本文以天津鹤童老人院为案例

本文以天津鹤童老人院为案例 摘要: 本文以天津鹤童老人院为案例，论述了中国第一家民间社会福利团体兴办非营利养老机构的经营方式。提出转型时期由于养老院的有效需求不足，中国养老机构必须以福利型即非营利性为主。为此，需要调整政府政策，再造养老机构公共产品的生产经营环境。同时探讨了引导私营企业办养老机构转向非营利机构转制的的可能性。 从鹤童研究认识中国非营利机构 中国社会科学院社会学所社会政策研究中心 杨团 1999.10.6 一 、 问题的提出 1997年，我在任中华慈善总会副秘书长时，在中国青少年发展基金会的大力资助下，邀集了一批思想敏锐、愿意创新的中国经济学界和社会学界的中青年学者，成立了一个非营利机构评估专家小组研究中国非营利机构评估问题。 为什么要提出这个问题呢,当时我在中国非营利机构执行层任领导职务已经5年。在中华慈善总会之前，还曾出任过中国人口福利基金会秘书长。在工作中，我深切体会到，非营利机构的业务涉及政策制定与执行、资金筹集与营运、项目选择与管理、活动组织与宣传、人员任用与调配等等职能和内容差异很大的多种不同类型的专业，工作领域之宽是其他职业难以想见的。仅项目选择与管理，5年间我已经接触了灾害紧急救援、贫困救济、小区扶贫、环境保护、医疗卫生、心理咨询、社区服务、孤残儿康复、老人福利、儿童教育、妇女工作、电视专栏、公益广告、翻译出版、办报办刊、科学评奖、学术研讨、国际交流等不同领域。与我所在机构发生过关系的非营利性质的组织，从私人办、企业办到社团办、社区办、政府办一应俱全，其中差异之大，未曾置身于其间的人很难体会。 由于非营利界的这种职业特点，难有一套适合各种不同类别组织、不同性质工作的统一规范，处理业务主要依仗向其他门类学习。比如，向投资公司学习作资金营运，向政府部门学习作政策选择，向各个有关专业部门学习项目决策和管理，向工商企业学习成本核算和人事管理，向广告公司学习活动策划和公关宣传。 1 每做一项工作，不同门类不同性质的规范之间难免发生冲突。为解决这些冲突，就需要建立起非营利机构所独有的基本原则和基础规范。 非营利组织区别于其他组织的基本特征是什么呢,简言之就是它的非营利性。但是什么是非营利组织的非营利性,如何认识和鉴别它，如何以非营利性为依据建立起非营利组织和机构的行为准则、管理规范和 评价 LEC评价法下载LEC评价法下载评价量规免费下载学院评价表文档下载学院评价表文档下载 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ,不搞清这些问题，中国的非营利机构就无所适从，要么做成政府式，要么做成企业式，唯独做不成自己，无法取得独立的社会主体的地位。一些非营利机构就是因为找不准自己的行为坐标，差之毫厘，失之千里，管理和经营上的失误使之陷入困境。中国非营利机构的行为规范，不能从书本上来，从其他国家的实践中来，只有从我国非营利机构的实践中加以提炼总结，而将已有的理论和别国的经验仅作为考察和研究时的参考。采用评估的方式考察和研究我国非营利机构，其长处是开始时就提出非营利机构行为准则的理论假设，考察中采取从个别到一般，再从一般到个别的调查方式将错误的认识加以修正，从而使理论概括不断地逼近现实，最后得出较为符合实际的理论规范。由于非营利机构的生存与发展不仅与自己的行为准则相关，还与整个社会环境，尤其是与政府的政策相关，所以，研究这一界的行为准则，必然涉及到社会环境和政府政策。 基于以上的认识，评估小组针对什么是非营利机构，它与营利机构的区别与联系，如何发育有利于它生存与发展的社会政策环境，提高它的资源配置效率等问题，开始了评估项目个案研究。 二、 鹤童评估 首次评估我们选择了一家民办老人院——天津鹤童老人院。 这半是由于这家机构迫切要求改进工作，主动提出请评估小组上门指导;半是由于评估小组认准了老人院将适应中国老龄化社会的需求有一个大的发展。 但是评估小组却完全没有想到，第一场调查下来，本以为最不成为问题的前提成了头等难题:鹤童老人院到底属于什么机构,能算是非营利机构吗, 从经营上看，鹤童是很不错的:专门收住基本不能自理和完全不能自理的老人，护理服务有一套完整的工序操作规范，并从老人需求出发在国内率先推出个 2 案护理新方式;收费价格按成本核算，自担亏损，不给老人增加负担。到我们评估时已经是它经营的第三个年头，160张床位收住了162位老人，把办公室都腾出来给老人住，亏损两年后靠规模经营效益首次达到收支平衡(天津鹤童老年福利协会年报 1995-1997)。可是，该院并没有取得非营利机构的法人资格。他们拿出的天津民政局盖章、天津市社区服务中心发给的社区服务证书上虽然写明了社会服务法人的字样， 但是迄今为止，国务院除授权民政部门代为审查社团法人资格、颁发社团法人证书之外，并未颁发关于社区服务法人的法律或法规。况且，天津市社区服务中心只是隶属于天津市民政局基层政权处的一个事业单位，尚无法人资格，颁发社区服务证书的含义仅仅是给所有办老人院的机构——无论企业、事业或政府有关部门的单位登个记，并无权力审查、核发法人资格证书。 于是评估小组转向了解鹤童老人院的初始投资单位。如果按照初始投资单位来判断产权的性质，那么，鹤童老人院似乎应该算作股份合作企业， 因为它是由天津南开区一家按集体所有制登记注册的股份合作企业——雷奔科技开发实业公司创建的。可是，该院建立一年多后，中华慈善总会和天津市慈善协会等社会公益团体看到该院的社会效益不错，都给予了或资金或物资的大量援助，援助总额在当时已经占到总投资的四分之一强 (天津鹤童老年福利协会年报 1995-1997)。更重要的是，雷奔公司的两名主要股东并不愿意将鹤童老人院认定为私人企业。他们反复说明尽管最初决定投资老人院时的确有部分营利动机，但是很快就适应市场的供求关系把鹤童定位在按成本收费、服务于不能自理的老人，而且今后如有营利也只要求收回投资，其余部分全部用于老人院的发展建设。事实也是如此，评估小组了解到这两名股东不仅出资建院，全额支持建院后所需的全部营运费用，而且努力学习办老人院的业务和管理知识，在短期内，从外行变成了内行。为了办好鹤童老人院，他们自行出资到世界公认的养老机构中专业水准最高的德国去考察学习，回来后仿照德国护理老人院的专业技术与管理技术实施了鹤童的“零点改革”。鹤童有一段脍炙人口的格言很能说明他们办院的宗 ?旨:“老人是什么,”为了动员社会力量办院，这两位股东与三位社会人士组成 ?对老人公寓而言～老人永远是最重要的,老人并不依赖我们～而我们却都得依赖老人,老人绝不是对我们工作的打扰～他们是我们工作的目的,老人召唤是我们的荣幸～我们不应该让他们等待得太久,老人是我们公寓工作的主要部分～而不是别的什么人～应该受到尊重,老人应得到全面的无微不至的服务～他们是公寓的命根子～是我们的衣食父母～失去老人～我们就只有关门的份儿了。谨告鹤童全体员工～千万不要忘记这些。 3 了鹤童的决策机构—寓院管理委员会。社会人士分别系已退休的原天津市护理协会理事长、已退休的原天津市民政局副局长和天津市社区服务中心主任。管委会有职有权，经常讨论分析市场情况和寓院存在的几乎所有的重大问题，做到了集体决策(杨团、唐钧～《非营利机构评估》P45)。 尽管从产权角度，鹤童似应归属私人企业，但是从鹤童的经营方式看，的确又存在着明显的社会公益成分。判定鹤童是非营利机构吧，似不符合国际通行的非营利组织的概念;说它是企业吧，它与企业的目标及经营方式又有不同;到底如何判断鹤童的组织性质呢,当我们把这个难题向雷奔公司的两位股东和盘托出时，他们明确表示，我们并不想指着鹤童赚钱发财，只要对鹤童的发展有利，什么样的改革措施我们都能接受。 评估小组经过详细的调查论证，参照了国际社会的经验，在亚洲基金会的支持下，举办了由香港和内地专家参与的开门评估研讨会，提出了非营利机构评价准则及衡量尺度的一套系统，包括非营利性、组织性、效率性3大类共13条准则48条衡量尺度(杨团、唐钧～《非营利机构评估》P35-P39,。然后要求鹤童按照这一套系统逐条对照、逐一改进。鹤童改进的主要措施有:成立了鹤童老年福利协会，在天津市民政局正式登记注册为社团法人机构;鹤童老人院为鹤童老年福利协会属下的社会福利服务机构，归协会理事会管理;起草并通过了理事会章程，明确申明鹤童老人院是由天津市雷奔科技实业公司前期投资，社会各界赞助兴办的，属民办公助、机构所有、非营利性的社会公益单位，该院的产权不属于任何个人，其产权不得转卖、不得被其他机构兼并，不得改变其非营利机构性质，不得改变其为老人服务的宗旨;按照非营利机构要求重整财务报表，进行公开审计，出版年报。创办鹤童的雷奔公司的两位主要股东还捐赠了投入鹤童的20万元。 经过评估，鹤童老人院的产权性质被认定为机构所有，即鹤童这所非营利机构团体所有。这其实是社会公有的一种形式。鹤童按照非营利机构的要求进行了机构重组，改进了行政管理和财务管理，初步形成了自收自支的社会化管理体系。他们不仅依靠社会力量多方筹款、邀请专家参与管理，公布各种信息接受社会监督，而且还建立了居家老人服务部和护理职业技能培训学校，面向社会服务。他们的工作得到了包括天津市市长在内的政府各级领导及社会各界的鼓励和支持。 4 截至目前，鹤童老人院已经由评估前的 1个院，160张床位裂变为主要分布在天津市各城区的5个分院，共500张床位，已成为天津市规模最大的养老机构，也是全国最大的招收非自理老人的专业老人护理院。 三、追踪调查 1、鹤童与营利机构的较量 鹤童的成功之路在天津引起了很大反响，私营企业办老人院一时成为市场热门。他们并不了解鹤童经营理念和经营方式，也不学习鹤童的专业护理和管理技术，只是认定了鹤童能赚钱。这些私企老人院凭借着手上的一定资金，随便租个房招一些外来打工妹，到天津市社区服务中心登个记就开张。笔者曾观察过这类养老机构，不但房屋破旧简陋，卫生条件很差，而且几乎谈不上任何护理服务。看护非自理老人的养老机构，国家规定的全体工作人员与老人的标准比例是1:2, 鹤童的同比例为1:2.6。其中，鹤童按照1:4.5的国际标准配备护理员，其管理人员和采买、膳食、财务、办公人员等只占全院工作人员的40%。而在我所考察的私人企业办的养老机构，全院人员与老人的比例是1:7.8，管理后勤人员占全体人员的56%，70位老人只有4位护理员按24小时一班，每班2人轮流服务。护理员与老人的比例居然是1:17.5。这连照顾非自理老人的基本生活起居都很勉强，何来护理服务,如此用工方式和服务方式简直匪思所夷，而更加匪思所夷的是，据笔者调查，这种状况具有相当的普遍性。何止天津这所老人院，几乎所有以营利为目的的老人院都在直接榨取老人护理成本。一家重庆的私人承包的县级国办老人院，居然以2位护理员照顾90余位老人，其中将近一半是半自理和不能自理的老人，数年下来，从护理费用上直接诈取的利润以百万元计。比较鹤童与上述那家私营老人院，鹤童的单床护理人力成本是它的3.89倍，又由于那家老人院的护理员工资仅是鹤童的一半，那么，看护1位不能自理的老人，鹤童需要支付的护理员工资就是那家机构的7.78倍。可见，私人企业之所以趋之若鹜地兴办老人院，是因为可以从私人边际成本显著低于社会成本中获取超额利润。当这些私人养老机构拚命压低护理人工成本，至老人的护理要求和基本权益于不顾时，其实就已经造成了对老人利益的损害，这些对于老人心身的伤害在 5 养老机构的日常生活中常常表现得为十分具体，而这些后果是无法作为机构成本在帐目上表现的。在这种情况下，鹤童坚持非营利机构服务老人的宗旨，加强业务管理和行政管理，精打细算，千方百计提高管理效率，降低管理成本，从而降低了收费价格的10%。但是，鹤童要保持专业护理质量，其成本下降的空间是十分有限的，而那些私企养老机构在人力资本上却有着比鹤童大6、7倍的下降空间，可以用竞相降价的方式争取养员。由于天津市居民普遍生活水平较低，许多家庭送老人去养老机构的第一考虑因素是价格低廉，相对忽视对老人的护理质量。加之许多不能自理的老人已经丧失了自我表达的功能，即使受虐待也口不能言，导致在天津养老机构中不顾护理质量的倾向大行其道。私人企业纷纷涌向养老机构的结果，不仅造成护理质量大大下降，而且导致养老机构的供给超出了需求。天津市目前已经有养老机构84个，床位达到5000余张，住院率仅为50%，不少新办私营养老机构的住院率尚不足10%，但是其数量仍在增加(市场调研资料-1999 天津鹤童老年福利协会)。社会资源由此造成了极大的浪费。若不是有太大的超额利润做诱饵，怎么会有这样的反市场现象,在这种严峻的挑战下，鹤童虽然以高质量的护理和标准化的管理仍然在竞争中处于领先地位，但是其住院率也只有70%，从而再度处于亏损状态。 为什么市场机制不能鼓励鹤童这样的非营利机构，却使得以营利为目的的私人企业大行其道呢,问题的现象虽然出在市场，但是根源并不在此，笔者认为，混淆公共产品与私人产品在生产经营中的不同规律，缺乏指导公共产品生存和发展的市场规则才是根源所在。 鹤童这种非营利机构和私企老人院所提供的是同一类养老机构产品即福利性养老机构。这类机构属于公共产品而不是私人产品(郑秉文～《市场缺陷分析》P253,。市场真正能够发挥作用的是在私人产品生产的那种行业里，而在私人产品之外的公共产品行业里，无法仅仅依靠价格的变动来调节资源的流动，实现资源的最佳配置。在私企养老机构的经济力量之外，目前产生了一种损害老人社会福利损害鹤童的外部性不经济效果，而这种外部性影响并非能通过市场的价格机制反映出来，也无法通过价格机制予以矫正。市场机制的失灵在这里成了明白的事实。 由此可见，尽管一般来说，公共产品可以通过私人生产的方式提供给社会， 6 但是，这种提供是否经济有效，却绝不是社会不加调控仅仅依赖市场和生产者就能够自发产生的。 2、鹤童与国办非营利机构的较量 鹤童所遇到的艰难并非仅仅来自私人企业的无序竞争，与国办社会福利院的不平等竞争其实对他们的压力更大。这种压力来自国家对国有福利机构的保护政策。 国有社会福利机构由国家投资，国家营运。改革以前收住民政对象即无子女、无工作、无收入的三无老人，由国家财政全额拨款。随着经济状况的好转，三无老人的数量日趋减少，改革以后实行了由国家机构包括国办企事业单位送孤老并付费的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ，而后扩大到只要按标准付费的居家老人均可进福利院。但是，物价部门核定的国办养老机构收费标准并非按照成本核算，除只收取300余元的人工费用外，其余部分由财政补贴。而且由于老人院收费价格已经列入物价指数，为了稳定物价，国办院的收费价格多少年一贯制，自1984年以来未能更动。到目前仅人工成本就比1984年翻了几番，而且固定资产规模不断扩大，公用费用不断增加，致使国办福利院的单床成本不断上升。据笔者调查，不算固定资产投资，仅仅计算人工费用、公用费和折旧费等等，由于行政冗员多，费用开支大，国办院的单床成本一般为每月1000元到1200元左右，最高者甚至达到1650元。每个入院者由此多得了比自己付费高出几倍的政府补贴。结果国办福利院越是扩大规模，越多招收付费人员，国家财政的负担就越大。这是近十余年来国家财政对社会福利院的拨款总额不断上升的一个重要原因。 与国办院相比，鹤童的单床成本每月仅为540元，其中还包括占39%的床位费，若按同口径计算，鹤童的成本只是国办院成本的28%--33%。也就是说，鹤童的效率是国办院的3—3.6倍。那么，如果鹤童管理方式得到推广，在收住同等数量老人的前提下，可为国家节约67%-72%的资金，如果拿这笔钱继续收养老人，可以比现在多收2—2.6倍。 但是在市场竞争中，鹤童为了维持1:4.5的护理员与养员的国际标准，护理员的工资不能降低，在压掉管理费之后，他们不得不将床位费一降再降。目前的床位费是按照100%的入院率以房租总额倒算出来的。由于入院率很难达到100%，所以这实属负成本核算，况且，房租是鹤童向银行贷款的，鹤童只有达 7 到满员时，才能交得起房租。可见，鹤童作为非营利机构已经付出了自己的最大努力。 不过，鹤童无论怎样努力，也不可能与政府财政支撑的国办养老机构竞争。天津国办养老机构为在激烈的市场竞争中争夺养员，近期通过国家财政又得到一笔装修拨款，而这些投资是用不着计算到收费价格里的。如前所述，国办养老机构的收费价格本来就比实际成本低得多，即便与鹤童同等收费其价格的含金量也高于鹤童，况且此次随着固定资产的更新改善，其收费价格的含金量又继续提升。 四、鹤童研究的启示 透过对于鹤童个案的评估及其之后两年的追踪调查，从大量第一手资料中研究一个民办非营利机构在生存与发展过程中遇到的种种问题，使我们对于中国非营利机构的特征和非营利界的资源配置问题产生了一些新的认识。 1、 什么是非营利机构 非营利机构这个概念是从国外引进的，中国传统文化称这类组织为公益组织或慈善组织。迄今无人考证似乎也没有必要考证非营利机构这个词最先是谁提出来的。在这个词的发源地----美国，我们听到的解释是:这个词最容易划清公益组织与企业组织的界限，不管各类非营利机构之间有着多么大的不同，但是“非营利”可以概括他们的共性。非营利又是与免税连在一起的，所以非营利机构又叫免税机构(P.B 弗斯顿伯格,美,～《非营利机构的生财之道》P6,。美国人不把非营利机构称为NGO即非政府组织。他们认为，美国的公益组织几乎都是私人办的，所以没有必要叫做NGO。 什么样的机构属于非营利机构呢,美国非营利机构是按照税法来定义的，尽管依税法可分为20多种不同类型，不过有几点是共同的:一是明确规定机构目标是为了谋取社会福利，二是机构的净收入不能用于私人受惠，三是必须接受公众监督(P.B 弗斯顿伯格,美,～《非营利机构的生财之道》P20,。笔者以为，这3条就构成了非营利机构的基本特征。按照这3条进行经营的就属于非营利机构。 简言之，非营利机构就是按照非营利的方式来经营的机构(P.B 弗斯顿伯格,美,～《非营利机构的生财之道》P10,。以这条来衡量，鹤童在未评估之前就自 8 发地朝向非营利的经营方式，评估只是根据非营利的原则对它进行了组织重组和理论认定。评估的意义在于从鹤童这一个实例中抽取合理的理论内核，形成民办组织改制成为规范的非营利机构的一套方法和制度。非营利机构能不能营利呢,回答是当然可以，只要做到营利不分红，而且在遵守各项法律法规的前提下，能够营利是机构管理有效率，机构经营能力强的证明。 既然判断非营利机构的标准在于是否按照非营利的方式来经营，那么，任何个人、企业、团体就都有可能成为非营利机构的主体。由这样的非营利机构所组成的非营利界，其实与企业界有很多类同之处(P.B 弗斯顿伯格,美,～《非营利机构的生财之道》P8-P9,。首先是各类主体之间有很大差异，抑或说所有权的形态是各式各样的，甚至相当一些是模糊不清的;其次是同样需要从事一系列经济性活动，在活动中照样充满竞争;第三是同样需要一系列宏观和微观政策来调整机构内部和与外部的关系。从某种意义上说，非营利界与营利界的不同与其说是目的目标不同，还不如说是选择及获得利益的方式不同。非营利界以公开和透明的经济活动和社会活动来寻求社会公众的支持，以换取减免税的利益以及社会资本的支持。 从经济学意义上，非营利界与营利界的区别是经营的主要产品不同。非营利界主要经营公共产品，营利界主要经营私人产品。非营利界的资源配置问题主要是公共产品的资源配置，而公共产品和私人产品之间的区分和联系，所采取的生产经营方式的区分和联系及其变化，也影响着非营利界的资源配置效率。 2、鹤童经验的理论和实践意义 鹤童的经验证明，由于鹤童这类非营利机构既可以像营利机构那样有效率地经营，又可以从宗旨、方向和经营管理上避免营利机构唯利是图，损害老人利益的恶劣行为，解决私人生产引起外部不经济问题;既可以像国办机构那样确立为社会福利服务的目标，又可以避免国办机构吃财政饭、扼制竞争，解决公共产品的国家生产缺乏激励机制导致效率低下的问题，所以，是一种最有效率的方式。 那么，鹤童这类非营利机构究竟有什么特点,为什么能够兼具私营机构与国办机构两者的优点，避免两者的缺点呢, 其实，鹤童原本就是一家私营企业，经改制重组为民办社团管理下的非营利机构。事实证明，这种由私人企业改造而成的非营利机构，因其所有权与经营控 9 制权合一，比起政府办、街道办和社区服务中心办的养老机构，以及受托经营的社团办、社区办养老机构都更具有活力。在管理决策方面它类似私人企业，有足够大的作用空间，可以完全根据自己的意志在竞争中抉择，从中得到来自市场的激励与约束;在方向决策方面它类似公共机构，在为社会服务并得到社会资源支持的同时，公开透明地接受公众监督，从中得到来自社会的激励与约束。 鹤童的经验具有理论意义。它开创了中国养老机构公共产品生产中既非私人生产又非国家生产的新方式。 公共产品与私人产品不同，所谓“公共”，就是“共享”之意。它是由二个人以上的群体或全体社区或全体“共享”的产品，因此，在既定的条件下，来自公共产品的利益并不归属某些私人所有(郑秉文～《市场缺陷分析》P97,。从经济学意义上，养老机构可以算作一种特殊的公共产品。尽管养老机构生产作为一个产业有福利型和非福利型，又称营利性与非营利性的不同部分。我们说福利型养老机构是公共产品，是因为无论人们的收入水平如何都应该可以得到福利型养老机构的消费。不过，它的公共性并不纯粹。国办或民办养老机构在供给方面是公共性质的，在消费方面显出私人性质，故有的学者称它为准公共产品(郑秉文～《市场缺陷分析》P207,。而私人办的营利性养老机构，在供给方面本来属于“私人”性质，鉴于许多发达国家向私办养老机构大量买床以照顾需要社会关怀的老人，所以私人供给中又含有一定的公共性。可见养老机构这种产品的特殊性表现为“公”中有“私”，“私”中有“公”。 我们把养老机构的生产分作两类:公共产品生产与私人产品生产。私人产品生产是指营利性的老年公寓，公共产品的生产在中国除国家生产即国办福利院之外还有社会办的各种形式，包括社区服务中心办、街道或居委会办、社会福利团体办、慈善组织及基金会办等等。以上这些公共产品的直接生产者有的采取签署合同方式，将经营权委托给私人或私人企业。这一类委托常常并没有非营利机构那样的限定，而受托者的经营方式大都属于私人企业生产。这样，目前中国养老机构公共产品生产的经营方式主要有3种:私人生产、国家生产、福利组织生产。 从我们的追踪调查可以看出，养老机构的私人生产缺乏宏观效率，养老机构的国家生产缺乏微观效率。而鹤童这种民办福利社团的生产既有宏观效率又有微观效率。其实这一点认识——福利型养老机构主要由非营利组织而不是私人企业 10 承办在国际上早已是公认的事实。即便日本这样的工业化国家，据资料统计，在90年代初期，营利的老人机构不过占总数的不足10%。而在90%多的非营利机构中，只有20%是政府办的，80%由民间社会福利团体自办或接受政府委托经办(沈洁～《日本老人福利制度》P125,。 鹤童的经验具有实践意义。 中国目前尚属向现代化社会迈进的过渡性阶段，这个过渡是表现为中国社会结构转型的整体性发展。一般说来，由结构转型带来的观念转型——社会福利社会办，和机制转型——将市场机制引入社会福利生产均有益于养老机构的发展。不过，我们不能不看到一个结构性的不利因素。这就是与结构转型相关的中国人年龄结构与收入结构的同构性。即越年轻收入越高，年龄越偏大收入越低。这一点在退休金水平上反映得尤为明显。60年代国营企业的退休职工退休金平均不足100元人民币，几经调整才在最近调到300余元左右。而现在退休的职工平均领到的养老金也不过400余元。整体偏低的平均工资造成退休金平均水平偏低，致使老人院的需求能力与支付能力产生很大差距，即有效需求严重不足。而这种状况不仅现在存在，预计在未来的若干年内都会继续存在。例如天津市目前的月平均工资为600余元，即便再过10年，假设工资增长1倍，养老金的工资替代率为80%，那么，今天50岁左右的人到那时退休所能领到的养老金也只有平均不足千元，由于到那时护理成本也要上涨，所以仍然与现在的状况相似，即刚够支付鹤童的收费成本再加上膳食费。 从所收集到的资料看，无论哪一个发达国家，也无论其养老机构由谁来办，社会养老保险金不仅是其收费的基本来源，甚至成为决定福利型养老机构收费标准价格的依据。而在中国，依赖养老保险金来缴纳养老机构的费用不仅今天有困难，即便再过10年也仍然有困难。这个基本国情决定了我国养老机构的收费标准在相当长时期内都必须维持在一个相对较低的水平上。这不仅制约了福利型养老机构，而且约束着非福利型的老年公寓市场。这一点，正是鹤童经营方式具有长久生命力的社会经济基础，是鹤童经验的社会意义所在。 3、非营利机构发展的社会基础 对于中国非营利机构的发展，相当一部分人认为，中国的经济基础还很薄弱，中产阶级还未能形成，所以社会捐助资源尚不充足，致使非营利机构难于发展。 11 从鹤童研究看来，可能中国的非营利机构发展与发达国家走的路子不同。如果非营利机构的资源直接来自社会资源的第一次分配，即把非营利机构作为营利机构不可或缺的一种补充，一种更加机动的选择，那么，资源不足的问题就不会成其为非营利机构发展的障碍。 关键在于什么动力能促使社会资源的第一次分配可能向非营利机构倾斜。 从宏观角度分析，笔者认为，非营利养老机构的经营方式具有相当深厚的社会基础，使得养老机构的投资经营者有可能选择非营利机构。 首先，由国情决定了养老机构的收费标准不能高。天津市的工资水平相对于北京上海较为偏低，月人均收入目前600元左右，而天津养老机构的收费价格通过市场竞争已经基本稳定在500元至900元之间。第二，由养老机构的专业性质决定了养老院特别是护理养老院的成本不低。据鹤童的成本核算，只有依靠规模效益才能在540元左右的低价位保持收支平衡。所以如果严格按照专业管理并实施监督，在中国现行经济水平下，办养老机构并非容易营利，搞不好就会亏本。鹤童历经3年的摸索才扭亏为盈。第三，天津市场目前已经过饱和，所有的养老机构几乎都处于亏损状态，正是清理整顿养老市场，再造养老机构生产经营环境的好时机。此时如果重新审查核定所有养老机构的资格，建立养老机构的设施、设备、人员配备、护理业务及机构管理等各项基本标准，将促使私营养老机构从粗放型经营方式转向集约型经营。那么，鹤童的经营管理方式就有了用武之地。 从微观角度分析，私营企业内在激励机制决定了他们在一定条件下，有可能主动选择非营利机构的形式。私营企业投资养老机构所关注的并非是养老院这份财产的具体形态，而是他所代表或者能带来的价值。政府以及社团组织作为产权主体时，所关心的就是养老机构的社会价值，所以他们没有很大的动力去推动养老机构的效率化经营，私营机构则不然，只要能够带来效益的他们都会去争取，他们有一种通过营利在市场上取得自己才能认可的冲动。为此，他们首先审慎地进行投资选择。当选择了养老机构作为投资对象，经过一段的市场磨练，任何投资者都会懂得这是一个微利的产业，而且只在市场稳定时如此，遇到波动就可能亏损。此时，投资者可以有多种选择，或不做选择继续维持，或退出市场低价卖出，此时只要非营利机构的登记注册及管理条例是基本完整的，其中有些人就会考虑到非营利机构经营方式。而不管哪一种选择，都于非营利机构的发展有利。 12 4、鹤童经验为什么无法推广 尽管鹤童的社会效益和营运效率都很好，尽管天津确实具有发展非营利养老机构的必要性，可是，鹤童评估之后快两年了，天津迄今没有一家民办养老机构在鹤童之后成为非营利机构。我们看到的直接后果却是私营与国办养老机构与鹤童的无序竞争，其原因何在呢, 笔者认为，其一是宏观政策失范。 迄今为止，除个别地区外,中国养老机构市场基本上无章可循。市场体制国家在这一领域中常见的一般规则，如进入养老机构行业要有资格 许可 商标使用许可商标使用许可商标使用许可商标使用许可商标使用许可 ，由政府审查是否具备了有关设备设施、人员、卫生环境等基本条件，以及必须遵循政府有关部门规定的护理标准、收费指导价格等行业参数，尚未引入中国。加之福利型与非福利型养老机构未加区分，致使以营利为目的的私人机构大量涌入养老市场。天津目前84家养老机构中，有65家占77%是私人企业在近两年办的，再加上私人和私人企业受托经营的部分，总比例居然高达约90%(市场调研资料 天津鹤童老年福利协会)。这与日本整个养老机构行业的营利与非营利方式的比例恰好相反。 无论私人养老机构竭力压榨老人护理成本，使自己的私人成本降低到社会成本以下，还是国办养老机构由政府补贴成本，机构的低效率和非正常的“拥挤”现象并存，都属市场机制无力扭转的行为。如前所述，养老机构是一种特出的公共产品，既有私人生产又有公共生产。宏观政策如不保护公共利益，最终伤害的是维护公共利益的鹤童这一类民办非营利机构和老人福利。 其二是微观政策失范。 国办老人院的改革本应将政府的直接生产转为间接生产，而不是将公共生产变为私人生产。社会福利社会化并非私人化，但是目前不仅国办福利机构，甚至一些街道、社区以及社团办的养老机构都在以委托方式交给私人经营，这些机构表面上的所有权虽然还是归政府、街道、社区服务中心所有，但实际上已经变为私人牟利的工具了。天津市原有19个这一类公办养老机构的组织，目前约有10个交给了私人承包经营。承包者由于不必像私营企业那样支付房租，又可以仿照私营企业的经营方式竭力压低护理成本，而承包费很低直至免除，所以，甚至可以得到比私营企业更大的利润。我们的公办机构走上这样一条帮助私人营利的路 13 子，岂不是社会福利的异化吗, 其三是非营利机构政策空白。 迄今为止，社会对于非营利机构这个词还比较生疏。一般人认为，“非公即私”，国营机构为“公”，非国营即“私”。那么，鹤童这类非营利机构就属于私营机构。若按照由个人自愿组成的团体都算作私人性质的划分，这样的归属也不为过。市场经济国家的非营利机构大都是私人组织起来的，为此，常常使用“志愿组织”的称谓。但在中国的概念里，私营意味着谋图私利，它与利人不利己的奉献行为，与社会公益是对立的。所以， 要制定非营利机构的政策，首要的任务是在中国现行价值观念和理论框架内，论证民办非营利机构的公共性，即国营为“公”，民营非企业单位也为“公”。 其实，国办老人院也是非营利机构，在为社会福利服务方面，它与鹤童一类民间社团办的非营利养老机构目标和宗旨一致，功能和作用上相互补充。民办非营利养老机构无论设施设备还是人员一般而言比国办院要差得多，不过他们的竞争意识和学习精神常常比国办院要强得多。鉴于国家资源的有限性，今后发展养老机构将主要依靠民办，所以政策上一视同仁，给予民办非营利机构以国办院同样的特别是设施设备等基本条件的支持，将会引导私人企业养老机构为寻求政府支持而加入非营利的队伍，带动社会资源的第一次分配向非营利机构倾斜。 其四，需要创造新的规则。 据调查，天津一些私营机构曾要求加入鹤童，最后由于他们虽然可以接受机构营利不分红的条款，却不愿将自己的财产变为机构财产而作罢。由此，笔者想到，如果可以创造一种新的规则，即忽略非营利机构的财产归谁所有，只要按照非营利的经营方式操作，经审查批准都可以登记非营利机构，从而将私营机构也纳入非营利的队伍，形成一种私营非营利机构，那么，可能不仅天津，全国各地将有相当一部分私营养老机构愿意注册成为非营利机构。只是，需要探讨由此涉及到的非营利机构的财产所有权问题。 迄今为止，非营利机构的财产不能归私人所有，虽然其中大量是私人捐赠的。例如美国有许多个人和私人企业成立了以自己名字命名的基金或基金会，将自己的财产捐给自己指定的某项公益目的，他们的私人产权只体现在如违背了这一目的，有权将捐赠财产收回或者另行选择。 14 产权的实质是人与人之间的经济利益关系，产权的处理通常适应经济环境的变化，经济关系的改变而改变(黄少安～《产权 人权 制度》P5)。养老机构的产权表面上反映了养老院所有者对这份财产的关系，实质上反映了由于养老院的存在和使用而引起的所有者和经营者、使用者之间的经济利益关系。产权主体真正关注的并非是养老院这份财产的具体形态，而是他所代表或者能带来的价值(黄少安～《产权 人权 制度》P5)。因此，当他们隐约感到养老机构具有公共性质，而自己又不可能从中赢多少利润时，就有可能在只要能保有自己的一份利益的条件下接受现实。所以关键是如何保有他们的利益。 由于我国从来没有民间兴办非营利组织和机构的传统，40年的 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济又将所有的私人产品统统归入公共产品，使人们对于公共财产心有余悸，生怕私产充公，所以，需要从产权形式上考虑人们的这种心理需求。我们似可创造一种私营非营利机构的制度规范，以发挥蕴藏在私人和私营企业中的资源潜力。 在做法上，当私营养老机构登记注册为非营利机构时，可无需要求他们捐赠自己的财产，而当这个养老机构撤销时可比照企业停办的方式将其财产归还原主，甚至还可以保留他们将来在再选择变回为营利机构的权力，从而开辟一条营利与非营利机构之间可以自由转换的途径。 这样一来，私营养老机构从营利转为非营利，非但没有损失自己的利益，反而增加了新的利益。不但可以得到荣誉，享受政府有关优惠政策，而且当财产所有者愿意参与经营时还可以按机构制度摊销自己的一部分费用。这个方面的政策如果得到发展，不仅可能积聚一部分社会第一次分配的资源为老人福利服务，而且还可能造就社会福利生产私人所有权和经营权的分离，从而为鹤童一类优质非营利机构以虚拟联合体的方式推动私人养老机构在经营管理方面的联合创造前提条件。总之，非营利养老机构的产权归属于谁并不那么重要，重要的在于怎样经营。英国伦敦经济学院斯特思教授在研究英国、新加坡和加拿大的私有化后发现，最为成功的私有化是在商业领域，而在公共产品方面则不太成功，他强调公有制和私有制并不那么重要，机构运转依赖的是竞争环境。他还认为，在某些条件的限制下，私人生产可以模拟公共生产，而且是一种“理想化的公共生产”(郑秉文～《市场缺陷分析》P285)。 对于私营非营利机构，重要之点是在登记注册之前需要像鹤童那样按照非营 15 利机构的要点完成机构改制工作。其中，尤为重要的是公开声明为老人福利服务，进行经营权的重组，公开财务，接受社会监督。经过这样的改制，保留其“私有”财产所有权的形式还有什么可怕呢,当然，对于私营非营利机构与公营非营利机构的税收政策要有所不同。 例如可以明确规定像鹤童这类由社会福利社团组织兴办的养老机构可以享受接受捐赠时赠与者可减税的优惠，而私营非营利机构则不可以。而两者均可免交所得税(P.B 弗斯顿伯格,美,～《非营利机构的生财之道》P20,。 5、再造养老机构的生产经营环境 运用政策营造有利于非营利养老机构生存和发展的公平的社会环境，是培育非营利机构的激励机制和竞争机制、提高公共产品资源配置效率的基本途径。 鹤童的例子说明，养老机构公共产品的资源配置，其关键并不在于非国有化即私营化，而也不在于纯粹的市场竞争化，而在于需要为公共产品创造一个可以社会化生产经营的公平竞争的外部环境。 在养老机构的改革与发展中，迄今为止，我们仅注意汲取国有企业改革将国家的垄断权与国办机构的经营权分开，引入市场机制的经验，但却忽视了独立于市场机制之外的公共产品自身的发育机制;只注重了把企业生产方式引入养老机构的生产经营，却忽视了养老机构与企业生产的不同。现在看来，社会福利社会化即政府社会公共职能社会化的过程，其实就是用私人生产(注意:这里所言的私人生产系指所有非国家生产的形式)来模拟公共生产，即适应公共产品自身的发育机制人造一个准市场的环境再造过程(郑秉文～《市场缺陷分析》P286)。这个过程既应该给市场机制一定的施展空间，又必须促进公共产品得到比国家生产更有效的发展。所以，公共产品生产经营环境再造的功能标准，应该是能给消费者提供效率更高的供给者和质量更好价格更低的公共产品。(郑秉文～《市场缺陷分析》P286) 再造作为公共产品生产的养老机构的生产经营环境，为老人福利提供高效率、多元化的供给，关键在于需要制定一整套关于老年福利生产的政策。当今世界上，一国的老年福利产品供给的质量和数量能否满足社会的需要已经成为社会发展的一个标志之一(沈洁～《日本老人福利制度》P141)。各国的经验数据表明，一个世纪以来，老年福利产品呈现出不断扩大的趋势。但是，老年福利产品增长 16 并不等于国家亲自生产和经营，而是国家运用政策手段组织生产，委托生产。其政策手段包括与养老机构相关的一系列重大的社会政策和经济政策。例如老年福利生产与经济发展的关系，老年福利生产的发展水平与发展速度，适当的投资规模与重点项目，老年福利生产的社会化专业化管理，老年福利生产中政府保障与社会福利的比例，适合中国国情的养老模式，非营利与营利机构的政策等等。研究这些政策应该成为一项专门化的任务。 政策研究的第一项任务是通过调查研究，制定分阶段实施的老年福利的社会发展规划。鉴于中国社会经济发展的不平衡性，需要分地区地对于老年人口规模、年龄构成及发展趋向、收入水平、住宅情况，以及现有设施状况，卧床及痴呆老人的实际状况和接受保健福利的状况等基本情况进行调查，而规划也宜于分地区制定。这就更加重了统一的社会政策导向的责任。 政府有责任通过调查当地的社会经济发展水平和社会化养老的需求状况，研究制定本地区的养老机构设置与发展规划，并对于一定期间内不同养老机构所需床位数作出预测予以公布。用于指导养老机构发展的投资规模，以避免过度投资重复建设造成社会资源浪费。 还要特别说明的是，即便发展各种类型的民办养老机构，国家仍然担负着社会福利的主要责任。社会福利的财政支出不仅不能减少，还应该随着社会经济的发展逐年增加，并参照社会福利发展规划，选择效率高服务好社会欢迎的机构予以优先支持。 再造养老机构的生产经营环境，需要形成由国家、地方政府、民间福利团体、企业和个人共同参与的机制。需要政府需要设立兴办养老机构的各项审查批准制度和定期评估制度，建立养老机构的设施、设备、人员配备、护理业务及机构管理等各项基本标准。在这方面，上海市自1998年10月起开始实施由市政府通过的“上海市养老机构管理办法”。该办法对于当地养老机构的设置审批、服务管理、扶持与优惠、监督与评估均有规定，而且截至目前还在陆续推出包括上海市养老机构基本标准、设施基本标准及人员配备标准等配套的具体实施细则，以及将国办养老机构的财政拨款改为直接补贴困难老人的整套改革方案。其中还特别规定了对于非营利养老机构的优惠政策。这是笔者迄今为止看到的较为完整和科学的关于养老机构改革与发展的文件。但是，同为直辖市的天津，也在1998年 17 出台了由民政局通过的“天津市老年公寓管理办法”，其中把养老机构无论营利与非营利统统视作社区服务中心管辖的经营单位，在开业前要按床位数及每月平均收费标准缴纳保证金，每月还要按床位费、服务费的百分之一缴纳1-3%的管理费。 鉴于天津市养老市场的混乱在全国并非个别现象，上海情况相对较好但也需要在实施管理办法的同时进行清理整顿，所以确实需要有关部门制定全国统一的管理养老机构的基本政策，特别是坚决把住资格审查、登记许可这一关。对于打着老人护理院的牌子，不顾老人死活，唯利是图的私人企业，必须坚决取缔。凡通过审查的私营企业办养老院应该由审查部门发给登记许可证书，由工商部门正式登记注册。 非营利养老机构的法人登记问题要提上日程。只有确立了非营利机构的法人地位，才能依法保护依法监督机构的经营。目前除了鹤童这类以登记社团法人的方式取得非营利养老机构的合法地位外，需要运用国务院于去年通过的“民办非企业单位登记注册暂行条例”为非营利机构取得合法地位。为此，总结包括鹤童在内的民办养老机构运行管理中的经验与教训，制定非营利机构登记许可制度及政府管理监督的具体实施办法是十分必要的。 参考文献 郑秉文～《市场缺陷分析》～沈阳～辽宁人民出版社1993 P.B 弗斯顿伯格,美,～《非营利机构的生财之道》～北京～科学出版社1991 沈洁～《日本老人福利制度》～上海～上海远东出版社1997 黄少安～《产权 人权 制度》～北京～中国经济出版社1998 杨团、唐钧～《非营利机构评估》～北京～华夏出版社1998 天津鹤童老年福利协会年报 1995-1997, 1998 市场调研资料-1999 天津鹤童老年福利协会 Philanthropy and the Nonprofit Sector in a changing America ～Indiana 18 University Press～1999 19 20