新行政诉讼法解读

新行政诉讼法解读南京大学法学院肖泽晟 一、解决行政争议成为行政诉讼 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的首要目的 【例1】许可证有效期延续争议 【例2】变更抵押登记案 【例3】土地出让 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 未经政府批准，土地局就与开发商签订聊国有土地使用权出让 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 ，并已履行完毕。事后土地局认为该合同无效引发争议。 【例1】被许可人在安全生产许可证期限届满的那一天提出延续许可的申请，安全生产监督管理局在许可证期限届满后的第十天作出准予延续许可的决定。第三人认为安监局的决定违法。双方发生争议。 《行政许可法》第五十条 第一款：被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。 第二款：行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。 《行政许可法》第七十条：许可证期间届满未延续的，应当依法办理注销手续。对第50条进行目的解释归谬论证：本案如果可以援引第二款将带来的严重后果不遵守第一款，就无权援引第二款来保护自己本案属于许可证期限届满未延续的情形,许可证期限届满后就失效根据第70条的规定，本案许可证属于依法注销的对象解释“许可证的延续”是指对尚在生效的行政许可的有效期向后延期对已失效的行政许可不存在延续的问题，准予延续已失效的行政许可缺乏法律依据决定违法行政许可机关未在许可证期限届满前作出准予延续的决定 【例2】2011年3月，方强与紫金银行签订抵押贷款合同，方强以名下的麒麟东路138号别墅竹涛园155号房产抵押给紫金银行，并向江宁区住建局申请抵押登记，也提交了抵押 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 。但方强向江宁住建局申请抵押的标的物却是“江宁区麒麟镇悦民公寓24-403”、丘权号为“11516020-XII-15-”、面积为“298.38”，紫金银行工作人员周丽丽和方强在收件收据（存根）存根上也签字确认。江宁住建局于2011年3月15日出具的南京市房屋他项权证（存根）显示，申请抵押物为“江宁区麒麟镇悦民公寓24-403”，但面积由“298.38”改成“63.98”，方强予以签字确认。紫金银行签收的“宁房他证江他字第JNA050903号”他项权证载明的抵押物为“江宁区麒麟镇悦民公寓24-403”、面积为“63.98”，这明显与抵押协议约定的抵押标的物不符，但紫金银行一直未提出过异议。2012年1月，康健向鼓楼法院起诉方强，要求归还500多万元欠款，并申请鼓楼法院依法查封方强名下的麒麟东路138号别墅竹涛园155号房产。 2012年1月10日，鼓楼法院向江宁区住建局送达了民事裁定书、协助执行通知书，依法查封了上述别墅房产。在查封之时，法院发现上述别墅房产的电子信息系统上并未有抵押标记，随后去房产交易中心对该房屋的产权状况进行调档查询，也未发现有抵押标注。2012年5月30日，原白下区人民法院在处理方强等与农商行的借贷纠纷时，未对紫金银行的他项权证进行审核和确认，就作出了（2012）白商初字第471号民事调解书，确认了紫金银行对上述别墅房产享有优先受偿权。2012年9月19日，江宁区住建局根据紫金银行的更正登记申请，以手写方式删改“房屋他项权证”（存根）上所记载的房屋座落和权利范围，删改档案里的“房屋权属登记收件收据”（存根）中记载的房屋座落和抵押权证书上记载的房屋所有权证号以及房屋座落，将抵押权证上的抵押房屋“江宁区麒麟镇悦民公寓24-403”变更为“江宁麒麟东路138号别墅竹涛园155号”。为此，康健不得不以江宁区住建局为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销江宁区住建局的变更抵押登记的决定。 二、起诉条件中去掉“具体行政行为”的说法，代以“行政行为”的概念 可诉条件无具体行政行为限制，因而类似学区划分、设置交通标志、行政合同等行为也就没有障碍地被纳入行政诉讼受案范围，但依然摆脱不了具体行政行为和抽象行政行为的划分难题，因为排除范围中依然有“具有普遍约束力的决定、命令”这一抽象行政行为的规定。 【例】南京市民顾先生认为，按照教育局学区划分的结果，自己的小孩不能上与家里仅一条马路之隔的新建的 小学 小学生如何制作手抄报课件柳垭小学关于三违自查自纠报告小学英语获奖优质说课课件小学足球课教案全集小学语文新课程标准测试题 ——“新城北小”，却不得不“舍近求远”，跑到2公里外的“南湖三小”去上学，要经过8条马路8个红绿灯，对小孩很不安全。而离新城北小约三公里的外的雨润国际广场，反被划到新城北小的学区。根据“就近入学”规定，他的孩子应该上离家最近的“新城北小”，遂起诉该市建邺区教育局学区划分不公的行为违法。——学区划分行为是否可诉？ 【问】行政事实行为是否可诉（如交警注销驾证的行为）？ 三、扩大受案范围 对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；对征收、征用及其补偿决定不服的；认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,纳入受案范围。 履行公共管理与公共服务职能的社会组织的行为也可能纳入行政诉讼受案范围。 【例】预售款监管四方协议案 区国土局认为某开发商应当补交出让金，但是开发商认为出让合同已经完全履行不存在补交的问题。随后，区住建局根据区政府的要求停止了开发商在建楼盘的预售许可手续，开放商不服提起行政诉讼。在诉讼过程中，区住建局同意办理预售许可手续，但是前提是撤诉并按区政府要求签订商品房预售款监管四方协议，将1.3亿多元商品房预售款转入国资专户用于担保开发商可能要向国土局缴纳的出让金。 开发商为挽回损失，及时销售商品房，不得不撤诉，并签订了上述四方协议，领取了商品房预售许可证。2015年5月，开发商向法院起诉，要求撤销上述四方协议。 【问】这一行政案件是否属于行政诉讼受案范围？ 四、延长起诉期限——从3个月到6个月 第46条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 【问】如何理解“知道作出行政行为之日”？ 在多数情况下，只要起诉人知道被告作出具体行政行为，起诉期限就可以开始计算，而无需考虑起诉人是否发现或者知道该具体行政行为的内容或违法性，因为多数情况下只要被告尽了合理注意义务，就可以知道具体行政行为的内容。但是，在某些情况下，起诉人即使尽到了合理注意义务，也可能无法知晓具体行政行为的详细内容、该具体行政行为的违法性以及可能给自己带来的损害，此时就涉及“知道作出具体行政行为之日”应当如何解释的难题。另外，如果知道具体行政行为内容，而不知道诉权和起诉期限的，起诉期限应当从何时开始计算？如果“知道作出具体行政行为之日”与“知道具体行政行为内容之日”或者“知道具体行政行为实际产生损害之日”不一致时，行政诉讼起诉期限的起算日应当以哪一天为准？如果知道侵权行为和损害结果，而不知道两者之间的因果关系甚至不知道侵权行为的主体，那么起诉期限是否开始起算？ 原司法解释第42条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。” 【个人观点】 对我国行政案件起诉期限起算点作出严格解释，将成为行政案件进入法院的巨大障碍。起诉期限制度的存在目的之一在于,基于诚信原则，促使原告及时行使权利以及促使行政机关依法行政。无论是按照日本的“现实期待可能性”基准，还是美国的发现规则和持续违法理论，都应以起诉人发现诉因之日或者现实期待起诉人可以行使权利之日，作为行政案件起诉期限的起算日。因此，不服具体行政行为的案件和行政事实行为致害赔偿诉讼案件的起诉期限起算日应为足以期待起诉人起诉的“诉因”出现之日，即起诉人知道或者应当知道行为主体、行为结果、行为的重要理由、具体损害等足以认定被诉行为违法并带来损害的关键事实之日；对于行政法上不当得利返还诉讼，则应以起诉人知道或者应当知道不当得利成立之日为起诉期限起算日。 五、实行登记立案制度，明确法院在立案上的责任 人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案。对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。 对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 六、完善行政案件管辖制度 为了解决行政案件审理难问题,减少地方政府对行政审判的干预,在总结现行做法的基础上,根据党的十八届三中全会关于探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度的精神,新法增加规定: 一是经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。 二是对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件,由中级人民法院管辖。 七、完善当事人制度 一是明确原告资格——行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。 二是增加诉讼代表人制度——当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,应当经被代表的当事人同意。 三是细化第三人制度——公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉。 八、增加行政复议机关作被告的规定 经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。 意义：促进行政复议机关认真履行行政复议职责，充分发挥行政复议的作用。 九、增加被告负责人出庭应诉制度 新法增加规定,被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。 新法还规定:人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。 1、负责人出庭应诉的意义 （1）表示对原告和法院的尊重；（2）表示依法办事的诚意；（3）提高本单位依法行政的能力和水平。 2、负责人不出庭，怎么办？ （1）在裁判文书中载明；（2）依法向被告的上级行政机关提出司法建议；（3）将行政机关负责人出庭的情况纳入地方法治政府建设指标体系。 十、完善证据制度 一是明确被告逾期不举证的后果。针对被告不举证或者拖延举证的情况,增加规定:被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据或者人民法院依法调取证据的除外。 二是完善被告的举证制度。现行行政诉讼法规定在诉讼过程中,被告不得自行向原告和证人收集证据。为了查明事实,增加规定:在两种情形下,经人民法院准许,被告可以补充证据,一是被告在作出行政行为时已经收集了证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的；二是原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的。 三是明确原告的举证义务。现行行政诉讼法没有规定原告的举证责任。但在有些情况下,如果原告不举证,就难以查清事实,作出正确的裁判。因此,需要原告承担一定的举证义务。新法规定:在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但被告应当依职权主动履行法定职责的和原告因正当理由不能提供证据的除外。在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。 【例】因公安机关强制将尸体送去火化，导致在传唤过程中死亡的死者死因无法查明。那么，证明死者死亡并非公安方面的原因所致的举证责任就应由公安机关承担。 四是完善人民法院调取证据制度。为了规范法院依申请调取证据行为,增加规定:与本案有关的下列证据,原告或者第三人不能自行收集的,可以申请人民法院调取：一是由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；二是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；三是确因客观原因不能自行收集的其他证据。五是明确证据的适用规则。为了规范证据使用,增强判决的公正性和说服力,增加规定:证据应当在法庭上出示,并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据,不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序,全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。 十一、法院可对规范性文件附带审查 　　实践中,有些具体行政行为侵犯老百姓合法权益,是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。 　　为此，新法增加规定:一是公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。但规范性文件不含规章。二是人民法院在审理行政案件中,发现上述规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并应当向制定机关提出处理的司法建议。 【例】区分规范性文件和具体行政行为 2013年12月27日，安徽省政府办公厅转发省安全生产监督管理局等7部门署名的第45号文件——《关于烟花爆竹生产企业整体退出意见的通知》(下称“45号通知”)。该通知要求全省75家烟花爆竹企业在2014年12月31日前全部关闭。合肥市中级人民法院对该省花炮企业状告安徽省政府一案作出一审判决，认定安徽省人民政府作出的全省烟花爆竹企业退出市场的“红头文件”违法，要求安徽省人民政府在60日内采取补救措施。在该案中的“红头文件”看似是规范性文件，实际上为具体行政行为，因此，法院才作出如上判决。* 十二、增设简易程序 人民法院审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的第一审行政案件,可以适用简易程序, 一是被诉行政行为是依法当场作出的； 二是案件涉及款额二千元以下的； 三是属于政府信息公开案件的； 四是当事人各方同意适用简易程序的。 发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。同时规定,适用简易程序审理的行政案件,由审判员一人独任审理,并应当在立案之日起四十五日内审结。 十四、建立民事行政争议交叉处理机制 有些行政行为引起的争议,往往伴随着相关的民事争议。这两类争议依照行政诉讼法和民事诉讼法分别立案,分别审理,浪费了司法资源,有的还导致循环诉讼,影响司法效率,不利于保护当事人的合法权益。 根据实践中行政争议与相关民事争议一并审理的做法,新法增加规定:一是在涉及行政许可、登记和就民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理。二是在行政诉讼中,人民法院认为该行政案件审理需以民事诉讼的裁判为依据的,裁定中止行政诉讼。 【例1】股权变更登记行政案件与股权确认诉讼的合并审理 【例2】土地权属争议行政裁决诉讼案与土地权属纠纷民事诉讼案的合并审理 十五、完善判决种类 1、以判决驳回原告诉讼请求代替维持判决——根据审判实际需要,新法规定:行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告要求被告履行职责或给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 2、增加给付判决——根据审判实际需要,规定:人民法院经过审理,查明被告依法负有给付义务的,判决被告履行给付义务。【例】某地农民祖坟半夜被夷为平地，找谁谁都不说，找公安，公安说查无线索。在此之前，开发区管委会曾与农民协商过迁坟事宜但无结果，事后这块地最后也为某开发区管委会将其用于商业开发。如果村民要求开发区管委会支付因为侵权行为的存在而无需支付的迁坟安置费用，向法院起诉，法院应如何判决？ 3、增加确认违法或者无效判决 在五种情形下,人民法院判决确认行政行为违法： 一是行政行为依法应当撤销,但撤销该行政行为将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； 二是行政行为依法应当撤销,但不具有可撤销内容的； 【例】交警注销驾驶证案中，驾照一旦被注销，系统就无法恢复原状，此时的判决形式应为确认违法判决。 三是行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的； 【例】听证过程未向社会公开但并未影响到被处罚人权利的行政处罚。 四是被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行已没有意义的； 【例】因警察行政不作为要求赔偿案 五是被告撤销或者变更原违法行政行为,原告仍要求对原行政行为的违法性作出确认的。 同时规定:行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。 【例】不服党委作出的限制企业经营权案 人民法院作出确认违法或者无效的判决时,可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。 4、扩大变更判决范围——根据审判实际需要,规定:行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定或者认定确有错误的,人民法院可以判决变更。人民法院判决变更,不得加重原告的义务或者减少原告的利益。但利害关系人同为原告,且诉讼请求相反的除外。 【例】因违法所得的认定错误而导致没收违法所得的处罚决定错误的，可以直接作出变更判决。 十六、明确行政机关不执行判决的责任 新法规定:行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,一审人民法院可以采取下列措施:一是对应当归还的罚款或者应当给付的款额,通知银行从该行政机关的账户内划拨；二是在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该行政机关负责人按日处五十元至一百元罚款；三是将行政机关拒绝履行的情况予以公告；四是向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院；五是拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。 十七、新旧法衔接 【问1】2015年5月1日前立案但未开庭，5月1日后开庭的，是适用新行政诉讼法审理行政案件，还是适用旧行政诉讼法审理行政案件？ 【问2】2015年5月1日前行政复议机关已经作出维持原具体行政行为的复议决定，当事人起诉，法院在5月1日前立案，5月1日后才开庭审理的，是否应将行政复议机关列为共同被告？ 【问3】行政案件在5月1日前作出判决，5月1日后上诉的，二审法院是按照新法审理，还是按照旧法审理？ 谢谢！*