留置盘问

【案情】     2000年10月14日，某市公安局110接到某单位职工王某的报案，称该单位失窃800多元。某市公安局下属的派出所于当日制作了报案笔录、《受理刑事案件登记 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 》，填写了《继续盘问（留置）审批表》，以涉嫌盗窃为由，于当日21时40分将嫌疑人张某带至派出所继续盘问至次日20时，制作了询问笔录。第二天，派出所进行了现场勘查，制作了现场勘查笔录。2000年10月18日，该市公安局将该案作为普通刑事案件立案。2000年10月16日，张某住入某精神病医院，被诊断为急性心因性反应。后张某遂向某市人民法院提起行政诉讼，认为某市公安局未依法定程序非法限制其人身自由，刑讯逼供，致使其于次日突发精神病，请求撤销某市公安局限制人身自由的强制措施。至张某起诉时，该刑事案件尚未结案。     【评析】     法院受理该案后，对公安机关采取的留置盘问行为是行政强制措施还是刑事侦查措施，是否属于行政诉讼受案范围的问题产生了激烈的争论。     从行为的主体看，公安机关既是治安行政管理的职能部门，又是负责刑事案件的侦查机关，这种具有双重职能的国家机关作出的行为，如何认定其性质涉及到是否属于行政诉讼受案范围的问题，如果行使的是治安管理职能，则属于行政诉讼受理的范围，反之，则不属行政诉讼审查的范围。如何认定公安机关所作行为的性质，一直是行政诉讼的一个难点，而公安机关在行使这两种不同性质的职能时，所采取的手段和措施有时会发生交叉竞合，在这种情况下，认定一个行为是司法行为还是具体行政行为，就更加困难。就本案而言，法院有两种观点：     一种观点认为，本案的留置盘问行为是刑事侦查行为，不属行政诉讼受案范围，理由是：     1、在现实生活中，公安机关行使职权往往是将行政措施与刑事措施交织在一起，要将各个行为的性质截然分开是不现实的，也是很困难的。公安机关采取留置盘问强制措施时，由于留置盘问所处的阶段不同，其性质不能一概而论，而要区别情况对待。一般情况下，留置盘问有三种情形，一种情形是留置盘问后未作为刑事案件立案的，属于行政强制措施；第二种情形是留置盘问后，作为刑事案件立案处理的，该留置盘问则被司法行为所吸收，属于刑事措施；第三种情形是刑事案件立案以后，公安机关在刑事侦查过程中采取留置盘问措施的，也属于刑事措施。因为公安机关在侦查过程中，也有可能发生违法行为，并不能因为刑事侦查行为违法，而将其界定为具体行政行为。     2、《中华人民共和国人民警察法》第九条 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 的继续盘问的适用对象是违法犯罪嫌疑人，即既可以是违法行为嫌疑人，也可以是犯罪嫌疑人。人民警察执行职务的行为既可能发生在行政执法程序中，也可能发生在刑事诉讼程序中。因此，留置盘问既可能是行政行为，也可能是刑事侦查措施，要判断其性质，不能只看措施的形式，而要结合整个行为过程来看。从本案起因看，是因单位失窃报案；从行为的程序看，公安机关先以刑事案件受理登记，后由刑警大队以刑事案件立案侦查，公安机关是将张某作为犯罪嫌疑人对待进行留置盘问的；从行为的目的看，公安机关是为了查明案情，惩罚犯罪，并无滥用职权之嫌。从公安机关的整个行为过程看，既具有司法行为的形式，也符合司法行为的目的，因此，本案中的留置盘问是刑事侦查行为。     另一种观点认为，本案的留置盘问行为是一种行政强制措施，属于行政诉讼受案范围。     最高人民法院行政庭曾于1997年10月29日作出（1997）法行字第21号《关于对当事人不服公安机关采取的留置措施提起诉讼法院能否作为行政案件受理的答复》，认为留置是公安机关行政管理职权的一种行政强制措施，属于《行政诉讼法》第十一条第一款第（二）项规定的人民法院行政诉讼受案范围。     笔者认为，该批复虽然是个案批复，不具有司法解释的效力，但具有一定的指导意义和重要的参考价值，它给留置盘问行为作了一个科学的定性。笔者从以下几个方面加以分析：     1、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（二）项规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属行政诉讼受案范围。该条款规定的不属行政诉讼受案范围的情形，应当理解为特指依照《中华人民共和国刑事诉讼法》的明确授权实施的行为，而《中华人民共和国刑事诉讼法》中没有留置盘问的相关规定。留置盘问行为源于《中华人民共和国人民警察法》第九条的规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘问：（一）被指控有犯罪行为的；（二）有现场作案嫌疑的；（三）有作案嫌疑身份不明的；（四）携带的物品有可能是赃物的。对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录。……”因此，留置盘问行为不是依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，故不属行政诉讼法明确排除的受案范围，应当作为行政案件受理。     2、从程序上看，司法行为较之行政行为有着更为严格的程序，其中，立案是司法行为的必经程序，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十九条规定：“公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查，收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据 材料 关于××同志的政审材料调查表环保先进个人材料国家普通话测试材料农民专业合作社注销四查四问剖析材料 。……”由此可见，立案是刑事案件的法定程序，刑事侦查必须经过立案这一法定程序后才能开始。本案公安机关在接到报案后，虽然制作了《受理刑事案件登记表》，但在尚未立案的情况下，对嫌疑人采取了留置盘问措施，在盘问后，公安机关才将本案作为刑事案件立案。应当说，在刑事案件立案前，司法程序尚未开始，只能将立案前的留置行为界定为行政行为。     3、留置是公安机关行使行政管理职权的一种行政强制措施，设置留置盘问的目的，就是要通过盘问，查明犯罪嫌疑人有无犯罪行为，如果没有，应予释放，如果有犯罪行为，则应作为刑事案件立案侦查。由此可见，留置是公安机关刑事立案前的一个程序，其行使的是行政管理职权，因此，留置盘问属于行政强制措施。 （作者单位：江苏省扬州市中级人民法院） 2004年10月1日，《公安机关适用继续盘问规定》（简称《继续盘问规定》）正式施行。该规定共6章44条，涵盖了公安机关适用继续盘问的各个环节，包括适用继续盘问必须遵循的原则，继续盘问的适用对象和时限，继续盘问的审批和执行，候问室的设置、建设和管理，执法监督和责任追究等内容。并详细规定了孕妇、哺乳期妇女、未成年人、老人等弱势群体在接受“继续盘问”时应享受的“特殊待遇”，并首次在公安执法环节中，明确了照顾被盘问人没有独立生活能力的家属问题。 法律界人士普遍认为，与此前有关规定相比，该《继续盘问规定》在保障被盘问者人权方面有着实质性的突破。专家指出，依法治国、严格执法与弘扬人文精神并不矛盾。相反，法治社会更需要人性化的执法方式，更应注重执法过程中的人文关怀。 “第六种”强制措施 近年来，在司法实践中，“留置”其实早已成为人民群众反映强烈的侵犯人权的多发环节，诸如刑讯逼供、非法拘禁，超范围留置、随意留置、留置室内发生死亡等事件时有发生。留置已被当做除刑诉法规定的“拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕”五种强制措施外，使用频率最高的“第六种”强制措施。 案例一：2004年5月31日傍晚，甘肃省宁县电力局和盛供电所职工冯军在某宾馆办事，一名身穿便装的男子告诉冯军自己是宁县刑警3中队队长豆好文，问冯军认不认识自己？只因冯军“不识庐山真面目”便被带回了留置室。在留置室，豆好文将平铐换成背铐，然后抽出冯军的裤带将冯军用裤带吊在留置室的铁架上。随后，豆好文的拳脚雨点般落在了冯军的身上、脸上，直到次日0时30分左右，豆好文才将冯军从铁架上放下锁在留置室，自己到宿舍去睡觉。 案例二：2003年2月17日晚23时，在中国科学院上海生化细胞研究所工作的38岁的博士后贾方钧，在上海市漕溪北路被徐家汇警署所属的警员盘查。由于贾方钧未随身携带身份证，被带到警署留置。贾方钧称，他被带到警署后，并无警员对他进行询问或听取他的陈述、申辩。直到第二天上午9时被释放，他被扣押近11个小时。后来贾方钧提起了行政诉讼，并打赢了官司。 案例三：2003年5月14日，贵州省黄平县36岁的村民杨胜武，被黄平县公安局以涉嫌盗窃而关进留置室，当晚，民警发现杨胜武在留置室铁门上吊颈自杀。黄平县“5·14”尸检鉴定小组对杨胜武的尸体检验报告结论是：死者杨胜武用布巾自缢致窒息死亡。后来案件惊动了中纪委，县公安局5名责任民警受到了处理。 谈到此次《继续盘问条例》出台的背景，公安部法制局负责人在回答记者提问时表示，继续盘问，是法律赋予公安机关审查有违法犯罪嫌疑人员的一项强制性措施，实践中被称为“留置”。公安机关适用继续盘问在实践中出现了一些问题，如有的设置“留置室”不 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ，有的对“留置室”疏于管理，甚至发生了被盘问人在“留置室”自杀的事故等。这些问题不仅损害了法律的严肃性，败坏了公安机关的声誉，影响了党和政府的形象，而且侵犯了公民的合法权益。对此，人民群众反应强烈。 该负责人表示，制定《继续盘问条例》就是要进一步规范继续盘问的工作 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ，规范“留置室”（现称“候问室”）的设置、建设和管理，使公安机关准确有效地适用继续盘问审查有违法犯罪嫌疑的人员，及时预防、发现和打击违法犯罪活动，同时从根本上解决继续盘问工作中存在的问题，切实保护被盘问人的合法权益。 《继续盘问条例》的人性化特征 1995年2月28日通过的《中华人民共和国人民警察法》对继续盘问作出了明确规定。此次公安部又以部门规章的形式对“继续盘问”作出细致规定。 公安部法制局负责人向记者介绍说，《继续盘问条例》共6章44条，涵盖了公安机关适用继续盘问的各个环节。针对人民群众反应强烈的问题，《继续盘问规定》体现了从严控制适用继续盘问，严密执法程序，减少随意执法空间，维护公平、公正，以及保障公民合法权益的宗旨和精神。 例如，由于“违法”的范围很广，既包括违法治安管理，又包括违反其他公安行政管理，还包括违反工商、税收、环保、卫生等行政管理，因此，《继续盘问规定》明确将“违法”限定为“违反治安管理”； 为了保护弱势群体，《继续盘问规定》第10条规定，对符合法定条件的怀孕或者正在哺乳自己不满1周岁婴儿的妇女，不满16周岁的未成年人和已满70周岁的老年人可以适用继续盘问，但必须在带至公安机关之时起的4个小时以内盘问完毕，且不得送入候问室；对上述人员在晚上9点至次日早上7点之间释放的，应当通知其家属或者监护人领回；对身份不明或者没有家属和监护人而无法通知的，应当护送至其住地； 《继续盘问规定》第15条规定：“被盘问人的家属为老年人、残疾人、精神病人、不满十六周岁的未成年人或者其他没有独立生活能力的人，因公安机关实施继续盘问规定而使被盘问人的家属无人照顾的，公安机关应当通知其亲友予以照顾或者采取其他适当办法妥善安排，并将情况及时告知被盘问人。 ” 这条规定首次在公安执法环节中明确了照顾被盘问人没有独立生活能力的家属问题，以确保其无独立生活能力家属的人身安全，防止发生意外事件，符合以人为本，尊重和保障人权的要求。 有关法律专家认为，《继续盘问规定》的人性化特征，确实是一大进步，对弱视群体的保护及对没有独立生活能力的家属的负责都是现行法律规定的空白点。 对《继续盘问规定》的司法救济 公安部法制局负责同志向记者介绍说，这次《继续盘问规定》确立了严密的执法监督程序，并加大了对违法违纪行为的责任追究力度，包括“因违法使用警械、武器、或者疏于管理导致被盘问人在继续盘问期间自杀身亡、被殴打致死或者其他非正常死亡的，除依法追究有关责任人的法律责任外，应当对负有直接责任的人民警察予以开除，对公安派出所的主要负责人予以撤职，对所属公安机关的分管负责人和主要负责人予以处分，并取消该公安派出所及其所属公安机关参加本年度评选先进的资格”。 我们有理由相信，《继续盘问规定》的颁布施行，会在一定程度上解决目前公安执法工作中的简单和粗暴问题，规定所呈现的人权保障精神也会逐渐深入人心。然而 ，我们更关心的是，一旦出现了违反规定的侵犯人权现象，能否得到适当的法律救济问题。 诚然，在新出台的《继续盘问规定》中，公安部颁布了严格的三级负责制，对违反规定的相关责任人都要进行处理和制裁，但这些制裁都只是公安机关的内部的监督制约，要真正保障这部规章的贯彻实施，引入司法救济为主体的外部监督机制则更为重要。 这部44条的规章没有对违反规定的司法审查作出明示，现行的法律法规对于违反《继续盘问规定》的行为也缺乏寻求司法救济途径的明确规定。对于公安继续盘问的行为是属于行政强制措施还是刑事侦查行为，在法学理论界也存在一定的争论，因此，造成了司法实践中受理、审判案件的混乱。 有些地区的法院认为留置是公安机关刑事侦查的前期手段，因此，在公民被错误留置后，向法院提起行政诉讼却不被受理。前面案例中提到的杨胜武“自杀”于公安局留置室事件中，他所留下的两位孤儿就面临着告状无门的状况。在该案中，如何进入国家赔偿程序，主要取决于对公安局留置行为的定性，因为我国目前行政赔偿程序与刑事赔偿程序截然分立。如果将留置行为归于行政行为的领域，则要走行政赔偿的程序；如果将留置行为界定为刑事行为，则必须启动刑事赔偿程序，并以对致害行为的违法确认为前提。 黄平县法院拒绝受理的理由是认为县公安局对杨胜武的留置措施属刑事法律行为，索赔必须通过刑事赔偿程序解决。而县公安局则认为，杨胜武在留置室自缢死亡，公安局没有责任，不应赔偿。由于不愿意确认留置行为违法，因而无法启动刑事赔偿程序。 但是，司法实践中也出现了一些因留置行为导致行政诉讼案件受理的成功案例，前面所提到的38岁的博士后贾方钧，因没带身份证被错误留置事件，是在法院受理了他的行政诉讼后而得到公平解决的。 对此，北京大学法学院陈瑞华教授认为，在现代法治社会中，警察无论就其发挥的功能还是活动的程序、组织方式上都显示出行政权的性质。中国司法改革所面临的重大课题之一，就是确立警察权的行政权性质，实现公安机关的非司法化。为此，公安机关所拥有的一系列治安行政处罚权，如劳动教养权、收容遣送权、收容教育权、行政拘留权等，都应当被纳入司法权之中。另一方面，对于公安机关所行使的一系列涉及在刑事侦查领域剥夺、限制个人基本权益和自由的措施，一律纳入司法权的控制之下。 陈瑞华教授说，就我个人观点而言，留置是一种行政强制措施，有两点理由。其一，从法律渊源看，留置权是《人民警察法》规定的，而非《刑事诉讼法》所赋予的，当然具有行政权的性质；其二，与《刑事诉讼法》所针对的“犯罪嫌疑人”的特定对象不同，留置的对象并不十分明确，包括“违反治安管理”的公民。 因此，公民不服公安机关继续盘问决定的，可以要求行政复议或提起行政诉讼，对于因错误留置而遭受人身和财产损失的，有获得国家赔偿的权利。有关立法、司法部门应该明确规定，公民对公安机关作出的继续盘问不服的，有提起诉讼的权利。 司法部研究室副研究员刘武俊则指出，《继续盘问规定》只是一个部门行政规章，对于“留置”这样一个事实证明极容易侵犯人权、有明显限制公民人身自由倾向的刑事强制措施，正在酝酿修改中的《治安管理法》、《刑事诉讼法》等高位级的法律有必要予以关注，从程序和实体两方面进一步予以严格规范。