论中国公务员法的创新与突破

论中国公务员法的创新与突破 内蒙古包头市九原区委组织部 赵春江 【内容提要】 《公务员法》在《国家公务员暂行条例》的基础上进行了许多创新与突破。在考核结果中新增“基本称职”等次～完善了考核制度,将公务员职位初步划分为三大类:综合管理类、行政执法类、专业技术类～并在划分职位类别基础上～重新设置公务员的职务序列和级别序列～重新 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 职务层次与级别的对应关系～从而确立了我国公务员分类管理的基本框架。对公务员级别功能的重新定位～构建了公务员职务晋升与级别晋升的“双梯制”～使公务员的晋升形成了一个以职务晋升为横坐标、以级别晋升为纵坐标的完整体系～进一步完善了公务员的激励保障机制,设立聘任制公务员～打破了普通公务员“凡进必考”限制～为机关引进急需的高级专门人才开辟了一条合法渠道,确立公开选拔、竞争上岗作为职务晋升方式的法律地位,使公务员职务晋升渠道多样化。 【关 键 词】 公务员法 创新 突破 1 目 录 前言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 一、明确了国家公务员的范围„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 二、增加了公务员的考核等次„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4 三、创新了公务员职位分类制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 ,一,职位分类„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 ,二,职务设置„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 ,三,级别设置„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 四、设立聘任制公务员„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 五、确认了公开选拔与竞争上岗„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 结语 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„10 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„11 2 前言 历时,年，13易其稿，2005年4月27日，十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议表决通过了《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)，国家主席胡锦涛签署第35号主席令，公布了这部法律。《公务员法》将于2006年1月1日起正式施行。与《国家公务员暂行条例》相比，新颁布的《公务员法》，吸纳了1993年以来干部人事制度改革中的成功经验与做法，借鉴了国外公务员制度改革的有益成果，既保持了国家公务员制度的连续性和稳定性，又有许多创新和突破。 一、明确了国家公务员的范围 《国家公务员暂行条例》规定的公务员范围，是指各级国家行政机关中除工勤以外的工作人员。1993年8月，我国在各级国家行政机关相继建立和推行了公务员制度。同时，对各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关以及群团机关中除工勤人员以外的工作人员参照公务员暂行条例进行管理，对部分行使行政职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员依照公务员暂行条例进行管理。这样，在国家公务员制度实施的十多年来，在事实上，我国一直存在着三种类型的公务员:一是国家行政机关中的公务员，这与《国家公务员暂行条例》中的概念是相符的，是名副其实的国家公务员;二是各级党群 ,,机关、人大政协机关、民主党派机关、法检机关中的“参照公务员”;三是部分行使行政职能的事业单位中的“依照公务员”。这三类人员在招考录用、职务晋升、工资调整、考核奖惩等方面均是依据《国家公务员暂行条例》的有关规定进行，但在称谓上却很不顺畅，很不统一。 《公务员法》对此进行了调整，对公务员的范围进行了重新界定。《公务员法》第二条规定:“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。”这一概念进一步扩大和明确了国家公务员的范围，从2006年1月1日起，本文前述的国家行政机关中的公务员和“参照公务员”就合二为一，统称为国家公务员。 同时《公务员法》第一百零六条规定 :“法律、法规授权的部分具有公共事 ,中共中央组织部参照试行公务员制度办公室:《参照国家公务员制度管理工作指导手册》(第一册)，党建读物出版社1995年1月第一版，第107-154页。 ,中共中央组织部干部调配局:《参照国家公务员制度管理工作指导手册》(第二册)，党建读物出版社1997年1月第一版，第174-223页。 3 务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员中，经批准参照本法进行管理”。这一规定，事实上，是将本文前述的“依照公务员”改为了“参照公务员”。 对公务员的范围进行重新界定，扩大公务员的范围，是符合我国国情的，因为我国实行的是中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，中国共产党是唯一的执政党，各民主党派是参政党，而不像西方国家实行的是三权分立和两党制 ,或多党轮流执政，在我国不存在“政党分肥制”的弊端，所以在客观上我国的 ,公务员制度不需要实行“两官分途”，我国的公务员也无需保持“政治中立”，将“参照公务员”并入国家公务员是适合我国国情的。 同时，《公务员法》只是一部关于人事管理的法规，规范的只是机关的人事工作，不涉及到机关的工作方式和职能职责，因此，它并不有悖于当前党政分开的改革趋势。 二、增加了公务员的考核等次 《国家公务员暂行条例》第二十五条规定 ，公务员年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。在实际操作中，由于在称职和不称职之间没有中间过渡等次，年度考核往往流于形式，国家公务员除了评为优秀就是称职，极少有人会被确定为不称职。因为按照《国家公务员考核暂行规定》第十二条、第十三条的规定，国家公务员被确定为不称职，会给当事人带来一系列负面影响:一是影响到连续“五年称职以上”晋升级别工资;二是影响到连续“两年称职以上”晋升职务工资;三是影响到当年“称职以上”获得年终奖金;四是影响到连续“三年称职以上”，具有晋升职务的资格;五是影响到降职、降级、降资。“当年考核被确定为不称职等次的，予以降职。降职后，其职务工资就近就低套入新任职务工资档次，原级别高于新任职务对应级别的，降到新任职务对应的最高级别，并执行相对应的级别工资”，“对于确定为不称职等次而又无职可降的人员，可以降低一个级别;无级可降的，可以降低一个职务工资档次”;六是影响到辞退。国家 ,公务员“连续两年考核被确定为不称职等次的，按规定予以辞退”。鉴于考核结果的使用，会直接影响到当事人的切身利益，各单位对于那些德才表现差，在年 ,梁宁:《实施人才强国战略 加快人事制度改革》，人民日报出版社2004年11月第1版，第553-574页。 ,徐理明:《国家公务员制度》，高等教育出版社1999年10第1版，第15-16页。 ,中共中央组织部参照试行公务员制度办公室:《参照国家公务员制度管理工作指导手册》(第一册)，党建读物出版社1995年1月第一版，第303-306页。 4 度考核中介于称职与不称职之间的国家公务员，几乎清一色确定为称职，甚至对那些政治、业务素质较差，难以适应工作要求，不能完成工作任务的国家公务员也确定为称职。这种老好人的思想，使得国家公务员考核制度得不到有效实施，考核本身所具有导向、激励、监督、预警的功能得不到充分发挥。 新的《公务员法》采纳了各方的建议，对此进行了改进。《公务员法》第三十六条规定，“公务员定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次”。增加了“基本称职”这一等次。这样一来，对于那些德才表现差和工作实绩平平，在年度考核中介于称职与不称职之间的国家公务员，我们完全可以确定为基本称职，给其一种明确的警示和提醒，真正使考核的奖优罚劣、警示监督功能得到充分发挥，以此促进公务员勤政、廉政、务实、高效地开展工作。 三、创新了公务员职位分类制度 分类是管理的基础，只有进行科学的分类才会有科学的管理。分类管理是科学管理的前提。没有合理的分类，就没有科学的人事管理。实行职位分类是国家公务员管理体制区别于传统干部管理体制的一个重要标志，是对公务员进行科学管理、录用、考核、奖惩、 培训 焊锡培训资料ppt免费下载焊接培训教程 ppt 下载特设培训下载班长管理培训下载培训时间表下载 等的依据。 长期以来，我国实行的是以“品位分类”为特征的干部制度。1993年以来，《国家公务员暂行条例》将公务员职务分为领导职务和非领导职务两大类，领导职务从总理到副科长共10级，非领导职务从巡视员到办事员共8级。实际上这是一种职务分类，而不是职位分类，公务员内部没有按照职位性质和特点进行分类，所有的公务员都适应一套职务系列，实行一种管理方法，公务员内部的分类管理无从体现，公务员职业发展渠道过于单一，基层公务员晋级空间很小，这些都不利于专业人才的成长和公务员队伍的稳定。 为克服上述弊端，新的《公务员法》借鉴西方国家公务员分类管理的经验，增加职位分类的内涵，兼顾品位分类的合理因素，与时俱进，将公务员职位初步划分为三大类:综合管理类、行政执法类、专业技术类，并在划分职位类别基础上，重新设置公务员的职务序列和级别序列，明确职务层次，增加级别设置，重新规范职务层次与级别的对应关系，从而确立了我国公务员分类管理的基本框架。 ,一,职位分类 5 虽然《国家公务员暂行条例》第八条明确规定，“国家行政机关实行职位分类制度”。但事实上，十多年来我国在公务员内部并未进行真正的职位分类。新颁布的公务法对此进行了大胆的探索。《公务员法》第十四条规定，“国家实行公务员职位分类制度。”“公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。” 具体而言，行政执法类主要包括工商、税收、质监、药监、环保、公安等系统的公务员，其职责是履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责;专业技术类是指在机关中从事技术很强工作的公务员，其职责是在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障;综合管理类是指机关中除以上两类之外的公务员，其职责是履行综合管理协调等职责。这种分类既满足了当前我国的社会需要，又为以后的进一步发展留有余地。《公务员法》第十四条同时规定，“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。”也就是说，国务院可以根据实际需要或在条件成熟的时候建立新的职位类别，这种弹性化的制度安排，为下一步的探索和创新，为未来的发展预留了充分的空间。 (二)职务设置 职务晋升侧重“给官”，级别晋升侧重“给钱”，职务晋升是对公务员最重要的激励手段。根据职位类别合理设置相应的职务序列，为公务员提供多样化的职业发展阶梯，让每一类公务员、每一名公务员都有充分的职业发展空间，必将极大地调动公务的工作积极性和工作热情。 《公务员法》根据公务员是否承担领导职责，将公务员职务分为领导职务与非领导职务两大类型。领导职务承担领导职责，而非领导职务，不负有领导职责，承担 岗位职责 总经理岗位职责总经理安全岗位职责工厂保安人员的岗位职责工厂财务部岗位职责工程测量员岗位职责 ，在厅局级以下设置，其中,部分较高职务层次的非领导职务可协助同级领导职务工作，或者经授权负责或协调某一方面的工作。 对公务员领导职务及综合管理类的非领导职务的设置，充分体现了对《国家公务员暂行条例》的继承和延续，领导职务分为10个职务层次，从国家级正职到乡科级副职，综合管理类的非领导职务分为8个职务层次，从巡视员到办事员，与条例基本相同，只是在称谓上略有变化。 对于行政执法类和专业技术料的职务序列《公务员法》没有做出明确规定， 6 《公务员法》第十七条规定，“ 综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定。”在这里为下一步创造性地设置充分体现不同类别职位特点的多样化非领导职务序列留出了空间。 可以设想，专业技术职务的设置必将为从事专业技术的公务员开辟一条新的职业发展阶梯，这对于吸引和留住机关必不可少的高级专业技术人才，激励他们立足本职岗位，刻苦钻研，奋发向上，积极工作，力争成为本职工作的专家权威，具有重要的现实意义。行政执法职务的设置必将彻底解决工商所、公安派出所、税务所等一些基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的突出问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 ，激励一线执法公务员更好地做好本职工作，同时也有利于加强对一线执法公务员的管理和约束。 ,三,级别设置 现行《国家公务员暂行条例》中规定的级别，只是公务员的工资级别，晋级只有两种途径:一是晋升职务带来的晋升级别工资;二是年度考核连续“三年评 ,优”或连续“五年称职以上”在现任职务内晋升级别工资。如果职务不动，级别晋升到现任职务对应的最高级别后，就到头了。由于职务所限，级别的激励功能不能很好地发挥出来，公务员感觉不到级别的激励作用，这就在一定程度上限制了公务员积极性的发挥。 为增强级别的激励功能，拓展公务员的职业发展渠道，《公务员法》第十九条规定，“公务员的职务应当对应相应的级别。公务员职务与级别的对应关系，由国务院规定。公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。” ,“公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别”这一规定重新赋予级别新的人事管理功能，使级别成为公务员一个新的职业发展台阶，除晋升职务可以带来晋升级别，不晋升职务，公务员也可以根据有关规定通过晋升级别的渠道，来得到合理待遇。 ,中共中央组织部参照试行公务员制度办公室:《参照国家公务员制度管理工作指导手册》(第一册)，党建读物出版社1995年1月第一版，第303-306页。 ,8 《中华人民共和国公务员法》第十九条 7 所有类型的职务系列，都对应同一套级别系列，级别同时也是对不同类别职务进行平衡比较的一把统一的标尺。 ,“公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定”。这一规定吸取了公务员职位分类和品位分类的优势，既兼顾了职位情况，又考虑了所在职位上人的因素。其中，职务与工作实绩属于职位因素，德才表现与资历属于品位因素。 按照职务与级别相结合的原则，对公务员级别的重新 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 ，对公务员级别功能的重新定位，重新确定职务与级别的对应关系，是整个《公务员法》的一个亮点。它实现了公务员职务晋升与级别晋升的“双梯制”，使公务员的晋升形成了一个以职务晋升为横坐标、以级别晋升为纵坐标的完整体系，进一步完善了公务员的激励保障机制。它是一个历史性的突破。职务晋升与级别晋升并行成为公务员职业发展的两条阶梯之后，公务员的职务与级别显得同等重要，两者都是“确定公务员工资及其他待遇的依据”，“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的 ,工资制度”，这就使得普通公务员合理的经济利益得到了制度保证。 四、设立聘任制公务员 现行《国家公务员暂行条例》第四十五条规定，“国家公务员职务实行委任制，部分职务实行聘任制。”十年来，由于国家没有出台相关配套制度，各地在操作起来无所适从，因此，聘任制公务员在我国一直还是“纸上谈兵”。 新的《公务员法》对聘任制公务员做出了详尽的规定，增强了可操作性和透明度。《公务员法》 第九十五条规定，“ 机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”第九十六条规定:“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”可以从符合条件的人员中直接选聘，打破了 ,,普通公务员“凡进必考”限制，有利于增强公务员队伍的开放性，增强公务员制度的生机和活力，为机关引进优秀的人才特别是急需的专业技术人才开辟了一条合法渠道。 ,《中华人民共和国公务员法》第十九条、第七十三条 ,,徐颂陶、侯建良:《国家公务员制度教程》，中国人事出版社1994年9月第2版，第73-92页。 8 实行常任制与聘任制相结合的公务员任用制度，并不意味着将聘任制抬高到与常任制平分秋色的地位，聘任制公务员只能作为常任制公务员的一个补充。在现阶段，《公务员法》设立聘任制公务员，只是为聘任制开启一道门缝，只是一种试验性探索，是对公务员的一种弹性管理。因为缩小常任制公务员范围，扩大聘任制公务员范围，是当代西方公务员从“职业型”走向“职位型”改革的一种趋势、一个发展方向。当前及今后一个时期，委任制仍是我国公务员最基本的任用制度，聘任制只能处于辅助性、从属性的地位。 推行聘任制公务，按照合同进行管理， 有利于人才资源的开发，有利于优化公务员队伍，有利于推进公务员队伍专业化建设，特别是能满足机关吸引高级专门人才的迫切需要。 五、确认了公开选拔与竞争上岗 随着《党政领导干部选拔任用工作条例》对公开选拔和竞争上岗作为干部选拔任用方式的正式确认，新颁布的《公务员法》也确立公开选拔、竞争上岗作为职务晋升方式的法律地位。 《公务员法》第四十五条明确规定，“机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。“厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。”“确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。” 将公开选拔与竞争上岗确立为公务员法定的职务晋升方式之一，是公务员职务晋升制度方面的重大突破，是吸纳干部人事制度改革新成果的结果，也是对传统委任制的重要改革。 结语 当然，《公务员法》创新还体现在:晋升领导职务任前公示制 、任职试用期制、领导成员职务任期制、对聘任制公务员的合同管理及人事争议仲裁制度 、领导成员的“引咎辞职”、“责令辞职”等方面，在这里限于篇幅，不再一一赘述。 总之，《公务员法》以《国家公务员暂行条例》为基础，以解决公务员管理实践中的突出问题为切入点，以建立中国特色公务员制度为目标，将1993年以 9 来干部人事管理的有效做法和改革的新鲜经验法律化，将符合时代特点而原先公务员制度缺乏的予以补充创新，同时针对当代西方公务员制度中的“历时特征”，适当设置一些弹性化的制度安排，为下一步的发展留有余地，为地方和部门的探索和创新预留空间。 中国公务员法的制度创新与突破，主要体现在以下五个方面:一是重新界定了公务员的范围，扩大了公务员的范围;二是增加了考核等次，完善了考核制度;三是创新公务员分类制度，在分类的基础上重新设置公务员的职务、级别，设立了职务晋升和级别晋升的“双梯制”，从而创新了公务员的激励制度;四是设立了聘任制公务员，为优化公务员队伍结构，为机关引进高级专门人才打通了渠道;五是确认公开选拔与竞争上岗作为公务员晋升职务方式的法律地位，使公务员职务晋升渠道实现多样化。 《公务员法》的出台，填补了我国法律体系的一个空白，具有里程碑的意义。不过《公务员法》还是一部框架法，还需要制定大量相关的配套法规，才能更好地付诸实施。 参考文献: 1.徐颂陶、侯建良:《国家公务员制度教程》，中国人事出版社1994年9月第2版。 2.徐理明:《国家公务员制度》，高等教育出版社1999年10第1版。 10 3.中共中央组织部参照试行公务员制度办公室:《参照国家公务员制度管理工作指导手册》(第一册)，党建读物出版社1995年1月第一版。 中共中央组织部干部调配局:《参照国家公务员制度管理工作指导手册》(第二册)，4. 党建读物出版社1997年1月第一版。 5.中共中央组织部干部一局:《〈党政领导干部选拔任用工作条例〉学习问答》，党建读物出版社2002年8月第1版。 6.梁宁:《实施人才强国战略 加快人事制度改革》，人民日报出版社2004年11月第1版。 11