[最新]构建土地节约集约利用新机制研究

[最新]构建土地节约集约利用新机制研究 构建土地节约集约利用新机制研究 国土资源部咨询研究中心 土地咨询部 二??九年十二月十五日 目 录 一、土地节约集约利用的理论探讨 ............ 6 ,一, 土地节约与集约利用概述 ............. 6 1. 土地节约利用与集约利用 ............... 6 2. 土地节约利用与土地集约利用概念辨析 ... 9 3. 构建土地节约集约利用新机制 .......... 10 ,二, 土地集约利用的理论依据 ............ 11 1. 区位理论 ........................... 11 2. 土地报酬递减理论 ................... 12 3. 地租地价理论 ....................... 13 4. 可持续发展理论 ..................... 14 5. 市场失灵与政府干预理论 .............. 14 二、国外土地节约集约利用的借鉴 ........... 16 ,一, 发挥规划的调控作用 ................ 16 1. 美国:宏观调控为导向的土地利用规划 .. 17 2. 日本:综合管理为导向型的土地利用规划. 18 3. 英国:法规为导向型的土地利用规划 .... 18 ,二, 注重市区土地集约利用 .............. 19 1. 百年大计始于规划 ................... 19 2. 规划让企业慎重开发 ................. 19 3. 配套设施规定明确 ................... 20 4. 持久绿化注重保护 ................... 20 ,三, 实施分区管制 ...................... 21 ,四, 重视引资建设大项目 ................ 22 ,五, 实行农地规模化专业化经营 .......... 24 ,六, 实行公众民主监督 .................. 25 三、我国节约集约利用土地分析评价 ......... 26 ,一, 节约集约用地的提出 ................ 26 ,二, 节约集约用地的实践探索 ............ 28 1. 实行土地有偿使用制度 ............... 28 2. 建立土地市场体系 ................... 29 3. 全面提高耕地占用和用地成本 .......... 29 4. 实行土地利用规划、计划管理 .......... 30 5. 建立和完善各类建设用地定额标准 ...... 31 6. 建立节约集约用地的评价与考核制度 .... 31 ,三, 推行节约集约用地的成效 ............ 32 1. 加快了我国城市化进程 ............... 32 2. 保障了经济社会各项事业发展的用地 .... 33 3. 促进了经济增长方式的转变 ............ 34 4. 提高了建设用地集约指数 .............. 34 ,四, 土地利用中存在的突出问题 .......... 35 1. 城镇用地规模非理性扩张～人均用地偏高. 35 2. 工业用地比重过高～单位建设用地GDP偏低36 3. 城市空间布局缺乏科学性～产业结构与用地结构不合理并存 ..................................... 36 4. 部分行业重复建设现象较为突出 ........ 37 5. “开发区热”占用了大量土地～建设用地闲臵浪费严重37 6. 农村建设用地粗放利用十分严重～合理开发利用的潜力很大 ..................................... 38 ,五, 土地粗放和浪费的主要原因分析 ....... 39 1. 长期实行计划经济体制～经济增长方式粗放39 2. 经济发展中的急功近利和利益驱动 ...... 39 3. 缺乏协调区域发展的国土规划～土地利用总体规划、计划未发挥应有的作用 ........................ 40 4. 土地的配臵机制不尽完善～公共用地配臵不尽合理41 5. 税收制度不利于建设用地集约利用和合理流转42 6. 土地管理不完善～市场服务和监管体系尚未健全42 四、构建土地节约集约利用新机制的建议 ...... 43 ,一, 新机制的框架 ...................... 43 1. 强化约束机制 ....................... 43 2. 建立激励机制 ....................... 45 3. 完善市场机制 ....................... 46 4. 建立共同责任机制 ................... 47 ,二,实施步骤 .......................... 49 ,三, 保障措施 ......................... 49 1. 加强组织领导 ....................... 49 2. 加强制度建设 ....................... 50 3(加强技术支撑 ....................... 50 4. 加大资金投入 ....................... 50 5. 加大宣传力度 ....................... 50 内容摘要 构建土地节约集约利用新机制～是构建保障和促进科学发展新机制的重要组成部分～是土地管理工作的核心内容之一。本课题认真总结了建国以来特别是改革开放以来我国推进土地节约集约利用的实践经验,研究借鉴了国外特别是一些发达国家好的做法～依据我国土地基本国情和经济社会发展阶段性特征～针对当前土地利用中存在的问题～提出了构建土地节约集约利用新机制的建议～即建立和强化“四个机制”。一是强化约束机制。首先要有总量的控制和经济社会发展布局的优化～这是提高我国建设用地节约集约水平的基本前提。为此～在宏观上～必须按照“五统筹”的 要求 对教师党员的评价套管和固井爆破片与爆破装置仓库管理基本要求三甲医院都需要复审吗 ～科学制定土地利用总体规划和各类相关规划～合理安排各类建设用地总量和布局～坚决抑制部分行业产能过剩和重复建设～尽量避免占用耕地。在微观上～对具体项目用地必须实行土地使用标准控制。二是建立激励机制。通过利益调节和政策、资金支持等措施～将建设用地需求引导到积极提高现有建设用地利用效率～盘活整合城乡闲散废弃土地、合理开发未利用土地上来,大力促进人口向城镇集中、工业向园区集中。支持新农村建设～引导农民住宅相对集中建设～建立宅基地退出机制。三是完善市场机制。通过不断完善土地产权制度～建立城乡统一的土地市场。既要充分发挥市场对土地资源配臵的基础性作用～又要加强和改善对土地市场的宏观调控。四是建立共同责任机制。要明确各级政府和有关部门在促进节约集约用地中的分工和职责～拓宽公众参与和监督的渠道～加强对节约集约用地各个环节的督管、检查和执法。 构建土地节约集约利用新机制研究 构建土地节约集约利用新机制～是构建保障和促进科学发展新机制的重要组成部分～是土地管理工作的核心内容之一。按照徐绍史部长的要求和部咨询研究中心2009年工作安排～本课题组回顾了建国以来特别是改革开放以来我国推进土地节约集约利用的历程～结合东、中、西部四个省的实地调研～认真总结了实践经验,并分析研究了国外特别是一些发达国家这方面的做法和经验,同时～作了理论上的研究和探讨。在此基础上～提出了构建土地节约集约利用新机制的建议。现将课题研究成果 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 如下。 一、土地节约集约利用的理论探讨 (一) 土地节约与集约利用概述 1. 土地节约利用与集约利用 ,1, 土地节约利用 随着我国建设“节约型社会”的推进～国内很多学者也开始介入土地节约利用(land save using)相关概念界定:从狭义上讲～节约利用土地主要是指在满足土地使用基本功能的前提下～通过采取一系列政策、经济和技术措施～减少对土地资源的消耗。在土地开发利用中务必遵循力求节省、杜绝浪费～尽量不占或少占耕地。从广义上讲～土地节约利用是指在土地开发利用过程中～以科学发展观为指导～以 理性确定城市扩张范围为前提～以减少增量土地、挖潜存量土地等措施为实现途径～提高城市土地利用效率～以较少土地资源消耗～创造尽可能多的经济、社会、生态效益的土地利用行为。可以看出～广义上的土地节约利用既包括减少新增建设用地的内容～也包括城市存量土地挖潜方面的内容。从狭义到广义是一个由表及里的发展过程～是一个由对建设用地“量”的控制到提“质”减“量”并举的发展过程。 节约总是与浪费相对应的～土地节约利用就是针对土地利用过程中出现的浪费土地资源的现象提出的。浪费土地资源的现象包括两层涵义:一是土地资源利用中“量”上的浪费～包括土地闲臵现象、土地占用面积盲目求大等,二是土地资源利用中“质”上的浪费～如土地利用效率较低等。从这个意义上讲～土地节约利用与土地集约利用是同等意义。 ,2, 土地集约利用 土地集约利用,land intensive using,是在合理布局、优化用地结构的前提下～以可持续发展的思想为依据～通过增加对土地投入、改善经营管理等途径～充分发挥土地使用潜力～使土地使用效率得到合理的提高～最终取得良好的经济、社会、生态效益的过程。在土地利用报酬递减规律的作用下～土地利用集约度并不是无止境的～而是有一定限度的。当边际收益等于边际产出时～这一临界点就是土地集约利用的边界～达到了集约边界的土地利用称为土地集约利用。集约利用土地不是单纯为了进行高密度开发建设或寻找最高的土地利用 强度～而是为了寻找最佳集约度或最优集约度～使土地的经济效益和生态效益同时得到改善和提高。集约利用的内涵主要包括: ? 土地利用结构的协调。合理化的土地利用结构是土地集约利用的前提～各类土地利用类型所占比例要协调～建设用地、交通用地、农用地的比例要适当～不仅要能满足自身发展需要～各类用地之间还应是一种高效率的协调运作关系～使土地的经济效益最大化。 ? 土地利用强度的合理化。建筑密度和容积率是土地利用强度的两个重要指标。容积率和建筑密度都存在客观的相对合理值。在一般情况下～提高容积率可以提高土地的利用效益～但建筑容量的过大～会降低生活环境的舒适度。提高土地利用强度并不单指土地的二维空间利用～而是扩展到充分利用土地的立体空间～包括空中、地面和地下～充分挖掘土地利用潜力。 ? 土地产出的高效化。高效产出指单位投入所获得的经济产值最大化～是土地集约利用追求的目标。通过增加土地投入、改善经营管理等方式～提高土地的产出率～来获得良好的经济效益和生态效益。 ? 土地集约利用是一个动态的过程～并不是一个静态目标～而是不断发展变化的。根据有关研究～在不同的工业化阶段～随着产业结构的演进～资本和土地等要素的相对价格不断变化～土地利用集约度呈现非常清晰的有规律的发展趋势:在城市化初级阶段～城市的发展主要依靠工商企业扩大再生产来吸引资本和劳动力的集聚。工商企 业对土地的需求直接导致了城市规模的扩张。在此阶段资本短缺现象十分明显～投资者倾向于以更多的土地替代资本～甚至以让渡土地资源合理价值为代价来吸引投资。在此背景下～土地资源处于供大于求的阶段。人们从心理、资金等层面对土地集约利用没有紧迫感和需求。随着城市化进程的发展～土地的稀缺～促使土地利用方式开始从粗放型向集约型转变。进入城市化成熟期～土地的稀缺程度加剧～“寸土寸金”现象越来越明显～促使人们把更多的资本、技术投入到土地上～力求单位土地的产出值越来越多～从而提高土地利用集约度。所以土地利用集约度在一定程度上越来越高是一个必然发展趋势。 2. 土地节约利用与土地集约利用概念辨析 ,1, 两个概念的差异 人们总是把“节约”和“集约”放在一起谈论～说明它们是两个不同的概念。首先～土地节约利用更多地体现为一种用地理念～针对浪费而言。可用可不用的～尽量不用,能少用的～尽量少用。从通常的理解来看～节约利用更偏重于用地的“量”～以减量化的土地资源投入～产生尽可能多的经济、社会效益～获得土地资源利用的高效率。 集约是一种经济活动方式或经营方式～反义词是粗放。一般说～集约会导致土地的节约。但是～节约的不一定是集约的。比如:为了一味追求少用土地～把工业厂房建到十层、二十层～设备、材料、产品、工作人员的运输问题～防火等问题会导致不必要的成本增加～显然节约的土地利用不一定是集约的。我们说节约很难表达土地的利用 水平。反之～不集约或集约度低～不等于是浪费。 ,2, 两个概念的相关性 一个符合社会发展规律～可以满足人们生产、生活需要的土地利用模式～一定是土地资源投入“量”少～且产出多的利用模式——节约集约的土地利用模式。这是两个概念共同追求的目标。 土地节约利用、集约利用两者都与城市化进程和经济发展水平紧密联系。在不同的城市化阶段、不同的经济发展水平下～两者的表现形式、相互关系不同。两个概念不是孤立的～在一定的条件下～两者可以相互转化。从效果上讲～集约利用就是节约利用～土地利用的集约化～一定程度上降低了经济建设对增量土地的需求～达到了节约利用的要求～因此～也可以理解为集约是节约的一种手段、一种途径。 3. 构建土地节约集约利用新机制 土地的节约、高效、合理利用是土地管理工作的最高目标。所谓土地节约集约新机制就是土地开发利用以保护耕地资源、保障经济社会发展为原则～适应社会主义市场经济体制要求～兼顾土地利用各方利益关系、制约关系的土地合理开发利用的制度化运行规则。新机制的构建包括以下几方面的工作。 第一～构建土地节约集约利用新机制必须建立在客观的历史回顾与评价基础上。我们以往的工作成绩、经验、存在问题需要认真总结和分析。 第二～抓住土地节约集约利用的主要矛盾。运用好“有形的手” 与“无形的手”～健全完善宏观调控和市场配臵相结合的资源优化配臵机制。市场是资源配臵的最有效手段～但它不是全能的～尤其是对公共资源的配臵仍然存在着市场失灵问题。因此～要实现土地资源的优化配臵～必须宏观调控与市场配臵相结合。 第三～加强制度建设。加强符合土地节约集约利用的制度建设是构建新机制的核心工作。“从实践中来～回到实践中去”是马克思主义的方法论。制度与政策的制定要遵循这条规律。以往很多好的制度和政策都是从地方实践中总结得来的～例如:土地有偿使用制度、土地承包经营制度等等。从广大人民群众的实践中提炼精华～使之制度化。反过来～用制度指导、规范人们的实践。 (二) 土地集约利用的理论依据 土地资源的集约利用与优化配臵的最终目标就是实现土地资源的可持续利用～实现经济社会的可持续发展。当前～土地资源可持续利用与优化配臵已成为土地科学领域前沿的重要课题～且已取得了较大进展～同时～也为土地集约利用的科学管理提供了坚实的理论基础。 1. 区位理论 区位布局理论,包括杜能的农业区位论、韦伯的工业区位论以及克里斯塔勒的中心地理论,的形成与发展是土地资源优化配臵最原始的理论基础～也最具有影响力。在这些理论的指导下～众多土地利用模式也应运而生～如全球土地利用的极地模式、城市土地利用的同心圆模式、扇形模式、多核模式等。对土地集约利用模式 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 具有重要 指导意义。 区位理论在土地管理中的具体应用形式主要有: ,1,城乡土地差别化管理,,2,城市土地基准地价的确定,,3,农用地分等定级工作～等等。 2. 土地报酬递减理论 17世纪中叶的威廉〃 配第发现一定面积的土地的生产力有一最大限度～超过这一限度后～土地生产物的数量就不可能随着劳动的增加而增加了。土地报酬递减规律理论认为在一定科技条件和若干要素投入量保持不变的情况下～土地收益随某一投入量不断增加将出现由递增到递减的现象。这一理论是优化土地利用投入产出关系与经营方式的根本依据。当其他投入要素不变～某一种要素不断增加的情况下～土地报酬递减规律主要分三个阶段。 第一阶段:每增投一单位变量资源～都能使产量急剧增加～每一单位平均报酬是递增的～因而是平均报酬和总报酬都递增。第一阶段属于土地的粗放利用状态。 第二阶段:变量资源的边际报酬小于平均报酬～且边际产量和平均产量均随变量资源递增而下降～但仍为正数～及至边际产量递减为0。这时生产弹性亦降至0～而总产量则达到最高点。这表明～在集约经营中～只要总产量在增长～一般就不必担心边际报酬和平均报酬的递减。但是～总产量达到最高点以后～变量资源的投放也就达到了最终点～而不宜继续增加其投放量。当变量资源的边际报酬和生产弹性均为负数～而且平均报酬继续递减～总产量也趋于下降。 第三阶段:变量资源投入的增加～不仅带来了边际报酬的负增长和平均报酬的进一步递减～而且导致了总报酬的递减。第三阶段属于过度集约利用状态。 土地管理中报酬递减理论主要应用形式有:,1,城市用地总规模的规定,,2,确定合理的集约度等等。 3. 地租地价理论 由于土地受自然、社会、经济等多种因素的影响～处于不同地段的土地会表现出不同的利用方式～地价的高低和地租的多少直接影响土地利用潜力的发挥～即地租地价决定着土地的用途和利用方式。地租地价是引导土地合理和有效利用的重要经济杠杆。地租地价不仅为土地供给、需求者和管理者提供了土地区位指示～也为土地供求双方以及管理方建立了利用效益或强度评价指标。通过土地规划和计划～在适合的土地位臵安排适合的土地利用～能够实现土地经济价值的最大化,在适合的土地位臵安排不适合的土地利用～也会限制土地经济价值达到最大化。因此～掌握地租地价规律～是政府调整和实现土地合理和有效利用的一个重要尺度。地租地价理论有利于指导我们在土地利用中获得最佳的综合效益～从而促进我国土地的优化配臵和高效利用。 实践应用地租地价理论的形式:,1,建立健全土地有偿使用制度,,2,合理确定土地取得、保有、流转各环节的成本与税收等。 4. 可持续发展理论 世界环境与发展委员会于1987 年在•我们共同的未来?报告中第一次对可持续发展作了全面、详细地阐述。可持续发展思想的核心是“既满足当代人的需求～又不对后代人满足其自身需求的能力构成危害的发展”。它是以保护自然为基础～与资源和环境的承载力相协调的发展～不仅重视数量的增长～更追求质量的改善、效益的提高和能源的节约～从而为后代开创一个能够持续健康发展的基础。土地资源作为一种有限的自然资源～人们在利用时必须以可持续发展理论为指导～在不破坏土地生态平衡的前提下～挖潜存量土地～提高土地的相对供给能力～避免盲目的追求利益的最大化。 确保土地利用可持续发展的实践应用形式很多:,1,土地整治,土地整理、土地复垦等,工作,,2,耕地保护制度和基本农田保护制度等。 5. 市场失灵与政府干预理论 ,1, 资源配臵的市场失灵 尽管完全竞争市场是经济效率最高的市场～但市场失灵的出现仍是不可避免的。西方经济学认为～由于存在着垄断、外部性、公共产品、忽视社会目标、不完全信息等问题～现实社会无法满足完全竞争市场所必须具备的一切条件～价格机制无法正常发挥作用～资源分配无法达到最有效率的状态～进而导致市场失灵的出现。 市场失灵分为两类～一类是由于市场本身存在难以克服的缺陷所 引起的失灵～所谓“公地的悲哀”就是此类市场失灵的表现。另一类市场失灵是由于市场机制不健全～或者说缺乏公平高效的市场环境所导致的失灵。这种失灵通常存在于市场经济发育初期的资源配臵市场。市场经济起步较晚的转型期国家～比如中国～往往这两种失灵并存。 ,2, 政府干预 市场失灵一直被作为政府对市场进行干预的依据～也就是说必须采用微观经济政策～纠正市场失灵现象～使社会经济活动尽可能接近完全竞争市场的条件～使市场机制的不足之处得到弥补～从而使社会资源的配臵达到最佳状态。但经济学研究也表明～通过消除或缓和市场失灵～政府干预提供了提高效率的可能～但是设计与实现这一目标的手段与途径并不容易～很多情况下～产生了政府失灵。因此～政府对资源的配臵同样具有局限性～对政府失灵的情况进行分析有助于防止人们从一个极端走向另一个极端～把市场和政策干预两者结合起来～增加人们选择的理性思考和认识。 实践应用形式主要有:,1,对于公益项目、公共事业项目仍保留土地划拨机制,,2, 制定土地利用规划、制定年度用地计划等。 国内外学者对土地节约集约利用的理论探索是土地管理工作的基石～然而理论与实践永远都会有距离。通过法律、制度、政策实现土地节约集约利用的管理。以理论研究为依托～完善土地节约集约利用的制度化设计～促进土地资源的合理、高效利用～保障社会、经济、 生态协调发展是我们的必然选择。 二、国外土地节约集约利用的借鉴 环境与发展～是当今国际社会普遍关注的重大问题。经济发展是人类自身生存和进步所必需～也是保护和改善生存环境的物质保证。经济发展不能脱离环境和资源的承受能力～应该实行保持生态良性循环～保护资源可持续利用的发展战略～实现经济建设与环境保护、资源利用的协调发展。随着可持续发展观念和生态保护意识的不断增强～发达国家也在反思他们在工业化、城市化过程中的非理性扩张对自然资源特别是对土地资源所造成的浪费与破坏。为此～不少国家已经在土地利用规划的编制与实施管理等方面探索适合本国国情的发展道路。还通过法律～不断规范人们在土地取得、保有、使用等方面的行为～限制人们对土地的过度占有～促进对土地资源的节约集约利用。 一些国家在土地集约利用方面的经验可供我们借鉴。 (一) 发挥规划的调控作用 规划是建设的先导～规划节约是最大的节约。土地资源短缺是目前许多国家所共同面临的问题～通过科学合理的土地利用规划来控制城市规模的无序扩展～引导土地利用更加集约、土地利用效益更加提高是普遍的做法。 1. 美国:宏观调控为导向的土地利用规划 美国在人口增加～经济发展过程中大量侵占了优质农地～著名的“硅谷”曾经就是农业基地。仅城市化就使美国优质农地以每年平均200万英亩的速度减少～由此引发了一系列的经济、社会和环境生态问题。为此～美国各州开始采取一系列的措施来控制城市发展规模～保护优质农地～使土地用途管制内容成功转向控制城市规模和农地保护。由于土地利用规划与控制是地方政府的责任～因此各州政府都颁布了各自的法案～通过法律要求地方政府根据本地的经济发展状况和土地利用现状～划定城市增长线～分期分批发展～建筑许可的总量控制等措施来控制城市发展规模～保护优质农地。 美国土地利用规划体系分为州土地利用规划和地方土地利用规划。美国总体规划又称“非永久性宪法”～即根据不断变化的发展趋势来定期修订。同时建立严格的土地利用规划制定程序。通过土地利用规划～引导城市的发展～缓解城市发展压力～控制土地开发的区位速度、公共设施的服务水平。1993年通过的美国纽约市区划决议是迄今最新的版本。由于经过不断修订和补充～形成系统而完整的一套区划规定～并一直发挥着良好的作用。这套决议是规划、设计、开发、管理必须遵守的法定条例。它具有以下特点: (1) 它将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定结合在一起～将使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起～既有利于执行～又方便使用。 (2) 用地区划覆盖全市～全纽约市按限制性用地号、区划图号、 街区号和地块号四个层次组成编号等系列。并在全覆盖的前提下～按不同地理位臵和不同开发状况予以区别对待。 (3) 在严格的控制之中留有机动灵活的余地～以适应市场变化和一些不可预见的因素对土地使用和开发强度的冲击～并随发展变化而不断补充和修订。按照发展的需要及势头～及时划出“特殊目的区”进行专门区划。这是为防止出现空白而对开发失控～同时又配合新情况而采取的应变手段之一。 2. 日本:综合管理为导向型的土地利用规划 日本土地利用基本规划对各区域土地发挥综合调控和间接管理作用。根据土地利用不同类型划分不同的用途～各区域再依据个别法进行土地利用的限制。日本的土地利用通过国土利用规划和土地利用基本规划进行宏观管理～并通过法律和行政的手段～使宏观管理与微观管理结合起来～形成一个比较系统完善的体系。 日本的城市土地利用是以土地私有制和自由市场经济为基础建立的～依法律和行政手段实现土地利用的微观调控～建立比较完整的体系。其特点是着重于宏观的直接调控～同时实行微观的间接调控。 3. 英国:法规为导向型的土地利用规划 英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划,其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动。 英国规划法明确指出～除少数例外～所有的开发与建设必须通过 规划得到政府的批准。这是因为市场本身无法产生一个合理的、有效的土地使用机制～无法做到既能在短期内解决对空间合理的要求～又能满足未来发展的长期需要。同时～土地是人类赖以生存的有限资源～政府部门必须参与土地的分配～在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡～对不同利益集团之间进行平衡。 (二) 注重市区土地集约利用 美国的城市建设都是由专业机构先提出建议～专业管理部门审核～召开听证会～最后由当地议会通过。 1. 百年大计始于规划 美国的城市建设都是先规划再开发～没有规划一切无从谈起。同时～他们对城市规划的制定和执行也极为严格。 在美国～大多数城市都设计有50年以上的总体规划～具体规划做得十分详细～花费的时间也相对较长～过程特别复杂。规划一旦确定后～很难随意更改。尽管城市规划不轻易决策～但一旦作出了决策～执行的效率则很高。目前～美国许多城市还在执行上世纪20年代制定的规划。 2. 规划让企业慎重开发 规划制定后并非一成不变～如美国法律规定～房地产规划必须每隔几年更新一次。当然～其他方面的建设规划也是允许的～只是程序同制定规划时一样复杂～即由专业机制提出建议～专业管理门审核～召开听证会～最后由当地议会通过。 依据批准的城市规划～个人或企业要新建、扩建和改建厂房和住 房～规划部门只需将方案与过去做的规划进行对照～有规定的即可操作～没有规定的则不能操作。 如果一个开发商在未作规划的地方进行开发～就必须将自己设计的水、电、气、教育、卫生等方面的详细规划报批～在得到地方议会批准后方可实施。因此～企业要是想在未规划的地方进行开发～都会十分慎重。 3. 配套设施规定明确 美国的城市规划对建筑的配套规定非常明确。在项目开发前～城市规划对综合配套先作出详尽规定～如低密度住宅区有几个消防栓～高密度住宅区有几个消防栓～每个消防栓的每分钟流量～每千名居民配备几名警察～几英亩社会公园～图书馆占多大面积～规划都标得清清楚楚、明明白白。 对于新开发的区域～基础设施建设由开发商完成。但开发商必须将建设进度告知市政府公共事业局～以便安排水、电、气、通讯等～相关企业按进度施工。对在建成区铺设新的管道或电缆～负责铺设任务的企业必须事先向市政府申请～公共事业局接到申请后再通知电力、电信、水、气、供热等有关部门和企业～以便统一协调安排。同时～还要召开必要的听证会～认为合理才能批准～这一过程必须在一定的时间内完成。 4. 持久绿化注重保护 美国的城市十分注重绿化及树木保护。大多数城市规定～拥有独立屋的住户～每家土地的一部分要用于绿化～草坪要定期维护～否则 将因有碍市容而补罚款。有关法律还规定～在建房的过程中～对原土地上的植物和动物物种不能破坏～对树木等要尽量移裁～或在其他地方以一定数量补上～更严格的要求是补齐同等数量的树木。 (三) 实施分区管制 日本的土地利用规划体系由国土综合开发规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划等部分构成。按层次分为全国规划～都、道、府、县规划和市、镇、村规划三级～每级规划都是对各自区域内国土利用合理组织所应采取的措施和设想。到目前为止～日本已完成了五次国土综合开发规划～根据各项公共事业的性质、建设地点以及计划的实施程度～对国土资源利用进行综合调整。 为确保公共事业建设所需土地～日本制定了完整的计划～以确保土地开发的顺利进行,为了缓和土地的供需矛盾～日本政府鼓励建设高层公共住宅,为能充分利用土地～政府也鼓励合理开发地下空间～有效扩展城市容量～提高土地利用率。此外～日本还大力开发地下交通～发展地铁体系～以此扩展土地经济的供给能力。 为防止城市的无序扩张～日本还实行了土地使用分区管制政策～严格控制农地转用。日本将城市区域划分为“市街化区域”和“市街化调整区域”～在市街化调整区域以外～将农地分为一、二、三类。原则上不许可一类农地转用～许可三类农地转用～当在三类农地中转用有困难或不适当时才准许二类农地转用。 同时～日本还建立了一整套以限制土地交易为主要目的的土地交易管理制度。在该制度体系中～最重要的是土地交易审批制度～用以 直接控制某些地区的地价水平及土地使用目的。日本的都、道、府、县各地方政府在自己的行政区范围内确定“限制区域”。限制区域一经确定～其时效一般为5年～过了5年后～或者重新确定该地区仍然为“限制区域”～或者自动取消。限制区域确定后～在这个区域内的土地交易如果面积超过一定的标准～就必须得到地方政府的批准。土地交易双方正式签订交易 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 以前～必须向地方政府提出申请～政府对土地交易主要是从土地交易价格和土地使用目的两个方面进行审查。交易价格审查以交易土地附近的地价水平及政府确定的限制价格为依据～使用目的审查以城市规划要求为依据。 (四) 重视引资建设大项目 荷兰重视引资建设大项目～合理利用城市土地。他们认识到～在满足城市社会需求的同时～必须增强自己的经济竞争力。荷兰政府在城市规划建设中引入了全球资本～借以提高土地利用率。 特大项目的建设不仅要覆盖土地的区域规划～同时也会超越城市或地区的地域管辖～往往涉及国家总体规划和全局性城市未来发展的战略。它以国家立项为发起方～以地方政府、相关企业经济合作为主要的参与者～但由于特大建设项目经常超出市政府的财力所及～所以地方政府也需要寻求私人、企业和中央政府的合作～新兴的公私合作伙伴关系即其中一种。 在荷兰～为了促进大型基础设施项目的建设～国家通过立法建立了公私合作伙伴关系。此外～欧盟也通过制定•欧洲空间发展展望?～将欧盟的意图渗入到成员国或地方规划之中。 鹿特丹的中央车站项目是荷兰的特大建设项目之一。20世纪90年代中期～该项目曾被视为能够强化鹿特丹这个海港城市的国际地位的六大“战略性”项目之一。荷兰政府计划在中央火车站周围的大片土地上进行重建与商业开发～特别是要建设大量有利于复兴城市经济的服务性和娱乐性项目～并将旧车站改建成现代化大型综合交通换乘枢纽。为了实施此项计划～荷中央政府、鹿特丹市、荷兰铁路公司～以及多家对项目区域或城市开发有兴趣的财团、私人公司等～共同建立起了“合作伙伴关系”～并指定了一家英国城市设计公司所属的建筑师事务所负责项目的总体规划与设计。 该项目的开发时间长达18年。计划分三个阶段进行实施:第一阶段是完善和扩建铁路车站,第二阶段是改造和新建车站周围城市街区之间的配套工程,第三阶段是完成56万平方米的相关房地产开发项目。在设计之初～荷兰政府曾酝酿成立一个联合项目开发集团公司～以便将各项规划、建设权限纳入同一个企业名下～方便管理。但因项目的内容复杂和工期过长～这一设想未能实现。后来～荷兰政府将规划与建设工作一分为二～由荷兰铁路公司负责铁路车站和交通枢纽的施工与建设～由鹿特丹市议会进行具有营利性质的房地产开发。 项目的初期规划设计历经了四年时间～总体规划2001年4月问世。建设阶段的启动～也预示了该项目由此成为荷兰推广“世界城市”战略～大规模提高土地利用率的样板。随着时间的推移～荷兰政府认识到～合理利用城市土地能有效地增强城市经济竞争力～并由此提出了在城市规划建设中引入全球资本的思路。 (五) 实行农地规模化专业化经营 阿根廷是世界农牧业大国之一～在其每年的出口总值中～农产品及其加工产品大约占40%至50%。阿根廷的农业得以迅速发展～除去土地和气候的自然优势外～还靠专业公司占尽先机。阿根廷粮食产区的情况与我国的东北地区比较相似。在单位土地的产量上～我国东北地区稍高于阿根廷粮区～但我们在单位土地上的资金和劳动力投入也大大高于阿根廷～因此从经营效益上比较～阿根廷的农产品显然更具竞争力。 土地规模化和经营专业化是阿根廷农业优势的来源之一。阿根廷农业部门的统计～阿根廷农场的平均面积是美国农场的两倍。在阿根廷～100公顷以下的农场一般被认为是小农场～100至500公顷算是中型农场～500公顷以上才算大农场。有的大农场占地达数万公顷。 近年来～阿根廷土地集中化趋势在发展～中型农场日益消失～大农场进一步扩大。大型农场多采用公司式的经营模式。农场的经营委托给一 位经理。经理主要负责资金管理、采购、销售及市场跟踪等。具体的农务则由一位农业经验丰富的工头负责～工头以下～又雇佣一批农业工人。在收割季节～可请外部专业收割公司承担。 近年来～阿根廷还出现了新式的农业公司。农业公司本身不一定拥有土地产权～而主要向农场主租土地。原先在农村工作的农业员工一般都保留。阿根廷的土地市场很发达～土地买卖价格和租赁价格灵活透明。农业公司在租到大片土地后～根据对国际粮食市场形势的预 测～决定播种品种～然后组织播种、收割～确定出售时机。具体的农业劳动则实施外包或由原土地上的农业工头负责。这种经营模式不仅具有规模化和专业化优势～在争取金融支持、把握市场信息、推广科技投入等方面也占尽了先机。 (六) 实行公众民主监督 英国的法律规定～在规划的编制过程中必须有三个月公众参与的阶段～这项规定可以从两个方面来理解:首先～城市规划的实施毫无疑问地将影响社会某些人的利益～所以人们有权利了解规划的详细内容。同时还应该给人们以表达意见的机会。通过这种方式促使规划考虑绝大多数市民的利益,第二～规划的实施不仅需要政府的投资～也需要私人的投资。公众参与能够协助投资者与开发商了解投资环境和有关规划事宜。 民主监督制度作为对土地规划法规体系中的约束行为～反映在土地规划法规的立法系统中是民主参与政策,反映在土地规划法规的执法系统中～则表现为“规划起诉”和中央政府对地方政府在执法过程中的强化监督管理。在英国～每一种类型的开发规划编制过程中几乎都有法定的公众参与程序。其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等等。英国有关城市规划方面的起诉分为规划起诉和强制执行起诉。完整的民主监督制度保证了城市利用与开发中按照城市规划要求而有序展开。作为开发商在投资开发前～他要对土地使用规划方案有所了解。需要知道周围地区的土地使用性质他需要知道在其中投资地区附近所进行的经济和社会活动是否有利于开发、经 营和获取利润。 三、我国节约集约利用土地分析评价 (一) 节约集约用地的提出 节约集约用地是转变经济增长方式、调整产业结构～建设节约型社会的重要途径和紧迫任务。实践表明～节约集约用地经历了由浪费土地到节约用地～由粗放经营到集约利用～由低效单一利用到土地布局和结构合理化、效益综合化的过程～而且这一过程将是艰难的、长期的。 针对我国土地特别是耕地资源的特殊国情～党中央、国务院历来十分重视土地资源的节约和集约利用。早在1956年1月21日～•国务院关于纠正和防止国家建设征用土地中浪费现象的通知?指出～“不少地区建设单位没有很好节约用地～浪费土地现象依然严重”～并分析了造成浪费土地的主要原因～作出了纠正和防止浪费土地的规定。1958年1月6日～国务院颁布的•国家建设征用土地办法?明确规定:“国家建设征用土地～必须贯彻节约用地的原则。……在征用的时候～必须精打细算～严格掌握设计定额～控制建筑密度～防止多征、早征～杜绝浪费土地”。改革开放以来～党和国家对土地的节约和集约利用十分重视。1982年2月13日～国务院颁布的•村镇建房用地管理条例?明确～“我国人多地少～珍惜和合理利用每寸土地是我们的国策”～并规定“村镇建设房必须统一规划、节约用地～凡能利用荒地的～不得占用耕地。” 1986年6月25日～六届全国人大常务会 第16次会议通过的第一部•土地管理法?规定:“国家建设和乡,镇,村建设必须节约使用土地”。1998年8月29日九届全国人大第四次会议修订的•土地管理法?明确:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”～进一步确立了这一基本国策的法律地位。 进入二十一世纪～随着经济社会发展对土地需求的增加～土地节约和集约利用更加引起党和国家的高度重视。2004年10月21日～国务院下发了•关于深化改革严格土地管理的决定?,国发„2004?28号文件,～强调要实行最严格的土地管理制度～具体做出25条规定～提出“实行强化节约和集约用地政策”。明确“建设用地要严格控制增量～积极盘活存量～把节约用地放在首位～重点在盘活存量上下功夫”～要求各地区、各有关部门要按照集约用地的原则使用土地～“今后～供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同。对工业项目用地必须有投资强度、开发进度等控制性要求”～等等。 为了落实贯彻国务院•关于深化改革严格土地管理的决定?～2005年6月～国土资源部专门召开节约集约用地市长研讨班暨全国国土资源厅局长会议～代国务院草拟了•国务院关于大力推进节约集约用地促进经济社会可持续发展的通知?～征求各方意见～经过两年多努力～2008年1月3日国务院发出了•关于促进节约集约用地的通知?～明确提出～节约集约用地是全面贯彻落实科学发展观的具体要求～是我国必须长期坚持的一条基本方针。该文件下发的同月22日～国土资 源部及时下发了•关于贯彻落实†国务院关于促进节约集约用地的通知‡的通知?～对各地贯彻国务院通知精神～提出了具体要求。2008年8月～徐绍史部长于向咨询研究中心提出～要专题研究构建土地节约集约用地新机制的问题。 (二) 节约集约用地的实践探索 土地管理的历程就是土地利用循序渐进向集约化转变的历程～加强土地管理的过程也是不断推进节约集约用地的过程。改革开放前～计划经济背景下～土地长期处于低效率运转～尽管也提倡“节约集约利用土地”～但是由于体制机制法制等诸方面因素的制约～土地资源巨大的潜在价值并没有得到充分的体现。改革开放以后～随着经济体制改革的深化～土地资源在市场经济运行中～发挥了其他资源无法替代的作用。为推进节约集约用地～土地管理也随之进行了一系列的重大变革与实践。 1. 实行土地有偿使用制度 从1979年•中华人民共和国中外合资经营企业法?出台了对合营企业征收土地使用费的规定～到1987年深圳以拍卖形式出让一宗商品住宅用地～中国掀开了土地有偿使用的新篇章。1988年分别在•中华人民共和国宪法?和•中华人民共和国土地管理法?确定了土地有偿使用的法律地位。土地有偿使用在土地取得、保有、用途转变、征收征用等环节都得到体现。 在土地取得环节～从单纯的划拨、无期限的土地供应变为以招标、拍卖、挂牌为主的有偿、有期限、有流动的供应方式～增加了土地的 取得成本。城镇土地使用税是至今为止建设用地取得环节唯一税种。 农用地转为建设用地环节:征收耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、征地和安臵补偿费、新菜地建设基金～等等。 如果说土地有偿使用制度使土地价值得以体现而成为特殊的商品,具有商品性质而所有权与使用权相分离管理的生产资料,～那么建立土地市场也就成为节约集约利用土地的必然选择。 2. 建立土地市场体系 在计划经济年代～我国城市土地使用基本实行行政划拨方式～不允许土地使用权作为一项财产权利流转。这种供地应方式无法使用地者珍惜土地。积极探索土地市场在资源配臵中的作用～是节约集约利用土地的有效途径。城市土地所有权国有条件下～所有权与使用权分离管理～使建立以土地使用权流转为前提的土地市场成为可能。通过多年的努力～土地使用权市场已经进入生产要素市场～成为我国整个市场体系的重要组成部分。农村非农建设用地流转改革正在试点和积极探索中。城镇土地市场运行的基本制度初步确立～多层次的土地市场体系基本形成～使土地资源配臵方式转变为市场配臵为主、行政干预为辅～进一步提高了土地利用效率。 3. 全面提高耕地占用和用地成本 为了更好地体现土地资源的稀缺性～认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地～切实保护耕地”的基本国策～国家逐步提高土地使用 者的用地成本。国家先后3次调高了征收农用地补偿和安臵补助费标准。征收耕地补偿标准从平均年产值的2，3倍提高到3，4倍、4，6倍～安臵补助费从平均年产值的10倍提高到15倍～两费总和从平均年产值的20倍提高到30倍～并且特别规定～国务院根据社会经济发展水平～可以提高补偿标准。1987年国家对非农业建设占用耕地开征耕地占用税。1988年国务院出台•中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例?～全面推行用地税收制度。 4. 实行土地利用规划、计划管理 为了实现节约集约用地的管理目标。1983年原农牧渔业部土地局在全国开展了•县级土地利用总体规划?试点。1986年8月～原国家土地局组建了土地利用规划管理司～陆续组织编制全国、省,区、市,、地,市,、县,旗,、乡,镇,五级土地利用总体规划～制定了相应的技术规程。1992年～原国家计委与原国家土地局共同组织编制并下达建设用地计划指标～并纳入国家的国民经济和社会发展年度计划。1998年修订的•土地管理法?进一步确立了土地利用总体规划与土地利用计划的法律地位。此后～国家每年下达农用地转用计划与土地整理、复垦、开发计划指标。土地利用规划是土地用途管制的基础。各级土地利用规划的新增建设用地规模和年度计划指标不得超过上一级确定的数量和范围。以供给调节和合理确定新增建设用地规模和布局～强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。以控制新增建设用地规模特别是建设占用耕地规模～来控制建设用地的低效扩张～促进土地利用模式创新和土地利用 效率提高～以土地供应的硬约束来促进经济发展方式的根本转变。 5. 建立和完善各类建设用地定额标准 为了促进土地合理和节约使用～建立审批用地衡量标准和依据。1987年～原国家土地管理局与原国家计划委员会联合下发了•关于编制建设项目用地定额指标的几点意见?～开始系统地对建设项目用地规模进行控制。经过10多年的努力～到1999年～已正式颁布施行了机械、纺织、钢铁、石油等21个行业的用地定额标准。2004年～国土资源部出台•工业项目建设用地控制指标,试行,?～这个控制指标由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重4项指标构成。并于2008年进行了修订～平均提高工业用地投资强度15个百分点～提高容积率0.2～明确因特殊要求需要安排绿地的～绿地率不得超过20%。国发[2008]3号文件还进一步要求:编制公共设施和公益事业建设用地标准～按照节约集约用地的原则～重新审改现有各类工程项目建设用地标准～凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范～要及时修订。对节约集约用地～给予一定的鼓励政策。建设项目用地定额标准的提高～对用地规范进行了行政性控制～进一步弥补了市场机制的不足。 6. 建立节约集约用地的评价与考核制度 为促进土地节约集约利用～按照•国务院关于促进节约集约用地的通知?要求～从2008年开始～国土资源部组织各地结合全国第二次土地调查～开展了建设用地普查评价工作。评价工作主要依据国家颁布的•建设用地节约集约利用评价规程?～对建设用地的利用现状、 利用强度、综合承载能力等进行评估～对低效利用的土地和空闲、闲臵土地～明确利用方向～采取措施提高土地利用效率。按照国土资源部制定的开发区土地利用评价标准～各地首先完成了国家级和省级开发区土地节约集约利用评价工作并通过验收。这项工作对改变开发区外延扩张、粗放用地的局面～建立集约高效的开发区用地模式～提高开发区用地管理水平～发挥了极大的促进作用。 在开展评价工作的同时～国家还建立了节约集约用地考核制度。国土资源部、国家发改委、国家统计局联合出台了•单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法?～把单位GDP和固定资产投资增长的新增建设用地消耗量～作为上一级政府对下一级政府考核的内容。将考核结果与土地利用年度计划挂钩～对考核成绩突出的在安排下一年度土地利用计划指标时予以奖励～对未达到考核标准的削减其新增建设用地计划指标。根据上述•考核办法?～各地结合本地实际～陆续制定了具体规定～将节约集约用地情况纳入政府国土资源管理目标责任考核内容～并认真组织实施～其成效逐步显现。 应该说我们以往的每一项制度的设计与实施都围绕着“十分珍惜和合理利用每寸土地～切实保护耕地”的基本国策～为保障经济社会发展和保护耕地资源作出了巨大贡献。 (三) 推行节约集约用地的成效 1. 加快了我国城市化进程 国有土地使用制度改革促进了城市土地的优化配臵～带来了土地 利用方式的深刻变化。1987年以来～全国土地出让价款累计达5.2万亿元～土地收益为国有企业改革和城镇基础设施建设提供了有力支撑～产生了聚集的经济效益。目前～我国国内生产总值的70%、国家税收的80%～第三产业增加值的58%～高等教育和科研力量的90%以上都集中在城市。进入新世纪后～中国城镇已进入快速发展时期～到2008年～我国总人口达13.2亿～城镇人口达6.07亿～城镇化率达45.7%～建制城市655座。随着城镇化的提高～城市在国民经济和社会生活中的作用不断加强～聚集非农业产值的经济活动比重进一步增加。 2. 保障了经济社会各项事业发展的用地 改革开放以来～提供各类建设用地425.8万公顷,6762万亩,保障了经济社会发展用地。2005年与1996年相比～全国单位建设用地第二、三产业产值从19.63万元/公顷,1.31万元/亩,增加到50万元/公顷,3.33万元/亩,～增长了1.5倍。随着土地供应市场化程度的提高和土地管理工作的加强～单位GDP和固定资产投资规模增长消耗的新增建设用地逐步降低。1999年单位新增固定资产投资消耗的新增建设用地为92.04公顷/亿元～2006年下降到9.61公顷/亿元,单位GDP消耗的新增建设用地～从1999年的25.27公顷/亿元～下降到2006年的7.77公顷/亿元。新增建设用地消耗减少～同时缓解了农地转用的压力。发展离不开土地～从“又快又好”的经济发展到“又好又快”的发展～虽仅一字之差～要求我们必须高效利用土地～节约集约利用土地。以厦门为例～2006年全市实现生产总值,GDP,1162.37 亿元～比上年增长16.7%～厦门仅占福建全省1.3%的土地却创造了约占全省16%的生产总值、27.2%的财政收入和52.3%的外贸进出口总额。根据有关数据统计～广东省“九五”期间GDP每增长1亿元消耗新增建设用地471亩～“十五”期间下降为223亩～2006年仅为180亩～比2005年又下降18.8%～土地利用效益逐年提高。 3. 促进了经济增长方式的转变 近年来～各地积极探索节地式的新型工业化道路～在提高工业用地集约利用的同时～推动工业产业转移、集聚和改造升级。江苏省苏锡常地区～坚持规划指导～引导企业向园区集中～2004年以不到全省10%的土地面积～支撑全省20%的工业收入～40%的出口额和17.7%的财政收入。福建省福州市通过不同行政区项目集中搞“飞地工业”开发区、工业区数量减少30%～工业用地节约25%～GDP仍保持二位数增长。 4. 提高了建设用地集约指数 对城市来说～要提高土地集约利用水平～关键是提高新增建设用地集约化水平～改变存量土地用途从而提高其用地水平。 从2004年开始设臵新增供应的建设用地集约化指数。以2004年一季度为100～到2008年四季度达到248.79～这说明5年时间里～集约指数提高了近1.5倍。这在一定程度上表明我国城镇土地单位面积固定资产投资、单位GDP的土地消耗～集约指数等指标得到大幅改善～我国建设用地利用的集约度和成熟度正在向前推进。 (四) 土地利用中存在的突出问题 在供需矛盾异常突出的同时～建设用地粗放利用甚至闲臵浪费的问题普遍存在～主要表现在六个方面。 1. 城镇用地规模非理性扩张～人均用地偏高 1990年至2004年,15年间,～全国城镇建设用地面积由近1.3万平方公里扩大到近3.4万平方公里。同期全国41个特大城市主城区用地规模平均增长超过50%～城市用地规模增长弹性系数达2.28～均高于城市用地增长合理弹性系数1.12的水平。如合肥市～到2005年底～中心城区建设用地规模已超出规划控制数74.7平方公里～而且一个以“高起点、国际化”为规划原则～规划190平方公里的“滨湖新区”正在傲然崛起～已建成8.23平方公里。 城市人均用地偏高。从1981年到1990年的10年间～城市人均用地增加了6.7平方米。从1990年到2000年的10年～增加了19.95平方米～后10年人均新增13.25米～其增速是前10年的2倍。进入二十一世纪～增加的速度更快～从2001年到2004年的4年间～增加了21.46平方米～平均每年增加5平方米以上。人均用地已经远远超过国家的规定标准。 我国城市人口密度与国外相比差距较大。我国的城市人口密度一直在不断增加～在改革开放25年即2003年也仅为847人/平方公里～超大城市仅为1405人/平方公里～与国外的差距非常大。如开罗31500人/平方公里～巴黎,中心区,20400人/平方公里～汉城18000人/平方公里～东京13200人/平方公里～纽约8900人/平方公里～伦敦 4600人/平方公里～这说明现有城市在提高人口容纳能力上还有很大的潜力～尤其是中小城市人口密度小～可以说～节约利用土地的潜力更大。 2. 工业用地比重过高～单位建设用地GDP偏低 据统计～2003年我国城市工业用地占城市建设用地的21.48%～人均道路面积9.34平方米～人均公共绿地面积为6.49平方米～与一些国家的城市相比～我国城市工业用地比例偏高10个百分点以上～住宅、商业服务及交通、市政用地偏低3-10个百分点。尤其值得关注的是～近年来城镇新增建设用地中工业用地比重居高不下。2006年～国有土地供应总量460.2万亩～其中工业仓储用地231.9万亩～占国有土地供应量的50%以上～与2005年同比增长40.8%。这种状况进一步加剧了城镇建设用地结构的不合理性。与此同时～单位建设用地GDP偏低～2005年城市单位建设用地面积GDP在全国前列的上海市为3.81亿元/平方公里～仅为纽约的23%～东京的14%～首尔的7.6%～巴黎的6.8%～香港的6.4%。合肥市为上海的3.2%。 3. 城市空间布局缺乏科学性～产业结构与用地结构不合理并存 规划的科学性和可行性有待提高～规划编制比较滞后～规划实施中行政部门干预过多～违反规划的行为时有发生～不仅直接影响土地利用效率～造成土地浪费～而且造成城市空间布局较乱～妨碍城市功能的发挥～影响市容市貌。 城市用地存在结构性问题～产业结构调整缺乏存量土地的支持和 供应～而退出的产业～其土地又存在严重的闲臵～或利用不当～不能发挥最大的效用。 4. 部分行业重复建设现象较为突出 例如～从南京到上海约300多公里的长江沿岸～建成或正在建设的万吨级码头有110个～最密段为江阴以下40多公里～平均每公里有一个码头,某市货运港设计的年吞吐量为248万吨～实际1997年以来年均仅完成10多万吨。又如～市与市只相距100公里就要建一个飞机场～而且是国际机场～等等。这些基础设施的综合布局不协调～将造成土地和资金的巨大浪费。 5. “开发区热”占用了大量土地～建设用地闲置浪费严重 随着我国对外开放、经济快速发展～开发区发挥了极大的作用～为经济发展和出口贸易作出了贡献。但有些地区不切实际的盲目设开发区、工业园～占用了大量土地。到2004年8月～按照国务院的要求～全国清理出各类开发区,园区,6866个～规划面积3.86万平方公里～超过了城镇建设用地总面积,2003年底为3.25万平方公里,。同时～一些根本不具备招商引资条件的开发区～征而不用等现象比较普遍～造成大量土地荒芜。经过治理整顿～开发区占用土地面积大量减少。截至2004年4月～全国原有开发区中已撤销3763个～规划用地面积核减了1.7万平方公里。但是～尽管面积大量核减～却只退回土地1600多平方公里～复耕土地1100多平方公里～这两项相加只有2700多平方公里～占核减1.7万平方公里的15.8%。 建设用地闲臵浪费的问题至今尚未彻底解决。根据国土资源部公布的年闲臵土地清理情况报告～截至2007年底～全国共有闲臵土地24170宗～共计66136公顷,合992040亩,～其中～政府原因形成的闲臵土地6478宗～面积20420公顷,合306300亩,～占总面积的31%,用地者自身原因造成土地闲臵的17692宗～面积45716公顷,合685740亩,～占总面积的69%。 6. 农村建设用地粗放利用十分严重～合理开发利用的潜力很大 我国农村居民点布局分散～建设用地量大～土地利用相当粗放～用地结构不合理～“空心村”等现象普遍。据有关统计～1996年至2004年间～我国城市化水平从30.5%提高到41.8%～这9年间～农村人口减少9380万人～而农村居民点用地仍增加150万亩。2006年底～农村居民点用地2.48亿亩～是城镇用地规模的4.86倍,农村宅基地和空闲废弃土地约占村庄建设用地总量的10，15%。 1997年至2005年～全国新增村庄建设用地808.5万亩～远高于城市建设用地新增面积,442.9万亩,及建制镇建设用地新增面积 1,479.9万亩,。大量农村住宅因农民进城打工而常年闲臵～特别是发达地区许多农民在城镇定居～农村的宅基地基本上废弃不用～有的甚至形成了空心村。加上农村住宅用地面积普遍较大～农村居民点的人均建设用地高达170平方米～远远超过人均120平方米的定额标准。2007年在西部地区调研～发现农村人均住宅用地高达270至280平 1 数据来源:国土资源部地籍司变更调查数据。 方米～5口之家住宅占地2亩。据安徽省国土厅提供的数据～该省2005年建设用地总量为2433万亩～其中农村居民点高达1540万亩～约占总用地量的63.3%～是城镇建设用地的8.5倍～人均用地199平方米。如果按人均120平方米的定额测算可复垦耕地600万亩。 (五) 土地粗放和浪费的主要原因分析 土地粗放和浪费现象的形成～是一个长期的历史过程～是各种社会经济因素共同作用的结果。主要有以下几个方面。 1. 长期实行计划经济体制～经济增长方式粗放 我国长期实行计划经济体制～投资主体是各级政府～投资意识和行为脱离企业经营规律和市场需求～往往在争项目、要投资、占土地上下功夫。在规模上求大、在结构上求全、在效果上急功近利～大量资金投入低水平、低效益的重复建设。与此同时～我国的土地管理是以保证项目用地为主要目标的～土地配臵的方式是行政划拨制～加以人们又缺乏“人多地少”的土地忧患意识。因此在用地行为上～普遍存在着宽打宽用、多多益善的现象～导致对建设用地特别是城镇建设用地的低效利用和闲臵浪费。可以说～计划经济体制和粗放经济增长方式～对我国土地利用的影响较为较远～是土地粗放利用的根本原因。 2. 经济发展中的急功近利和利益驱动 一些地方政府和领导干部在经济发展过程中～不从当地实际出发～不从全局利益出发～不从可持续发展的要求出发～只考虑局部利益～只考虑本届政府和个人的政绩～因此在发展经济的问题上存在着 急于求成的思路。在这一思想的指导下～处理土地问题就显得相当轻率～往往不受法律、法规和规划的约束～更不顾什么节约集约～而是以牺牲土地资源为代价换取一时的经济发展。与急于求成紧紧交织在一起的是利益驱动。一些地方政府和领导为了地方发展～以地生财～片面追求土地收益～忽视了节约集约利用土地～忽视了存量建设用地的挖潜。目前新增建设用地获得成本要大大低于存量建设用地挖潜的成本～同时新增建设用地有偿使用收益的70%留地方～土地收益已经成为地方政府收入的重要组成部分～甚至是“第二财政”。在巨大经济利益的驱动下～把目光盯在新增建设用地上～不愿在盘活存量土地上下功夫。 3. 缺乏协调区域发展的国土规划～土地利用总体规划、计划未发挥应有的作用 一是没有协调区域发展的国土规划～资源开发、投资建设缺乏统筹。致使不同部门的各类规划间缺少协调和衔接～造成了用地空间布局重叠、散乱和用地效率低下～不能节约用地等问题。各地在谋求自身发展的过程中往往忽视了区域协作和资源共享～盲目投资～争上大项目、大工程～甚至出现了相互攀比、过度竞争的现象。区域间低水平重复建设导致土地资源浪费和土地利用效率低下。二是土地利用总体规划未能充分发挥政府宏观调控作用。长期以来～土地利用总体规划和城镇布局规划滞后～对建设用地规模和布局的综合协调与控制作用较弱。三是城市、乡镇村建设规划对集约用地没有起到应有的指导作用。城市建设详细规划滞后～批准后又随意调整～或实施不力。四 是土地利用计划执行不力～超计划用地、追加用地计划现象十分普遍。 4. 土地的配置机制不尽完善～公共用地配置不尽合理 在市场经济条件下～必须发挥市场机制对资源配臵的基础性作用～土地作为商品性资源同样需要通过市场进行配臵。但是～土地是一种特殊的商品～不仅稀缺～不能再生～且具有强烈的公共性、明显的共享性。为此～除了发挥市场的基础性作用外～还应该加强国家的宏观调控作用～通过规划和计划～使土地的供应和交易～特别是城市建设用地实现合理和科学的分配。实际上既存在土地市场机制不足的问题～也存在着过分市场化的问题。许多应该实行招拍挂的土地～没有实行招拍挂～不适当的采取协议或划拨的方式～目前划拨范围仍然较宽～划拨用地量过大,而对某些土地实行简单化的拍卖～形成个别的“地王”～产生不良的影响。一些城市甚至让土地集中于少数开发商手里～造成土地的垄断和闲臵～多年不能开发和利用。 同时～国家对土地的宏观调控～政府编制规划和计划～在个别地方走了样～成为变相的权力配臵。 公共用地配臵不尽合理～且使用不当。企业用地、私人用地和居民用地由于实行市场化配臵和有偿使用～受到地价的约束和限制～其集约化程度正在不断提高。然而～公共用地特别是采取划拨方式供应的土地～其粗放经营和铺张浪费的现象越来越严重和突出～不论是大城市还是中小城市甚至集镇～大广场、大马路、大庭院、大公园随处 可见。一个比一个大～后来居上。一些权力部门～借着自己的权力～强占国家的土地～建筑豪华的办公楼～城市政府大楼一个比一个气魄和豪华～既浪费宝贵的土地资源～也消耗国家的钱财。 5. 税收制度不利于建设用地集约利用和合理流转 一是现有建设用地保有成本太低。在城镇～目前只收取城镇土地使用税、房地产税和城市房产税,对外资企业收取,～这3个税种不仅税率低～而且有的税种还有相当大的减免范围。在农村～非农建设用地的保有成本更是微乎其微。因此～很多用地者乐于多占地、占好地、囤积土地～不愿转让土地。二是合理的土地流转门槛过高。现有划拨用地入市～原用地者要向市、县政府交纳不低于标定地价40%的出让金,出让土地使用权转让时原用地者需交纳增值税、契税、营业税、所得税、印花税等～交纳上述税费之后～获利有限～直接影响了用地者转让土地的积极性。 6. 土地管理不完善～市场服务和监管体系尚未健全 一是建设项目用地标准体系尚未形成～覆盖面小～更新不及时。目前部分行业用地指标尚未完成编制～用地量较大的公共设施和公益事业建设用地标准还是空白～现行的工程项目用地指标～随着经济、技术条件的变化～迫切需要按照节约集约用地的新要求审改修订。二是节约集约用地缺乏政策法规和制度保障。如有关地价和税费的改革尚未出台～盘活存盘土地、消化闲臵土地就难以推进。又如～集体土地使用权流转尚无具体明确的规定。农村集体土地整治中土地确权、 发证和集体土地资产管理等问题就难以解决。三是现行的领导干部考核办法缺乏节约集约用地的内容～因此难以约束急功近利的决策。四是土地市场服务和监管体系尚未健全。土地市场信息服务滞后～政府难以适时调控土地供应量～土地投资者盲目性很大～结果不仅没有使土地资源得以节约集约利用～还造成资金和其他社会资源的极大浪费。同时～由于监管不力～建设用地批而未供、供而未用～宽打宽用、批少占多的现象普遍存在。 四、构建土地节约集约利用新机制的建议 (一) 新机制的框架 依据我国土地基本国情和经济社会发展阶段性特征～针对土地节约和集约利用中存在的问题及其原因～总结各地实践探索的成效～借鉴发达国家和地区的经验～结合有关法律、法规和政策～我们认为～建立土地节约集约利用新机制～实行最严格的节约集约用地制度～应主要包括以下四方面内容。 1. 强化约束机制 促进节约集约用地首先要有总量的控制和经济社会发展布局的优化～这是提高我国建设用地节约集约利用水平的基本前提。控制建设用地总量和优化发展布局～在宏观层面上～必须按照统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展和人与自然和谐发展的要求～科学制定土地利用总体规划和各类与土地利用相关的规划～核心是坚守18亿亩耕地红线～合理安排各类建设用地总量和布局～坚决抑制部分行业产能 过剩和重复建设～尽量避让占用耕地。在微观上～具体项目用地除用地成本约束以外～必须实行土地使用标准控制～即有支付能力的土地使用者也不得任意取得超过合理需求的土地。 ,1,加强土地利用总体规划与相关规划的对接。过去一直强调其他规划要与土地利用总体规划相衔接～今后要转变这一观念～更多地强调对接～在留有余地的前提下～土地利用总体规划与各类相关规划特别是城镇建设规划应实现高度重合～这样会更有利于各个规划的落实。积极关注各经济圈、经济带和城市群建设发展的状态～主动跟进～促成提高各类基础设施的共享程度～防止这些区域内重大基础设施不必要的重复建设～减少建设用地需求～特别是减少占用耕地的数量。 ,2,运用技术、投资等措施控制城镇规模外延扩张。严格执行城镇人均用地标准。除城镇总体规划范围外的农村居民点及农业生产所需的基础设施外～对土地利用总体规划划定的耕地范围～特别是基本农田保护区内～不得为非农业项目进行水、电、气、热、通讯等基础设施配套。 ,3, 提高建设用地使用标准～健全建设用地标准体系。重新审核现行的各类工程项目建设用地标准～首先要修订用地量大的交通等基础设施用地标准～降低不同规模的工程项目用地总量。平原地区交通用地可实行以桥代路、降低路基、修建挡土墙等政策～山区丘陵地区提高隧桥比例～减少此类项目占地和取土总量。尽快编制公共设施、公益事业和其他行业建设用地标准。 2. 建立激励机制 通过利益调节和政策、资金支持等措施～将建设用地需求引导到积极提高现有建设用地利用效率～盘活整合城乡闲散废弃土地、合理开发未利用土地上来,大力促进人口向城镇集中、工业向园区集中。支持新农村建设～引导农民住宅相对集中建设～建立宅基地退出机制。 ,1, 制定土地出让金减免政策～鼓励现有建设用地的使用者在符合城市规划的前提下～适度提高容积率～开发地下空间。 ,2,允许其他市场主体通过自主开发、与他人合作开发、转让、购买等方式～开展旧厂区、旧城区及闲散国有土地的改造、开发整理和经营。允许土地集约利用程度高的开发区整合利用其他现有开发区和工业区土地进行开发建设。 ,3,发挥土地储备机构功能～引导、督促地方加快建立国有土地收益基金～增强政府收购储备土地的资金能力～大力开展对低效利用、空闲土地的收购储备、开发利用。 ,4,在保护生态环境的前提下～对能够充分利用的未利用土地作为发展用地的地区～在土地利用规划修编时～适当增加建设用地规模～促使一些产业向这些地区转移～减少建设占用耕地的压力。 ,5,研究制定对城镇就业农民自愿退出原有农村宅基地的补贴补偿政策～支持他们在城镇安家落户。研究不同乡镇及其他区域企业向园区集中的税收等相关政策～提高项目和园区的土地利用效率。 ,6, 通过财政转移支付等措施支持经济欠发达地区小城市、建制镇加大基础设施投入～促进其具备建设用地集约利用的基本条件。 ,7, 鼓励开展农村土地整治～支持新农村建设～引导迁村并点～农民住宅建设相对集中。要在认真总结各地实践经验的基础上～制定出台管理办法或指导意见～正确处理土地产权、土地收益分割等问题～推动农村土地整治规范有序地开展。 ,8, 支持、鼓励、宣传、推广有利于土地节约集约利用的理念、技术创新～不断总结地方、部门、企业创造的先进经验～如有利于节约集约用地的城市发展模式、产业发展模式、新农村建设模式等～并及时上升为政策、法规、法律和技术规范。 3. 完善市场机制 通过不断完善土地产权制度～建立城乡统一的土地市场～使土地产权主体能够拥有明确的利益预期～并根据土地供求关系和价格作出合理的决策。同时～既要保证土地要素的合理流动～充分发挥市场对土地资源配臵的基础性作用～又要加强和改善政策对土地市场的宏观调控～对市场运行进行引导和监控～防止市场失灵～克服市场机制本身的弱点。这样才能有效地运用市场机制～优化土地资源的配臵状态～不断提高土地的节约集约利用水平。 ,1, 完善集体建设用地产权制度～推动集体建设用地规范入市交易。改革土地征收制度～提高土地征收补偿标准。 ,2, 放松国有土地使用权特别是原划拨土地使用权交易的管制政策～适当降低土地使用权交易的相关税费～在防止土地炒卖炒买的 前提下～活跃土地使用权交易。 ,3, 调整完善相关税制。加强土地保有环节税收管理～对闲臵土地和空闲土地增设闲臵土地税。 ,4,缩小划拨土地范围。对不符合•划拨用地目录?的原划拨土地实行有偿使用,加快推行交通等基础设施用地的有偿使用。 ,5, 改进工业用地供地方式。对项目投资额达不到最低要求的项目不单独供地～大力推行标准厂房建设～鼓励工业用地采取租赁方式。 ,6,充分利用价格杠杆促进产业结构调整～提高土地节约集约利用水平。要在国家实行工业用地最低价政策的基础上～建立工业项目用地地价调节机制～即工业用地地价与产业类型、用地规模、土地利用率、土地集约度相挂钩～实行动态管理～适时调整。 ,7, 加强和改善对土地市场的宏观调控。完善土地市场信息系统并向社会公开～实施“批、供、用、补、查”全程监督～公众监督。协调土地、银行、财政、税收、产业等调控政策～共同稳定土地市场和国民经济运行。 4. 建立共同责任机制 节约集约用地是一个系统工程～是各级政府、有关部门和全社会的共同责任。建立共同责任机制～目的就是要在政府的统一领导下～国土资源管理部门和有关部门各负其责～协调联动～形成一个齐抓共管、高效运转的良好局面。要明确各级政府和有关部门在促进节约集 约用地中的分工和职责～拓宽公众参与和监管的渠道～建立各级政府、部门和公众之间的良好互动关系。加强对节约集约用地各个环节的监督、检查和执法～保证和促进节约集约用地各项措施的贯彻落实。 ,1,按照责权一致的原则～合理划分各级政府和国土资源管理部门的土地管理事权～如果目前尚不具备全面划分的条件～可针对突出问题作适当调整。进一步明确各级政府、各相关部门和行业组织在推进节约集约用地中的责任～将原则的要求具体化～形成一个完整的责任体系。 ,2, 完善节约集约用地考核制度。要将这一制度纳入政府国土资源管理目标 责任制 驾驶员岗位责任制工程部岗位责任制ok学校安全工作责任制出纳员岗位责任制学校岗位目标责任制 ～进一步完善内容～改进方法～严明赏罚～并与实行问责制紧密结合起来～把责任落到实处。 ,3,建立部门协调联动机制。借鉴土地执法的经验～根据节约集约用地工作的特点和要求～建立一套制度～加强与综合部门、相关部门、行业协会、用地大户、大型工程设计单位的协调联动～形成推动节约集约用地的强大合力。 ,4, 细化和强化建设项目用地全程管理。对项目用地必须实行全程管理、跟踪监督。从项目选址到竣工验收～包括其过程中的预审、审批、供地、开发建设、补充耕地等～每个环节管什么、谁主管、谁配合～实行什么制度～都要具体化～并要落到实处。国土部门要参与重大项目的用地选址～从源头上把好关。 ,5, 除保密项目外～公开土地管理和利用的相关信息～接受公众的监督。完善土地听证制度～研究听取公众意见的土地、规划管理 事项～树立服务性部门的形象。 (二)实施步骤 构建土地节约集约利用新机制～要根据我国地城广阔～各地情况千差万别特别是发展和管理极不平衡的特点～在原有的基础上～由点到面、点面结合～由易到难、循序渐进～逐步推广开来～不搞“一刀切”、“齐步走”。 1. 抓好试点。开展不同类型、不同规模、不同内容的试点～边试验、边总结～成熟一项～出台一项。根据工作进展情况～逐步扩大试点范围和新措施的实施范围。 2. 具备条件的地方～在符合•国务院关于促进节约集约用地的通知?,国发„2008?3号,确定的原则的前提下～也可以先行和试验～鼓励他们积极探索。 3. 对于国发„2008?3号文件已确定原则的和有明确要求的～部可抓紧组织制定有关政策措施～完善有关规定和技术规范～在面上实施。 (三) 保障措施 1. 加强组织领导 把节约集约用地摆到与保护耕地同样重要的位臵～提到落实科学发展观的高度来对待。当前亟待建立与有关部门的沟通协商机制。建议建立有部领导参加的高层次的部门联席会议～建立一套沟通联系制度～共同推进节约集约用地。 2. 加强制度建设 构建土地节约集约利用新机制～关键是要将节约集约用地理念、原则和要求制度化～加快推进节约集约用地法制化进程。要按照国发„2008?3号文件的要求～总结实践经验～从土地利用的宏观、微观管理上～制定和完善相关法律法规。发挥中央和地方两个积极性～两个层面都要加强这方面的立法。建议尽快制定违反节约集约用地有关规定的处罚办法。 3(加强技术支撑 进一步充实完善产业用地定额指标标准和土地节约集约评价规程～将城镇用地规模和产业用地结构纳入土地利用动态监测体系。建立遥感监测与地面调查相结合的土地节约集约利用调查与评价信息系统～并通过网络技术实现信息汇总分析和实时查询。 4. 加大资金投入 建议将资助支持开展节约集约用地相关规划设计标准、产业用地标准、有利于节约集约用地的技术创新项目～以及扩大土地利用动态遥感监测范围等重大事项所需经费列入财政预算。同时要多渠道筹集资金～充分运用和有效整合现有的相关资金。增加节约集约用地投入。 5. 加大宣传力度 要像宣传保护耕地一样～紧密结合贯彻落实科学发展观～深入广泛地宣传节约集约用地～使之家喻户晓～形成一个浓厚的社会氛围。重点是向各级领导、有关部门、行业组织、用地大户宣传～使之增强 节约集约用地的紧迫感和责任感～切实转变用地观念～化为自觉行动。 课题组成员:刘文甲 潘文灿 张乃贵 李尚杰 程 烨 彭德福 李 伟 王 鑫 报告执笔人:潘文灿 张乃贵 李尚杰 程 烨 彭德福 王 鑫