行政管理学复习资料(课本要点)

行政管理学复习资料（课本要点）第一章导论第一节：行政管理与行政管理学一、行政管理在社会生活中的地位和作用行政管理原是公共管理的重要组成部分，在社会生活中，它一直都占有重要地位和发挥正面或反面的巨大作用，以及对社会的发展发生促进还是促退的影响，从而直接关系到广大人民群众的实际生活状况和生命财产安全等方面。行政管理在各种管理之中，是涉及面最广和最具有权威性的管理。在社会主义条件下，如果行政管理不上轨道和管理不善，必将产生两种严重的不良影响：一是严重影响共产党和人民政府的声誉与形象，直接损害党和政府与人民群众的关系；二是严重影响社会主义制度的声誉和形象，大大妨碍社会主义制度优越性的发挥。二、行政管理学的研究对象、内容、方法对象：1、作为国家权力的行政机关，国务院和各级人民政府是行政管理的主体；2、国家和社会的法定公共事务和政府内部事务是行政管理的客体；3、公共管理必须共遵守民主法治这一根本原则，行政管理更要率先垂范；4、行政管理关系国计民生，对国家和社会的发展有重大影响。内容：环境（形势）、目标、预测、 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、谋略、决策、组织（职能）、人力资源、培训、领导、授权、执行、协调、公共关系、监控、财务、后勤、法规、文化（道德）、心理、信息、沟通、咨询、服务对象、宣传教育、办公室（电子政务）、改革与发展、创新、效率、 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 、方法、评估、知识管理、研究、总结、应急等。方法：法学的、演绎的、归纳的、理论的、历史的、比较的、行为科学的、系统的、计量的、静态的、动态的、单科的、跨学科的、调查研究的、实验的、结构的、综合分类的、心理的等。（方法更新首先要观念更新）第二章行政环境第一节行政系统与外部环境的互动分析一、行政环境：是指影响行政系统生存与发展的要素的总和，包括外部环境和内部环境。根据各种因素性质上的差异，行政环境可分为自然环境与社会环境。社会环境可分为国际社会环境和国内社会环境。行政系统与外部环境之间是辩证统一的关系。影响行政系统的外部化环境有宏观与微观之分。第二节经济和政治环境对行政系统的影响一、经济环境对行政系统的影响（一）物质生产与人口生产的发展状况对行政系统的影响1、生产力发展状况决定行政系统的存亡和性质；2、生产力发展状况制约行政系统功能发挥和部门设置；3、生产力发展状况提供了行政系统运行的物质基础；4、人口的发展状况影响着行政系统的发展战略和人口管理功能；（二）生产关系与具体的经济体制对行政系统的影响1、基本的生产关系直接决定行政系统的性质和变化；2、具体的经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式。二、政治环境对行政系统的影响1、国体直接决定着行政系统的基本性质；2、政体规定了行政系统的具体形式和地位；3、政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度；4、政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度；5、政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态；6、法律制度规定与保障着行政系统在整个国家机构中的地位7、法律的完善化、科学化程度制约行政系统运转的协调、规范水平。第三节文化、民族和宗教环境对行政系统的影响一、文化环境对行政系统的影响（一）关于行政系统一般行为的期望对行政系统的影响1、不同的国家对行政系统的管理范围有不同的期望；2、不同的国家对行政系统的输入、输出有不同的期望；3、对行政系统的认同程度决定群众参与行政输入方式的差异。（二）关于行政系统首脑权力观念对行政系统的影响1、血统论的行政文化认为，行政首脑的权力来自世袭；2、唯意志论的行政文化认为，行政首脑权力来自超人意志；3、法治论的行政文化认为，行政首脑权力来自人民委托，并通过体现民意的法律形式予以确认。（三）关于行政系统运行方式的观念对行政系统的影响1、行政系统运行方式的人治观念认为，行政系统内外治理的好坏，关键在人，而不在制度；2、行政系统运行方式的法治观念，又分为专制主义和民主主义的法治观念。前者主张集权于行政首脑，后者主张将公民和政府的权利与义务用法律的形式加以调整。（四）关于行政系统内部人际关系的观念对行政系统的影响一般情况下，有特殊的人际关系观念与普遍的人际关系观念两种。（五）关于行政道德的观念对行政系统的影响1、行政道德指导着行政系统成员的政治方向；2、行政道德制约着行政系统成员个人利益的实现程度；3、行政道德影响着行政系统成员的社会地位。二、民族环境对行政系统的影响1、民族环境影响政府的民族政策及相应的行政机构设置；2、民族环境影响着行政系统的体制；3、民族环境制约行政系统权力的行使；4、民族环境关系着行政系统的凝聚力大小；5、中国的民族环境对政府行政系统的影响。我国现在各民族之间基本上是团结的，这为我国行政系统的政策稳定和功能发挥创造了良好的民族环境。三、宗教环境对行政系统的影响1、宗教制约行政系统的机构设置和职权行使；2、宗教推动或妨碍行政系统的管理活动。第四节自然环境和国际社会环境对行政系统的影响一、自然环境对行政系统的影响1、地球环境影响人类文明的形成与发展，制约行政系统的发展模式；2、自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础和功能发挥；3、自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政系统的部门设置与功能体系；4、地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统稳定状况；5、地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。二、国际社会环境对行政系统的影响1、国家间的密切交往，影响各国行政系统的职能、政策及机构；2、重大国际事件的发生，促使各国设立处理这些事件的临时机构；3、国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构；4、国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构；5、国家行政系统的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法所制约。第五节创建良好的外部环境一、创造良好的经济环境（一）、巩固、发展和完善社会的基本经济结构；（二）、充分调动一切人财物力，发展生产力，提高人民的生活水平。1、充分、合力地开发与利用自然资源；2、合理开发与利用人力资源；3、建立科学的微观控制机制；4、建立科学的宏观调控机制。二、创造良好的政治环境1、积极稳妥地推进政治体制改革，实现行政系统民主化、科学化与法制化；2、自觉地接受人民代表大会的领导和监督，让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分体现；3、自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向；4、大力推进法治建设。三、创造良好的文化、民族和宗教环境（一）创造良好的文化环境1、树立民主意识；2、树立法律意识；3、树立双向沟通意识；4、树立政绩意识；4、树立新的行政道德意识。（二）创造良好的民族环境1、坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字风俗习惯；2、加强民族团结，培养国家民族意识；3、在多民族国家，解决民族问题最好的方式是实行民族区域自治；4、积极帮助各少数民族发展经济文化事业，缩小各民族间事实上的不平等；（三）创造良好的宗教环境1、实行政教分离；2、保护宗教活动的正当场所；3、加强行政系统与宗教界的双向沟通；4、宗教信仰自由与其他民主权利一样受法律的约束。四、创造良好的国际社会环境1、培养行政系统成员的国际意识；2、反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境；3、坚持独立自主的外交政策；4、坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系；5、坚持对外开放，加强与国际社会的全方位交流。第三章行政职能第一节行政职能概述一、行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职能和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。特点：执行性、多样性、动态性。二、行政职能体系（一）行政管理的基本职能1、政治职能；2、经济职能（社会经济管理职能、国有资产管理职能）；3、文化职能；4、社会职能。（二）行政管理的运行职能1、决策职能；2、组织职能；3、协调职能；4、控制职能。三、行政职能研究的意义1、科学地认识和确定行政职能，对建立合理的行政组织系统具有重要意义；2、科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织系统的依据和关键；3、科学地认识和确定行政职能，对实现行政管理过程的科学化也具有重要意义。第二节西方国家行政职能的演变一、前资本主义时期的行政职能特点：一是政治统治职能的极端强化；二是社会管理职能的相对微弱，这是由奴隶社会和封建社会条件下的自然经济及其经济基础决定的。二、自由资本主义时期的行政职能自由资本主义时期政府采取自由主义的管理方法，以保障资产阶级的自由、评定、民主权利为目的，奉行“政府管得越少越好”的信条，主要依靠市场这只“无形的手”来调节和引导社会经济及其他各项事业的发展。三、垄断资本主义时期的行政职能这一时期资本主义国家充分运用和强化政府政治统治职能，行政权力扩大，专政职能大大加强，民主职能有所削弱。四、当代资本主义的行政职能当代西方国家的行政职能呈现以下发展趋势：1、行政职能扩大；2、政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强；3、政府宏观调控、综合协调职能强化与行政职能社会化同步进行第三节转轨时期我国行政职能的转变一、我国行政职能转变的必然性、必要性1、政府职能转变是社会主义市场经济发展的必然要求；2、政府职能转变是适应经济全球化发展趋势的需要；3、政府职能转变是机构改革的重要前提和基础。二、我国行政职能转变的基本内容（一）职能重心的转变1956年完成社会主义基本改造到1978年底一直重政治统治职能，轻社会管理职能，重阶级斗争，轻经济建设。1978年底党的十一届三中全会明确把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。（二）职能关系的理顺我国政府职能关系主要表现在：中央与地方、上级与下级政府间的职能关系；政企关系；政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部各职能部门间的关系。以上关系均需理顺。（三）职能方式的转变1、由运用行政手段为主转为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合；2、由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。第四章行政组织第一节行政组织概述一、行政组织的基本概念（一）行政组织：行政组织是静态组织结构与动态组织活动过程的统一。我国行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府。（二）行政组织的基本要素1、组织目标；2、机构设置；3、人员构成；4、权责体系；5、法规制度；6、物质因素。（三）行政组织的特性1、政治性与社会性；2、法制性与权威性；3、系统性与动态性；二、行政组织的类型1、领导机构；2、执行机构；3、监督机构；4、咨询机构；5、信息机构；6、辅助机构；7、派出机构。三、行政组织机构（一）行政组织的纵向结构1、管理层次与管理幅度的关系：在行政组织中，一般有高层、中层、基层三个层次。行政组织权力由高层向基层递减，高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下作用。2、层次管理原则：一是层次节制原则，下层必须服从上层的领导。二是只管一个层次原则，即上层只管下一层，一般不能越过中间层“一竿子插到底”，二是分层管理，层层负责。（二）行政组织的横向结构1、行政组织的横向结构即职能式结构，是横向分工的行政组织职能制，亦即同级机关与每级机关内部各部门间的组合方式；2、行政组织横向结构，如从部门的职能范围和业务性质看，一级政府可分为一般权限和专门权限部门；3、横向结构的特点是各级领导人设有由其直接管理的职能机构，分工精细，能减轻首长的负担，有利于专业化。（三）行政组织纵向、横向的统一单纯纵向、横向型结构各有优缺点，一般把二者结合，形成网络型直线职能式结构。特点是领导者的统一指挥同职能专业部门结合，吸收直线式和职能式结构的优点，扬弃部分缺点，使其互相补充、制约，是前两种结构的发展。我国基本上采用直线职能式结构。我国行政组织结构从框架上看基本合理，它形成了纵向统一指挥、横向分工协调、纵横交错的网络型体系。第二节行政组织理论一、西方行政组织理论的演变（一）古典行政组织理论：共同特点是从制度规范的角度研究行政组织，提出了一些具有规范性的组织建设原则。但仅侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等。（二）新古典组织理论：特点是以组织中人的问题为中心，从动态角度研究人的行为对组织的影响及其相互关系。但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等。（三）现代组织理论：重视从社会整体联系、环境影响、发展变化等方面研究行政组织，为此项研究提供了新的理论方法。但运用现代科学方法研究复杂的行政组织，还处于不成熟的阶段，有待进一步探索。二、马克思主义的行政组织理论（一）马克思、恩格斯的组织理论：1、主张人民参加政府管理；2、主张建立“廉价政府”，简化机构；3、在行政组织形式上，主张采取巴黎公社“议行合一”的形式；4、必须彻底清除“国家等级制”，加强公众监督。（二）列宁的组织理论：1、主张精简机构；2、强调民主管理；3、强调行政组织的效能问题；4、提出应该把行政机构改革提到重要位置，以克服行政组织中的官僚主义现象。（三）毛泽东、邓小平的组织理论：--毛泽东：1、坚持共产党对行政组织的领导；2、依靠人民大众管政府；3、强调行政组织的设置必须适应革命中心任务的需要；4、实行民主集中制原则，较好地划分中央政府与地方政府的职权，调动各方面积极性；5、实行精兵简政；6、注重行政组织的作风建设，强调实事求是，密切联系群众等；7、加强思想政治工作，形成官兵、军政、军民一致的良好人际关系。--邓小平：1、提出了“精简机构是一场革命”的论断；2、指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系，注重选贤任能；3、改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”。第三节行政组织的编制管理一、编制管理的含义及其意义（一）编制管理的含义：（本书采用广义）编制是指法定社会组织的职能范围、机构设置、隶属关系、规格级别、人员数额、人员结构及职位的设置。行政组织的编制管理，就是按法律规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行管理。它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面。从实际运作来看，编制管理具体内容包括：1、制定编制 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；2、确定各部门的职能范围，进行科学的职能设置；3、审批机构与人员；4、监督编制执行情况；5、做好编制统计；6、制定有关的编制法规。为加强编制管理工作，我国县级以上的各级政府都设立了机构编制委员会，根据统一领导、分级管理的原则，对编制工作进行具体的管理。（二）编制管理的意义1、编制管理是建立精干高效的行政组织体系的重要前提；2、编制管理是防止官僚主义，密切政府与群众关系的重要手段；3、编制管理有利于节省财政开支；二、编制管理的原则和方法（一）编制管理的原则：1、精简原则；2、统一原则：一是统一领导，严格按统一规定、制度、程序进行，二是统一职能目标，明确划分职责权限，保证同类行政事务由同一行政机构负责，防止机构重叠，政出多门；3、编制立法原则。（二）编制管理的基本方法1、行政方法；2、经济方法；3、法律方法。第五章行政领导第一节行政领导概述一、领导及其特点（一）领导的概念：领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定组织目标，对被领导者进行指挥与防御的行为过程。（二）领导的特点1、领导是一个社会组织系统；（此系统由领导者、被领导者、环境三个要素构成。从最一般意义上来说，领导者与被领导者的关系，是权威和服从的关系）2、领导是动态的行为过程；3、领导是高层次的管理；4、领导是体现高度权威的管理活动。二、领导、管理工作的专业化（一）领导、管理专业化的意义1、在领导、管理工作实际方面，准确认识专业化的意义在于：第一，领导、管理工作健康发展的需要；第二，纠正被扭曲的领导、管理工作专业化标准，是科学选材用人的需要；第三，有利于提升领导、管理者的专业素质。2、在理论方面，准确认识领导、管理工作专业有利于领导、管理学科的建设和发展。三、行政领导的含义和作用（一）行政领导的概念：是指在行政组织中，经选举或任命拥有法定权威的领导者依法行使权力，为实现行政管理目标所进行的组织、决策、指挥、控制等活动的总称。（二）行政领导的特点1、行政领导发生在行政管理活动中；2、执行性是行政领导的重要特征；3、从行政领导活动的社会属性来看，行政领导具有鲜明的政治性；(行政机关的使命是执行国家权力机关的意志)（三）行政领导在行政管理中的地位和作用1、行政领导是行政管理协调、统一的保证；2、行政领导是行政管理过程的战略核心；3、行政领导是行政管理成败的关键；第二节行政领导者的职位、职权和责任一、行政领导者的职位（一）行政领导者职位的含义：是指国家权力机关或国家人事行政部门根据法律、法规，按规范化程序选择或任命行政领导者担任的职务并赋予其应履行的责任的统一体。（二）行政领导者职位的特点1、职位是以“事”为中心确定的；2、职位设置有数量的规定性；3、职位本身有相对稳定性。二、行政领导者的职权（一）行政领导者的职权的含义：是指由法律规定与职位相当的行政权力是行政领导者的职权。（二）职权与职位的关系从职权的特点来看：1、职权与职位联系在一起；2、职权与职位有对称关系；3、职权是法定权力；从职权的范围来看：行政职权是有限度的权力，是国家权力机关考虑到公共管理分工的不同而进行的功能性划分，并由国家权力和领导机构授予，被授予者需对权力有明确认识，从而掌好权、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权、财权、组织权。三、行政领导者的责任（一）行政领导者的责任的含义：是指行政领导者违反法定的义务所引起的必须承担的法律后果。（二）行政领导者责任的内容1、政治责任即领导责任；2、工作责任指行政领导者的岗位责任；3、法律责任指行政领导者在行政管理活动过程中因违反法律规范所应承担的法律后果或应负的责任。四、行政领导权威（一）行政领导权威的含义：是指建立在法律、正当程序或领导者人格魅力基础之上的可以对领导对象的心理和行为产生指引效果的影响力。（二）行政领导权威的意义：坚强有力的行政领导权威是我们整合多元化利益、调动一切积极因素、捍卫全体人民长远和根本利益、实现四化建设的重要保证。（三）维护行政领导权威的原则1、维护行政领导权威，首先取决于党中央和国务院的权威；2、维护行政领导权威，必须加强组织纪律建设，形成下级服从上级、全党及地方政府服从中央的高效领导体制；3、维护行政领导权威，必须在各层领导集体内加强团结、密切配合并形成坚强领导核心；4、维护行政领导权威必须与维护国家法律的权威统一；5、维护行政领导权威必须建立科学有序的权力分配体系，做到合理放权。行政领导制度一、民主集中制（一）民主集中制的含义：是民主制和集中制相结合的制度。（二）民主集中制的主要内容民主集中制是我国根本的行政领导制度。具体表现为：1、全国人大和地方各级人大代表，都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；2、国家行政机关、司法机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；3、中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。民主集中制的领导制度贯穿于各级行政领导的全部实践活动中，是社会主义根本制度的直接体现，它决定和影响其他行政领导制度。二、集体领导、个人分工负责与行政首长负责制（一）集体领导与个人分工负责制的含义1、集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，由领导集团全体成员讨论，作出决策和决定，一经决定，必须共同遵守。2、个人分工负责制是领导集团内成员为执行集体领导意志而密切配合，各司其职，各尽其责，是保证集体领导实现的重要措施。（二）集体领导与个人分工负责制的关系：二者是辩证统一的，集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体领导的基础。（三）行政首长负责制：是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。三、日常的具体行政领导制度（一）行政领导者与行政活动参与者的关系制度；（二）上下级行政领导者之间的联系制度；有利于提高行政效果的上下级联系制度的原则是统一意志、统一指挥、统一步调、统一行动。统一的前提条件：一是对行政领导的共同使命—提高行政效率、增强合作意识、提高社会效率、提高社会效益、实现行政目的有共同的认识。二是对对方都抱着尊重的态度。（三）协调行政班子内部关系的制度1、行政领导班子要有搞好工作的意识；2、行政领导班子应主要依靠公开、合力的制度安排协调内部关系；3、行政领导班子应以工作实绩和领导效果评估自身的工作实绩，并以此作为协调行政领导班子成员关系的客观准则。第四节行政领导的方法、方式和艺术一、行政领导方法的含义：是指行政领导者在行政活动中，为实现行政领导目标而采取的各种手段、办法和程序的总和。行政领导方法可分为两类：1、领导制度要求的有广泛制约力与影响力的根本方法；2、提高工作效率具体可变的工作方法，随时间和条件的变化而变化，又称行政领导方式和艺术。二、根本的行政领导方法（一）实事求是的方法1、含义：既是我们党的思想路线，也是我国行政领导的最基本的思想方法、工作方法。2、基本内容：坚持和运用这一方法，必须做到：第一，一切从实际出发，反对主观主义；第二、发挥主观能动性；第三、坚持用实践检验和发展真理。（二）群众路线的方法1、含义：一切为了群众，依靠群众，从群众中来，到群众中去的群众路线，是实现党的思想、政治、组织路线的根本工作路线，群众路线科学地解决了领导和群众的关系，是行政领导者的根本领导方法。2、内容：第一、虚心向群众学习，有事和群众商量，把群众的智慧、经验和意见集中起来，实施正确的行政领导；第二，领导骨干与广大群众相结合；第三、一般号召与个别指导相结合。（三）矛盾分析法1、含义：运用辩证唯物主义对立统一原则去分析事物。学会分析矛盾，养成分析矛盾的习惯，是做好行政领导工作的重要保证。2、内容：第一，具体问题具体分析（马克思主义活的灵魂）；第二，全面看问题，学会“弹钢琴”和抓关键；第三、创造条件，做好矛盾的转化工作。三、行政领导方式分类：从工作侧重点角度划分，可划分为以事为中心式、以人为中心式、人事并重式；从作用于行政人员的方式角度划分，可分为强制式、说服式、激励式、示范式。四、行政领导艺术分类：从范围影响上区分，可划分为总体性、局部性、专业性的领导艺术；从事物的类别上区分，可分为授权艺术、用人艺术、运时艺术和处事艺术。第五节行政领导者的素质结构和优化一、行政领导者素质（一）行政领导者含义：首先是指内在素质，即领导者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由这些因素综合而形成的本质性能力。其次指这些要素和能力的发展程度或实际水平。（二）行政领导者素质的重要性：公共行政运作和发展的活力归根结底取决于从业人员，特别是领导者的素质。要建立办事高效、运作协调、行为规范的公共行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，素质建设就是其中的重要问题，领导者素质是重中之重。（三）行政领导者素质的特点：时代性和层次性。领导者必备三种技能：技术技能、人际技能、概念技能。二、行政领导者个人的素质结构（一）政治素质1、要有坚定正确的政治方向；2、要有全心全意为人民服务的思想境界；3、要有廉洁奉公的政治道德。（二）知识素质（成为掌握业务知识与领导知识的双内行）（三）能力素质1、创新能力的具体要求：洞察力、预见力、决断力、推动力、应变力。2、综合能力的具体要求：信息获取能力、知识综合能力、利益整合能力、组织协调能力。（四）心理素质1、敢于决断的气质；2、竞争开放型的性格；3、坚忍不拔的意志。三、行政领导班子的素质结构及其优化（一）合理的静态结构1、年龄结构是根据不同领导层次，由老年、中年、青年干部按合理的比例构成的综合体；2、知识结构是指领导班子应有较高文化知识水平，强调各类人才的合理搭配；3、智能结构是指领导班子成员不同智能的合理构成；4、气质结构是指领导班子成员在不同气质类型方面的合理构成。（二）合理的动态结构1、合力关系：第一，经验阅历的互补关系；第二、专业知识和能力的互补关系；第三、品德互动关系。2、合力状态：第一、团结合作能力；第二、科学决策和处理复杂事物的能力；第三、社会动员和社会防御的能力；第四、清除积弊和开拓进取的能力。第六节公共领导：行政领导的发展方向一、公共领导是具有“公共”精神的领导二、公共领导是政治或政策型领导三、公共领导是战略型领导四、公共领导更关注对公共事务的管理第六章人事行政第一节人事管理、人事行政和人力资源管理一、人事管理1、含义：是指组织运用一定的手段和方法，有效地把人的因素与物的因素合理地组合在一起，从而发挥他们各自的作用，实现组织管理目标。人事管理的出现是资本主义发展到一定历史阶段的产物，它是现代化机器大生产的必然结果。2、人事管理的职能：招聘、调配、培训、考核、薪酬、劳动关系管理。二、人事行政与其他领域特别是企业的人事管理比较，有如下特点：1、管理对象不同；（国家行政机关工作人员、在某一企业任职的工作人员）2、管理权来源不同；（人事行政管理权来自国家法律和行政机关的授予，企业的人事管理权来源于对企业资产的产权和经营权）3、权威性不同；4、性质不同；（分别体现公益性、自利性）5、复杂性不同；（目标：企业更多关注效率，政府不仅关注效率，更要关注公平）6、法律规范程度不同；（政府部门依法管理其管辖范围内的人力资源，而企业拥有更大的自主权）三、人力资源管理人力资源管理是指对人力资源进行有效开发、合理配置、充分利用和科学管理的活动的总和。人事管理与人力资源管理之间的区别：1、工作性质和地位不同：传统人事管理基本上属于行政事务性工作，活动范围有限，很少涉及高层战略决策，而人力资源管理重视对人的能力、创造力和智慧潜力的开发和发挥。2、内容不同：传统人事管理主要存在于雇佣关系从发生的结束的运动过程，而人力资源管理不仅涵盖传统人事管理的基本内容，而且纵深发展，大大拓宽了原有的人事管理内容，形成全方位管理（知识管理、业务流程再造和学习型组织的构建）。3、任务不同：传统人事管理以物为中心，把人看作是一种成本，管理的主要任务是如何尽可能减少人工成本；而人力资源则以人为中心，把人看做一种资源，并把开发这种资源的潜力当做重要的任务。4、职责分担不同：传统人事管理主要由人事部门承担，造成管人和管事的脱节；而人力资源管理强调其放射性和渗透性，实现管人与管事的统一。5、管理方式和手段不同：传统人事管理强调标准化式的管理，主要运用行政命令的办法；而人力资源管理强调管理的人性化，注重人文关怀。第二节国家公务员制度一、西方国家公务员制度特点：1、严格区分政务官和事务官；（政务官通过选举产生，承担政治责任，任期随选举胜负而进退；事务官通过公开考试、择优录用产生，不随政党进退，实行职务常任）2、强调政治中立；（是指事务类公务员不参与党派斗争活动，不参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策）3、公开考试，择优录用；4、实行功绩制原则；5、强调官风官纪和职业道德，重视公务员队伍的廉洁。二、中国公务员制度（一）中国公务员制度的建立和发展（1）1984-1986年，起草《国家行政机关工作人员条例》；（2）1986下半年-1988年4月，是《国家公务员暂行条例》基本形成阶段；（3）1988年5月-1991年，是公务员制度的试验阶段；（4）1992年-1993年8月，是公务员条例最后审定颁布阶段；（5）1993年8月以后，是公务员制度逐渐成熟时期；2005年4月23日，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，于2006年1月1日起生效实施。《公务员法》是我国第一部属于干部人事制度管理总章程性质的法律。（二）中国公务员制度的特点1、不搞政治中立；2、分类管理与统一领导相结合；（综合管理类、专业技术类、行政执法类，党的领导）3、公务员法的适用范围；（公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。）4、宗旨是为人民服务。（三）中国公务员制度的主要内容1、公务员的义务与权利：义务是指法律关于公务员在执行国家公务的活动中必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束。权利是指法律关于公务员可以享受某种利益或可作出一定行为的许可和保障，与公务员的义务是有机统一的关系。2、职位分类：综合管理类职位、专业技术类职位、行政执法类职位。3、公务员的录用：采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。4、考核、奖励、纪律与惩戒考核：内容是德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。奖励：坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则，奖励分为：嘉奖、记三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号。惩戒：处分种类分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。5、职务任免与升降公务员职务实行委任制和选任制，公务员中非政府组成人员的任用实行委任制，部分职务实行聘任制。6、培训、交流与回避；7、工资、保险与福利；8、公务员辞职、辞退、退休与申诉控告；9、职位聘任。第三节当代人事行政的变革一、当代西方国家人事行政的变革1、政治中立的动摇；2、弹性化的任用制度；（ 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 聘用制）3、谈判工资制；4、绩效管理与绩效工资出现；5、放松规制；（弹性化管理，简化人事规则）6、注重人力资源开发。二、中国人事行政变革1、政府雇员制；（作为公务员制度的补充，他们之间适用法律规范不同，用人方式不同，管理方式不同，薪酬待遇不同，法律地位不同）2、竞争上岗和公开选拔领导干部；3、绩效考核创新；4、大力进行人力资源开发。第七章公共预算第一节公共预算概述一、公共预算的基本功能：控制、计划、管理。二、公共预算的目标从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财政问责机制。（一）总额控制：是指对收支总额的控制，确保日常财政平稳运行、财政在长期中有可持性和财政健康。（二）配置效率。要实现资源配置效率，从根本上讲，需要政府能够制定合理的战略计划，并能运用这个计划引导资金分配，将资源从低效率项目转向高效率项目为此，需要一个理性的预算资金分配模式，需要整合计划、政策和预算。（三）运作效率：是在预算执行过程中通过有效地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机关通过的预算能严格有效地执行，提高收入和支出管理的效率。改进运作效率需考虑四个问题：控制、灵活性、协调与激励。（四）财政问责。（公共预算的最终目标），是建立责任政府的关键，财政问题是国家最大的政治，是关乎国家治理的大问题。公共预算这四大目标就是衡量国家治理水平的最好指标。第二节我国的预算改革一、预算改革前我国的预算体制1、预算资金分配权分散，预算编制模式简单，导致政府内部缺乏集中的行政控制；2、财政管理体制比较分散，导致在预算执行中缺乏集中的行政控制。主要特征：现金余额分散；采购分散、付款分散；财政交易监管和会计控制分散。3、由于预算编制不完整、不细化，人大无法有效地形式宪法和预算法赋予的预算审查和监督职能。二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算1、采取综合预算方法编制部门预算，要求部门将所有收支统一纳入部门预算中反映，这就改变了以前政府预算只反映预算内收支，大量预算外资金只报账甚至不报账的粗放管理方式。2、规范预算编制方法，改进政府预算收支科目体系，细化部门预算，建立科学、规范的预算分配模式，提高资源配置效率。3、为进一步实现预算管理的科学性、规范性和透明度，积极稳妥地推进政府收支分类改革和行政事业单位国有资产的管理体制改革。4、在部门预算改革的同时，国库集中收付体制改革和政府采购也稳步推进。5、国库集中收付体制改革在地方层面也进展顺利。6、政府采购改革建立起集中的政府采购体系取代原来分散的部门采购体系。7、随着部门预算改革的推进与逐步完善，政府预算也编制得越来越全面、细化和准确，为人大预算监督奠定了基础。总体来说，目前预算改革的重点是在政府内部加强行政控制，人大预算监督虽有发展，但并未进入改革议程。为最终建立现代公共预算，必须及时加强人大预算监督。第三节我国预算过程中预算的参与者、职能预算与预算周期一、参与者：人民代表大会、人大常委会、政府、财政部门、各部门、各单位二、预算周期：四阶段—预算编制、批准、执行、决算编制及审批。第四节预算编制与审批预算编制是预算过程的第一步，预算审批是指同级人大审查批准政府预算。一、我国预算的编制、审批程序“一上“：支出部门在收到财政部门的年度预算编制通知后，对部门下一年度收支进行测算，然后报送财政部门。“一下“：财政部门收到各部门预算后，由职能处室对各部门预算进行审查，然后将审查意见反馈给各部门、在下达反馈意见的同时，财政部门根据往年预算情况对未来年度收入预测，给各部门下达支出预算控制数，要求各部门在控制数内修改部门预算。“二上“：各部门在财政部门下达控制数内重新编制本部门预算。然后报送财政部门。财政部门审查各部门预算后，汇总编制政府预算。然后报政府常务会议讨论。财政部门根据政府常务会议的意见修改预算，然后报同级党委审查。最后，财政部门将政府预算草案报人大常委会初审。最后，人大常委会初审后形成的政府预算在人大会议召开时提交大会审议通过。“二下“，人大通过预算后，由财政部门批复给各部门，开始预算执行。二、我国政府预算编制原则1、合法性原则；2、真实性原则；3、完整性原则；4、科学性原则；5、稳妥性原则；6、重点性原则；7、透明性原则；8、绩效性原则。三、编制方法1、人员支出和公用支出：定额管理；（人员经费或公用经费=定额*定员）目前地方政府确定定额标准的依据主要包括：1、部门的职能和工作量；2、财力；3、往年支出标准；4、其他地区标准。2、项目支出；项目支出是部门预算的重要组成部分，是指部门为完成特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外的用于年度支出计划。项目支出管理包括：综合预算原则；科学论证、合理排序的原则；追踪问效的原则。3、绩效评价；绩效考评的目的，是通过对部门绩效目标的综合考评，合理配置资源，优化支出结构，规范预算资金分配，提高预算资金使用效益和效率。四、人大审查、批准政府预算部门预算改革从以下几个方面为人大预算监督创造了条件：1、每个部门编制一本部门预算，并将部门预算提交人大审议；2、实行综合预算，将预算外资金纳入部门预算，从而纳入人大预算审批的范围；3、细编预算，这使得提交人大审查的预算包括了详细的各个部门收支的预算信息；4、早编预算，使得人大能够提前介入预算。目前，我国人大审查、批准政府预算的基本框架如下：1、以部门预算为基础开展预算审查监督，而非以预算支出功能来审批；2、加强人大预算监督立法，各地出台各自的预算审查监督条例，依法审查监督；3、加强组织能力建设，夯实人大常委会预算工作委员会的人员编制，并加强其专业技术力量；4、确立人大审查政府预算的基本程序，包括初审和大会审两个主要阶段。积极探索改进和加强预算监督方式和方法。在实践中，一些地方开展一系列创新，加强预算工作委员会的工作力度，激活人大代表的作用，具体做法包括：1、扩大预算草案发放范围，提高人大代表知情权和参与度；2、要求政府预算真正遵守预算的全面性原则，将所有政府收支纳入部门预算；3、要求预算调整和追加报人大审批；4、加强人大预算工作委员会与政府财政部门预算信息沟通；5、由于时间、人力有限，开展以部门或专题为主，百姓关注的重点领域进行审查；6、开展多种形式培训，提高人大的专业技术水平，也针对普通百姓进行宣传教育，提高对政府预算的认识。需进一步完善的地方：1、人大初审权力与责任定位不明确。2、预算修正权尚未落实。第五节预算执行一、控制与灵活性的权衡；许多预算体制比较成熟的国家一般坚持以下两个原则：1、尽量减少预算变更的需要和程度；2、在制度上明确规定，哪些预算变更必须事先报立法机构审查批准，哪些不适用。我国预算需遵循的原则：1、依法执行预算；2、严格执行预算；3、执行进度合理；4、遵循各种规章制度；5、严格依程序进行预算变更。二、财政管理周期包括内容：1、政府授权周期；2、与现金管理相联系的控制过程；3、现金和债务管理之间的配合。三、我国预算执行存在的主要问题（一）执行进度偏慢，导致大量的预算结转（二）收支过程中仍然存在违规行为1、违规拨付和支付财政资金；2、截留、挪用财政资金；3、在基本支出中，比较容易出现的违规行为包括：一是无预算的支出；二是擅自扩大支出范围，开支标准；三是未经批准随意调整基本支出预算；四是虚列支出套取财政资金。4.在项目支出中，比较容易出现的违规行为包括：挪用项目资金，用于基本支出；对达到政府采购标准的商品和服务支出不执行政府采购程序；对应纳入招标投标的工程项目直接规定工程承包或施工单位等。（三）预算变更的随意性比较大。政府决算一、政府决算的基本内容政府决算由中央总决算和地方总决算组成。二、政府决算的编制程序和方法我国决算的编制程序是从执行预算的基层单位开始的，在搞好年终清理和结算的基础上，自下而上编制，层层审核和汇总。年终清算工作具体包括：核对年终预算收支数字；清理本年应收支；结清预算拨借款；清理往来账项。财政总决算的年终结算内容：1、预算管理体制的结算；2、不列入财政收支包干基数的事项需要在年终进行结算；3、企事业单位财务隶属关系改变后预算划转的结算；4、国家采取重大经济政策和改革措施引起两级财政两级资金相互转移，影像原来确定的收支包干基数。总结算说明书包括的内容：1、预算收入情况；2、预算支出情况‘3、预算结余情况；4、预算变动情况，5、总结一年来贯彻执行各项财政方针政策和规章制度的情况以及存在的问题，总结在组织收入、掌握支出、管好用好资金、提高经济效益方面的主要经验以及今后加强预算管理监督等方面的意见；6、其他变动因素；7、编制决算工作的主要经验和问题。三、政府决算的审查和批准具体过程如下：1、各部门对所属各单位的决算草案审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的时限内报本级政府财政部门审核；2、各级人大常务委员会每年审查和批准决算的同时，还要听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政支出的审计工作报告；3、各级政府决算经批准后，财政部门应当向本级各部门批复决算，并且报上一级政府备案。第八章行政信息第一节行政信息概述一、行政信息的内涵（一）信息资源与行政信息1、信息资源：信息资源不仅有经济学意义上的需求性、稀缺性和可选择性特征；而且还包括共享性、时效性、动态性、不可分性、支配性等独有特征。2、行政信息：作为信息资源的组成部分，是政府部门及其授权的公共组织等在依法履行职能过程中制作或获取的、以一定形式记录与保存的信息，以及制作或获取信息的技术、设备、网络、人才资源和信息化管理体制。（二）信息资源管理1、含义：信息资源管理是系统的管理思想和方法，是基于信息技术的、为满足信息需求而实施的集约化管理活动，包括对信息活动要素（信息、人员、技术设备、资金等）的规划、组织、控制和协调，以实现资源的最佳配置和提高信息资源的开发利用水平。2、信息资源管理的层次包括微观、中观和宏观三个层次。3、信息资源管理的要素信息资源管理的核心任务是要在兼顾信息资源现有配置与管理状况的条件下，对分散异构信息资源系统实现无缝整合，并在新的信息交换与共享平台上开发应用，实现信息资源的最大增值。包括架构、组织、环境、服务、技术五大要素。（三）行政信息管理1、含义：管理覆盖行政信息开发和利用等环节全过程，行政信息内容是行政信息管理的核心对象，行政信息管理是集成性和综合性的管理，是要协调和控制行政信息的活动，将行政信息活动中的各要素包括信息、设备、机构、技术、人员、资金等作为管理对象，并强调把它们作为整体来看，以保证行政信息的合理运行和充分利用。2、行政信息管理的目标：实现行政信息科学管理，是基础性目标；实现行政信息的有效利用，是行政信息管理的根本目标：实现行政信息的合理开发，是直接目标；促进行政管理正常运转、经济良性运行和社会和谐发展，是终极目标。二、行政信息管理的产生发展及其研究视角（一）行政信息管理的产生与发展1、行政信息管理的产生信息管理是在信息革命发生并星期的特殊背景下产生。信息革命的两个主要标志：一是信息论的提出被视为科学发展的一大突破，它对众多研究领域产生重大影响，奠定理论基础。二是计算机的诞生提供了技术条件，以计算机技术和通信技术为代表的信息技术为信息革命奠定了技术基础。2、行政信息管理的发展阶段（1）从20世纪40年代中期至70年代中期，是行政信息管理的萌芽阶段；（2）从20世纪70年代中期至80年代末，是行政信息管理的形成阶段；（3）从20世纪90年代开始，行政信息管理进入成熟发展阶段。（二）行政信息管理研究视角1、内容视角；2、技术视角；3、经济视角；4、人文视角。三、行政信息管理标准化（一）行政信息管理标准化概述1、标准的分类与分级：常见的标准分类方法包括层次、性质和对象分类法三种；中国目前将标准分为国家、行业、地方和企业标准四级。2、行政信息管理标准化的内容：标准化技术、设施、术语和标准化管理过程。3、行政信息管理标准化的方法：简化法、统一法、组合法、综合法和程序化法。（二）行政信息管理的基础标准1、数据元素标准；2、信息分类编码标准；3、用户视图标准；4、概念数据库标准；5、逻辑数据库标准。（三）中国行政信息管理标准化行政信息管理的标准化建设问题是中国行政信息化建设和开展行政信息管理的重要问题。中国还注重制定符合中国国情的行政信息标准化发展战略，将培养高水平、复合型人才，制定完善的政策法规体系和标准规范体系，建立对标准的指导、监督和执行机制，制定标准化评价体系等都纳入标准化发展战略的高度。第二节行政信息管理的内容一、行政信息管理体制（一）行政信息管理的机构；（二）行政信息管理职能；（包括宏观管理和微观管理）（三）行政信息管理人员。二、行政信息采集管理：指各政务部门在各自职责范围内根据行政信息用户的需求，从有关信息源或载体内对各种形态的信息选择、采集、提取并加以聚合和集中的过程。（二）行政信息采集的过程1、行政信息采集的准备阶段：进行信息需求分析，明确采集目标、确定信息采集源、选择采集方法和采集工具以及制定采集信息策略。2、行政信息采集的实施阶段：识别信息、提取信息、汇集信息。3、行政信息采集的评估阶段：评估的核心是确定评估指标体系，一般主要包括采全率、采准率、采集的及时率、费用率和劳动耗费等。二、行政信息采集的渠道与方法1、行政信息采集的渠道：行文渠道、媒体渠道、机构性渠道、制度性渠道、政府部门交流渠道、个人渠道。2、行政信息采集的方法：观察法、调查法、阅读法、检索法、交换、索取法、与会法。三、行政信息存储（一）含义：指将加工处理后的行政信息（包括文件、图像、数据、报表、档案等）按一定的规定记录在相应的信息载体上，并按一定的特征和内容性质将其组成系统化的检索体系的过程。（二）数据库：行政信息是借助一定的介质实现存储的目的，数据库是现代技术发展的大容量、高效率的新材料载体存储方式。（三）行政信息库的构建1、行政信息库构建的目标：一是有利于实现行政信息公开和面向社会服务的原则，提高社会服务质量；二是有利于提高行政管理能力、回应社会需求的能力，做到科学、高效的宏观管理和决策；三是有利于对社会会及时发布大量有价值的行政信息，引导企业自主走向市场，对经济发展和社会进步进行导向，减少盲目性。2、行政信息库的构建：应采取的具体措施—（1）是健全和完善行政信息管理的统一标准和规范，打破部门、条块分割的管理体制。（2）遵循由易到难、分步实施的原则，建立具有适应能力的政务处理系统，实现政府部门与企业、公众的互动式交流与服务，实现政府部门业务的重组和优化，建立集成系统以及方便使用的技术系统。（3）加强对行政信息库的系统运行规范管理，包括建立和完善运行规范来管理、控制信息系统的运作。（4）建立高效、可操作的行政信息质量评价体系，特别要注重可操作性和内容实用性评价。四、行政信息分级分类（一）行政信息分级：1、社会公开类行政信息；2、部门共享类行政信息；3、依法专用类行政信息。（二）行政信息分类：1、主题类行政信息；2、行业类行政信息；3、服务类行政信息；4、资源形态类行政信息。五、行政信息公开（一）含义：是指政府部门和法律法规授权具有公共事务职能的共组织主动或根据公众申请公开行政信息，并方便公众获取的各种活动与制度的总称。（二）行政信息公开制度1、行政信息公开制度的主要内容（1）确立和强化行政信息公开是政务部门的义务和责任；（2）采取列举的方式，明确行政信息公开的范围；（3）确立行政信息公开的监督和保障制度。2、行政信息公开的措施（1）及时、准确地公开政府信息；（2）建立健全行政信息发布协调机制；（3）通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式和大众传播媒体公开行政信息；（4）在国家档案馆、公共图书馆设置行政信息查阅场所，配备相应的设施、设备，为公众查阅、获取行政信息提供方便；（5）根据需要设立公共查阅室、资料检索点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开行政信息；（6）编制、公布行政信息公开目录和行政信息公开指南，并及时更新。六、行政信息交换共享（一）含义：一是全社会交换共享；二是各政府部门间的交换共享；交换共享包括两个阶段：一是数据抽取汇集阶段；二是数据整合共享阶段。（二）实现行政信息交换共享的管理措施1、编制行政信息交换共享目录体系：第一，科学构建行政信息目录体系框架：资源层、目录层、服务层、应用层；第二，科学构建目录体系服务模型；第三，明确行政信息交换共享目录的具体内容。2、健全与完善行政信息交换共享标准规范；3、健全与完善行政信息交换共享 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 ；4、加强行政信息共享交换平台和共享库的建设。第三节行政信息开发利用一、行政信息开发利用概述（一）行政信息开发1、含义：主要包括信息的生产、表示、收集、整序、组织、信息技术研究、信息系统建设、信息环境保护、信息人员培养等活动。2、行政信息本体开发和行政信息应用开发：本体开发担负着“原材料”的生产和挖掘任务，为信息应用开发提供“原材料”—行政信息；应用开发将行政信息转化为直接生产力，同时为本体开发反馈信息需求，提供技术条件和手段，起着指导、促进本体开发的作用。3、行政信息开发评价：就是运用评估指标体系，按严格的评估程序对行政信息开放行为与开发成果及其社会效应进行检测的活动。行政信息开发评价包括信息开发成果质的、量的和社会效应评价。专家评价方法是行政信息开发评价最常用的评价方法，定性评价、定量评价、定性和定量相结合评价三种手段。（二）行政信息利用1、含义：是政府部门、企业、其他社会组织和个人有意识地利用行政信息实现自身的需求、解决各自问题的过程。根据行政信息利用的主体及其信息需求的不同，信息的利用可划分为：社会利用、组织利用、个体利用。2、行政信息开发与利用的关系开发是手段，利用是目的。（三）行政信息开发利用的框架1、机制框架；（合理的机制是推动行政信息开发利用的动力）2、经济框架；（开发是信息的生产，利用是信息的消费）3、建设工程框架；4、建设内容框架。（建设内容框架表明的是现阶段行政信息开发利用工作的重点）二、行政信息开发利用战略（一）西方国家行政信息开发利用战略1、推向市场化政策取向；2、以先进的信息技术为依托，科学开发行政信息；3、重点建设数据库资源，促进网络信息资源的开发；4、完善行政信息政策法规，为行政信息开发创造良好环境；5、重视信息人才开发和培养。（二）我国行政信息开发利用现状及策略1、现状：网络应用平台重复建设；技术标准不统一；发展不平衡；基层政府网络建设比较薄弱；没有形成统一的应用平台和信息交换共享机制；行政信息的开发、利用、管理方面的法规滞后等。2、战略：（1）完善有关行政信息开发利用政策法规；（2）完善管理体制，建立行政信息管理机构；（3）重视行政信息内容的完善和服务；（4）进一步改进行政信息基础建设；（5）强化行政信息的标准化建设；（6）重视人才的开发利用。三、行政信息法制建设（一）我国行政信息法制化建设情况存在的问题：分散性、不配套性、间接性、模糊性。（二）行政信息管理法制建设的内容1、确定信息资源法是独立法律部门地位；2、行政信息管理法制建设的内容框架：（1）行政信息管理法律制度；（2）行政信息机构组织管理法律制度；（3）行政信息安全、保密法律制度；（4）国际信息合作与交流法律制度。政策过程与政策分析方法第一节政策过程一、政策议程建立（政策议程是政策过程的第一阶段）（一）政策问题的确认政策所要解决的问题是那些带有普遍性和共性的社会问题或公共问题。（二）建立议程的途径：外在发动型、政治动员型、内在发动型。二、政策方案形成（第二阶段）制定方案时必须遵循的原则：1、信息性原则（信息的可靠性、准确性和广泛性）；2、系统性原则；3、预见性原则；4、灵活性原则；5、可行性原则。理解政策问题、搜集信息是政策方案形成的基本阶段，通过这个过程的好处：1、参与讨论和咨询的各方会从自己的角度和利益出发，主动承担制定方案的成本，从而降低政府的信息和时间成本；2、公开讨论政策问题以及解决方案能让公众，包括政策对象更好地理解问题和相关解决办法，有利于意见的收集和政策宣传。困境：参与人数多、难以形成普遍统一的政策方案；若最终决策不能成功，利益受损者的行动将可能被激化，造成不稳定。三、政策决定经决策模式确定政策方案后，必须对该方案合法化成为真正有权威性的决策，只有获得合法性的政策决策，才能在后续的政策过程中得到切实有效的执行，政策合法化包括的内容：1、决策者及其权力的合法化；2、政策决策程序的合法化；3、政策内容的合法化；4、政策内容法律化。四、政策执行（一）政策执行的主体及其对象主体：1、各级政府行政部门；2、立法与司法机构；3、中介组织；4、社区组织。与主体相对应的是政策对象。（二）影响政策执行的因素1、决定性因素：政策的合法性、合理性和可行性。2、政策资源因素；（即执行条件，政策执行中所必须具备的主客观条件）3、政策环境因素。（是指除政策执行机构自身外的社会和自然因素的总和）五、政策评估（一）政策评估的主体和标准主体：1、内部评估者，主要是具备政策能力和权力资源的政府官员。2、外部评估者，包括利益集团、参政政党、社会团体、企业等。主体分为内部和外部，目的是提倡政策评估的民主化。（二）政策评估的类型1、正是评估与非正式评估；2、内部评估与外部评估；3、事前评估与事后评估。第二节政策分析的方法一、定性分析与定量分析定量分析是定性分析的基础。政治领域中，要对事物、现象的性质作准确把握非常困难，除借助量化技术外，更重要是洞察事物间的内在联系。二、专门的分析方法（一）过程方法：是把公共政策的形成、决策及实施各阶段看做循环过程。既要看到各个阶段的联系，也要分析它们的独立地位。（二）实体方法：通过把握客观的、具体的政策实体来发现问题作为研究的对象。（三）逻辑实证方法：几点要求—1、要对关键的概念有清晰的定义和划分；2、要重视研究的前提假设，必须在符合条件的情况下运用各种理论和模型，避免导致自相矛盾或者循环论证的研究结论；3、运用客观数据和严谨的统计手段一定要具有解释的作用。（四）计量经济学方法：研究的起点是个体的利益计算，从此出发讨论策略的选择及其最终对整体决策的影响。（五）后实证主义方法：主张以价值为基础，包含更符合直觉和意识的分析方法，再结合实证研究。（六）参与主义路径：试图把既懂得利益，又有价值偏好的礼仪社记者都纳入到政策制定过程中，通过扩大参与，允许受政策影响者参与到政策过程，从而实现政策科学的民主。（七）规范性描述方法：吸取两个道理--1、对事物的整体把握的重要性；2、每个人对数据的选择不同，理解也不同。（八）意识形态方法：国家的意识形态是政策制定的一种导向。（九）历史方法：要求我们跳出政策本身，从一个长时期、大范围来考量。第十章政府公共关系与行政沟通、行政协调第一节政府公共关系一、政府公共关系的含义和特征（一）含义：特指政府在施政过程中运用传播沟通方法，促进政府与公众间相互了解、理解、信任与合作的管理活动。从静态看，政府公共主要指发生在政府与公众间的信息交流与沟通的行为与状态；从动态看，政府公关即政府与社会公众间的双向传播沟通活动；从管理角度看，政府公关是一种管理职能。政府公关是特殊的管理职能，从管理方式看，政府开展公共关系活动的主要方式和手段是运用各种传播媒体去实现政府与公众间的双向沟通；从管理内容和过程来看，政府公关是对政府组织与公众间信息互动的目标、对象、媒体等进行决策、组织、协调和监督；从价值取向上看，政府公关追求的是政府在公众中良好的形象和信誉等无形资产。（二）特征：1、主体的权威性；（广义的主体是指各级政府机关和全体公务员，狭义的是指：其一是指那些公关性质很强的政府机构，其二是直接以“公共关系”命名的政府机构。权威性来源于政府拥有的公共权力）2、对象的复杂性：即行政管理工作中信息沟通与传播的公众对象，包括内部公众和外部公众两个方面。3、传播的优越性：（1）政府的组织传播严密有效；（2）政府控制着大众传播媒体，把握国内社会舆论的绝对主导权；（3）在网络环境下，电子政务的推行使政府网络公关成为可能。政府对公众单方面的传播优势使政府习惯于单向和灌输式的传播，容易忽略双向沟通的必要性，或停留在双向不平衡传播的状态。4、目标的独特性：主要表现在三个方面--（1）促进公共认知；（2）提高政府美誉度（“政府信用”是政府公关的核心要素）；（3）政府开展公关活动的最终目标是提高社会效益，其价值追求表现为公共取向，而企业和其他许多社会组织一般都以本组织利益为取向。二、政府公共关系在中国（一）我国政府公共关系发展的动力1、经济市场化是政府公共关系发展的基础；（市场经济要求政府职能重新定位，重构政府与其他社会组织的关系，其中最重要的是理顺政企关系）公共关系是为市场经济服务的，政府公关也不例外，政府必须强化公关能力以适应市场经济发展的需要。2、政治民主化为政府公共关系的发展创造了条件；（我国的政府公关与社会民主政治的发展同步，政治民主化最主要的特征即民主、宪政和法治）3、行政改革的突破是我国政府公共关系发展的直接动力；（二）我国推行政府公共关系的意义1、有利于社会主义市场经济体制的建立和完善；2、有利于加强社会主义民主政治建设；（政府公关有利于促进政企分开，社会主义民主政治的本质和核心，是人民当家做主，使人民真正享有各项公民权利）--沟通是民主的基本特性，政府严格按民主程序办事，加强与公众间的传播沟通，集思广益，从根本制度上保证了决策民主化，通过开展政府公关。可保证政府适可接受群众监督，使社会主义民主政治建设有实现可行的渠道。3、有利于维护转型期社会秩序的稳定；（积极开展政府公共关系，可提高对社会的感应能力、分析判断能力、提高政府权威、有效维护社会秩序的稳定）4、有利于提高政府的国际形象。（对外开放要以良好的国际形象为基础，完善国际形象需要政府公关）三、政府公共关系的任务（一）把握公众舆论：1、了解舆论；2、引导舆论；3、回应舆论；4、完善舆论。（二）政务公开和信息公开，满足公众知情权，争取公众了解和支持。（政府公关首先要加强政府机构的对外信息发布工作，其次要公开办事程序。）（三）开展社会沟通，建立完善有效的渠道，缩短公众与政府的距离。（从层次上看，要开展社会协商对话、公共咨询活动、政府机构开放接待日、推动政府上网工程建设，政府也可以推出一些新的行政程序来赢得公众的支持和认同）（四）多办实事，协调内部外部关系，创造“人和”的行政环境。（1、要有群众观念，限期解决群众意见最大、最迫切需要解决的问题，取信于民；2、改进政府某些不合理、不适当的行为模式，采取方便群众的工作方法；3、经常深入实际，及时捕捉典型事例。）从内部来讲，就是要做公务员的信息沟通工作，政府内部公共关系要为公务员多做实事。四、政府公共关系务实举要（一）民意测验：基本步骤—确定调查目标和方案、拟定问卷、确定调查人口总体、抽样、征询意见、整理资料数据、拟定调查报告。（二）信访工作：1、办理来信的工作程序—及时拆封、详细阅读、认真登记、妥善处理、检查督促、认真复信；2、接待来访的注意事项—热情接待、认真听记、恰当处理、重点回访。（三）信息公开与办事公开：1、政府信息公开—信息公开制度是政府公众信息传播机制的基础，其宗旨是保障公众的知情权，增加行政活动的透明度，监督政府机关依法行使职权。政府信息公开的原则是合法、及时、真实和公正。政府信息公开方式主要利用口头咨询、网站、刊物等媒体。2、政府办事公开，包括公开办事制度、办事程序、办事结果、办事人员。实现办事公开必须发挥各种信息载体和传播媒体的作用。（四）新闻发布：1、建立和完善政府发言人制度，政府发言人形象素质要求—职责形象、知觉形象、素质形象、政策形象；2、完善新闻发布工作的内容—保持政府信息来源畅通，做好新闻分析综合工作，随时问答新闻界的咨询，例行的新闻发布，专题的记者招待会，安排专访。（五）拓宽社会沟通渠道：1、社会协商对话；2、公众议政活动；3、公众投票公决。（六）公共危机事件处理：是指在特定时间和地域内危及政府职能运行、社会生活和群众利益的重大事件。处理步骤—1、尽快掌握事实真相的全貌；2、确定对外发言人及统一新闻发布口径；3、加强信息交流，寻求公众支持；4、做好善后处理。（七）政府形象管理：1、政府形象的基本特征—政府形象是整体形象与个体形象的统一；政府形象是政府自我设计形象与人民期望形象的统一；政府形象是行为事实与公关宣传的统一；政府形象最终取决于公众对政府的感觉和评价。2、政府形象管理：政府形象的塑造和维护是政府公关的职责。政府形象管理过程步骤—形象调查（政府自我期望形象调查、政府实际形象评估、政府形象差距分析）；政府形象塑造；形象评估与检测。第二节行政沟通一、行政沟通的概念和要素概念：指行政过程中上下级间、各部门间行政信息的传递、交流与分享。基本要素：沟通的主体（信息源）、内容、渠道、对象和效果。二、沟通主体：行政组织和组织化了的个人（一）行政组织作为传播源的缺陷；（严格的层级界限使从低层到高层间的反馈回路表现的动力不足）（二）行政沟通把关人：行政沟通的把关现象因为—信息内容要求把关、沟通者自身因素影响把关。三、沟通内容：行政信息行政沟通内容的实质就是行政信息（一）沟通内容及行政活动：行政信息是整个行政活动的基本元素，也是重要软资源，行政信息是科学决策的依据，行政信息是确保行政执行顺利推进的重要前提。（二）不同层次的沟通内容对行政过程的影响：上层信息多事指令性和指导性的，中层信息指中层领导为贯彻上层指令制定的各种措施和实施办法，基层信息包含社会环境中的各种情况，如随时可能出现的问题、人民的呼声、各种批评和建议等。四、沟通渠道：质量与选择（一）沟通渠道的容量与长度：沟通渠道容量指渠道能传递的信息量，或是渠道传递传播源发出信息的能力；渠道长度指从传播源到对象间的距离，它是沟通所耗费的时间与速度的乘积。（二）行政过程中的沟通渠道选择：行政沟通以组织沟通渠道为主，组织的结构与性质不仅决定内向沟通的方式与速度，也决定组织如何把我外向沟通方式。五、沟通对象：受众对象与状态分析（一）信任度与认同感：一般受众心理分析—首先有对传播者信任度的问题，其次是受众对传播内容的认同感。（二）主动性与积极性：双向不对称沟通模式对工作人员的影响；--行政机关工作人员的言行不仅关系到公民能从政府得到什么样的服务，而且也直接影响公众如何看待和评价政府。六、沟通效果对行政过程的影响从微观上看，行政沟通是一种组织沟通，行政组织特有的层级结构，决定行政沟通是多级沟通。行政沟通是劝服性沟通，传者与受者间的多级性以及各层级间的“级差”，在一定程度上影响沟通效果。从宏观上看，行政沟通的效果直接受制于思想观念、行政体制与传播手段。通过对沟通要素的分析，可以动态地、全方位地剖析行政过程，有助于深刻把握行政沟通对行政决策的制定、执行和监督的影响，从而自觉地完善沟通行为，以提高行政质量和效率。第三节行政协调一、行政协调的概念和作用（一）行政协调的概念：指行政管理过程中的协调，是行政主体为达到一定行政目标而引导行政组织、部门、人员间建立良好协作与配合关系，以实现共同目标的行为。（二）行政协调的作用：1、有利于增强行政凝聚力；2、有利于合理利用资源；3、有利于提高行政效率；二、行政协调的基本原则、主要模式和方法（一）行政协调的基本原则1、坚持统筹全局；2、坚持分层运作；3、坚持动态协调；4、注意非平衡因素的影响：一是要克服非平衡的恶性因素；二是要引入一些非平衡的良性因素。（二）行政协调的主要模式1、内部协调模式；2、外部协调模式；3、纵向协调模式；4、横向协调模式。（三）行政协调的主要方法1、主体合流法；2、中间教法；3、冷处理与热处理法；4、当面表态法（运用此法应注意：一是请那些了解情况、掌握政策、有表态权的人参加会议；二是搞好会议纪要，以便检查督办；三是科学主持会议，让与会人员充分发表意见，通过审慎研究，主持人总结概括，求大同存小异，作出权威性结论。然后由各方代表轮流发言，最后个别问题再个别解决）；5、谈心法；6、跟踪处理法（协调人采取的对策大致有三类：一是因变换责任人而扯皮的，要及时使责任衔接，向新的责任人重申一切要求，切实解决遗留问题；二是因政策变化而出现扯皮的，要把工作做在前头，做到标本兼治，在采取有效的补救措施的同时，还要做好宣传教育；三是因有关人员违章、违纪、违法等使工作走样、变形而扯皮的，要按章、照纪、依法处理。）。第十一章行政伦理第一节行政伦理概述一、行政伦理：兴起背景与发展态势从基本共识的角度讲，行政伦理是关于调整国家公务员与社会、行政机构之间，国家公务员系统内部成员之间，以及行政机构之间相互关系的行政行为规范的总和。包含含义：第一，取决于现代民族—国家中政治—行政的紧密关联性，国家意志的执行（行政）和国家意志的表达（政治）有其内在的一致性，所以行政伦理在本意义上也是一种政治伦理。第二，就行政主体的有机结构讲，公共行政伦理由行政组织和行政人员伦理构成；第三，在行政伦理的规范表现形式上，行政伦理由主观伦理意识、习俗化的伦理规则和制度化伦理法则等构成。行政伦理是由社会发展状况决定的。发展趋势：1、从控制导向转化为服务导向；2、从效率导向转化为公正导向；3、在工具研究中引入价值视角；4、确立合作和信任的新型整合机制；5、在治理变革上谋求德治与法制的结合。二、行政伦理的功能1、中介功能；2、规范与约束功能；3、教育与塑造功能（公共行政伦理的基本价值理念是公平、正义）；4、保证与激励功能（激励的两种基本方式：一是外在的道德激励，由行政伦理的理想、榜样、批评三要素构成；二是内在的道德激励，包含行政伦理的成绩感、认同感、尊严感、荣誉感等因素）；5、国家认同和民心凝聚功能。第二节行政伦理的结构与内容：组织伦理与个体伦理一、行政组织伦理基本内涵有：（一）程序公正的基本准则：程序公正是公共伦理的核心。（二）民主责任的伦理导向：现代政府是责任政府，但更重要的是民主政府，行政责任既是政治责任，又是道义责任。（三）行政组织信任：包括行政组织间、行政组织与公务员间、行政组织与公民间的信任。二、行政人员伦理就是公务员的行为规范伦理。其本质特征是：1、主观与客观的统一：一方面，公务员行为规范是客观的，不以公务员的意志为转移；另一方面，公务员行为规范作为客观的社会关系的反映形式，需要以主观形式固定下来；2、美德与公德的统一：一、行政伦理首先是公权公用的保障性规范；二、公务员的公共道德不是绝对外在于公务员内在道德诉求的外部性德性规范。3、自律与他律的统一：行政人员的伦理规范通过法律、法规加以明确化、固定化。第三节行政伦理的基本问题：责任及其履行主导行政伦理规范、体现行政伦理特质的核心理念是责任一、主管责任与客观责任客观责任的具体形式是与职责相关且应尽的义务。客观责任可概括为三个层次：一、公共行政人员最为直接的责任对他们组织的上级负责，贯彻上级指示，同时也要为他们下属的行为负责。二、公共行政人员要对法律、公共政策负责，行政人员必须能说明其行为与法律的意图和公共政策的意图相一致。公共行政人员对政策的义务优先于对组织上级的的义务。三、公共行政人员要对公民负责，洞察、理解和权衡共鸣的喜好、要求和其他利益。这是一种根本的义务关系。法律政策责任是基础、上下级责任是杠杆、公共责任是社会体现，三者相互关联构成了公务员客观责任不可分割的有机整体。主观责任是植根于公务员自己对忠诚、良知、认同而产生的伦理信念。其责任可概括为三个层次：一、政治意识形态抉择居于主观责任的核心地位；二、价值观层次；三、心理层次。二、内部控制与外部控制（一）外部控制：制度化伦理1、外部控制的行政伦理特质：外部控制是探讨行政伦理原则、精神和规范如何转化为相应的行政制度形式的问题，实质是行政伦理规范的文献化、法律化和常规化过程。而从具体措施上看，外部控制通常从以下几个层面铺开：针对公共行政人员的普遍的伦理立法；对公共行政人员的道德规范要求；对伦理立法和道德规范实施情况的监督；伦理立法和道德规范运行环境的建设等。一个国家行政权力发挥为社会认同的效用，必须制定明确而系统的制度化伦理规则，刚性的制度化伦理是发达国家保证国家权力公共运用的基础。2、外部控制的利弊：优点—为公共行政人员的行为确立刚性标准。缺点—法制的普遍性必然不能解决特殊问题，只能解决一般问题。（二）内部控制：制度伦理化1、内部控制的特质：内部控制引导的伦理是上限伦理，它需要自控者极其强烈的道德自觉感和行为自控力。2、内部控制的利弊：优点是双重的—在法律制度缺位的情况下它能发挥作用，在法律制度存在的情况下它也能够发挥作用。弊端—在多元化的社会中，很难就公共行政人员应采取哪一种价值观的问题达成共识。现代社会中的价值观是相对的。第四节当代中国行政伦理：规范构建与行为约束一、当代中国行政伦理规范的来源（一）历史渊源—那就是对我国优秀行政道德传统的继承和发扬；（二）政治基础—当代中国的执政党中国共产党及其领导下的中国社会实践总结概括出可行的行政伦理规范；（三）现实动力—改革开放以来国家的迅速发展促成新型的伦理局面。二、当代中国行政伦理规范的内容（一）从私人德性转变为公德主导—公德的优先性与主动性远远胜于私德的绝对性和内省性；（二）从为民众服务发展到为公民尽责—忠于人民利益主要体现在四个层次上：一是关心人民疾苦；二是尊重人民权利；三是注重人民利益；四是维护人民利益。总之是要坚持群众路线，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，多为群众办好事、办实事，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。（三）从信念责任转变为职业责任—中国传统的行政伦理规范推崇的责任形态是信念责任。现代责任形态是一种职业责任形态，它需要的不是掌权者的高尚动机，需要的是他们对行为后果承担一切责任。职业责任显示出的道德特质：一是诚实守信、言行一致；二是坚持真理，守正不挠；三是解放思想，积极探索；四是勇于改革，善于开拓。（四）从清廉的理念下落为清正廉洁的实际行为—清正廉洁的实质是公权公用的问题，核心是清除腐败。第十二章行政法治在现代社会，行政管理与法律的结合是维护公民合法权利和实现公共利益的根本保障，是行政管理走向法治化管理的重要标志。第一节行政法治概述一、行政法治的含义行政法治是行政组织结构法治、行政职权法治和行政行为法治的总称。含义：行政权力的取得必须由法律设定；行政权力的形式必须依法；违法行政必须承担法律责任。二、行政管理的法律逻辑（一）行政权力需要法的约束与规范：1、在现代社会，只有政府严格按照法律行使权力，并为自己的所有违法行为承担责任，真正的法治社会才能形成；2、现代行政管理的根本目标，是更有效地提供公共物品或公共服务，促进公共利益最大化。3、行政管理走向法治化是现代行政管理方式的重大变革，更是现代行政管理模式的深刻革命。（二）行政管理研究的法律途径1、行政管理的研究途径—管理途径、政治途径和法律途径。2、行政管理法律途径的兴起，主要由于：一、宪法和行政法对行政管理调节和规范的力度不断加大；二、司法制度对行政管理的裁判作用越来越明显；三、现代行政管理改革的一个重要特点，是“政府从权威的源泉和法律权威的享有者转变为市场合同的缔结者”。3、行政管理法律途径的基本理念--行政管理法律途径强调法治，重视对个体权利的保护。基本理念是：法律之上、善法之治、自然公正、平等适用、制约权力、权利本位、正当程序。其核心的理念是运用法律约束国家权力、政府权力。4、行政管理法律途径的主要内容：（1）强调宪法层面的公正、程序、权利和平等价值；（2）把公共部门视为能通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式；（3）注重建立明确的行政管理行为准则和监督机制；（4）把行政管理的对象看作完整和独立的个体，关心个人宪法权利和法律权利的保障；（5）重视行政管理结果的合理性，不仅要求行政管理行为的主体和程序合法，还要求有利于保护行政管理相对人的合法权益和提高效率。三、西方国家法治行政的历史演进法治行政是资产阶级宪政运动的产物。在自有资本主义时期，法治行政的基本要义表现为：1、行政权的作用不得与法律相抵触；2、行政权没有法律依据，不得使人民负担义务，或分割其权利；3、行政权没有法律依据，不得免除特定人在法律上应负的义务，或为特定人设定权利；4、法律经各行政机关自由裁量时，其权限仍受到法律限制。一切行政权力的行使都必须根据、服从、遵守法律。垄断资本主义时期，法治行政的要以表现为：1、反规定有关人民自由、财产权的法规，应受法律支配；2、以法律指导行政，行政行为与法律相抵触时，不产生效力；3、行政活动虽非必须全部从属法律，但基本权力的限制非以法律制定不可。第二节行政立法有效发挥行政立法作用的前提，是合理配置与划分立法权限，实行行政立法法治。一、行政立法的含义（一）行政立法的概念：指政府行政机关为执行宪法和法律，依据宪法、法律规定的权限和程序，制定有关公共行政事务或与公共活动有关的事务的、有一定法律效力的规范性文件的活动。（二）行政立法的实践及其发展为维护资本主义生产关系，资产阶级政府不得不从全局着眼，采取对社会经济事务的积极干预主义。自由资本主义向垄断资本主义迈进，使资产阶级政府权力日益强大。随着政府行政权的急速扩张，行政立法逐渐成为执行法律、推行政务的重要手段。行政立法的发展，是社会发展的趋势。行政机关制定和颁布的各种行政法规、行政规章，与其他法律、法规一起，共同构成我国以宪法为核心的社会主义法律体系的基本框架。（三）我国行政立法的类型1、职权立法：指政府按照行政机关根据管理国家和社会各项事务的职权所进行的立法。这种行政立法，必须以政府行政机关的职权范围为限，不能超越。2、授权立法：指政府行政机关根据法律的授权，或者根据国家权力机关专门决议的授权，就自己职权范围以外的事项制定规范性文件。我国授权立法的另一种方式是根据法律、法规的授权。二、行政立法的权力配置（一）立法权。国家制定法律规范的目的在于规范行为、调整社会关系。总之，在我国代议制民主条件下，立法权由国家权力机关和国家行政机关共同行使。（二）国家权力机关与政府行政机关立法权力配置1、国家权力机关与政府行政机关间立法权力配置的依据：二者都主要依据的是我国现行法律规定。后者主要是指宪法、立法法、组织法以及全国人民代表大会及其常委会专门授权的决议。2、国家权力机关与政府行政机关间立法权力配置的具体内容：第一，国家专属立法权的配置及其行使--（1）涉及国家主权的事项；（2）涉及对公民政治权利的剥夺、限制人身自由权利的强制措施和出发的事项；（3）涉及国家和国家机构的一些基本制度方面的事项；（4）涉及民事基本制度的事项；（5）涉及有关国家基本经济制度方面的事项；（6）涉及民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（7）涉及犯罪与刑罚方面的事项；（8）涉及对非国有财产的征收方面的事项；（9）涉及诉讼和仲裁制度方面的事项；（10）涉及必须由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。国家专属立法权由全国人大及其常委会行使。第二，国务院立法权力的配置及其行使。（1）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（2）《宪法》第89条规定的国务院行政职权的事项。第三，国务院所属各部、委的立法权限。（1）法律或者国务院的行政法规、决定、命令规定由有关部、委作出规定的事项；（2）为执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的规定需要制定规章的事项。第四，地方权力机关的立法权限。（1）为执行法律、行政法规的规定，需要由本行政区划的实际情况作出具体规定的事项；（2）属于地方性事物需要制定地方性法规的事项；（3）全国人大及其常委会授权制定地方性法规的事项。地方权力机关立法具有的功能：一是使宪法、法律、行政法规和国家大政方针在本行政区划内得以有效实施；二是加爵了中央立法不能独立解决或暂行不宜由中央立法解决的问题；三是自主地解决了应由地方立法加以解决的本行政区划内的各种问题。（三）中央与地方政府行政立法权力配置我国行政系统内部以国务院、国务院所属各部门和县级以上地方人民政府为主体的三级行政立法体制。与此相对应，也形成了行政法规、部门规章、地方政府规章三种规范性文件的等级效力。1、中央与地方行政立法权力配置的理论与实践：一方面，中央与地方间的关系属国家结构形式问题，表明国家政权的纵向组织形式。另一方面，中央与地方又是一种权力配置关系，是国家权力的纵向配置关系，其实质是集权或分权。其中政治、经济是起最大作用的两大因素。第一，从政治因素的作用和影响来看，中央与地方的关系本属政治体制范畴，它必然受到上层建筑中其他因素的影响没特别是受政治的影响，包括一定的政治体制、政治文化传统、国家政治控制能力的大小以及政治和社会的稳定性。政治文化传统对中央与地方权力配置关系的影响主要表现为，长期政治生活所形成的心理积淀、以政治心理或政治偏好方式反映民众要求。第二，从经济因素的作用和影响来看，中央与地方权力配置的关系属上层建筑，经济基础决定上层建筑。在配置中央与地方权力过程中，经济的因素最重要，也是最本质的。一般而言，影响中央与地方权力配置关系的主要是两大因素：一是社会需要，其中最主要的是经济体制的需要。二是一个国家的国家结构形式。中央与地方关系的实质是权力的分配。2、中央与地方行政立法权力配置的具体内容：第一、我国立法法第56条规定；第二，国务院及其各部、委立法权限的划分；第三、地方人民政府立法权限。三、行政立法监督立法监督是行政立法的重要环节，监督是否到位关系行政立法的质量，关系行政权力能否正确行使。主要监督方式：1、权力机关的监督；2、行政主体自身的监督；3、司法机关的监督。第三节我国行政管理的法治化一、我国行政管理法治化建设的目标（一）法治行政的必要性1、法治行政是法治国家的基本要求；2、法治行政是市场经济运行的基石；3、法治行政是实现公共利益的保障。（二）法制政府建设法治行政建设，最根本的是要建设法治政府。法治政府的含义体现在：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一。1、法治政府应符合合法行政的要求，遵循法律保留原则；2、法治政府应符合合理行政的要求，遵循比例原则；3、法治政府应符合程序正当的要求，遵循正当程序原则；4、法治政府应符合高效便民的要求；5、法治政府应符合诚实守信的要求，保护行政相对人的利益；6、法治政府应符合权责统一的要求。（三）法治行政建设的目标法治行政的原则：法律优先原则，程序公开原则，权力监督原则，法律救济原则。目标：1、完善依法行政体制；2、加强依法行政主体建设；3、完善行政法律制度；4、强化法律实施和科学决策；5、强化行政权力监督。二、我国行政管理法治化的主要内容（一）法制意识的培养：1、法律至上意识；2、服务意识；3、责任意识。为此，应在观念上实现三个转变：第一，在人民和政府关系的认识上，注意向公民权利和政府责任转变；第二，在法治理念上，注重向依法规范和制约行政权转变；第三，在责任意识上，注重向强化政府责任转变。（二）行政组织法治：行政组织内部管理的法治是行政组织外部管理法治的基础，行政组织外部管理的法治是行政组织内部管理法治的目标。（三）行政职权法治：职权是行政组织实施管理的基础，是实现行政管理任务的依据，行政职权法治，必须从职权立法、执法管理和行政监督三个方面进行规范。（四）行政程序法治：行政程序是行政主体在行政活动中由行政行为的方式、步骤、时间、顺序等要素所构成的行为过程，包括行政行为程序、行政组织程序和行政诉讼程序。第十三章行政监督行政监督是指各类监督主体依法对政府行政机关及其工作人员行使行政权力形状为是否合法、合理所实施的监察和督导活动第一节行政权力制约的基本理论一、分权制衡理论：以权力制约权力孟德斯鸠分权学说：第一，他主张立法权应由人民选举的代表来行使；第二，他认为行政权力和军队应交由国王掌控；第三，他强调司法独立原则。分权制衡理论是近代西方国家政治制度和监督制度的重要理论基础，它既为西方国家权力构架提供依据，又为各种监督方式拓展奠定基础，从而成为西方国家很总要的行政监督理论基石，并受到后世西方很多国家思想家的推崇、继承和发展。在实践中更成为西方国家普遍的政府组织原则，对近现代西方政治民主化进程产生了深远的历史影响。分权制衡论主导下的以权力制约权力的权力制约模式虽能有效制约权力，但不可能解决所有的权力滥用问题。二、人民主权理论：以权利制约权力政府是人民缔结契约、转让权力的结果，一切权力属于人民。为防止政府滥用职权和侵犯民权，人民可以通过各种形式来监督政府行为。在现实中，政府作为代理人在实际上很难做到按其委托人—人民意志行事。原因有三：1、在人民主权的委托代理关系中，代理人的目标函数并不总是与委托人相一致；2、在委托代理中，人民或代议机构与政府间信息始终是不对称的；3、在承接公共权力的代理中，不存在代理权的竞争，政府独家垄断。三、社会契约论：以道德制约权力1、契约签订的直接动力在契约双方当事人间要达到某种目的；2、政府公共权力的执行者必须对自己的行政行为负责。但由于权力主体的道德水平无法衡量，而且道德的约束是软约束，缺乏刚性，因此，道德虽是对权力制约必不可少的因素，但其制约能力并不十分理想。第二节行政监督体系行政监督体系是指具有监督权的多元监督主体在对政府行政机关及其工作人员进行监督时的任务和权限划分体系。一、行政监督的内容行政监督的对象是行政机关及其工作人员和行政管理活动。内容主要有：（一）监督决策是否科学、合法；（二）监督行政管理行为是否合法、合理；行政管理行为可分为抽象和具体的两种行为。1、抽象行为指立法行为，主要指行政主体制定和发布行政法规、行政规章以及其他具有普遍约束力的而决定、命令和规范性文件的行为。2、具体行为指行政管理主体依职权作出的、对被管理对象的合法权益产生实际影响的管理行为。（三）监督行政部门及其工作人员是否廉洁勤政、不滥用权力腐败的本质是公共权力的滥用。（四）监督自由裁量权是否被违规滥用。自由裁量权滥用产生的负面影响：1、损害被管理对象的合法权益；2、助长官僚作风和特权思想；3、导致行政管理人员法律观念淡薄；4、使自由裁量行为反复无常、宽严不一；5、形成不良社会风气，滋生腐败现象。二、行政管理内部监督体系行政管理内部监督，指上级行政机关对下级行政机关、专门行政监督机关对一般行政管理机关以及行政部门对工作人员进行的监督，它是行政管理系统内部建立的检查、督促等自我约束、制衡等自体监督体系。其中，专门行政监督机关在中国主要指行政监察机关和审计机关。行政管理内部监督体系的特点和优势：第一，监督内容更具全面性；第二，监督方式更具多样性；第三、监督程序更具时效性。中国行政管理内部监督体系主要有一般、专门、行政复议和特种监督四种基本形式。（一）一般监督：即上下级间的、一级政府内部平行机关间和行政管理机关对自身或公务员的监督。（二）专门监督：指在行政管理主体内部设专门监督机关，即专门监察机关实行的监察活动。1、行政监察体制—行政监察机关实行双重领导体制。2、行政监察形式—（1）检查督查执法情况；（2）受理控告和检举；（3）、调查处理违纪行为；（4）、受理申诉。3、行政检察权限。（三）行政复议：指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法利益而依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依法定程序对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政复议决定的一种行政监督法律制度。（四）特种监督：指行政管理主体内部依法实行的针对某种专门的行政管理活动进行的专业性监督，如审计监督、物价监督等。1、审计监督体制—实践中，审计机关实行双重领导制，即对本级政府和上级审计机关负责，在审计监督业务上以上级审计机关领导为主。2、审计监督形式—审计本级政府各职能部门和下级政府预算的执行情况和决算以及预算外资金的管理和使用情况；审计监督中国人民银行的财务收支情况等。3、审计监督权限—调查权、强制权、建议权和出具审计意见与作出审计决定等。三、行政管理外部监督体系主要包括：权力机关的监督、司法机关的监督、政党监督、社会监督等形式。（一）权力机关监督：指国家立法机关对行政管理机构及其活动实施的监督，是有法律效力的最高层次的异体监督。人大及其常委会对政府进行监督的方—听取和审议同级人民政府工作报告；视察和检查政府工作，处理公民对政府的申诉、控告和检举；罢免政府组成人员等。（二）司法机关监督：是指司法机关作为监督主体对机构及其活动实施的强制性监督活动，是兼具公正性和合法性的监督形式。（三）政党监督：我国以共产党监督为主，各民主党派监督为辅的政党监督形式。（四）社会监督：1、社会团体监督—群众性组织、行业性组织、公益性组织。社会团体具有自愿性、非营利性、非政府性、自治性和开放性等特征。2、公民的监督—通过信访、通过人民代表向行政机构提出批评、建议、通过法院提起诉讼、向有关机关提出申诉、控告、检举等方式。3、社会舆论的监督。第三节我国行政监督机制的完善一、我国行政监督机制存在的问题（一）监督机构内在动力不足：行政监督工作很大程度上取决于行政人员的主观能动性—一是道德规范、二是责任机制、三是激励机制。（二）监督体系设置不合理：未形成明确的核心，各种监督机构不能组成整体，内外监督各不相属，国家、社会监督相脱节，监督合力较弱。（三）法律制度不健全，监督缺乏可操作性。（四）权力机关监督的实际效力比较小：1、人大在实施监督时缺乏具体的法律作为保障；2、人大自身的工作制度也影响其监督效果；3、权力机关所能获取的相关信息非常有限；4、人大代表的素质不能完全适应监督的需要。（五）新闻舆论和公民监督的实际效力弱。二、完善我国行政监督机制的措施（一）强化监督机构动力机制：1、全面提高监督人员素质—一是进行理想、信念教育；二是大力弘扬先进，加强正面典型的示范导向作用；2、明确监督责任。（二）建立行政监督体系的协调机制：一是加强监督立法；二是更好地加强各监督主体的整合。（三）健全和完善行政监督法律机制；（四）强化人大监督机制：1、健全组织机构；2、提高人大代表素质和监督能力；3、加强人大代表的质询权、罢免权等监督权的落实，提高制约和监督力度；4、改进监督方式，提高监督质量和效果。（五）完善新闻舆论和公民监督制约机制：1、充分发挥人民监督作用—强化群众监督的法律保障；进一步提高行政管理机构工作的公开性和透明度；继续加强信访举报工作；推行群众评议、领导干部任前公示制度等。2、充分发挥新闻舆论监督作用。第十四章公共危机管理第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念（一）危机：是一种突发性的紧急态势或事件，可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成危害，甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则，要求决策者迅速应对以消弭负面影响。（二）公共危机：是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。（三）公共危机管理：在全球化背景下的内涵—提升国家危机管理的能力；降低生命和财产的损失；将痛苦和破坏降到最低点；筹备恐怖活动后的危机处理；成立国家门户网络，提供信息服务；为职员营造有创造力和挑战的环境。（四）公共危机管理研究的理论：1、形象修复理论；2、焦点事件论；3、情景危机理论；4、社会燃烧理论。二、公共危机的分类、分级与分期（一）公共危机的分类1、根据公共危机产生的诱因，可分为：外生型危机、内生型危机、内外双生型危机。2、根据公共危机发生的领域，可分为：政治性危机、社会性危机、宏观经济性危机、生产性危机、自然性危机。3、根据公共危机中主体的态度，可分为：利益一致型、利益冲突型。4、根据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为：结构良好的、结构不良的。（二）公共危机的分级按各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级。依次用红、橙、黄、蓝来表示。根据分级管理原则，分特别严重、严重、较严重和一般严重，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。（三）公共危机的分期：分为预警期、爆发期、缓解期、善后期。三、公共危机管理的重要性和必要性（一）我国正面临公共危机频发的威胁1、从社会发展角度看，经过近30年的改革开放，中国经济已进入“黄金发展期”，也进入了一个危机频发期。2、从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高、灾害损失严重。3、从事故灾害的角度，中国安全生产形势严峻，安全事故频发。4、从公共卫生的角度，近年来中国内地食源性疾病、严重职业病危害对健康的危害呈上升趋势，食品卫生、职业卫生等公共卫生形势依然严峻。5、从社会安全的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键时期，既是关键发展期，又是矛盾凸显期。（二）我国公共危机管理有待完善1、公共危机管理体制不够完善；2、公共危机管理体制有待进一步完善；3、公众的危机意识同样有待提高，心理承受风险能力与自救互救能力都需要加强。第二节公共危机管理的体制一、公共危机管理的领导体制可分为：1、公共危机管理的统一指挥机制；--要求以一定的行政区划为单位，凡在此地范围内发生的公共危机事件都应由当地政府统一管理，在统一的公共危机指挥体制中，实行首长负责制。2、公共危机管理的政府职权划分—根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，我国政府将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。3、公共危机管理的责任制度。4、公共危机管理的监督制度。公共危机管理的监督制度视为促进公共危机管理工作的顺利开展，让责任落到实处，也有利于对危机处置工作的经验教训进行总结。该项工作包括领导检查监督与专门从事检查监督的督察部门检查监督两部分。此外，公共危机中还应发挥媒体监督与公众监督的作用。二、公共危机管理的职能与机构（一）公共危机管理系统与基本职能主要职能包括：协调、促进公共危机相关立法；建立预警机制、决策机制、应急处理机制、信息管理与新闻发布机制、善后机制。（二）公共危机管理的机构设置中央政府与地方各级人民政府是公共危机管理的决策机构。目前我国设立的专门机构是“应急办”。第三节公共危机管理的机制一、公共危机的预警机制（一）公共危机预警机制的研究取向在危机前与民众构建起和谐的关系，建立良好的政府形象与公信力，能使政府获得公众的信任与舆论的支持，给危机中的政府组织带来正面影响，大大提升政府在危机中的社会号召力和动员能力，从而对公共危机应对起到积极作用。（二）公共危机预警机制的基本内容：1、制定、健全相关的法律法规；2、制订、健全预案体系（公共危机预案一般有四要素—情景、主体、措施、目标）；3、进行信息监测与分析（公共危机预警的监测流程—信息收集、信息分析或转化为指标体系；将加工后的信息和指标与预警的临界点进行比较，从而对是否发出警报进行决策；发出警报）；4、完善各项基本资源储备；5、加强公共危机应对的培训。二、公共危机的决策机制（一）公共危机决策的原则：1、权力集中原则；2、结果优先原则；3、短期目标优化原则；4、强制原则；5、用于承担风险原则。（二）公共危机决策机制的基本内容公共危机决策的三要素：问题确认、目标排序、方案评估与选择。构成危机决策机制的决策主体包括三方面：1、依法拥有作出最终决定权力的中枢决断系统—即特定的个人和政府机构；2、辅助中枢决断系统和参谋咨询系统，如相关专业的咨询专家或是政策研究机构；3、为促进中枢决断系统和参谋咨询系统有效运转、获取决策所需各种资源的协调系统。三、公共危机的应对机制1、公共危机应对的工作流程：（1）、建立应急领导小组，作为突发公共事件处理的领导和协调机构；（2）、迅速调查情况和收集信息，作为应对决策的基础；（3）综合分析、果断决策、有序应对、控制和隔离。2、公共危机应对机制的基本内容：（1）、信息报告；（2）、先期处置；（3）应急响应；（4）、指挥与协调；（5）应急结束。四、公共危机的新闻发布机制（一）公共危机新闻发布机制的重要性1、信息社会化的必然要求；2、妥善处理公共危机的必然要求；3、公众知情权的满足；（二）公共危机新闻发布的原则1、三T原则：要主动沟通、要充分沟通、要迅速沟通。2、信息梯度发布原则：（1）数量上，信息数量梯度发布，在危机过程中，关于危机的信息发布量的多少直接影响公众心理；（2）次序上，发言人级别由高到低，信息梯度发布策略强调发言人出场的发言次序应由高到低；（3）内容上，信息发布先主后次。（三）公共危机新闻发布的方式1、新闻通稿；2、新闻发布会；3、电视、电话、网络连线专访；4、官方网站；5、电话回复。（四）公共危机新闻发布机制的基本内容1、在危机预警期，最重要的内容在完善新闻发布制度；2、在危机爆发期与延缓期，启动应急传播预案，选择合适的媒体组合方式，争取在第一时间向媒体与公众发布公共危机的相关信息。新闻发布信息的设计要注意：增加预期收益、减少与其成本、增强社会舆论导向。3、在危机善后期，邀请专家调查研究，多侧面多层次分析事件的原因、过程、后果，发布公共危机管理调查与评估报告，向公众宣传此次危机管理的经验教训，并引导公众舆论，重塑政府良好形象。五、公共危机的善后机制内容包括：恢复与重建；调查与评估；学习与改进。第十五章办公室管理与后勤管理第一节办公室工作的性质与任务一、办公室工作的性质一是政策性；二是协调性。二、办公室工作的基本任务（一）日常性工作：1、公文处理；2、会议工作；3、信息处理；4、机关事务管理；5、印章管理；6、文书档案工作；7、信访工作；8、机要保密工作；9、公关工作。（二）综合协调工作：1、工作任务的协调；2、管理事务的协调；3、领导关系的协调；（三）辅助决策工作：1、信息准备；2、提供方案；3、承担决策事务；4、协助实施和检查。第二节办公室管理的科学化和现代化一、办公室管理的科学化（一）规范化：1、公文撰写规范化；2、公文处理规范化；3、会议安排规范化；4、接待工作规范化；5、办事程序规范化。（二）制度化：1、岗位责任制；2、公文处理办法；3、会议制度；4、接待制度。二、办公自动化（OA）（一）办公自动化系统：1、构成—事务性OA系统；信息管理型OA系统；决策支持型OA系统；2、功能—文字/文件处理、图形/图像处理、声音处理、信息查询、网络通信、决策支持和行政管理等。（二）办公自动化对办公室管理的要求：人员素质、管理手段、管理媒体。第三节后勤管理的重要意义与主要内容一、后勤管理的意义（一）、后勤工作是其他部门工作的基本条件；（二）、后勤管理是提高行政效率的重要条件：1、物质资源的配置是否合理，是各职能部门工作条件是否得到基本满足的前提；2、各项物质资源是否得到有效维护和充分利用，直接关系行政成本的大小，以及物资投入有效性的充分与否；3、办公室设备是否能及时更新或补给，影响行政手段的提升和增强。（三）后勤管理是维护职工利益的需要；（四）后勤管理改革具有重大的现实意义。二、后勤管理的主要内容（一）物资管理：1、日常管理；2、使用与维护保养管理；3、检查与检修管理；4、物资设备的改造与更新。（二）财务管理；（三）生活后勤管理：房产管理、食堂管理、环境管理。（四）服务后勤管理：1、车辆管理；2、水电管理；3、医疗卫生管理。（五）接待工作管理。第四节后勤管理体制改革一、后勤管理体制改革的必要性（一）适应社会主义市场经济体制的要求：1、后勤资源配置市场化；2、经济利益市场化；3、管理方式市场化。（二）符合行政体制的发展：1、精简机构；2、职能转变；3、高效行政。（三）满足后勤发展的需要。二、后勤管理体制改革的内容1、规范后勤行政管理职能；2、进一步明确机关服务中心的性质和任务；3、建立和完善结算制度；4、加强机关服务中心的资产与财务管理；5、转换机关服务中心管理机制；6、打破界限、推动联合。三、后勤管理体制改革的目的（一）实现机关后勤服务社会化：1、实现后勤服务社会化的条件—社会主义市场经济体制的建立；2、实现后勤服务社会化的标志—（1）市场交换方式取代供给制模式；（2）资产所有多元化；（3）经营方式多样化；（4）职工收入分配市场化。（二）实现后勤行政管理职能与服务职能相分离：1、意义--（1）有利于行政机构改革；（2）有利于后勤服务单位提高活力；（3）有利于对后勤服务实行行业性规范管理。2、要求--（1）理顺关系；（2）循序渐进；（3）宗旨不变；（4）合理分流。（三）实现后勤管理科学化：作用--（1）后勤管理科学化是后勤服务社会化的必要条件；（2）后勤管理科学化是后勤事业发展的重要保证；（3）后勤管理科学化是后勤劳动市场化的有效保障。要求--（1）按客观规律办事；（2）总结与借鉴；（3）提高后勤管理队伍的素质—首先，应提高管理干部的素质；其次，应加强后勤工人的素质培训。第十六章政府绩效管理第一节政府绩效管理概述一、政府绩效管理的感念（一）政府部门绩效的概念绩效：是效率和效能的总和，其中效率就是投入与产出的比率，效能则是将实际成果与原来的预期成果进行比较，前者适用于能将投入和产出价量化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。绩效内容包括：1、公共行政成本—有效成本、无效成本；2、公共行政的产出与效益；3、公共行政成本与收益的比较。（二）政府绩效管理的功能1、绩效计划与实施；2、绩效考核；3、绩效反馈与改进。（三）政府绩效管理的意义1、绩效管理为公共管理新模式提供了支撑；2、绩效管理有利于政府部门形成竞争机制；3、绩效管理为公共行政提供了一种管理工具。（四）政府绩效管理的特征1、政府绩效管理目的在于，通过奖惩机制强调政府的责任意识和危机意识，根据评估结果进行奖惩，促进政府效能建设，不断提高政府在经济、效率、效果和公平方面的绩效，以塑造服务群众、使群众更满意的高效政府。2、政府绩效管理强调外部评价，对公民负责，这是由其目标的公共性决定的。3、政府绩效管理具有合理、精细的指标设计，能较好地满足不同民众的多方面要求。4、政府绩效评估过程中要吸引广泛的公民参与。5、政府绩效管理必须加强事前、事中监督，在注重结果的同时更注重管理过程的有效性。6、政府绩效管理要兼顾组织和个人绩效的双重要求。第二节政府部门绩效计划与实施一、政府绩效管理的价值标准1、经济；2、效率；3、效能；4、公平；5、民主。二、绩效计划绩效计划是将个人目标、部门或团队目标与组织目标结合的目标确定过程。政府部门绩效计划主要围绕以下几方面进行：1、确定政府部门的战略目标；2、将战略目标分解为具体的任务或目标，落实到各个岗位上；3、绩效计划中的沟通和参与。政府部门绩效计划的过程也是公务员全面参与政府管理、明确自己职责和任务的过程。三、绩效实施与过程管理绩效实施与过程管理主要包括两个方面的内容：1、持续的绩效沟通—绩效沟通是一个管理者与员工双方追踪进展情况、找到影响绩效障碍以及得到使双方成功所需要信息的过程。2、绩效信息的收集与分析—指系统收集有关员工、工作活动和组织等方面的绩效信息并对此进行科学分析。收集绩效信息的主要目的是为绩效考核、绩效改进和员工交流提供事实依据，也为其他人力资源决策提供事实依据，在绩效考核出现法律纠纷时为组织的决策辩护。第三节政府部门绩效考核一、考核主体与考核对象—可以是个人、团体或组织（一）绩效考核的多元主体—360度考核，尽可能综合来自上级、同事、下级、“顾客”等各方面的信息，可避免由直线领导进行考核时因信息不全或个人主观因素导致的错误结果，尽可能做到公平公正。（二）绩效考核的对象—政府人事行政机关一般实行分级、分类考核标准体系，有利于增强公务员绩效考核的可操作性和准确性。二、绩效考核指标体系（一）业绩指标:1、公共服务的数量和质量；2、公共管理目标的实现情况；3、政策制定水平与实施效果；4、公共管理的效益；5、公民对公共管理和公共服务的满意程度。（二）效率指标：通常包括提供公共服务与产品的单位成本、服务于产品的数目、公共政策执行的开支、政府部门的办公物品损耗费用等。（三）效能指标：1、行为的合理化水平；2、政府机关效能。（四）成本指标：1、政府部门占用的人力、物力与财力；2、政府部门的支出。三、个体绩效考核技术1、自我报告法；2、业绩评定表法；3、因素考核法；4、工作标准法；5、面谈考核法；6、个人绩效合约；7、行为等级评定法；8、360度考核法。四、系统绩效考核技术（一）关键绩效指标法（KPI）这一办法的关键是建立合理的关键业绩指标，建立关键业绩指标体系时，应遵循的原则：1、目标导向原则；2、注重工作质量原则；3、可操作性原则；4、强调输入与输出过程的控制；5、指标一般应当比较稳定；6、关键指标应简单明了，容易被执行者理解和接受。存在的弱点：1、没有进一步将绩效目标分解到组织的基层管理及操作人员；2、关键业绩指标没能提供一套完整的对操作具有具体指导意义指标框架体系；3、政府部门的产出难以量化。（二）平衡记分卡法（BSC—在现代政府部门管理中，系统考核中更具有操作性）用于企业中的平衡计分卡同时设置了四个关键管理层面反映绩效：财务层面、顾客层面、企业内部流程层面、学习与成长层面。利用平衡计分卡能将政府部门的行为过程与战略目标很好地结合起来，直接提升政府管理的有效性。第四节政府部门绩效反馈与改进一、绩效反馈绩效反馈的作用：1、使员工了解自己在本绩效期内的业绩是否达到所定目标、行为态度是否合格，与管理者达成对考核结果的一致看法；2、探讨绩效未合格的原因所在并制定绩效改进计划；3、管理者可以在绩效反馈中向员工传递组织的期望；4、管理者和员工双方对下一个绩效周期的目标进行协商，形成个人绩效合约。绩效反馈应是经常性的，成功的绩效反馈应“对事不对人”。二、绩效改进和导入政府绩效改进的过程：第一步，分析组织绩效改进要素，确定期望绩效与实际绩效，找出两者间的差距，分析差距原因；第二步，要针对存在问题制订合理的绩效改进方案，并确保其能够有效地实施，如个性化的培训等；第三步，通过对绩效改进过程和产生的结果进行评估，分析绩效改进方案的实施效果。绩效改进和导入的主要内容：1、绩效沟通；2、设定绩效改进目标；3、设定能力发展目标；4、绩效改进和导入方案的制订和实施。第五节中国政府绩效管理实践一、中国政府绩效管理的现状（一）现状分析：1、普适性的政府机关绩效管理；2、具体行业的组织绩效评估；3、专业绩效评估。（二）存在的主要问题：1、绩效目标的制定存在问题—偏向于短期目标，胡斯长远目标，目标的制定缺乏广泛参与；2、绩效指标的设定存在问题—指标设定过程缺乏对环境变量的思考；3、绩效考核中存在的问题—考核程序没有规范化，容易使本应严谨的考核流于形式；考核结果难以兑现；考核过程封闭，缺乏外界监督；4、绩效管理重评估，轻过程；5、绩效管理缺乏统一的法律、法规和相关政策作为法定依据。二、中国政府绩效管理问题的原因分析1、政府的产出难以量化；2、公共行政价值取向的多元化；绩效管理项目的复杂性；4、绩效指标制定困难；5、政府部门信息收集和处理困境。三、中国政府绩效管理优化1、建立完善的政府绩效管理体系；2、加强绩效管理立法工作；3、完善公民参与机制；4、建立健全合理的评估机制；5、完善绩效数据收集系统和建设信息公开的电子政府。第十七章行政改革与发展第一节行政改革概述一、行政改革的基本含义含义：是指国家行政机关为适应内部环境的变化，对行政管理的诸多方面因素进行调整和变革。二、行政改革的必然性1、行政改革是适应时代发展和应对全球化挑战的必然要求；2、行政改革是促进社会经济发展的和加强政府自身管理的需要；3、行政改革是适应当代科技发展、实现行政管理科学化和现代化的需要；第二节当代西方国家的行政改革一、当代西方国家行政改革的基本趋势（一）优化政府职能：1、国有企业私营化，将部分国有企业或资产卖给私人经营；2、公共服务市场化；3、政府业务合同化。（二）重组政府机构；（三）改革公务员制度：1、精简人员，加强公务员定员管理；2、放松规制，实行柔性化管理。（四）改革社会福利制度，完善社会政策；（五）促进第三部门发展，培育社会治理的多元化主体；（六）重视公共危机管理，建立有预见性的政府：1、构建首长负责制的应急中枢指挥系统；2、制定完备的法律法规和应急预案及计划安排；3、中视新闻媒体的积极介入；4、开展公共危机教育，培育理性的国民危机意识。（七）精简程序，改进管理方式；（八）调整中央与地方关系；二、当代西方国家行政改革的主要特点1、坚持有计划、渐进式的行政改革，使行政改革稳步发展；2、坚持依法改革，重视配套立法；3、注重政府管理内涵的改革，追求政府管理的效益；4、组织精干、高效的改革工作班子，重视发挥参谋咨询机构的作用；5、强化监督，形成立体的政府绩效评估机制。第三节当代中国的行政改革一、当代中国行政改革的进程1、1954年的改革：1954年，首届全国人民代表大会召开，制定我国第一步社会主义宪法，并在此基础上对政务院进行较大改革，奠定了高度集中统一的行政管理体制的基本模式。2、1958-1959改革：中央开始对管理体制进行改革，把一部分权力下放给地方政府管辖，同时对国务院行政部门进行精简调整，这是建国后关于国家行政管理体制分权的一次尝试。3、1965年改革：将1958年下放的权力陆续收回中央管理，中央政府恢复和增设了机构。4、1982年改革：这次改革是党和国家工作重心全面转移到社会主义现代化建设上来得知后首次进行的行政改革，改革首先在农村全面展开，逐步转向城市，同时对政府机构进行改革和精简。5、1988年的改革：此次改革提出以转变政府职能为关键，要求按政企分开原则，使政府对企业由直接管理为主转向间接管理为主，同时对国务院机构进行改革，进一步改革人事制度。6、1993年改革：这一阶段改革由侧重下放权力转向制度创新，由改革旧体制转向建立新体制。7、1998年的改革：根据党的十五大精神，改革目标是—建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善国家公务员制度，建设高素质专业化刑侦管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的中国特色行政管理体制。8、2003年以来的改革：着力建设服务政府、责任政府、效能政府和法治政府。二、中国行政改革的经验及期望（一）中国行政改革的经验1、立足中国国情，坚持因地制宜、区别对待；2、坚持以发展经济为中心，与经济体制改革相配套；3、树立和落实科学发展观，正确处理改革、发展与稳定的辩证关系；4、广泛吸收和借鉴国外发达国家的行政改革经验及我国传统的行政精华；5、坚持分步实施、逐步到位的渐进改革方式。三、中国行政改革的展望1、建设服务型政府：（1）强化社会管理和公共服务职能；（2）树立以人为本的理念，培育公务员服务意识；（2）深化行政审批制度改革。2、建设责任政府：（1）建立以行政首长为重点的行政问责制度；（2）建立绩效评估制度。3、建设效能政府：（1）提高政府行政效能；（2）增强政府执行的公信力。4、建设法治政府：（1）加强政府立法，同时努力提高制度建设质量；（2）加强行政执法及检查—首先，必须坚持严格、公正、文明执法原则，在执法过程中既要通过程序保证行政机关迅速有力地打击行政违法现象，又要在此过程中不损害公民的合法权益。其次，要加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。再次，在加强行政执法的同时，有必要采取切实措施，有效地制约行政执法权力，建立健全行政执法检查监督机制。1