序列 1.行政领导职务序列: 1 中央国家行政机关:8 个等级，最低为副处。 2 地方:8 个等级，最低为副科。 3 对应的级别有13个: 国务院总理:一级 国务院副总理，国务委员: 二至三级 省部级正职:三至四 省部级副职:四至五 厅司级正职:五至七 厅司级副职:六至八 县处级正职:七至十 县处级副职:八至十一 乡科级正职:九至十二 乡科级副职:九至十三 2.非领导职务序列: 共8 个: 巡视员 助理巡视员 调研员 助理调研员 主任科员 副主任科员 科员 办事员 (二)行政领导的职务升降 1. 行政领导职务升降的人员范围: 有两类: a.各级政府组成人员，升降由同级人大和常委会决定。 其实是领导组成人员 b.非政府组成人员，其升降由行政系统自身决定。 2.行政领导职务晋升的资格条件: a,文化程度: 晋升科级正副职:高中、中专以上学历 晋升副处-正司: 大专以上学历 晋升副部级:本科以上学历 b.下一级任职年限: 晋升科、处正职:应分别任下一级职务两年以上 晋升科、处、司、部副职:三年以上 注:非领导职务的公务员晋升与此相同 (三)行政领导职务任免 1.任免的主体: 即各级人大及其常委会，国务院和县级以上地方各级人民政府及其工作部门。 2.权限: a.各级人大有权任命或决定各级政府组成人员、除各级政府组成人员外的领导职务 如市政 府的副局长 b.政府:任免其他公务员职务 包括非领导职务 3.行政领导兼职的规定: 原则上实行一人一职。确因需要，只可兼任一职。但也有两个例外:a.常设机关领导职务担 任非常设机关领导职务 b.名义上兼职而实际上还是本职范围内的职责 专题六 行政决策、执行、监督与协调 行政决策 一 )行政决策概述 含义和特征 含义:行政决策是指国家行政机关为履行行政职能，依法处理国家事务和社会事务而进 行的出主意、作决定的活动。具体说来，行政决策包括国务院及各级人民政府制定国民经济 发展计划、审批工程方案、对有关重大问题发布行政决议或行政指示、签署行政请示报告等 等。 特征:1.行政决策的一般特征 任何一种管理决策，都具有以下的特征: (1)目的性。任何决策都是为了解决一定的问题而进行的抉择，因此，这个所要解决 的问题就构成了决策的目的或目标。 (2)选择性。由于达到目的的方案是多种多样的，因此，决策的任务就在于根据已掌 握的信息资料，对各种方案进行分析、比较、选择，从中选出满意方案。具有多种可行方案 以供选择，是决策的基本条件。 (3)预见性。任何决策都是在行动之前所作出的决定，因此它是着眼于未来的。决策 包含着对未来的预测，根据科学的预测来决定未来的行动。 (4)实践性。任何决策都是为了达到一定的目的，而目的的实现就在于把决策付诸于 实践。 2.行政决策的自有特征 (1)决策的权威性。行政决策的主体是政府各级行政机构，由于其决策依据的是公共 权威的意志，表现出一定的权威性。 (2)决策主体的合法性。行政决策的依据是政策和法律，行政决策主体只能根据自身 的法律地位和法律关系，依照法定的决策程序进行合理、合法的决策。 (3)决策内容的广泛性。行政决策的客体是管辖区内的国家与社会的公共事务，涉及 政治、经济、科技文化、外交、国防等，决策涉及面之广、影响之大，是其他组织决策无法 相比的。 (4)代表利益的公共性。政府组织是以全社会利益代表的身份制定和推行公共政策， 这就决定了行政决策利益上的中立性，其出发点和归宿都应指向公共利益。 (5)决策的非赢利性。任何决策都有其追求的价值目标，都有一个 “应该如何”的问 题。行政决策是以追求公共利益最大化为目标。 行政决策的类型: 行政对象的复杂性和行政现象的多变性，决定了行政决策类型的多样性。行政决策从不 同的角度可分为不同的类型。 1.从行政决策的层次来划分，可分为国家决策、地方决策和基层决策 国家决策也称高层决策。它是指国家最高行政机关制定的全国统一性的行政管理的方 针、政策和法规，处理全国性的以及对国家具有战略意义的问题和其他适宜中央统一处理的 行政管理问题时所作出的决策。 地方决策也称中层决策。在我国，它是指从省级到县级的地方各级行政机关为完成上级 交给的行政任务，执行国家决策，解决本地区、本部门管辖范围的社会公共事务而进行的决 策。 基层决策。在我国主要是指乡、镇一级的国家行政机关，在法律赋予的职权范围内，为 开展行政管理活动，解决或处理基层公共事务而进行的决策。 2.从行政决策的地位作用来划分，可分为战略决策、策略决策和战术决策 战略决策也称宏观决策，它是指关系全局和具有长远意义的决策。 策略决策也称中观决策，它是指为解决局部性问题所作出的决策。 战术决策也称微观决策，它是指为执行战略决策和策略决策，针对一些需要解决的枝节 性和技术性的问题所进行的决策，是战略决策、策略决策的配套措施。 3.从决策问题出现机会的情况不同来划分，可分为常规决策、非常规决策和部分常规决 策 常规决策是指对经常重复出现的，一般可遵照固有原则、规范、程序方法去处理的问题 所进行的决策活动，又称程序化决策、例行决策、重复性决策。 非常规决策是指解决首次出现或偶尔出现的、结构不稳定又没有现成的规范与方法可循 的问题所进行的决策活动，又称非程序化决策。 介于常规决策和非常规决策之间，即解决那些在决策过程中部分有现成的规章可循，另 一部分则没有的公共事务问题的决策活动叫部分常规决策。中层领导者往往较多从事部分常 规决策活动。 4.行政决策依据决策目标性质的不同，可分为程序化决策和非程序化决策。程序化决策 是对重复出现的，有一定常规可循的问题的决策。非程序化决策是对偶然发生或首次出现的、 没有现存规范和原则可循的问题的决策。领导者应将主要精力集中在非程序化决策上。 行政决策程序: 1 识别问题。决策始于一个存在的问题或者说存在着现实与期望状态之间的差异。 2 确定决策的标准。管理者必须确定什么因素与决策相关。 3 给每个标准分配权重:考虑优先权的问题。 4 拟订方案。要求决策者列出能够成功解决问题的方案即可，无须进行分析。 5 分析方案。批评性地分析每一个方案。 6 选择方案。从列出和评价的方案中选择最优秀的方案。 7 实施方案。按照方案所制定的标准和要求进行工作。 8 评价决策效果。 二)现代行政决策 转向现代科学行政决策的标志主要体现在以下五个方面: 1.决策主体由个人转向集体 2.决策过程由主观随意转向程序化 3."谋"与"断"相对分离 4."断"与"行"相对分离 5.决策手段的运用日益增强 架构主要有: 1.行政决策的中枢系统:重要任务是"断"。 2.行政决策信息系统 3.研究咨询系统 4.审批控制系统 注:我国具有综合性审批控制职能的组织系统有二: a.全国和县级以上地方各级人大常委会 b.中央和地方各级国家行政机关 行政执行 含义和特征: 行政执行的含义 行政执行就是具有行政权的行政机关和社会组织，贯彻、落实决策机关发出的决策指令， 以实现决策目标的活动和过程。“行政执行”这个概念有广义和狭义两种理解，从广义上讲， 所有的行政机关都是执行机关，它们执行权力机关制定的法律、法规和国家的大政、方针， 并依法对国家各项事务进行管理，向权力机关负责并受权力机关的监 督和控制。狭义上讲， 行政执行就是具有行政权的行政机关和其他社会组织，根据决策机关制定的方针、政策和上 级有关部门的指示、命令而采取的具体管理活动。这是行政机关最经常的活动内容，也是行 政人员的基本职责和任务。 行政执行的特征 行政执行具有以下几个方面的特征。 1.目的性 行政执行的目的就在于实施决策，因此整个执行过程中的一切行政措施和行为，都是为 了按期或提前实现决策目标，除此之外，没有自己的特殊目的。因此，行政执行是一项目的性很 强的活动。 2.经常性 行政管理的过程事实上就是一个制定决策和执行决策的过程，其中行政执行是一项经常 性、例行性的活动。 3.时限性 行政执行是一项具有明确时限要求的活动，它要求决策执行机关及其人员必须做到迅速、 果断，在规定的时间内完成规定的动作与任务，以确保决策目标的按时实现。 4.灵活性