金融“新政”背景下农村资金互助社的现实困境_基于2个村的个案研究

　金融“新政 ”背景下 农村资金互助社的现实困境 3 ———基于 2个村的个案研究 邵传林 (西北大学经济管理学院 　710127) 　　内容摘要 : 在中国金融“新政 ”实施之后 ,农村金融市场中的微观行为主体对国家政 策变更做出了合理反应。本文通过对一正一反两个方面的案例进行研究发现 :当农村资 金互助社在“地下 ”非法经营时 ,它具有较高的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 效率 ;在农村资金互助社获得合法地 位后 ,其制度效率反而下降了。通过构建一个理论模型对此做出了解释 ,即政府的过度监 管增加了互助社的运营成本 ,并造成社会福利损失。最后 ,还提出了优化农村资金互助社 的外部制度环境及其内部治理机制的战略。 关键词 : 农村资金互助社 　合法化悖论 　交易费用 　运营成本 　过度监管 中图分类号 : F830. 61　　文献标识码 : A　　文章编号 : 1005 - 1309 (2010) 06 - 0027 - 009 收稿日期 : 2010 - 04 - 203 本文为西北大学研究生自主创新资助项目 (编号 09YZZ26)的阶段性研究成果。 ①出台上一次中央“一号文件 ”是在 1986年 1月 1日 ,即颁布《关于一九八六年农村工作的部署 》。 一、自金融“新政”生发 　　从 2004年到 2010年中共中央连续颁布了七个针对“三农 ”问题的一号文件 ,几乎每一个一号 文件都提出要改革我国目前农村金融体系 ,建立适应农村金融需求的制度体系 ,这被学界称为金融 “新政 ”,尤其是在 2006年推出“降低农村金融进入门槛、发展多元化农村金融制度 ”的政策后 ,社 会观察家对此给予了极大关注。通过对七年来中央关于农村金融改革之政策的演变进行盘点 ,笔 者试图测度出农村金融“新政 ”的走势及其焦点。根据中央政策侧重点的不同可以把金融“新政 ” 划分为三个阶段 ,即破冰期、推广试验期、扶持细化期。 (一 )金融“新政 ”之破冰期 时隔 18年之后 ,中共中央于 2004年 1月颁布了第一个“一号文件 ”———《中共中央国务院关 于促进农民增收若干政策的意见 》,这充分体现了党中央、国务院在新形势下把解决“三农 ”问题作 为全党工作之重的战略意图。①该文件第 19条明确提出要“改革和创新农村金融体制 ”,“鼓励有条 件的地方 ,在严格监管、有效防范金融风险的前提下 ,通过吸引社会资本和外资 ,积极兴办直接为 ‘三农 ’服务的多种所有制的金融组织 ”。在该文件下发后 ,中国人民银行对农村信用合作社进行 了改革 ,但没有提出针对农村非正规金融的具体措施。中央于 2005年 1月 30日颁布的《中共中央 国务院关于进一步加强农村工作 ,提高农业综合生产能力若干政策的意见 》一文也提出要“推进农 村金融改革和创新 ”,“有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办 —72— 2010年第 6期 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　·上海经济研究 · 法 ,在有效防范金融风险的前提下 ,尽快启动试点工作 ”,“有条件的地方 , ⋯⋯,发起的小额信贷组 织 ”。与 2004年的一号文件相比 ,这次的“一号文件 ”具有了一定的可操作性 ,各地区开始尝试构 建新型农村金融组织 ,比如 ,加快了小额信贷公司的试点。而 2006年颁布的《中共中央国务院关于 推进社会主义新农村建设的若干意见 》则详细地提出了 32条支农、惠农措施 ,其中 ,第 25条除了提 出要“加快推进农村金融改革 ”外 ,还第一次申明要“引导农户发展资金互助组织 ”,并“规范民间借 贷 ”。依据上述文件精神 ,中国银监会于 2006年 12月 20日下发了《关于调整放宽农村地区银行业 金融机构准入政策 ,更好支持社会主义新农村建设的若干意见 》,该文件明确提出要着手试点工 作。至此 ,农村资金互助组织开始进入试验阶段 ,社会底层开始积极进行实践。 (二 )金融“新政 ”之推广试验期 如果说 2004年至 2006年的中央“一号文件”仅仅是放开农村金融市场的进入、允许个别地区 搞各种金融创新 ,那么中央于 2007年颁布的《中共中央国务院关于积极发展现代农业 ,扎实推进社 会主义新农村建设的若干意见 》则旗帜鲜明地提出要“在贫困地区先行开展发育农村多种所有制 金融组织的试点 ”,而且在这个中央一号文件颁布之后 ,中国银监会紧接着批准在 11个农村试点 农村资金互助社 ,并颁布了《农村资金互助社管理暂行规定 》(以下简称《暂行规定 》)、《农村资金 互助社示范章程 》和《农村资金互助社组建审批工作指引 》。至此 ,农村资金互助社有了全面的运 作管理办法 ,这也为各地的试点实践提供了操作依据。而且 ,中国人民银行和银监会还于 2008年 4月 24日联合下发了《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通 知 》,对存款准备、存贷款利率、支付清算、会计管理、统计报表、风险管理等内容做出了进一步的规 定。 为了扎实地推进社会主义新农村建设 ,中央于 2008年初颁布了《中共中央国务院关于切实加 强农业基础建设 ,进一步促进农业发展、农民增收的若干意见 》,该文件再次提出“加快推进调整放 宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作 ”,“通过批发或转贷等方式 ,解决新型农村金融机 构资金来源不足的问题 ”。与以往的政策相比 ,这份中央“一号文件 ”的针对性和操作性更强了。 而 2008年 10份召开的中共中央十七届三中全会再一次把“三农 ”问题提高了战略高度 ,该次会议 通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 》(以下简称《决定 》)明确提出要 “建立现代农村金融制度 ”、“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作 ”。在此之前 ,中央并不 允许农民专业合作社开展金融业务 ,这就为农民专业合作社的综合性发展奠定了基础。 (三 )金融“新政 ”之扶持细化期 在十七届三中全会之后 ,金融“新政 ”开始进入扶持细化期 ,其政策的针对性更强。比如 ,在中 央 2009年通过的一号文件《中共中央国务院关于 2009年促进农业稳定发展、农民持续增收的若干 意见 》中明确提出要“增强农村金融服务能力 ”,“加快发展多种形式新型农村金融组织和以服务农 村为主的地区性中小银行 , ⋯⋯,大力发展小额信贷和微型金融服务 , ⋯⋯,农村微小型金融组织可 通过多种方式从金融机构融入资金 ”,“抓紧出台对农民专业合作社开展信用合作试点的具体办 法 ”。再如 , 2010年通过的一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农 业农村发展基础的若干意见 》提出要“加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社 ,有序发展小 额贷款组织 ,引导社会资金投资设立适应‘三农 ’需要的各类新型金融组织 ”,还提出在三年内消除 偏远农村地区金融服务“真空地带 ”,并通过具体财政措施来补贴服务“三农 ”的金融机构。 在上述金融“新政”催化下我国农村金融制度会发生怎样的演变 ,频遭正规金融信贷配给的农 户之金融需求能得到满足吗 ? 上述政策措施能否催生出适应我国农村金融需求的最优制度安排 ? 我国农村非正规金融又会遭遇怎样的境况 ,是从此向正规金融转变 ,还是完全被正规金融挤出 ? 在 新形势下对上述问题的研究不仅有助于推进现代农村金融制度的构建 ,还具有重要的理论意义。 在我国农村金融市场上 ,有各种各样的金融机构 ,既有正规金融机构 ,如中国农业银行、中国农 —82— ·上海经济研究 ·　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2010年第 6期 业发展银行、农村信用合作社、农村商业银行、农村合作银行等 ,也有非正规金融机构 ,如基于血缘、 地缘的关系借贷、基于业务往来的贸易信贷、银背、地下私人钱庄、合会、资金互助会、典当行、民间 贴现、高利贷等。但随着我国金融体制的进一步改革 ,上述农村正规金融机构日趋股份化和“去国 有化 ”,并逐渐远离农村市场及中等收入以下的农户 ,几乎都偏离了“三农 ”,甚至连打着支农“主力 军 ”的农村信用合作社都远离了农村。这不能不令人担忧。在这种境况下 ,具有较高自然风险和 较低行业收益率的农业公司以及缺乏正规抵押品的农户面临的融资难问题更加突出 ,正是在此背 景下“以合作之名 ”兴起的农村资金互助社从众多的民间金融制度中脱颖而出 ,一跃成为媒体和社 会各界的焦点 ,这似乎为破解积重难返的“三农 ”问题提供了新的希望。与以往的农村金融机构相 比 ,农村资金互助社的制度优势及其内在的生存逻辑是什么 ? 农村资金互助社能满足中等收入以 下贫困农户的金融服务需求 ,并在复杂的农村环境中持续生存吗 ? 这都需要深入探讨与研究。 接下来 ,文本拟通过对来自陕西省宁强县、吉林梨树县的两个村构建农村资金互助社的案例进 行研究 ,试着对上述疑问做出解答。这两个案例故事具有很强的代表性 ,其中 ,宁强县的案例主要 讲述非法性的农村资金互助社的运作过程及其制度效率 ,而梨树县的故事主要讲述第一个获得官 方批准的百信农村资金互助社是如何运作的。前者是我国农村民间金融中的新兴组织 ,是非法的 或反面的典型 ,通过对其考察或许能够折射出我国民间金融的生存境况 ;而后者是“以合作之名 ” 依法设立的农村微型金融机构之典范 ,受到社会各界的关注 ,通过对其运作效率进行剖析或能摸索 到促进它进一步发展的路径选择。 二、两个村建构农村资金互助社的故事 　　为了测度频繁出台的金融“新政 ”对我国农村正规及非正规金融所产生的政策效应 ,笔者先考 察一个民间金融的案例 ,即陕西宁强县关口坝村农村资金互助社的兴衰 ,然后再通过另一个受到媒 体“热捧 ”的案例来揭示农村资金互助社合法化后的现实困境 ,并对这两个对立案例进行比较。 (一 )来自陕西宁强县关口坝村的案例① 关口坝村是陕西省汉中市西南部宁强县 (国家级贫困县 )巴山镇上的一个山村 ,距离巴山镇约 30多公里。由于该地区处在巴山与秦岭的交汇处 ,是典型的偏远山村 ,交通极为不便 ,群众居住较 为分散 ,该村拥有一千多户人家 ,农民人均年收入只有 2000多元。在 2007年 4月之前 ,仅有一家 农村信用合作社为该村提供金融服务 ,但因该社盈余难以支付其高额的运营成本 ,不得不撤离了该 山村。至此 ,该地区成了农村金融服务的“真空 ”地带。为了满足村民的金融服务需求 ,村支书徐 忠福、农信社退休职工侯金轩与村民王国民于 2007年 8月 1日共同发起成立了关口坝村资金互助 社 ,该社主要面向该村村民提供简单的金融服务 ,如长短期存贷款、代取财政补贴等 ,并得到广大村 民的积极支持。截止到 2009年 4月份该社最多曾吸收存款 700余万 ,并对关口坝 175户农户发放 了 500多万元贷款 ,不良贷款率为零 ,关口坝村及邻近村庄的 1900多人向该社存款。 关口坝村资金互助社是一家非正规的农村互助合作社 ,它并不具备金融许可证 ,也没有得到工 商部门的批准。但是该社不仅向村民提供无抵押的生产型资金 (主要面向农业生产资料的购买 ) , 还向困难户提供生活性信贷 (如看病、上学、建房等 ) ,其作用相当于原来的农信社。根据张艳花 (2009)等人的调查 ,该社主要对关口坝村的农户发放小额贷款 ,其贷款手续非常简单 ,从申请到拿 到贷款仅需一两天 ,并不要任何抵押品 ,仅需 2名担保人 ,其存、贷款利率参照当地信用社的同期利 率 ,并保持很大的灵活性。此外 ,由于该社不用缴纳利息税 ,其存款利率略高于银行利率 ,这极大地 调动了群众参与的积极性 ,有时为了提高存款额度 ,该社甚至还把月利率提高到 3 - 4厘。除了办 —92— 2010年第 6期 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　·上海经济研究 · ①这是根据张艳花等 (2010)记者的新闻报告改写的 ,详细参见《一起非法设立金融机构事件引发的思考 》。 理上述业务外 ,该社还帮助村民代领退耕还林款、兑换旧币 ,极大地减少了农户去 30多公里外的巴 山镇农信社办理上述业务的交通费用和时间。据调研资料统计 ,该社不仅建立了一系列规章制度 , 如贷款决策管理、会计账户管理等 ,还按照信用社的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 建立了存款准备金及呆账准备金制度 ,有 效地控制了信贷风险。该社的主要资金来源包括发起人及社员的股本金、社员存款和向非社员的 借款 ,当然 ,为了应对突发的流动性危机该社三位负责人曾动用各自的人脉关系去借款融资。从 2007年 8月至 2009年 4月 ,该社没有出现挤兑现象 ,也无不良贷款 记录 混凝土 养护记录下载土方回填监理旁站记录免费下载集备记录下载集备记录下载集备记录下载 ,并取得了一万元的盈余。 显然 ,与当地农村信用社相比 ,关口坝村资金互助社具有很强的制度优势 ,其运营成本更低、服 务效率更高、扶贫性更强、贷款瞄准率更高、公益性更强。随着唯一一家以服务“三农 ”为宗旨、以 “合作 ”为名的农村合作金融 ———农村信用社被异化为商业性金融后 ,在我国广大中西部偏远的农 村地区再也找不到任何合法的农村信用合作组织来满足农户的金融需求 ,作为诱致性制度创新的 关口坝村资金互助社便内生于乡土社区内 ,以其灵活、便捷的运作模式极大地满足了中低收入农户 的投融资需求 ,为农村经济的发展做出了不容置疑的贡献 ,尽管该社是典型的农村非正规金融机 构 ,不具有合法性 ,也没有营业执照。在国家金融“新政 ”频频出台后 ,互助社理事长徐忠福认识到 非法经营的不利影响 ,曾多次向银监会等部门申请注册 ,但由于陕西省不是首批试点地区 ,该社一 直未获得银监会的批准 ,也没有获得工商部门、民政部门或县扶贫办的认可。到了 2009年 4月份 , 由于遭到从省到市的反对 ,该社最终在运营了 20个月后被当地县政府依法取缔。在关口坝村资金 互助社被地方政府取缔后 ,该地区再一次成了金融“真空 ”地带。 (二 )来自吉林梨树县闫家村的案例 闫家村位于吉林省梨树县榆树台镇东北 12公里处 ,全村有 680多户人家 ,大多数农户以种植 玉米、养殖生猪为业。早在 2003年 11月 10日 ,该村“能人 ”姜志国就组织 5家农户以联合购买、联 合分销的方式创办了榆树台百信农民合作社 ,积极探索农民专业合作社的运作模式 ,这不仅降低了 农户的生产成本 ,还有效地缓解了其资金需求。此后 ,媒体与社会各界就该社的实践进行大力宣传 和支持 ,并有多个高校的学者及农调队到该社调研 ,当地政府也积极地组织各类考察。 经过三年多的实践 ,再加上学界的帮助 ,该社建立了完善的运作制度和规则流程 ,并在 2007年 3月 9日经中国银监会批准成为全国第一家农村资金互助社 ———梨树县闫家村百信农村资金互助 社 ,该社此时仅有 32位发起社员 ,注册资本为 10. 18万元。至此 ,第一个具有金融许可证的农村合 作金融正式挂牌营业 ,这也标志着以姜志国为首的农民关于农村合作金融的探索得到了官方的正 式认可。截止到 2009年 4月 7日 ,入社社员为 116人 ,入社股金为 14. 44万元 ,吸收存款 4. 7万 元 ,借入资金 19万元 ,发放贷款累计 124. 85万元 ,累计贷款笔数 297人次 ,尚无不良贷款 ,盈余 6500元。 百信农村资金互助社成立并严格按照银监会颁布的《农村资金互助社管理暂行规定 》(以下简 称《暂行规定 》)与《农村资金互助社示范章程 》运营 ,还组建了社员大会 ,选举产生了理事会和监事 会 ,选举姜志国任理事长兼经理 ,该社一共配有 4名工作人员。通过调研发现 ,百信农村资金互助 社的运作机制具有以下特征 :第一 ,它具有类似农村信用合作社的操作制度 ,这包括标准会计制度、 存款准备金制度、呆账准备制度 ,还具有固定的营业场所及安保措施 ;第二 ,该社仅吸收社员的存 款 ,不对非社员开展存贷款业务 ,其存款利率不高于银行同期利率 ,贷款利率也只在规定范围内小 幅变动 ;第三 ,对入社社员发放的贷款额度不超过股金的 10倍 ;第四 ,实行“一人票权制 ”;第五 ,该 社的资金来源非常有限 ,难以满足社员的资金需求。 可以说 ,百信农村资金互助社是严格按照商业性银行的标准进行业务运营 ,但却没有享受到金 融机构应有的权利。《农村资金互助社管理暂行规定 》把农村资金互助社的融资来源限定在社员 存款、社会捐赠资金及同业拆借款上 ,但成立三年来 ,仅得到 600元的社会捐助款、20万元的同业 融资 ,其资金来源很难满足日益增长的需求 ,因为仅仅为了能够取得贷款而加盟该社的农户越来越 —03— ·上海经济研究 ·　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2010年第 6期 多 ,而该社的存款余额却增幅缓慢。显然 ,尽管该社拥有从同业拆借低息资金的权利 ,但在实践中 由于互助社缺少中央政府的“隐性担保 ”,没有多少金融机构愿意向其贷款。此外 ,该社的盈利能 力不强 ,其经营成本却很高。根据张德志等 (2009)的调研资料 ,百信在 2007～2008年共盈余 7650 元 ,但其 2008年的经营成本 (房租、工资、通信费等 )高达三万元 ,这还是在该社高管人员义务工作 的前提下取得的。尽管农村资金互助社不以盈利为目的 ,但持续的、可观的盈余是其存续的前提条 件。如果政府部门再不加大落实相关扶持政策的力度 ,该社能否持续经营下去令人怀疑。 (三 )对两家资金互助社的比较与评判 显然 ,在同一年成立的上述两家资金互助社具有迥异的命运 ,一个因政府的坚决取缔而灭亡 , 一个在政府的扶持下艰难发展。通过上述案例描述可知 ,生发于国家级贫困地区的关口坝村农村 资金互助社具有更高的制度效率 ,其盈利能力更强 ,尽管仅存续了 20个月却发放了 500余万元贷 款 ,有力地促进了当地农村经济的发展及村民的收入增长。这还说明 ,如果两个县的经济发展程度 一样 ,关口坝村互助社的业绩会更辉煌。当然 ,关口坝互助社是非法的民间金融组织 ,该组织负责 人屡次向官方申请注册却屡遭拒绝 ;而百信互助社经过 3年多的非正式实践取得了一定成效 ,在众 多媒体的造势及社会学术团体机构的大力宣传下终于取得了官方的首肯。在此 ,不能不提到四平 市银监局的一位负责人姜柏林同志 ,不论是在百信互助社初期探索实验阶段还是在该社的申请注 册上 ,他都不遗余力地在组织的运作、政策建议、联通政府扶持、争取试点等方面给予帮助。 其次 ,关口坝互助社正是因为没有监管部门的规章制度约束而灵活经营。比如 ,它不仅吸收非 社员的存款 ,还把存款利率提高到官方利率之上 ,这就保证其资金来源的广泛性 ;该社还没有正规 化的营业场所 ,一共只有三个工作人员 ,极大地降低了组建成本、组织成本 ;而百信互助社不得不严 格遵守《暂行规定 》(总共 68条规则 )进行运营、管理 ,从设立到机构的组织、管理 ,再到外部的监 理、机构的并分、清算 ,都要按规则行事。这不仅限制了百信互助社操作的灵活性 ,还大大地增加了 运营成本。与商业性金融机构相比 ,百信互助社所承担的义务似乎更多。不仅要公益性地帮助社 员 ,如提供低利息贷款及各种免费服务 ,还要严格按照商业性金融机构的原则来运作 ,但其享受的 权利却很有限 ,比如 ,百信互助社无法在同业金融市场进行低息拆借 ,也不能获得央行的贷款及贴 现 ,更没能享受各种财政贴息和税收减免的好处。显然 ,外部的诸多约束成了百信农村资金互助社 进一步发展的“绊脚石 ”。进一步反思关口坝村的案例 ,如果该社当初能像百信一样成为首批试 点 ,关口坝互助社还能取得上述佳绩吗 ? 这就成了值得商榷的问题。《暂行规定 》中的 68条规则 都是必要的吗 ? 在这些规则的约束下农村资金互助社还能否承担得起支农的重任 ? 如果没有这些 约束规则 ,农村资金互助社会不会放大金融市场中的信用风险而引发债务危机 ,进而重蹈农村合作 基金会之覆辙 ? 这些问题都值得学界从理论上做出解答。 在我国广大农村地区 ,未取得金融许可证却依然在监管外运营的非正规金融组织可谓不计其 数 ,而关口坝村农村资金互助社仅是“冰山一角 ”。尽管中央一再强调要规范和引导民间借贷健康 发展 ,使其转化成经济发展的推动力 ,并最终成为现代农村金融制度的有益补充 ,但金融“新政 ”实 施以来 ,仅有十多家农村资金互助社获得批准 ,绝大多数资金互助社则仍在“地下 ”繁忙地经营着。 三、农村资金互助社合法化的“悖论”———基于交易费用理论的解释 　　上述案例表明 :当农村资金互助社在“地下 ”非法经营时 ,有较高的制度效率 ;在获得合法地位 后 ,其制度效率却下降了。形成农村资金互助社合法化的“悖论 ”。为了从经济学的视野对此“悖 论 ”做出解释 ,笔者首先用交易费用理论来论证农村资金互助社的制度优势 ,然后 ,构建一个理论 模型来阐释外部制度环境对农村资金互助社之生存境况的影响。沿着这种 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 路径 ,不仅能对上 述“悖论 ”做出较有说服力的解释 ,还能客观地考察出已有政策措施的可行性 ,为决策层提供改进 —13— 2010年第 6期 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　·上海经济研究 · 的方向。 在银监会颁布的《暂行规定 》中明确地对农村资金互助社的内涵进行了界定 ,即“农村资金互 助社是指经银行业监督管理机构批准 ,由乡 (镇 )、行政村农民和农村小企业自愿入股组成 ,为社员 提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构 ”。① 根据上述界定 ,农村资金互助社首 先是一个只为社员服务的农村金融机构 ,而且 ,它还是一个互助性的机构 ,仅在村庄或乡镇的地理 区域内经营。其实 ,与在金融“新政 ”中兴起的其他几类农村金融机构相比 ,只有农村资金互助社 是根植于“三农 ”且不以盈利为目的的金融机构 ,它的最大特性在于能够把分散的小户联合起来进 行互助。与农村信用合作社、小额贷款公司及村镇银行相比 ,农村资金互助社的最大优势在于能够 克服农村金融市场中的信息不对称问题 ,有效地化解逆向选择和道德风险。农村互助社的负责人 与入社农户多在地缘、血缘与业务上存在千丝万缕的联系 ,对农户的信誉、收入、贷款用途等信息具 有准确的了解。而且互助社还认可农户的各种非正式抵押物 ,如宅基地抵押 ,农地使用权抵押、劳 动力服务抵押、农作物抵押等 ,并能低成本地连续监督借款农户的行为 ,甚至在必要时亲临庄稼收 割现场收取贷款。此外 ,互助社的社员除了资金互助外 ,还在农业生产资料的购买以及农副产品的 销售上存在各种形式的联合 ,这就增加了入社农户的接触频率 ,更有利于相互间监督 ,从而保障了 借款合约的执行效率。另外 ,由于长期生活在同一个村庄内对各自的信誉有着非常清楚的了解 ,不 需要耗费资源去调查农户的资信 ,因此 ,该互助社负责人能够以接近于零的成本快速甄别出各个借 款者的信誉 ,这就节约了单个农户与农村信用社进行信贷的交易成本。而像农信社这样的正规金 融机构并不是扎根于乡土社会的 ,在地理位置上距离农户较远 ,对借款农户缺乏了解 ,他们要对农 户发放贷款 ,就需要支付高额的交易费用 ,这既包括发放贷款前对农户的甄别费用、评估农户抵押 物价值的费用以及与农户签约时讨价还价的费用 ,还包括签约后监督农户使用贷款所付出的费用 以及保障契约执行的费用。此外 ,由于农户贷款大多为小额贷款 ,借贷期限较短 ,正规金融机构无 法利用规模经济和范围经济来抵补高额的交易费用 ,故对农户实施金融配给策略也就成理性选择。 通过上述讨论可以看出 ,农村资金互助社相对于其他农村金融机构的最大优势在于它能够最 大限度地降低单个农户与大市场间的交易费用。在此 ,不妨假定有一个不受官方监管的农村资金 互助社 (即非法的民间互助社 ) ,该互助社因节约交易费用而取得的边际收益为 MR ( S) , S为互助 社的规模 ,并假定 MR′> 0和 MR″< 0,这两个式子表明 :随着互助社规模的扩大 ,所能节约的交易 费用越来越小。这是因为随着入社社员数量增多 ,互助社对社员的甄别成本、监督成本会上升 ,进 而降低了交易费用的节约空间。而且 ,互助社只有在一定的区域边界内经营时才能降低交易费用 , 这个经营区域边界与自然村的边界是一致的 ,或者说 ,农村资金互助社只在村庄地域的边界内运 作。这是符合中国的实际情况的。当然 ,在一些人口稠密的东部农村地区 ,农村资金互助社运 营的边界可以扩展到一个基层集市所及的整个地区。但是随着互助社运营边界从村内小组到村 庄 ,再到乡镇的不断扩展 ,它所能节约的交易费用会越来越少 ,而其组织费用呈上升趋势。 　　再假定一定组织规模 S需要耗费的边际运营成本为 MC ( S) ,其中 MC′> 0与 MC″> 0,这意味 着随着组织规模的增大 ,互助社所要付出的运营成本以递增的速率上升 ,这里的运营成本既包括互 助社的组建成本 ,如房租、机器设备、通信费用、水电费等 ,还包括机构的管理费用 ,如人员工资、培 训费、税费等。因此 ,农村互助社一方面大大节省了单个小农在大市场中借贷的交易费用 ,另一方 面又因自身的存在而消耗一定的运营成本 ,当其节约的交易费用与由此增加的运营费用在边际上 相等时 ,该机构的规模边界也就被确定了。从图 1 (见第 33页 )可看出 MR ( S)曲线与 MC ( S)曲线 的交点 A界定了农村资金互助社的最优规模 ,此时的社会福利函数达到最大值 ,即 MR ( S)曲线之 下与 MC ( S)曲线之上的面积 OMAA′。 —23— ·上海经济研究 ·　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2010年第 6期 ①中国银行业文件 ,银监发 [ 2007 ]7号 , 2007年 1月 22日. 图 1　农村资金互助社的最优规模分析 　 若上述非法的农村资金互助社被批准取得金融许可证 ,这意味着该互助社将因官方的监管而 不得不支付一定的额外费用。这里额外费用是指互助社被银监会批准后为了应对其监管而不得不 支出的费用 ,这既包括遵守《农村资金互助社管理暂行规定 》所耗费的费用 ,如机构的设立、规范的 财务会计管理、定期会议费用等 ,还包括因遵守规则而丧失的各种潜在获利机会 ,如无法吸收非社 员的存款、不能提高贷款利率等。这表明 ,农村资金互助社的单位规模之运营成本会上升 ,即 MC ( S)曲线会以原点 O为轴点向上逆转到 MC1 ( S)的位置 ,MR ( S)曲线会与 MC1 ( S)曲线交于点 A′, 这时的最优规模要小于非法经营时的规模 ,此时的社会福利降为 OM′A′的面积 ,这说明非法存在的 农村资金互助社所创造的社会福利要大于合法互助社所创造的福利。如果非法的农村资金互助社 在取得合法性的同时 ,不使其运营成本曲线向上逆转 ,或至少保持原有的位置不变 ,则农村资金互 助社的正规化就不会降低社会福利 ,在一定的条件下还会增加社会福利。这就从理论上证明了非 法的关口坝村农村资金互助社比合法的百信互助社拥有更高的制度效率 ,这是因为当非法的互助 社在取得合法的地位后 ,其内生的制度租值会被耗散。图 1中不规则图形 OMAA′M′的面积包含了 农村资金互助社为取得合法地位所造成的租值耗散。这就是农村互助社合法化的“悖论 ”,即纵容 互助社的非法存在不符合国家政策的规定 ,选择合法化却会带来社会福利损失。笔者以为 ,破解 “悖论 ”关键在于加强政府监管时不要增加农村资金互助社的运营成本 ,如何才能做到这点呢 ? 四、优化农村资金互助社外部制度环境及内部治理机制的策略选择 　　通过对上述两个案例的剖析 ,可得出如下结论 :在农村资金互助社获得合法地位后 ,如果政府 对其监管不当或监管过度都会降低互助社经营的灵活性 ,甚至使其无法生存。因此 ,为了确保运营 成本曲线不发生逆转 ,有必要采取如下措施降低互助社的运营成本。 第一 ,要消除农村资金互助社合法化的法律壁垒。首先 ,要从立宪的高度赋予农户自由契约 权 ,并从实践层面切实保障农户自由契约权的永久性、稳定性。这不仅能够从《宪法 》的高度保障 农村资金互助社不受政府的过度干预 ,还能够限制监管部门在特殊情景下随意取缔它。建议全国 人大常委会制定《合作金融法 》与《农村资金互助社管理法 》。此外 ,还要降低农村资金互助社合法 化的门槛 ,变审批制为注册制。从关口坝村的案例来看 ,该机构之所以被关闭 ,并非其经营管理不 善 ,而是因为它的负责人没有取得金融许可证 ,而严格的准入审批制成为其合法化的“绊脚石 ”。 第二 ,要精简约束农村资金互助社的一系列规则 ,使其“轻装上阵 ”。既然根植于乡土社会的 互助社的最大优势在于办理存贷款业务的效率 ,现有的繁琐监管条例就会增加组织运营的成本。 —33— 2010年第 6期 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　·上海经济研究 · 从百信农村资金互助社的案例可以看出 ,该社负责人花费很大精力和资源用于非生产性的活动 ,仅 批准注册就花了 7万元。故建议着手修改《暂行规定 》,一方面要使其更简单明了 ,另一方面要删 除不必要的条款。比如 ,《暂行规定 》第 20条明确限制社员的入股比例不超过 10% ,这就限制富裕 农户入社积极性 ,阻碍了其融资范围的扩展 ;第 37条关于互助社经理任职资格的要求不符合农村 实际情况。此外 ,人行和银监会颁布的《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司 有关政策的通知 》要求这四类金融机构实行存款利率上限和贷款利率下限管理 ,笔者以为农村资 金互助社与其它三类机构具有本质的不同 ,互助社具有公共品性 ,而村镇银行、贷款公司和小额贷 款公司是以盈利为目的的商业性金融机构 ,因此 ,应该区别对待 ,建议扩大资金互助社存贷款利率 的波动幅度。 第三 ,积极做好引导基层组建互助社 ,加大财政扶持的力度。首先 ,为了增加乡村精英及广大 农民群众对农村资金互助社的了解 ,并使互助社的操作过程及其作用成为广大群众的“共同知 识 ”,人民银行、银监会等官方监管部门要做好农村资金互助社的设立、推广工作 ,比如 ,可通过召 开村民大会、印发宣传手册、举办专题讲座、制作电视宣传片等方式广泛宣传农村资金互助社的宗 旨、性质及作用 ,这不仅能够降低制度创新的进入成本 ,还有助于提高互助社在农民中的地位。其 次 ,中央政府要加大对互助社财政扶持的力度 ,对每个新成立的农村互助社一次性给予财政奖励 , 并给予其税收减免的优惠。既然农村资金互助社具有一定的公益服务性 ,能够有效地减少贫困 ,就 应该通过物质奖励来引导基层群众主动发起设立互助社 ,比如 ,可以在试点期给予工商、税务方面 的优惠政策 ,对每一个新设立的农村资金互助社给予一定的启动资金。 第四 ,扩宽农村资金互助社融资渠道 ,建立互助社与农村正规金融机构的联结机制。尽管互助 社可以吸收社员的存款 ,但该社的社员往往是最急需资金的贫困户 ,没有多余资金去存款。此外 , 互助社虽有从同业拆借资金的资格 ,但本文案例表明 ,几乎所有的正规金融机构都不愿向其贷款。 因此 ,要想扩大互助社的资金来源就要允许它以高于农信社的利率吸收非社员的存款 ,同时取消其 利息税。并且立法强行规定每个商业性银行要把一定比例的存款转存入本地资金互助社。从本文 第三部分知 ,农村资金互助社具有信息优势 ,而农村正规金融具有资金优势 ,二者若能通过某种途 径联合 ,共同发放贷款 ,这就能提高农村金融市场的配置效率。一种可选模式是“商业性金融机构 +农村资金互助社 +财政补贴 ”,即由政府出台优惠政策引导商业性金融机构主动向农村互助社 批发贷款 ,并对商业性金融给予财政补贴 ,再由互助社对社员贷款 ;另一种模式是“政策性金融机 构 +农村资金互助社 ”即国家扶持“三农 ”的资金可以通过农村资金互助社转贷给农户 ,同时通过 中国农业发展银行帮助农村资金互助社开展经理人员的管理技能培训与员工的职业技能培训。 第五 ,要优化农村资金互助社的内部治理机制。首先 ,建立互助社工作人员的工资与其业绩挂 钩的激励机制。国外农村微型金融中介的成功经验表明 ,绩效工资是增强合作组织盈利能力的关 键。其次 ,要吸取农村合作基金会失败的教训 ,最大限度地减少村委会及乡镇政府对农村互助社的 干预 ,进而保障农村资金互助社的理事长拥有绝对的信贷决策权。再次 ,还要积极试验信贷合作与 联合购买、联合销售相结合的途径 ,允许有条件的地方率先试点“农民专业合作社 +农村资金互助 社 ”模式 ,探索联合购买、联合销售、相互融资的综合运营方式。最后 ,坚决保障社员的退出权。笔 者认为 ,要想防止互助社在经营的过程中被少数人控制就必须建立“用脚投票 ”的机制 ,保障社员 的自由退出权 ,这不仅能够避免互助社沦为个别人追求私利的工具 ,还能对管理者起到威慑作用。 五、结　　语 　　本文一正一反两个方面的案例反映了 ,在中国金融“新政 ”实施之后 ,农村金融市场中的微观 行为主体对国家政策变更做出了合理反应 ,一方面通过边实践边申报的方式寻求官方的批准 ,进而 —43— ·上海经济研究 ·　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2010年第 6期 获取外部机会带来的利润。但是 ,像百信之类的农村资金互助社在获得金融许可证后 ,并没有迅速 崛起 ,而是陷入资金来源不足、运营成本过高的窘境。实际的调研资料确实表明 ,几乎所有获得官 方批准的农村资金互助社都面临着“百信型 ”的困境 ,比如 ,青海省称多县清水河镇富民农村资金 互助社、甘肃省岷鑫农村资金互助社、内蒙古融达农村资金互助社等试点互助社在运营过程中都出 现了运营成本过高、资金来源不足等问题。另一方面 ,像关口坝村这样的民间金融机构肯定不计其 数地存在于我国农村地区 ,并有效地满足了农户的资金需求 ,取得了明显的制度绩效。这两类互助 社迥异的表现似乎昭示着民间农村资金互助社合法化后的“悖论 ”,为了探寻上述“悖论 ”的成因 , 笔者在上文通过构建一个理论模型对此做出了解释 ,即政府的过度监管激增了互助社的运营成本 , 并带来社会福利损失。最后 ,还提出了优化农村资金互助社外部制度环境、完善互助社的内部治理 等破解“悖论 ”的几种策略。□ 参考文献 : 1. 王曙光. 产权和治理结构约束、隐性担保与村镇银行信贷行为 [ J ].经济体制改革 , 2009 (3) : 76. 2. 张艳花等.一起非法设立金融机构事件引发的思考 [ J ]. 中国金融 , 2010 (6) : 82～86. 3. 张德志 ,周向阳 ,陈莎. 首家资金互助社两周年回顾 [ J ]. 银行家 , 2009 (7) : 110～113. 4. 邵传林 ,冯振东. 论我国现代农村金融体系的构建. 未来与发展 , 2009 (11) : 11～14. 5. 王玮 ,何广文 .社区规范与农村资金互助社运行机制研究 [ J ]. 农业经济问题 , 2008 (9) : 23～28. 6. 谢勇模. 是市场准入 ,还是 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 准入 ? —全国 11家农村资金互助社的背景调查 [ J ].银行家 , 2009 (9) : 114～ 117. 7. 王亦平.“农村资金互助社 ”法律规范之缺失 [ J ]. 金融理论与实践 , 2009 (5) : 66～70. 8. 齐书良 ,李子奈. 农村资金互助社相关政策研究 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The D ilemma of Rura l M utua l Coopera tives in the Con text of the New F inanc ia l Policy: a Study Ba sed on Two V illages Shao Chuanlin ( School of econom ics and management, Northwest University ) Abstract: After the imp lementation of the new financial policy in China, m icro - actors in rural fi2 nancial market made a reasonable response to changes of financial policies. Based on the two aspects of a positive and negative cases, this paper found that when the rural mutual cooperatives operating in rural areas secretly and illegally it has a high institutional efficiency, but after rural mutual cooperatives has had access to legitimate status, its institutional efficiency would decrease. The paper made an exp lanation to the paradox by building a theoretical model, which is that government excessive regulation increased rural mutual cooperatives’operating costs and caused the social welfare loss. Finally, the paper p roposed many strategies for imp roving its external institutional environment and internal governance mechanism s. Keywords: Rural Mutual Cooperatives; Paradox of Legalization; Transaction Costs; Operating Costs; Excessive Regulation —53— 2010年第 6期 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　·上海经济研究 ·