当前国际援助体系的特点及发展趋势

·国际经济合作2007年第4期 · 观察家札记 国际援助是一国或国家集团 对另外一国或国家集团提供的无 偿或优惠的有偿货物或资金用以 解决受援国所面临的政治经济困 难或问题,或达到援助国家特定 目标的一种手段。国际援助一般 以主权民族国家为基本行为主 体,是在价值规律和市场体系以 外的非经济性因素作用下,以国 家的政策行为对国际关系进行调 整的产物。因此,虽然国际援助可 以分为官方援助与非官方援助。 而且,近年来,非官方援助的数额 和种类都有了很大程度的提高, 它在补充着官方援助的同时也与 之展开了竞争,但从总体构成来 看,官方援助仍在国际援助中占 据着绝对的优势。因此,国际援助 主要是指官方发展援助(ODA), 国际援助体系目前由150多 个多边机构,33个双边机构(其中 22个国家为经济合作与发展组织 发展援助委员会即 OECD/DAC 的成员),至少10个提供了大量 ODA但非DAC成员的政府和正 在迅速成长的全球纵向基金会 (VerticalGlobalFunds)组成。其 中,双边援助机构提供了总援助 支出的70%,而多边援助机构提 供了其余30%,近年来新的基金 也有所增加,最新的包括对抗艾 滋病、结核、疟疾的全球基金 (GFATM,GlobalFundtoFight AIDS,Tuberculosis,andMalaria) 和千年挑战团体(MCC,Millenni- umChallengeCorporation)等。 一、当代国际援助的现 状与特点 冷战结束后,特别是21世纪 以来,国际援助的发展出现了一 些新的变化和特点:发达国家基 本垄断了国际援助和减免债务的 发言权;ODA的数额和比重在经 历了20世纪90年代连续5年较 大幅度下降后,21世纪初又开始 回升;援助的地理分布、国别重 点、结构方式等方面也有显著变 化;援款的政治和其他附加条件 增多;发达国家的无偿援助比重 加大,援款财政条件趋于优惠。债 务减免成为国际援助中的一个重 要组成部分。 (一)DAC成员国,特别是主 要发达国家为主要的援助国 国际援助主要指 ODA,而 ODA中,OECE/DAC国家又占 据主导地位。 首先来看双边援助。双边援 助占ODA的70%,而ODA体系 中的双边援助大部分都是 DAC 国家提供的。其中最主要的是美 国、日本、法国、英国、德国等发达 国家。2005年最大的援助国是美 国,其后依次是日本、英国、法国 和德国。最近几年,超过联合国规 定的ODA占总国民收入0.7%目 标的国家,有丹麦、卢森堡、荷兰、 挪威、瑞典等。 DAC主要国家援助的地理 分布一直相对稳定,美国发展援 助的重点在拉美和中东地区,英 国将南亚和非洲的英联邦国家视 为援助的主要对象,法国主要援 助非洲讲法语的国家,日本则将 当前国际援助体系的特点及发展趋势 内容提要 进入新世纪以来,国际社会对全球发展问题的关注程度、对发展中国家和地区援 助的力度都在加大,国际援助体系正经历着深刻的变革。本文在对当前国际援助的现状特点 进行 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 的基础上,结合近年来国际援助体系改革的内容对国际援助的发展趋势作出展望。 关 键 词 国际援助 多边援助机构 千年发展目标 巴黎宣言 黄梅波 王 璐 李菲瑜 45 IEC,NO.4,2007· · 大部分援助给予东南亚各国,而 石油输出国组织的成员国将援款 的80%以上给予阿拉伯国家。近 些年来,主要援助国都加强了对 撒哈拉以南地区非洲国家的援 助,减少了对南亚国家的援助。 其次看多边援助。多边援助 组织 ODA的资金来源基本上是 由 DAC成员国所捐助。当前最 主要的多边援助组织为联合国系 统 (主要为联合国所属的各专门 机构,包括联合国开发 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 署、联 合国儿童基金会、世界粮食规划 署、联合国人口基金、联合国环境 规划署、联合国人类住区规划署 等)、欧盟、世界银行及区域开发 银行(如非洲开发银行、美洲开发 银行和亚洲开发银行)、国际开发 协会(IDA)等。多边援助以优惠 贷款和赠款的形式为主,其中,区 域开发银行、欧盟和 IDA注重经 济基础结构和生产部门,而联合 国则在提供食物和其他救助品援 助中占支配性地位。就最大的几 个多边援助组织而言,近年来 DAC捐助者逐渐将其资金由国 际开发协会(IDA)和区域开发银 行(RDBs)转向联合国(UN)和欧 盟委员会(EC)。 印度洋海啸以后,国际援助 舞台上出现了一种引人瞩目的新 趋势,即非 DAC成员捐助者(特 别是亚洲国家)的兴起。发展中国 家开始摆脱作为穷国和客体只是 接受援助的形象,在国际援助中 发挥积极的作用,发展中国家的 意见也逐步被纳入国际援助结构 改革中来。英国海外发展研究中 心(ODI)研究表明,从 1999至 2004年,非DAC成员捐助者(大 部分是亚洲国家)提供了人道主 义援助中的 12%,在 2001年援 助的数额达到其峰值约为7亿美 元。中国已经成为了世界粮食援 助的第三大捐助国。2004年韩国 和土耳其所 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 的绝对援助额比 两名DAC成员的要高。 (二)国际援助(DAC)的总 体规模有所上升 20世纪 90年代后期,由于 Observer’sNotes 46 ·国际经济合作2007年第4期 · 一些经济因素而导致国际援助的 份额不断下挫,21世纪以来科索 沃战争和阿富汗战争重新唤起了 人们对外援的关注,新千年通过 的一系列相关的国际援助会议和 协定使国际援助又恢复了活力, 各主要的援助国都相应增加了国 际援助的力度。 首先,ODA规模 21世纪以 来有明显的回升。从图1看,来自 于 DAC援助国的净 ODA量在 20世纪90年代有一个明显的下 滑,到1997年降到了近年来的最 低点约600亿美元,从那以后,OD A的水平逐年上升。如表1所示,2 001年到2005年国际援助总净流 量从1095.73亿美元上升到3050.1 9亿美元,总体规模有所增加,而O DA也已经由2001年的524.35亿 美元增长到2005年的1067.77亿 美元,增幅高达103.6%。 其次,双边ODA中赠款所占 的比例越来越大。三十年以前,双 边ODA中赠与成分仅为66%,到 1995年这一比例达到了89%,200 2年更是增加为98%。赠与的构 成同样也有所变化,政治目的更 加突出。带有特殊目的的赠款如 技术合作、人道主义援助、应付紧 急事件和债务减免等方面的赠款 都呈现出规模的稳步增长。 再次,国际援助中私人资金 比重大幅度增加。近年来,官方开 发援助占总援助比例逐年降低,而 私人资金比例却大大提高。由表1 可以看出,2005年ODA占总金额 的35%,私人资金占了59.7%,而 在1990年,ODA占据60%,私人 资本只占25.6%。私人资金主要通 过各种捐赠和针对贫困地区的以 扶贫为特定目标的投资活动来参 与国际援助,而私人资金比例逐渐 增大的可能原因是其在组织创新 和适应外界需求变化的能力方面 比官方援助要强,并且私人资金的 监管成本也相对较低。 (三)国际援助的结构和方式 发生变化 首先,ODA在对象和地区上 呈现出侧重于贫困国家和地区的 趋势。 从受援国的收入类型来看,O DA主要流向低收入和中低收入国 家。如表2所示,ODA在最不发达 国家的援助比重基本保持不变,流 向其他低收入国家和中低收入国 家的援助比重则有所增加。1984— 1985年,流向其他低收入国家的O DA占全部ODA的14.9%,2004— 2005年这一比例增长至19.7%。同 时,流向中高收入国家、高收入国 家的比例相应下降。 从受援国所处的地区看,O DA的援助重点集中于撒哈拉以 南的非洲和中东地区。1984—198 5年,撒哈拉以南的非洲接受的O DA占28.7%,到2004—2005年 该比例上升至32.9%,是全球接受 ODA最多的地区。同时,对中东 地区的ODA也有很大的增加。 其次,在 ODA的部门分布 中,社会公共基础设施已经成为 国际援助的重要领域。具体表现 为社会公共基础设施、人道主义 援助占全部双边官方援助的比例 不断增加,生产部门如农业、工业 和其他产业的援助以及物质和项 目援助的比例相对下降。如表3 所示,1984—1985年社会公共基 础设施的 ODA占全部双边援助 的26.5%,到了2004—2005年这 一比例已经上升至33.4%。人道主 义援助的比例也由1.9%上升至1 0.0%。同时,经济基础设施、农业、 工业和其他产业的援助,以及物 质和项目援助的比例都有较大幅 度的下降。1984—1985年,整个产 业的援助比例为17.4%,到了200 4—2005年则下降为5.7%。物质 和项目援助的比例也从1984—19 85年的18.4%下降至2.8%。 第三,ODA的援助形式方面, 人道援助和债务减免的比重有所 上升,而项目援助的比重相对下 降。国际援助主要通过人道援助、 债务减免和发展项目形式进行, 这三种形式在2000—2005年都有 所发展(见图2)。2005年DAC成 员国向伊拉克提供了139亿美元 债务补助,向2004年遭受海啸灾 难的国家提供了 22亿美元的人 道援助,而核心的发展项目主要 是向伊拉克和阿富汗提供的。援 助形式的变化主要体现在方案援 观察家札记 47 IEC,NO.4,2007· · 助和债务减免的比重有所上升, 而项目援助的比重相对下降。 (四)政治色彩日益浓厚,附 加条件日益增多 目前在发达国家经合组织中 ,发展援助委员会承担着发达国家 对外援助协调、监督的作用。它在 运作中,逐渐形成了一些援助标准 与规则,如多边援助的作用优于双 边援助;援助应该少有政治性质; 不应将援助与援助国的商品、服务 输出捆绑在一起;赠与比低息优惠 贷款是更好的援助方式;援助应直 接满足接受国人类需求等等。大多 数的援助国认为技术的进步与经 济发展改革的思想是内生的动力, 而良好的国家治理(goodgovernanc e)、人权、民主则是长期持续发展 的基石,因此,要想根除贫穷,必须 向发展中国家输出改革、发展经济 的思想、先进的技术,培养他们的 民主意识。进入90年代以后,发达 国家越来越关注受援国的人权、民 主等问题,越来越重视援助能否带 来受援国的政治与社会经济的进 步。对外援助成为西方国家将本国 价值观与社会力量投射到海外的 过程。 因此,近年来,DAC国家在 进行对外援助时,往往以经济援 助为手段,把按西方国家的意图 进行政治和经济改革,将“民主、 多党制、私有制”等作为向发展中 国家提供发展援助的附加条件。 美国国会在 1975年将人权条件 纳入美国对外援助法,禁止美国 政府向侵犯人权的国家政府提供 发展援助。挪威与荷兰也在20世 纪 70年代中期将人权标准纳入 其援助政策。 (五 )“ 特 殊 目 的 组 织 ” (SpecialPurposeVehicles)出现 并快速发展 除了传统的国际援助组织, 近年来,一些关于援助的特殊目的 组织也发展得很快。像全球抗艾滋 病、肺结核及疟疾基金会(GlobalF undtoFightAIDS,Tuberculosis,and Malaria)和全球环境基金(GlobalE nvironmentFacility)都是这种类型 的组织。尽管目前这些组织在整个 国际援助所占的份额还很少,而且 许多特殊目的组织在法律上仍未 完全脱离它们的创办成员,往往没 有独立的法律地位,只是担当OD A的资金中转点,并且它们的策略 不容易被纳入受援国的国家战略 和预算框架中。但是他们确实是国 际援助的一条重要的资金输送管 道,它们对于许多全球性关注的问 题发挥了越来越重要的作用,而且 在可以预见的将来其作用仍然不 可忽视。 二、国际援助体系的改 革 随着科技的日新月异发展, 全球居民的生活水平也得到了普 遍的提高和改善。但是同时,国际 社会也深刻认识到, 地区发展不平衡,发 达国家和发展中国家 之间的贫富差距扩大 ,贫困化、环境等问题 日益严重。人们开始 重新审视 ODA在促 进受援国经济发展中 的作用。 当前的国际援助 虽然不论从规模还是 从影响范围都在扩大,但是由于 援助体系过于复杂,援助国和受 援国在评估、审批、报告和估价等 程序上都存在许多不同;援助国 和受援国之间交易成本高(如战 争援助)等问题的存在都要求国 际援助体系必须进行改革,以提 高援助效率、改善治理水平、增加 透明度等。于是国际社会近年来 采取了一系列相应的行动,期望 逐步建立一个有效的、更具协调 能力的、更强调国家主权的、公民 社会组织和南方发展中国家参与 更多的援助体系。2000年《千年发 展目标》(MDGsMillenniumDevelo pmentGoals)和2005年《巴黎有效 援助宣言》(ParisDeclarationonAi dEffectiveness下称巴黎宣言)就 是各国为推动国际援助体系的改 革所取得的重要的阶段性的成果 ,这两个标准为国际援助体系的 未来提供了目标,并影响着国际 援助的发展趋势。 (一)千年发展目标 2000年 9月,在联合国总部 纽约举行的千年首脑会议上,世 界上189个国家和地区的国家元 首和政府首脑就消除贫穷、饥饿、 疾病、文盲、环境恶化和对妇女的 Observer’sNotes 48 ·国际经济合作2007年第4期 · 歧视,商定了一套既有时限也能 够测量的目标和指标。这些目标 和指标被置于全球议程的核心, 统称为千年发展目标。千年发展 目标包括8个总目标,即消灭极 端贫穷和饥饿,普及小学教育,促 进两性平等并赋予妇女权利,降 低儿童死亡率,改善产妇保健,与 艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾 病作斗争,确保环境的可持续能 力和全球合作促进发展;还包括1 8项分目标及48项具体指标,向 人们展示了全球发展和进步的宏 伟蓝图。多数目标和具体目标是 依据1990年代的全球局势制订, 限定到2015年实现。《千年发展 目标》建立的这48项具体指标, 以消除贫困和关注弱势群体为中 心,以关注人的生存和发展权力 为重点,以整合经济、社会、环境 的可持续发展为前提,不仅可以 用来监测《千年发展目标》的执行 和实现进程,而且可以为各国政 府制定发展战略、为有关国际组 织制定援助计划等行政决策提供 依据和标准,具有全球战略意义。 实现千年发展目标需要更 多的、比以往使用效益更高的援 助。从那以后,扩大发展援助的 呼声便对国际发展议程产生了 日益重要的影响。若要实现MD Gs,首先必须有充足的可预见的 并且更有效的援助量。依据这一 点,在 2002年墨西哥蒙特雷发 展筹资问题的国际会议上,参与 的国家再次肯定了其在 2015年 以前实现 MDGs的承诺。2006 年的《千年发展目标全球监控报 告》又提出了一个监控治理(包 括可行指标)的框架,并呼吁发 展中国家、捐助国和国际金融机 构利用该框架来改善实践活动 和发展效益,以期能促进千年发 展目标的实现。 (二)巴黎宣言 扩大发展援助不仅强调扩大 援助的数量也重视提高援助的质 量,这就涉及“有效援助”问题。 有效援助的提出始于 2002 年在蒙特雷举行的联合国发展融 资峰会,在这次峰会上,双边援助 机构和多边援助机构同意增强援 助的有效性,增加援助数量,并且 将一般预算援助和一篮子资金援 助作为主要援助方式。2003年, 这一理念在罗马举行的援助协调 高层论坛上被进一步强化。2005 年 3月,100多个援助国和受援 国参加了在巴黎举行的关于有效 援助的高层论坛。最后由61个多 边和双边援助者,56个受援国和 14个公民社会组织共同签署了 《巴黎有效援助宣言》。 《巴黎宣言》对提高援助效率 的5个方面又更加具体地提出了 12个指标,并对这 12个指标分 别设立了到 2010年所要达成的 目标,后来还补充了数量指标。这 样,《巴黎宣言》就从总体上对国 际援助体系提出了新的要求,并 指明了国际援助体系短期内的发 展方向。 《巴黎宣言》的目标是通过提 高发展援助的效率和效果,使大 型发展援助符合受援国的具体需 要,改进所有权结构,实现同盟和 协调,强调结果导向性管理与双 方的诚信合作。其中,援助同盟 (AidAlignment)关注于合作国的 重点发展项目的援助支持,确保 受援国具有相应的战略规划和财 政能力来执行这些项目。援助同 盟将尽可能地使援助支持更及时 、迅速,并减少限制性援助(限制 性援助使指该援助资金仅能用于 购买援助国的产品或服务,有利 于援助国的经济发展);援助协调 (AidHarmonization)要求援助机构 相互之间协调行动,避免重复。 《巴黎宣言》主要设计所有 权、援助机构协调和联合以及多 边责任领域,这对于援助国和受 援国都是重要问题,因此各国都 不断强调执行《巴黎宣言》的重要 性,2006年 3月在巴马科召开的 讨论会就探讨了《巴黎宣言》的影 响和执行,重点讨论了多边机构 的协调和合作。援助协调的下一 观察家札记 49 IEC,NO.4,2007· · 个里程碑将是于 2008年举行的 第三届高层论坛。经济合作发展 组织的发展援助委员会有效援助 工作组将负责《巴黎宣言》及其 2010年预定目标的执行。 三、国际援助发展趋势 为了实现千年发展目标和 《巴黎宣言》,各援助国和受援国 都积极将与多边援助机构的合作 纳入本国的发展战略中,国际援 助的结构、方式都将发生变化。 (一)援助资金总额会有所上升 若要实现MDGs,首先必须有 充足有效的援助量。依据这一点, 在2002年墨西哥蒙特雷发展筹资 问题的国际会议上,发达国家重申 了它们要将发展援助提高到国民 收入0.7%的比例。2005年大量的 宣言和报告要求大幅增加援助额。 比如欧盟则在2005年5月通过了 一个时间表,其成员要在规定的期 限内将 ODA的数量增加到国民 收入0.7%的比例。开发援助委员 会(DAC)预计在未来五年ODA 将达到1300亿美元(见图1)。援 助比例最大的增加发生在非洲,到 2010年,仅对非洲的援助水平就 将达到约500亿美元。 (二)国际援助结构将逐渐走 向协调和联合 尽管《巴黎宣言》给出了一个 未来发展的框架,但是它仅仅只 是一种可能的发展方向,或者是 主要的方向。未来国际援助应该 如何发展还取决于国际援助各参 与国之间的不断博弈以及主要援 助组织的影响。但是能够确定的 是无论采取何种策略,都必须建 立各国之间的相互责任机制以及 相互信任的关系,开展积极的协 调与合作,从而使得国际援助能 够最大限度地发挥它的效用。 ODI的一份报告综合了《巴黎宣 言》及其他讨论会的观点,提出了 国际援助结构改革的五种选择: A:保持原状;B:依赖巴黎宣言提 出的协调和联合;C:有特色的协 调和联合;D:多边主义;E:向受 援国授权。 对于上述的各种方案,一个 总的目标都是增强受援国政府接 受、利用国际援助的能力,使国际 援助更好地促进受援国经济的发 展和人民生活水平的提高。但是在 具体的执行和操作上,在权衡各个 方案的优缺点并对各利益集团所 带来的影响上,以及这些方案的可 行性上仍然有很大的回旋余地。 目前全球援助机构总体上缺 少专业化,职能重叠,效率不高,按 照基本经济理论,为增加经济效率 和最大产出,每个机构应将注意力 集中在成本或资本等具有比较优 势的领域,然后各个机构相互合作 ,才能使效率最大化。因此,ODI的 研究认为,为快速稳定执行《巴黎 宣言》,未来的国际援助结构应该 促进国际援助机构的协调合作;增 加合作项目,加强政府联系;形成 国家水平上的独立监控小组。现 在 ODA已经开始与《巴黎宣言》 在援助效果方面相结合,近来又 转移到与联合国的改革相结合,各 主要多边机构之间都在寻求合作 机制,包括联合国内部各机构之间 也在实践协调合作。 (三)多边援助机构作用将有 所提高 虽然目前多边援助机构只 提供了 30%的 ODA,但是其重 要作用正日渐凸现出来。首先, 多边援助能够包容援助国之间 的竞争并缓解相互间的摩擦,从 而可以提供一个集体行动的平 台。其次,多边援助组织能够促 使受援国制定一些短期内不受 欢迎但确实能够取得积极成效 的相关政策(如宏观经济政策的 改革)。再次,相对来说,多边援 助机构通常具有更为完善的部 门以及管理运作条例,具有更强 的研究、建议和发展创新能力。 最后,多边援助机构在一定程度 上考虑到受援国的实际需求,给 予其发表意见的空间。而相对来 说,双边机构专业性较强,在已 经形成特殊能力的特定领域拥 有比较优势;一些国家和地区依 靠与特定国家的历史渊源能更 快地获得当地的信任与合作,其 提供的援助也更加具有针对性; 而且在管理方面其能够对不断 变化发展的局势作出更加迅速 的反应,相比于多边援助机构也 更具有弹性。但双边机构的援助 往往依赖于与特殊国家的历史 联系,局限于小范围国家内。在 未来全球化的背景下,显然多边 援助机构的适应性更强。 (四)受援国在国际援助体系 中的作用将得到加强 国际援助体系长期失败的另 一个重要原因在于缺少受援国的 参与。长久以来,国际援助体系的 改革一直为发达国家所主导,几 乎听不到受援国的声音。MDGs 的签署,一方面在理论上意味着 全球出现了这样一个共识:贫困 国家的需要应该成为国际发展援 Observer’sNotes 50 ·国际经济合作2007年第4期 · 助的动力。另一方面,MDGs的8 项目标如果要顺利达成必须得协 调援助国与受援国之间的援助关 系,而这种关系应建立在名副其 实的伙伴关系和相互的尊重与责 任的基础之上。 对于国际援助体系的改革, 《巴黎宣言》给出了具体的解决办 法:同盟与协调。在受援国拥有发 展议程所有权的基础上 (主权), 捐助者们共同遵循政府的计划 与优先权(同盟)并依照流程操 作(协调)。这为未来改革的道路 提供了一个方向:执行《巴黎宣 言》、加强受援国在国际援助体 系中的作用。这就要求发达国家 与发展中国家之间、政府与公民 社会组织之间能够建立信任、诚 信合作。建立信任的关键因素是 代表不同政治利益的政府的参 与,在受援国拥有发展主权的基 础上,援助者们应对受援国作出 长期承诺,并且尝试着建立一种 相互信任的机制来确保可预见 的援助流量。 (五)公民社会组织(CSOs)在 国际援助中的作用可能受到影响 公民社会组织是民间社会中 广泛存在的工会、非政府组织、宗 教团体、基金会和社区型组织。长 久以来,国际援助体系的改革一直 为发达国家所主导,几乎听不到受 援国的声音,特别是受援国CSOs 的声音。当前国际社会普遍认为发 展中国家的CSOs必须参与到国际 援助体系的改革进程之中,进而建 立对话并最终取得信任。只有这样 ,发达国家才能洞察到那些现行的 讨论所缺少的但又是必不可少的 因素,原有的援助体系才能够有显 著的改善。 但是,《巴黎宣言》表现出了一 种在发展合作上的中央集权化趋 势:将援助资金集中于一个中央权 威机构统一管理。有效援助主要处 理援助国政府与大型多边机构对 发展中国家的援助——并不直接 地与CSOs发生联系,这可能会导 致发展资金援助的集中化,并削弱 CSOs平衡政府力量的作用。援助 国可能会看到它们的资金重新流 向发展中国家,发展中国家的CSO s由于依赖于政府的资金支持,将 不得不服从于它们所在国的政府, 这将模糊“非政府性”和“机构”二 者之间的界限,使国际援助体系的 改革受到影响。 总之,发展中国家的贫困化 问题、环境问题、区域发展不平衡 问题都要求国际援助朝更有效的 方向发展。《千年发展目标》和《巴 黎宣言》从不同的角度制定了具 体的指标,虽然一些目标事实上 是难于实现的,但是如果全世界 各国政府共同合作努力,制定正 确的发展战略,相信一定能推动 全球社会经济的全面发展。 (作者单位:厦门大学国际经 济与贸易系) 参考文献: AndrewRogerson,PaolodeRenzio andEdwardAnderson:PreservingMultila teralism:UserPerspectivesonStrengthsa ndWeaknessesofMajorInternationalAid Institutions DocumentpreparedforCom monwealthandLaFrancophonieSenior OfficialsConsultation,January2005. 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