威尔逊的行政学思想：一个文本学视角之再考察摘要：威尔逊在《行政学研究》中围绕着在美国创立行政科学(http://www.studa.net/gongxue/)的必要性及如何创立这门学科的目标，采用了逻辑思辨法、历史(http://www.studa.net/lishi/)研究法、比较研究法和例证法等研究方法，对行政学研究的必要性、行政学美国化、行政学研究的题材、目的和方法等问题做了深入阐述，从而实现了对美国的其他法学和政治(http://www.studa.net/Politics/)学研究者的理论研究之超越，并由此成为美国行政学研究的拓荒者。他对行政学这一新领域的发现和倡导、对创立美国行政科学的原则与研究方法以及这一学科研究的主题与目的等问题的理论阐发均具有独特贡献和启发价值，当然亦有值得商榷或深化的方面。 关键词：威尔逊；研究目标；理论精要；学术贡献 Abstract：Inthearticle“TheStudyofPublicAdministration”whichfocusesonthenecessityandwaystoestablishpublicadministrativescienceintheUS，Wilson，bymeansoflogicalthinking，historicalstudy，comparisonandexemplification，elucidatesprofoundlyonthenecessityofpublicadministrationstudy，itsAmericanstyle，andresearchobjectivesandmethods.Wilson’sresearchisbetterthanothertheoreticalstudyoftheAmericanlawandpoliticalscience，andhebecameapioneerintheresearchofAmericanpublicadministration.Wilson’sdiscoveryandadvocacyofthisnewfieldandtheprinciplesofitsestablishmentaswellasitsobjectivesandmethodsareuniqueandinspiring. Keywords：Wilson；researchobjectives；theoryessence；academiccontribution； 一、问题的提出 伍德罗·威尔逊于1887年6月在《美国政治科学季刊》第二期上发表了经典长文《行政学研究》[1]，从而奠定了其在行政学领域的地位，并被公认为美国公共行政学的倡导者和创始人。该文集中反映了他的行政学思想，是行政学说史上的开山之作。每一个试图研究行政学的人都理应阅读它，否则就无法找寻到行政学研究的源头甚或陷入进退维谷的境地。但是迄今为止，国内学界在理解威尔逊的行政学思想时依然存在一些断章取义、以讹传讹的现象。故此，从文本学角度对该文进行重新考察，以便准确、全面、系统而深入地把握威尔逊的行政学思想，不仅具有学术史价值，而且存在特殊的启发意义。 为避免理解上的支离破碎或断章取义，理应立足整体视野进行省察。从总体上看，《行政学研究》的研究目标主要体现为：它充分地说明了在美国创立一门行政科学的必要性并在此基础上对如何创立这门行政科学加以探讨。围绕这一研究目标，威尔逊首先对行政学研究姗姗来迟的成因加以
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，说明了“早期时代”的现实并不需要行政科学；然后，他从自己所处的时代现实出发，论证了在当时开展行政学研究的必要性；接着，威尔逊分析了在美国创立行政科学的途径——将欧洲已有的行政科学成果加以美国化，并指出了其中所存在的阻滞因素。然而，仅仅靠学习和借鉴欧洲的行政科学成果还不够，倘若要真正在美国创立一门行政科学，还必须明确其研究的题材和目的。与此同时，在创立美国行政科学时，还必须把握行政科学研究的方法和最核心的观点，即采用历史比较法，并将美国自己的政策作为一切理论的试金石。 二、《行政学研究》理论精要的文本学解读 在该文的导语部分，威尔逊开宗明义地指出，行政学研究的目标主要有两个方面：一是政府做什么，即“政府能够适当地和成功地进行什么工作”[2]1；二是政府如何做，即“政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”[2]1。在阐明了行政学研究的目标后，威尔逊接着论述了开展研究所要进行的三个方面的准备工作：了解前人的研究状况、确定研究的课题、寻找研究方法和所需概念。 然而，行政科学为什么到了今天才来临?带着这个问题，威尔逊运用历史研究法对行政学研究的现状及其成因进行了理论与现实层面的回顾。在他看来，如果从理论层面上审视，直到目前为止，我们所拜读的所有政治学著作都仅仅论及了政府的构成方式、国家性质、主权的本质和地位、人民的权力和君主的特权、属于政府核心内容的最深的含义及根据人性和人的目的摆在政府目标之前的更高目标[2]2。从总体上看，研究者们时常过分地关注由谁制定法律(http://www.studa.net/Law/)以及制定什么法律这样的问题，而过分地轻视如何有启发性地、公平地、迅速而又没有摩擦地实施法律这一问题。研究者们忽视对实施法律方面的问题之研究有其深刻的现实背景，那就是在“很早的时代”，由于所有的麻烦事情几乎都出在政府结构方面，因而结构问题就成为人们关注的焦点。当时，在行政管理方面很少或完全没有遇到麻烦问题，至少没有引起行政官员的注意[2]3，所以，行政管理方面的研究也就没有得到学者们的重视。然而，这一切都只是“早期时代”的真实情况。今天情况已经迥然不同，这正是今天需要进行行政学研究的原因所在。由此，威尔逊接着对他生活的那个时代开展行政学研究的必要性进行了阐释。 威尔逊认为，随着经济(http://www.studa.net/Economic/)、社会的发展(http://www.studa.net/fazhan/)，到了19世纪，各种纷繁复杂的政府活动方面的困难已经积聚到顶点，需要我们对行政工作加以调整并使其更为适合相应的政策
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。概括地看，“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”[2]4，而且更具实用价值。到了19世纪，没有任何一种政府职责变得复杂起来，今天的政府必须遵从全民的意见，而不是像过去那样，大多数人仅仅听命于政府。所有这些，都是我们应当创立一门行政科学之原因，它将力求使政府少走弯路，使政府专心处理公务并减少闲杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉。遗憾的是，行政科学并没有在美国成长起来，它是一门外来的科学，而不是美国人的创造。威尔逊怀着这种遗憾之情，继续论述了欧洲行政科学的美国化问题。 由于行政科学首先发端于法国和德国，它表述的是与美国的思想迥然不同的观念，因而需要对欧洲的行政科学进行美国化，从而使其与美国的目的相符，使之适合于美国这样的权力高度分散的政府形式。那么如何进行美国化呢?威尔逊认为：“不只是从形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化……必须把官僚主义的热病从血管中加以排除，必须多多吸入美国的自由空气”[2]6。在做出行政科学美国化的总体设想之后，威尔逊接着分析了行政科学在法国和德国等欧洲国家首先产生的两点原因：其一，在欧洲，由于政府不依赖于国民的同意，所以它所要做的更多的工作是统治；其二，想使政府保持垄断地位的愿望，使那些垄断者对于发现尽可能不激怒民众的统治方法深感兴趣[2]6。此外，这些垄断者人数甚少，便于迅速采取各种手段。总之，欧洲大陆的统治者们试图通过行政科学研究来找寻使自己变得极有效率、极其稳妥、极端开明、极端仁慈以及极端强大的手段，从而维持和提升自身的政治合法性程度。然而，将欧洲行政科学美国化并非一件轻而易举的事情，其中必然存在一定的阻碍因素，这正是威尔逊接着进行剖析的问题。 在威尔逊看来，起阻碍作用的因素是人民主权。对于民主国家来说，组织行政管理要比君主国家困难得多，其原因在于，引进欧洲的行政科学，必须对由民众组成的君主进行训练和劝说，这是一桩可行性极小的工作。一个君主作为单一的统治者，有可能采纳某一个简单的决策并立即加以执行，他只可能有一种意见，并且采用单一的命令使这种单一的意见得到有效的执行。但是当统治者是全体人民时，却可能存在许多不同的意见，他们不能简单地在任何事情上取得意见的一致，只有通过妥协的方式把不同的意见调和起来，并通过一系列反复修改的
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和非常直截了当的原则之抑制作用才能够取得[2]11。任何人倘若要在一个现代(http://www.studa.net/dangdai/)立宪制的政府中实行某种改革，他就必须首先教育(http://www.studa.net/jiaoyu/)他的公民同胞，使之感到需要“某种”改革，并且说服他们愿意进行他所主张的那种改革。从美国复杂的种族现实角度来看，拥有投票权的人群在构成上五花八门，所以为了弄清公众的思想情况，不仅要了解作为旧日主要民族的美国人的思想，还要了解爱尔兰人、德国人和黑人的思想。为了替一种新学说找到立足之地，必须去影响各种各样的思想，这些思想由各个种族的模式所铸成，来自于各种环境中的偏见，被许许多多各种不同的民族的历史所扭曲，几乎受到地球上每一个温暖或寒冷、开放或封锁地区的影响[2]13。这种公共舆论的极端复杂性导致改变舆论几乎是不可能的。前述原因均导致改革者按照自己的意图进行改革的极端困难性。令人感佩不已的是，威尔逊并没有在这些困难面前望而却步，而是直面残酷的现实，并强调必须在这样困难的条件下展开研究工作。正是基于这一坚定的信念，他接着在论文(http://www.studa.net/)的第二部分探讨了行政学研究的题材和目的。威尔逊指出，行政管理是一种事务性的领域，大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上。行政管理研究的目的在于把行政方法从经验性实验的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植根于稳定的原则之上[2]14。在对行政学研究的题材和目的进行简要的概括后，威尔逊从行政管理问题与政治(http://www.studa.net/Politics/)问题及宪法问题的区别之角度对行政管理的范围进行了深化论述，从而使行政学研究的题材更为明晰。威尔逊借用了德国政治学家布隆赤里的观点并且指出，政治是在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动，政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治[2]15。威尔逊乐观地认为，政治与行政的区别是非常明显的，并不需要做进一步的讨论(注：政治与行政的区别虽然在学理上似乎能够做出很明晰的区分，但是在实践中却异常纷繁复杂，要么难以截然分开，要么走向极端。美国政府管理的实践史充分说明了这一点。)。但他随后则严肃地指出，政治与行政之间区别的另一个侧面——宪法问题与行政管理问题之间的区别却是很不容易被发觉的。宪法问题与行政管理问题的区别就是必须适合宪法原则所做的政府调整和仅仅为了灵活适应上的方便，对于可以改变的目标所做的政府调整这两者之间的区别。威尔逊在论述了宪法问题与行政管理问题的区别之后辩证地指出了二者的密切关系。他指出，从哲学(http://www.studa.net/zhexue/)的角度看，行政学的研究与适当分配宪法权力的研究密切相关，为了获得办事效率，必须找到一种极为简便的安排，通过这种安排，可以使官员准确无误地承担责任。必须找到不给权力带来损害的最佳分权方式，找到不会导致责任模糊的最佳责任分担方式[2]17。当对行政学研究的题材和目的做了某种程度的考察后，关于最适合于这种研究的方法以及对于它最有用的观点又是什么呢?围绕这个问题，威尔逊不遗余力地进行了解答。 对于一切政府，我们只可能找到一种进行良好行政管理的
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。在与行政管理职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性。不仅如此，如果各种政府想成为同样有用和有效率的政府，他们就必须在结构上有高度相似之处[2]23。除此之外，我们还有必要认识到，所有相类似的政府在行政管理方面的合法目标也是相同的。这样我们就无需担心有可能会盲目地引进某些与我们的原则不相符合的东西。事实上，只要我们能够从根本原则上认识其在环境条件方面的全部差别，我们就能够完全和有益地引进他们的行政科学(http://www.studa.net/gongxue/)。我们仅仅需要用我们的宪法把它加以过滤，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外国气体蒸馏掉[2]24。正是基于上述认识，威尔逊认为，在整个政治学领域里，似乎没有任何领域比行政学这一领域能够更为安全地使用历史(http://www.studa.net/lishi/)比较法了。如果采取拿我们自己跟自己进行比较的方式，我们就将永远无法了解自身的缺点和优点，因为我们对于自己
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的表现和程序太过习惯，无法发现它的真正意义。总的来说，在进行比较研究时，最好选择与我们自己完全不同的环境气氛。而在比较时，美国自己的政策应该成为一切理论的试金石，为了适合美国人的习惯，首先需要进行的是试验性的实践而不是教条式的设计。总之，世界性的“做什么”永远应该由美国式的“如何做”所支配。 三、威尔逊的学术贡献及对我国行政学研究的启示 在当时美国的学者大都将目光聚焦于“由谁制定法律(http://www.studa.net/Law/)以及制定什么法律”等法学与政治学方面的问题时，威尔逊却敏锐地发现，“如何有启发性地、公平地、迅速而又没有摩擦地实施法律”这一问题应该被提上研究日程了。正是基于此种考虑，他才撰写了《行政学研究》一文，大力倡导在美国尽快建立一门相对独立的行政科学。因此，从研究选题来看，威尔逊在当时的美国独立地开辟了一个新的研究领域，从而实现了对美国的其他法学和政治学研究者的理论研究之超越，并由此成为美国行政学研究的拓荒者。威尔逊这种寻求理论问题的方法是很值得学习的。其实，选题的方法不外乎两种，一种是在对前人已有的研究成果进行理性审视之基础上，发现该领域的既往研究之不足，从而将这一领域的学术研究向前推进；另一种是从对前人所涉及的研究领域之整体回顾与反思中，发现新的研究领域，并在这个新领域中辛勤耕耘，从而成为一位开拓者。如果一个研究领域已经有了一定的前期研究积累，但尚有不少亟待深化研究的问题，那么采用第一种选题方法当然是可取的。应用这种方法的学者们很显然是希冀站在前人的肩膀上，经由自己的学术努力，在该领域做出新的理论贡献。选用第二种选题方法的学者一般是试图在一个尚未引起关注的新兴领域做出开拓性的研究，从而使自己的肩膀成为别人站立的对象。 威尔逊所做出的理论贡献不仅体现在对行政学这一新的研究领域的发现和倡导，还体现在他对在美国创立这一学科应依凭的原则与研究方法、这一学科研究的主题与目的等问题都做出了深刻而独到的理论阐发。他所遵循的是美国化而非欧洲化的原则，所提出的将欧洲行政科学美国化的主张对加快美国行政学的创立无疑具有重要的推进作用。而为了实现真正意义上的美国化而非简单地进行理论移植，他又提出了历史比较法这一行政学研究的重要方法。他主张增强批判意识，通过批判的文火之烘烤将欧洲行政科学中的外国气体蒸馏掉，这些观点对当下中国(http://www.studa.net/china/)的行政学研究仍然具有很强的启发意义。 中国的行政学研究理应实现中国化而非西方化。而为了实现中国化，必须克服当下研究中所存在的两种不良倾向。一种倾向是仅仅满足于对西方的行政学理论成果进行介绍，而很少去研究某一具体的理论成果所生长的土壤与中国当下的土壤间的差异，亦几乎不会考虑做出这种理论介绍的目的何在，更不会去尝试如何将这些理论放在批判的文火上进行烘烤，从而将其中的外国气体蒸馏掉。这种研究倾向在一些有出国留学或访学背景的中青年学者中容易产生。事实上，我们对西方行政学理论的介绍仅仅是手段而绝非目的，因为我们的目的是力求通过这种方式来加快中国行政学的创立和发展(http://www.studa.net/fazhan/)，否则我们会误置了手段和目的，仅仅扮演知识传播者(其中很可能还存在误读和误传)而非学术研究者的角色。我们当然不应否认一个西方行政学知识的传播者对中国行政学研究所做出的知识积淀方面的贡献，但我们似乎更为期待这些有较好的西方行政学知识积累的人能够为中国行政学的真正创立做出自己的贡献，因为他们更可能有所作为。另一种倾向是盲目地排斥西方的行政学理论成果，带有这种倾向的人虽然较少，但并非不存在。持这种倾向的人甚为关注中国与西方的现实环境之差异，并认为西方的行政学理论对中国现实没有指导意义，中国行政学只能在中国的土壤中产生。然而，抱持此种观点的人却因此而对西方行政学理论全盘拒斥，丝毫不加以学习和借鉴，只寄希望于从中国传统思想史和行政实践中挖掘出行政学的思想宝藏。问题在于，历史上的中国根本没有自己的行政学理论，所以仅靠此种途径根本无法创建出当代中国的行政学，封建传统管理手段之花难以结出现代(http://www.studa.net/dangdai/)行政学之果。正确的选择应当是，在发掘传统资源的同时，用比较研究的方法将西方的行政学中国化[3]。首先，需要对西方行政学理论进行深入解读，充分把握其本意；其次，需要对西方行政学理论从选题、内容、形式和研究方法等方面进行全面地学习、反思和批判；再次，通过学习、反思和批判，在比较中筛选或修正出适合中国现实土壤的行政学理论；最后，实现从学习、筛选或修正西方行政学理论到独立自主地建构中国行政学理论的转变，并最终实现对西方行政学理论的超越。 当然，任何一项研究都不可能完美无缺，对一项首创性研究更是如此。威尔逊《行政学研究》作为“元文本”，其价值更多地体现在，它有利于引起研究者们对行政学研究的兴趣，进而催生这门新学科的创立。但他本人对行政学研究的目标、题材、目的和方法的思考亦有值得商榷或深化的余地。从行政学研究的目标来看，他只关注了政府做什么和如何做，而没有考虑到“谁来做”这一问题，从而把政府预设为行政的当然和唯一主体，这就排除了私营部门和第三部门的介入，继而陷入政府至上的困境，极易导致政府失灵；在关注政府如何做的时候，他又仅仅以效率和成本为选择的标准，却忽视了社会公平、正义问题，并误入了效率至上主义的思维定势。从行政学研究的题材来看，他论及了行政与政治的关系、行政与宪法的关系等问题，但从其论述本身能看出，作者在这些方面的考虑还是非常粗糙和不够完备的。因此，如何进一步明确并拓展行政学研究的主题，建立和完善行政学学科体系，就是值得深化研究的问题。从行政学研究的目的来看，威尔逊主张实现从经验行政到科学行政的转化，并形成作为行政实践之依据的稳定的行政原则。然而，威尔逊却丝毫没有考虑：行政学是一门科学吗?行政学能成为一门科学吗?行政学能成为像经典物理学(http://www.studa.net/lixue/)那样的一门科学吗?行政原则是可欲的吗?对于前三个问题，中西方学者鲜有明确的回答。对于第四个问题，西蒙在《行政管理格言》一文[4]中做出了回答，但西蒙的研究绝不是最终的定论，这方面的研究才刚刚开始。 参考(http://www.studa.net/)文献(http://www.studa.net/)： [1]伍德罗·威尔逊.行政学研究[J].国外政治学，1987(6)：30-35. [2]伍德罗·威尔逊.行政学研究[G]//彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选.北京：中共中央党校出版社，1997. [3]孙学玉.在学术对话与自我反思中推进中国行政学的大发展[G]//周义程，华涛，曹永森，等.当代中国公共行政学著作导读.南京：江苏人民出版社，2007：2. [4]赫伯特·西蒙.行政管理格言[G]//彭和平，竹立家.国外公共行政理论精选.北京：中共中央党校出版社，1997：129-149.
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