第十四章_公共危机管理课件

第十四章公共危机管理第十四章公共危机管理第一节公共危机管理概述第二节公共危机管理的体制第三节公共危机管理的机制第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念二、公共危机的分类、分级与分期三、公共危机管理的重要性和必要性第一节公共危机管理概述一、公共危机管理的基本概念(一)危机关于危机的基本定义，多位学者从不同角度进行解读：1．管理学视角研究危机的先驱查尔斯·赫尔曼认为，危机事件的发生通常有三个认定 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ：一是突发性；二是威胁性；三是决策时间短(是一种特殊的决策过程)。2．公共关系学视角据里宾杰(Lerbinger)也强调危机对组织形象的损害，在他的定义中，危机会(或可能会)损及组织的形象、获利、成长，甚至影响组织的生存”。他认为，一个事件发展为危机，必须具备三个特征：该事件对企业造成威胁，管理者确信该威胁会阻碍企业目标的实现；如果企业没有采取行动，局面会恶化且无法挽回；该事件具有突发性。“突发事件”与“危机”的区别：“突发事件”强调事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需要紧急处置，突发事件的危害程度可能很大，也可能有限，影响范围既可能是公共范畴，也可能是私域范畴；危机是全过程、全方位地来描述那些突发的可能产生较大破坏损失的事件，广义的危机定义实际上把灾害、灾难、突发事件、紧急状态等等全都包括进来。因此，有学者提出，危机必定是突发事件，但突发事件未必是危机，只有当其具备威胁性、破坏性、不确定性等特征，才会形成危机。然而，当这二者都加上“公共”的限定、转变为“突发公共事件”与“公共危机”的概念后，其关系有一定的变化。根据2007年8月30日通过、2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”而“公共危机”是特殊的危机类型，同样是以“突发性”作为认定标准之一，但相对“突发公共事件”这个概念而言弱化了“突发性”的特征；此外，公共危机可以是一起事件，也可以是一种态势，但一般而言，是以某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现。因此可以说，“公共危机”与“突发公共事件”的内涵基本一致，但“公共危机”的外延比“突发公共事件”稍微大。(三)公共危机管理危机管理是一个动态过程，包括危机前的预警管理、危机中的应急处理，以及危机后的善后处理，是全方位的管理行为。危机管理的任务包括四方面的内容：处理事故、控制事态、协调关系、重塑形象。危机管理涉及的是危机策略的设计、危机管理小组的建立、环境监测、偶发性的规划以及与特定危机有关的管理措施，目的在解决问题，使组织回复正常状态，并且修补损害。危机传播则着眼于危机事件前后，组织与公众间的沟通过程，目的在组织形象的维护。然而，有效的危机管理应涵盖良好的危机传播过程。危机管理研究的发展历程中，逐渐形成企业危机管理与公共危机管理两个分支。公共危机管理指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。美国“9．11”事件后，公共危机管理在国际范围内引起极大关注，自2003年“非典”后，公共危机也迅速成为国内社会热点话题与学术界研究焦点。与国外相比，我国有关公共危机管理的研究起步较晚，对该领域最初的研究始于政治、尤其是国际政治方面。（四）公共危机管理理论1．形象修复理论(imageRecoveryneory)威廉·班尼特的形象修复理论建立在“个人或组织最重要的资产是它的声誉”的假设之上，认为就像其他有价值的资产一样，声誉或公众形象应从战略高度去维护，任何社会组织必须最大限度地提高其声誉和形象。据此，班尼特把他的危机管理模式分为五个大的战略 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 ，其中很多又可细分为不同战术。五大战略方法为：否认；逃避责任；减少敌意；修正行动；自责。班尼特认为，“社会大众对责任的看法比真相本身来得重要。也就是说，只要大众认为组织该负责，那么不管真实情况如何，组织的形象就已经受到波及，必须赶紧进行形象修复的行动”。形象修复理论着眼于危机应对中的“言说策略”，即关注危机发生时组织说了些什么，强调恰当的信息表达有利于修复组织受损的形象与声誉。但这一理论并没有关注“危机情境”的影响。如2003年我国SARS病毒蔓延，引出引咎辞职 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 。2．焦点事件论这是托马斯·伯克兰在1997年提出的，其理论基础建立在议程设置功能和对危机事件的公共政策运用上，认为那些“突然发生的、不可预知的事件(焦点事件)”在促进公共政策讨论方面起重要作用。一个焦点事件有极大的冲击力，能唤起公众的注意力，并且在制定公共政策方面更容易被人接受。焦点事件在设置公众议题方面有扮演主要角色的能力，因为媒体对焦点事件的采访能引起公众的广泛关注并促使其采取相关的改善行为。如2003年3月20日大学毕业两年在广州打工的孙志刚死于广州收容人员救治站。引起各大媒体关注、中央下令严查。后来于2003年6月20日，国务院第381号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》自今年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则，取消了强制手段。(二)公共危机的分级不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是公共危机管理的经验之一。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即I级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制；Ⅲ级突发公共事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或者是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制；Ⅱ级突发公共事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；I级突发公共事件，后果极其严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。(三)公共危机的分期1986年，斯蒂文·芬克最早提出危机的四阶段论，将危机过程划分为危机潜伏期、危机突发期、危机蔓延期、危机解决期。潜伏期是最容易处理危机的时期，但此时的危机却通常难以被觉察。在危机突发期，事件急速发展并出现严峻的态势，这是四个阶段中时间最短的阶段，但让人感觉最长，因为它对人们的心理造成严重冲击，如2003年“非典”的爆发期，让社会人心惶惶。危机突发期有四个特征：事态逐渐升级，公众广泛注意；事态引起媒体的集中报道；事态严重干扰正常活动；事态影响组织的正面形象和团队声誉。第三个阶段是危机蔓延期。危机爆发后，在这个阶段，危机应对主体应该采取措施，纠正危机突发期造成的损害。此时需要决策者勇于进行“自我怀疑”和自我分析，认真分析危机产生的深层次原因。第四个阶段是危机解决阶段。此时，组织从危机影响中完全解脱出来，但仍要保持高度警惕，做好善后工作，彻底消弭危机的影响，并防止危机去而复来。三、公共危机管理的重要性和必要性(一)我国正面临公共危机频发的威胁现阶段，我国正处于经济转轨与社会转型的过程中，经济制度、政治制度、法律制度等都存在一定程度上的制度变迁，社会环境中的非稳定因素增加，同时也增加了不同危机的可能，体现在以下几个方面：(1)从社会发展角度看，经过近30年的改革开放，中国经济已进入“黄金发展期”，也进入了一个危机频发期。(2)从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高、灾害损失严重。慢性，急性。(3)从事故灾难的角度，中国安全生产形势严峻，安全事故频繁。近10年来我国平均每年因各种事故造成的非正常人口死亡超过20万人，伤残者超过200万人，直接经济损失惊人。另外，建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多，也是定时炸弹。(4)从公共卫生的角度，近年来中国内地食源性疾病、严重职业病危害对健康的危害呈上升趋势，食品卫生、职业卫生等公共卫生形势依然严峻。2003年年初，一场建国以来史无前例的“非典”危机在中国和其他一些国家和地区突然爆发，大规模迅速蔓延。(5)从社会安全的角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键阶段，既是关键发展期，又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题，如果处置失当，有可能出现社会危机。在未来很长一段时间内，我国将面临公共危机所带来的严峻考验。昆明暴徒持刀砍人。(二)我国公共危机管理有待完善虽然公共危机管理越来越受重视，但公共危机管理系统仍存在有待完善之处。首先，公共危机管理体制不够完善。表现在应对公共危机的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。此外，目前我国的公共危机应对是以政府管理为主，而社会大众的广泛参与对公共危机管理有积极意义，因此，需要让包括政府在内的公共部门、私营部门、非政府组织等都以不同的方式参与公共危机管理，使公共危机得到更为高效、恰当的应对。其次，公共危机管理机制也有待进一步完善。体现在一些政府官员的危机意识不高、危机应对的专业知识需要加强。而我国的公共危机管理受到大规模的重视是在2003年的“非典”危机后，经验不足，应对能力尚需提高。此外，还表现在危机的监测与预警机制、应急处置与救援、信息管理与新闻发布等制度不够完善，导致一些危机事件未能得到有效预防，有的危机事件引起的社会危害未能及时控制。再者，公众的危机意识同样有待提高，心理承受风险能力与自救与互救能力都需要加强。同时，专家咨询队伍的建设还需加强，一方面是专家人才库的建设，便于在危机发生的第一时间找到相关专家提供专业的咨询意见；另一方面是为专家参与公共危机管理提供体制上的便利，即让专家可以“名正言顺”地参与公共危机决策。第二节公共危机管理的体制一、公共危机管理的领导体制二、公共危机管理的职能与机构一、公共危机管理的领导体制公共危机管理的领导体制可分统一指挥体制、政府职权划分、责任机制与监督机制几个方面。(一)公共危机管理的统一指挥体制集中统一的指挥体制，要求以一定的行政区划为单位，凡在此地范围内发生的公共危机事件都应由当地政府统一管理。在统一的公共危机指挥体制中，实行首长负责制。根据授权，政府最高长官在公共危机发生时有权指挥各部门和力量统一行动，对公共危机管理全权负责。(二)公共危机管理的政府职权划分根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，我国政府将其分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四大类。无论哪一级别的突发公共事件，不同层级的政府及相关部门平时都应做好预警工作；而对不同级别的突发公共事件，需要启动的应急规模不一样，一般而言，Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)的危机事件由地方政府负责处置与善后工作，对于I级(特别重大)和Ⅱ级(重大)的危机事件，要根据情况确定由更高层级的政府负责。(三)公共危机管理的责任制度为使统一指挥的公共危机管理体制能高效运转，要建立切实有效的责任制。建立责任制的关键在于明确每一项危机应对工作中的政府职责，将责任明确到每一个工作机构和相应人员，同时根据实践进一步明确、调整各项责任。这一方面需要加紧在公共危机管理领域的立法，明确相关岗位和人员的法律责任；另一方面加紧研究各种公共危机管理预案，深入分析每个环节、步骤和岗位应承担的责任。(四)公共危机管理的监督制度公共危机管理的监督制度是为促进公共危机管理工作的顺利开展，让责任制落到实处，也有利于对危机处置工作的经验教训进行总结。公共危机管理的监督工作包括领导检查监督与专门从事检查监督的督查部门检查监督两个部分。危机管理中领导行为本身就包含危机决策与对决策执行情况的检查监督。对危机决策的执行情况检查或由办公室(厅)部门，特别是其中从事检查督促工作的督查室(处)代为承担。当前，我国的公共危机管理还可通过上级政府派出专门的督导组、检查组对下级政府和部门进行监督检查，还可通过人大政协的走访、视察进行监督。纪检监察部门也应参与监督工作。二、公共危机管理的职能与机构(一)公共危机管理系统与基本职能第三节公共危机管理的机制一、公共危机的预警机制二、公共危机的决策机制三、公共危机的应对机制四、公共危机的新闻发布机制五、公共危机的善后机制面对现代社会中日益复杂与频繁的公共危机，政府需要在分析公共危机的类型、分级、分期等基本特征的基础上，依托危机领导体制，建立一套科学、高效的公共危机管理机制，包括预警机制、决策机制、应对机制、新闻发布机制与善后机制。一、公共危机的预警机制危机前的潜伏期是处置危机的最佳时期，若应对得当可将公共危机扼杀于发生之初的萌芽状态，从而最大限度地避免或限制公共危机给公共利益、社会秩序、政府正常管理活动带来的威胁与损害。公共危机的预警，指公共危机管理的主体——主要是以政府为主的公共部门，根据本国或本地区有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出科学的估计与推断，并发出确切的警示信息，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取相应策略，防止或消除不利后果的活动。建立、完善公共危机预警机制包括以下内容：1．制定、健全相关的法律法规2．制订、健全预案体系。危机预案指面对突发事件如自然灾害、重特大事故、环境公害及人为破坏的应急管理、指挥、救援 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 等。3．进行信息监测与分析4.完善各项基本资源储备5．加强公共危机应对的培训可见，中央政府与地方各级人民政府是公共危机管理的决策机构。国务院和各应急管理机构也可根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议，必要时让其参加突发公共事件的应急处置工作。目前，我国政府专门设立的公共危机综合管理办事机构是应急管理办公室，简称“应急办”，最高层级的应急办设在国务院办公厅，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥指挥与协调的作用。二、公共危机的决策机制(一)公共危机决策的原则公共危机管理要求在不确定性极高酌情况下迅速做出准确决策，否则后果不堪设想。危机决策的各种约束条件主要包括：一是时间紧迫，危机的发生、发展有突然性与急剧性的特征，要求在短时间内迅速做出决策；二是信息有限，危机一般都是突发性的，因此关于危机的信息掌握有限；三是资源有限，由于危机决策需要迅速做出，因而决策者往往没有充足的时间去调动各方面资源；四是事态发展可能危及决策者或大多数公众的根本利益，而且后果很难预料。由于以上种种约束条件的限制，在危机状态下进行决策，需要遵循一些不同于常态决策的原则，从而也要求政府需要设立特定的公共危机决策机制。与常规决策相比，公共危机决策需要遵循的原则有以下几条：(1)权力集中原则。在紧急状态下，权力集中有利于全方位地调动人力资源与物质资源应对危机，也有利于适当简化程序，提高决策效率。(2)结果优先原则。在危机状态下，因形势严峻，难以全面考虑应对方式被公众接受的程度，决策应以结果优先，即把政策结果放在更加重要的位置。(3)短期目标优先原则。在危机状态下，因时间紧迫、信息资源有限，很难迅速对问题作全面深入分析，因此，在不违背长期目标的情况下，首要的任务是找到引发危机的直接原因以及可能导致局势恶化的因素，即优先实现短期目标。(4)强制原则。为调动一切可利用的资源，最大限度地限制公共危机带来的损害，决策机关需要以相对强硬的姿态制定、推行相关决策。这一原则虽与民主价值观不相符合，但在危机状态下是需要的。强制原则实行由于决策机关享有调度的合法性和权威。(5)勇于承担风险原则。在时间有限、信息有限、资源有限以及不确定性极高的情境下做出决策，必定带有一定的风险性。决策者在尽可能降低决策风险的同时，必须做好承担风险的思想和物质准备。(二)公共危机决策机制的基本内容公共危机决策的三要素是：(1)问题确认：准确判断危机问题性质直接原因以及可能导致事态恶化的因素；(2)目标排序：排出决策目标的优先顺序，缩短选择时间，根据危机事态确定最重要的目标，通常是短期目标；(3) 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评估与选择：在危机状态下，由于决策时间短，公众与利益团体参与磋商的可能性不大，相对而言，为决策者提供咨询的专家的意见更为重要。公共危机决策机制主要由危机决策主体和危机决策制度这两方面构成。公共危机决策主体是为避免和应对公共危机而履行决策职责、参与决策过程的特定个人(如总统、总理)和组织机构。公共危机决策主体不限于几位行政首脑，还包括提供咨询意见的专家顾问和组织机构。公共危机决策制度是指导和规范这些主体的危机决策行为的一系列法律制度。规范政府危机决策行为的法律制度一般涉及：谁是决策主体?决策主体的决策权有多大?危机决策的程序是怎样的?最终决策采用什么表决方式?在法治建设较完善的国家，这些制度都应以法律法规的形式出现。并非要求要制定一部专门的法规，而是可包含在多个不同的法律法规中。2．公共危机应对机制的基本内容应急运作机制的总体要求是，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理的组织体系。公共危机应对机制的基本内容如下：(1)信息报告。在公共危机发生后，各级政府及有关部门要按《国家突发公共事件总体应急预案》中的分级标准立即如实向国务院报告，最迟不得超过4小时。一般是逐级上报，如有特殊情况，事发地政府及有关部门可直接向国务院报告，并同时报告上一级政府。应急处置过程中，要及时续报有关情况。报告内容主要包括时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已采取措施等。同时，相关部门要依有关法律和规定，以及应急预案的内容，做好新闻发布工作，保障公众的知情权，将真相及时告诉公众，消除公众的恐慌心理，凝聚民心，让公众与政府一起同舟共济，化解危机。(2)先期处置。公共危机发生后，事发地人民政府和有关单位要迅速采取应急措施，控制事态的发展，组织开始应急救援工作，在向上级部门报告的同时，根据职责和规定的权限启动相关的应急预案，并及时有效地进行先期处置。(3)应急响应。当发生、或可能发生公共危机时，应根据预案启动相关应急响应措施。应急响应一般以事发地的省级人民政府为主，成立应急指挥机构。(4)指挥与协调。在公共危机发生后，各级政府的应急管理机构应协同防汛抗旱、减灾、抗震救灾等相关应急指挥机构，按相关预案开展处置工作，这就是公共危机的应急联动机制。在应急联动系统的规划和建设中，一般由政府出面组织，有关部门和社会各界积极参与，各行各业共同实施，整合多方力量，统一指挥协调应急资源应对公共危机。而相关的部门也应对危机信息进行分析，及时提出应急处置方案和建议，供应急指挥机构领导决策参考。(5)应急结束。当公共危机的应急救援解除或相关的危机因素消除后，应急救援指挥机构关闭，应急结束。由国务院负责处置的公共危机事件的应急状态解除，根据国务院领导指示或者实际需要提出，或由事发地省级人民政府或国务院有关部门提出，经国务院应急办审核后，报国务院或国务院相关应急指挥机构批准后实施。四、公共危机的新闻发布机制(一)公共危机新闻发布机制的重要性1．信息化社会的必然要求2．妥善处理公共危机的必然要求3．公众知情权的满足。我国有80％的社会信息资源掌握在政府手中，政府是最主要的信息生产者、使用者和发布者，而目前我国政府掌握的信息资源只有20％是公开的。(二)公共危机新闻发布的原则1、三T原则首先，要主动沟通。其次，要充分沟通，提供关于此次事件的全部情况，即最大限度地扼杀谣言滋生的空间，避免在谣言四起的情况下被迫辟谣，陷入被动局面。再者，要迅速沟通，即在危机发生后的第一时间发布信息，为掌握主动权赢得时间。2．信息梯度发布原则信息梯度发布就是遵照公众心理需求，依照信息发布的“度”的原则，有计划、分步骤地发布信息。发布原则包括三方面内容：信息数量梯度分布；发言人级别由高到低；信息内容先主后次；(1)数量上，信息数量梯度发布，在危机过程中，关于危机的信息发布量的多少直接影响公众心理。如大众媒体在发布信息时能按危机的进程发展规律，按公众的心理承受能力采取分步骤的、分阶段的信息发布，就会达到良好的传播效果。(2)次序上，发言人级别由高到低，信息梯度发布策略强调发言人出场的发言次序应由高到低。这种安排可使公众明确感受到所公布的公共危机信息的重要程度和权威性。(3)内容上，信息发布先主后次。在发布内容上采取梯度策略有利于分清主次，减轻公众阅读疲劳和公众的逆反心理。(三)公共危机新闻发布的方式在传播方式日趋多元化的今天，政府可根据公共危机的类型及发展情况选择各种媒体组合模式来进行新闻发布，以获得传播效果和收益的最大化。常见的新闻发布方式有以下几种：1．新闻通稿2．新闻发布会。政府新闻发布会一般有三种类型：日常定期发布；不定期专题发布；高频度的危机发布。3．电视、电话、网络连线采访4．官方网站。政府还可利用既有的官方网站或新建的专门网站向媒体与公众发布公共危机信息。5．电话回复思考题1、公共危机的分类、分级与分期是什么？2、公共危机管理的领导体制是什么？3、公共危机管理的职能与机构是什么？本章启示1、个人、组织、国家需要有忧患意识。2、个人、组织、国家在发展过程中需要有多个方案，防止危机事件产生。3、“没有近忧必有远虑”。