试论近代中国警员警管区制

试论近代中国警员警管区制 %&"#$()*+!’’ ! 孟庆超 牛爱菊 "中国人民公安大学! 北京 !"""#$# 摘要警员警管区制系南京国民政府警政当局仿照英美日本的警察勤务模式并参考当时国情而提倡推行的 "$$!!勤务配置方式% 尽管被国民党渗入较多的&特务内涵成为侦缉$镇压革命的工具但作为一种警察人事与警察勤务 ’!! 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的结合它也借鉴$吸纳了近代西方比较先进的警政经验和警学成果在相当程度上提升了近代中国警政的效率 !! 与水平对今日中国警政建设有着一定的借鉴价值% ! 关键词"警员(警管区(勤务配置 中图分类号"%&#!’( 文献标识码") 文章编号"!""$!$!*!)*""+#"*!""+,!"& 警员警管区制为一种警察人事与警察勤务制度予以细致的$查察%# 其巡逻区划分的根据为有事宜! 的结合系南京国民政府警政当局仿照英美日本的 人口状况& 地区性质& 建筑物状况& 犯罪状况等各种 !" 警察勤务模式并参考当时国情而提倡推行的勤务 !"因素# 以 12 世纪 32 年代的美国芝加哥市为例!其步 配置方式# 受当时尖锐复杂的政治局势影响此种制 !行巡逻区面积 住宅区约为 1 平方英里4 小时内可 !!度渗入更多的$ 特务% 内涵 而成为监视& 钳制民众 ! 巡逻一周 商务区约为半平方英里5 小时内可巡逻 )!言行侦缉&镇压革命活动的工具# 但其由于借鉴西 ! 一周)工业区约为四平方英里!1 小时内可巡逻一周# 方警政经验!吸纳近代警学成果!而亦在相当程度上 商务区与住宅及工业区之所以有一些差异! 系因在 提高了中国近代警政的效率和水平# 其在探寻警察 商务区巡逻时须兼顾左右两个方面不象住宅区与 !!规律方面所取得的经验教训! 无疑对今日中国警政 建设有一定的借鉴意义# 适值我国警察理论界&实务 657 工业区 !警察人员只须靠一边走! 就能观察一切#界仿习欧美 社区警务 ’!"#$%&’() *"+’,’&-(! 特 于 警 ’*81( 学立场探讨$ 警员警管区制% 得失! 以俾社区警务之 受欧美$闭特%制度0( 99(的启发日本警 ’./)/$(!推广与成功# 界创行$受持区制%# 其 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 为在每一派出所下设立 一!警员警管区制渊源及沿革 若干受持区!作为警察勤务的基本单位# 每一受持区 警 察 机 关 对 其 全 部 警 力 须 进 行 科 学 合 理 的 分 设$受持巡查%一名!担负受持区内户口调查&临检查 配才能达到节约资源& 充分利用的目的 这种警力 !! 察等警察上的所有责任# 其划分系依据地方人口密 分配方式即是警察勤务模式# 其理想状态为!警察勤 度和事务繁简! 在城市一般每三百至八百人口设一 务的安排完全与人&地&时&事诸因素相宜因而能以 ! 名巡查! 乡村则以六百至两千人口设一名巡查为标 较少警力发挥极大的效果# 根据近代警政经验!在一 617准# 5而每一派出所下辖的若干受持区又合为 ’*:(较为成熟&稳定的社会中! 警力的分配! 散在制优于 一组合区该组合区内的巡查再编为不同的班次轮 !!集中制!而就勤务方式言!巡逻制优于守望制# 英美 流担负全区巡逻&守望诸勤务并休息# 警察勤务以巡逻区’./0((为基本单位!其方式是将某 自清末建警起 中国近代警察勤务一向采用集 !一警察局辖区划分为若干较小单位!即巡逻区!警察 中制与守望制 但在多数情况下 效能微弱 水平低 !!!人员值勤就是在其巡逻区内往复巡逻对于区内所 !! 下# 以守望制为例!不但需要更多的警力!且因岗位 地址固定!视野有限!两岗之间多成真空地带# 二十 收稿日期++ "*""!"!!" 作者简介"孟庆超)!,-".#!男!河北省景县人!中国人民公安大学学报编辑!法学博士!研究方向*警察学$法律文化(牛爱菊 #河南省卫辉市人中国人民公安大学警察管理专业研究生%)!!!,-- . +, !! 世纪二三十年代"自欧美日研习警政的留学或考察)或称%警官&*的身份执行警察勤务!其以国家公务员 人员相继归国"鉴于国内警政的破败"纷纷倡导更为 的人事制度$ 之前"警察基层采行长警制"即以警长! 警士为警察的基层人员" 其素质地位与军队中的士 灵活机动的勤务" 总共有勤务区制! 巡逻组合区制! 新派出所制!班勤制!部勤制!新巡守勤务制!警员警 兵无异$ 根据 $%(" 年前%内政部&’警长警士教育规 !#"管区制等多种模式在各地试行# 其中警员警管区 程第六条 第十二条之 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 警士系招考高小毕业 "(!" 或与高小毕业程度相当者" 予以六个月的 %学习教 制最为机动灵活 且最易接近民众 因而为多个省""! !#(市仿效 所以是比较适宜中国近代社会实际的警察 育&+ 警长教育不过在此基础上再延长三个 ")’)**" 勤务制度$ 月$ 再据同年 警长警士薪饷条例 长警薪饷仅由 ’(" %各级警察机关视其服务地方经济状况及实际需要 警员警管区制远袭英美警察% 闭特& 制度" 近仿 编定&" 根本未列入各级政府财政预算" 其待遇尚不 日本受持区制"最早由李万春于 $%"& 年在江苏南通 及普通雇员$ 事实上"各地长警的智识水平及待遇地 试办"时称%担当区&"效果颇为显著$ 至 $%"% 年李氏 位连以上标准也很难达到$ 地位卑下!待遇微薄!素 任职于江苏省民政厅"因嫌%担当区&系由日文%受持 质低劣"必然带来警政效能的低下" 对此" 连处于国 区 & 机械翻译 而来 " 称呼 上有些生疏 " 遂 改 称 % 巡 逻 民政府主席位置的蒋介石也有深刻认识 并下决心 "区 &" 但此又与 守望和巡 逻 勤 务 等 词 相 混 淆 " 且 % 巡 更正+%这个制度 警察制度 虽不能完全废弃 然而 )*"逻&两字不能涵盖警察业务的全部"所以这一制度难 其恶习则已坏到极点当然只有设法改进的一途$ 关 "免为社会一般民众忽视" 以至最后改作% 警管区!#’是改进的具体办法现在还没有妥善的规定而且还 ""&$ 警管区制追求警额配备和警察基本组织的合理 要因地制宜就实际情况来想办法全靠各地方民 ./""化" 通过各个警察人员的切实分工与合作" 达到根 政长官研究$ 大概说起来"也有一个原则"就是减少 本改 善警察勤务"增进警察效能的目的"因而受到 数量改进质量"具体的讲"就是要改良警察人员的待 当局注 意$ $%’( 年 ) 月"江苏省政府委员会通过’ 遇"提高其程度与地位"同时尤其是要裁减警兵" 增 警管区制 实施 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 大纲("决定设立省警察训练所" 用警官$ 比方讲"用十个警察"至少就要开支一百多 以便为推 行警管区制造就充足而健全的警察人才" 块银钱"若将这十个警察裁撤" 而改以一百元经费" 并于竖年 * 月"指定昆山为警管区制实验县份"调该 用一个学识能力都好的警官" 只要这一个警官能够 所教务主任 张达充任警察局长"主持试验$ 由于实 尽职"拿保甲团练坊约乡约的旧制来扶助他"由他来 效卓著"声威 !&#组织训练监督指挥"至少就可以抵得十个警察&$ 以 后"蒋氏又在许多相关场合做过类似讲话$ 本其%训 示&"李士珍首倡废除长警制"改用警官)员*制"不但 !*#将之列入%五年建警计划&"且于抗战末期力促中央 !$# )+%**$%’* 年 ) 月"南京国民政府行政院公 $大振警官学校成立% 警员教导总队&" 招收初中以上毕业 布各级警察机关编制纲要("其第十一条明确规定+’者"予以一年严格的警察训练" 然后分发实习" 期满 %各级局所警察勤务" 以采用巡逻制为原则" 并得划 经考核及格者" 正式录用" 给予低级委任官的待遇 !(# $ 抗战结束后 国民党当局于原沦陷区重新确立警",, &$ 分若干警管区为警察担任勤务之基本单位 察 机构全国警政统一的趋势明显加强同时国际""")+*&*不久" 抗战爆发" 警员警管区制在全国的推行 国 内环境相对稳定$ 这些因素既为警政水平的提-受到阻遏"仅限于后方省市 "且终因经费拮据"设备 高提 出了要求同时也为之创造了良好的氛围加""简陋"形势复杂"未能再取得显著成效" 竟至无人问 以郑宗 楷余秀豪郭宗茀邓裕坤等警学专家的呼---津$ 而到抗战后期"时中央警官学校教育长李士珍在 吁南京沪等地的警察厅局长先后响应警员")* -)*)其拟定的%五年建警计划&与%十年建警计划&中方又 官制早 *"大肆提倡$ 李士珍在当时警察界地位尊崇加以得到 " 蒋介石的认可其主张博得广泛响应尤其是抗战结 "" 束后自南京沪杭渝以至边疆重镇相继实行 ")*-!!" 警员警管区制 中国近代警政体制也因此发生重大 " 变革$ 二!警员警管区制的含义 如前所述" 警员警管区制是警察人事与勤务制 !)# 准予试行 有相同认识的中央政府迅即明令赞许"$度的结合"因此"欲对警员警管区制作一全面理解" !二"警管区制 警 管 区 制 是 警 察 机 关 内 部 的 一 种 勤 务 划 分 制 度"根据南京国民政府时期江苏- 上海- 浙江等地的 宜先分别对警员制与警管区制进行诠释"然后加以!#"实践警察机关依据人口 经济 犯罪 交通状况等 "---综合"方能得出正确结论$ 客观因素"在每一警察人员能力所及的范围内"划定 一警员制 !"一个固定区域" 作为某一警察人员的管辖区" 该警 警员制就是提高警察人员素质! 地位! 待遇" 使 " ! !! 察管辖区即简称为 警管区"# 它是警察机关执行警#并参以当时国情而成$!各国勤务制度之长 察勤务的最基本单位# 亦为每一警察人员担负警察 三!警员警管区制的基本内容 一切责任的区域$ 而所谓!警管区制"就是由各个警 除推广警员制外# 警员警管区制的内容偏重于 管区组成的整个警察勤务系统$ 警力和勤务的配置#其大致包括以下几个方面( 三"警员制与警管区制的结合 !!一"警管区的划分 警员制与警管区制的结合#表面上属于巧合#但 划分警管区# 目的在于确定警员空间活动的基 两者之间的内在联系又决定了其结合的必然$ 由于 本范围#以分清责任#提高效能$ 但区域过大#即使警 抗战胜利# 失土收复# 百废待兴# 南京国民政府当局 员素质优良# 并全力以赴# 终年应勤# 警戒也难免纰 期望其警政水平有显著提高# 而警政水平的提高又 漏)区域过小则带来人力% 财力的浪费#而违反勤务 取决于两项内容# 即提高警察素质与提高警察勤务 原则$ 所以#划分警管区为施行!警管区制"的先决条 效能#因此#推行警员制与推行警管区制形成并进的 件$ 根据近代警管区制的实践及当时学者的倡导#警 势头$ 具体言之#警员制离开警管区制难以表现提高 管区须依地方治安情形#交通状况#户口多寡#事务 素质后的成绩# 而警管区制非施行警员制即不能发 繁简#面积大小诸因素#妥善划分#力求适应实际$ 具 %&’挥其应有的效能#二者相辅相成#相得益彰$ 这样#属 体言之#包括如下原则或标准!警管区的划分以配 ((于人事制度的警员制与属于勤务制度的警管区制# 合地方基层组织保甲为原则$ )!凡事务复杂%人 ** 两者融会贯通# 产生更高形态的警员警管区制遂成 口稠密地区#如商业区%工业区%市中心地带等#以户 为必然$ 口为主要标准#每管区以一百户至二百五十户&一保 至二保# 面积不超过一方里# 纵长不得过一点五华 ’因此# 警员警管区制就是警员制与警管区制的 合并实施#而由素质佳%待遇高的警员担负某一固定 里为宜$ *!人口稠密%事务简单的地区#如住宅区%学 管区内警察事务的勤务系统$ 警管区成为警员担当 校区等#以户口多寡为主要标准#每管区以三百户至 警察勤务的基本单位# 警员成为警管区内推行警察 勤务的主脑人物$ 而警察勤务的主体内容为巡逻%守 望%值勤# 且要求昼夜不间断进行# 远非单个人体力 所及#故不得不再将几个警管区合组为警管联合区# 六百户&二保至四保#面积不超过二方里为宜$+!凡 ’区内警员依勤务分配表轮流负责巡逻%守望和值勤# 从而达到共守 &共同守卫联合区内的安宁秩序’%分 地广人稀% 事务简单的地区#如村落# 则以面积大小 为主要标准#每管区面积以四方里至十二方里#户口 管&分别管理每一警员所辖小区内的人物事地’的目 以一百户至六百户&一保至四保为宜$!凡远离城镇 ’,的#此即警员警管区制#又可称作警员联勤制$ 的要道%名胜%渡口% 港口% 码头% 车站或县市交界而 近代警察勤务制度中与警管区制类似# 却有不 商人行旅过往频繁之处#即以其地为独立警管区$ 同内容者#计有警管段%受持区和闭特&"#$ # !"!"!"! 二"警管区的组合 !即巡逻区制等数种$ 警管段制曾系近代中国警政 ’!" 警管区之间并非相互独立%隔绝#而是共同组成 普遍采用的勤务分配制度#是就派出所辖境#依所内 一个警察勤务系统$ 如前所述#警员个人身单力孤# 警士数额而划分若干界段# 作为各个警士负责管理 精力有限# 相互间只有密切联系# 鼎力合作# 才能发 户口的限界#故又称!户口段"$ 没有户口的地方#即 挥最大效能$ 所以#警管区的组合亦为警员警管区制 无此种划分$ 警管区则系将警区划分成若干小区域# 的重要内容$ 其组合原则大体包括 (作为各个警员执行一切警察事务的地段# 即使没有 户口的隙地也要划入其中# 所以! 警管段" 的划分纯 -!以户口为划分标准的管区#联合五个至九个管 依户口$ 而划分警管区#除户口外#更参以面积大小% 区# 组成一联合区# 由二至三个联合区组成一巡守 事务繁简及其他因素$ 至于日本之!受持区"#英美的 区#自分局所至各该管区的最远距离#不超过二点五 华里#各警员办公食宿均在所内#以不另设派出所为 闭特#其主体内容与警管区十分相近#但就整个系 !" 原则$ 统而言#警管区制有巡守区%联勤区的机动配 !"!"!" 备#以作警管区横的联络#受持区%闭特 制却无 !"!".! 以面积为划分标准的管区# 联合二至五个管 此类配合#而仅以派出所为其上下联系的中介#其横 区# 组成一联合区# 由二至五个联合区组成一巡守 向联络远不如警管区制充分$ 因此#警员警管区制既 区#自分局所至各该管区最远距离#不超过六点五华 里#警员以回派出所办公食宿为原则$ 非完全抄袭国外#又非纯粹本土文化#而系综合近代 *!若干巡守区#如地区冲要#且与分局所距离较 远%往返不便时#一般设巡守所#在所内办公食宿#其 职权与派出所同$ +/警长负责直接监督指挥所属警员执行勤务#其 !" ! ! 分配标准亦因事因地而异一般以每一警长管辖一制越过其范围优点即会成为缺点" 所以衡量一种!!!!! 制度的优劣$ 好坏! 并非机械地看待其有无优缺点! !"# 或一巡守区为原则 至三个联合区!"关键在于判断其是否与实际需要相应! 并在这个基 !三"警员警管区制的勤务 础上!扬长避短!发挥最大功效" 警员警管区制作为 警员警管区制的勤务大体分为下列三类# ! 近代比较理想的警察人事制度与勤务制度的结合! $!个别勤务!即警管区的勤务!也就是每个警员 不免也是瑕瑜互见的混合体 "对本警管区所应服的勤务! 包括户口调查$ 临检视 其优点突出表现在# 察$推行政令$一般查察$指导民众等" 一" 提高警察素质#改善社会视听 !%!共同勤务即联合区$巡守区的勤务也就是联 !! 警察人员并非仅仅消极地维护社会治安! 更应 区%系联合区$ 巡守区之概称& 内若干警员组合的共 积极地协助国家各项政令的推行! 同时履行指导帮 同勤务包括#%$&巡逻" %%&值勤就是于巡守所或 !! 助民众的义务!因而是特殊的行政官吏" 中国近代社 分驻所内接受民众报告及询问事项并处理各项文 !! 会素质低劣的长警很难承担$ 完成这样的责任" 所 书表册及其他内勤勤务" %&&守望" 以近代警界名流力倡废除长警制 改行警员制 并 !!!特别勤务即各分局或各分驻所集合各联区的 &!!将之与警管区制结合" 这样一方面令警察人员获取 备差警员!分为早$午$晚三班勤务%其中每班勤务时 行政官吏的地位和待遇! 成为名符其实的国家公务 间均为八小时&轮流集中执行下列勤务#%$&临时警 !员!另一方面也使警察人员在业务上能够基本胜任" 戒$取缔$调查的勤务" %%&夜间或重要地区的加班巡 而警察在民众头脑中!素质低劣!行为不检!’好人做 逻" %&&替代病假" %’&执行突击式检查行人的勤务" 不得(的印象也将有根本改观!从而增加警民合作机 %&备供临时差遣$协缉匪盗等其他勤务"(会!促进警政效能" 勤务分配亦为警员警管区制的重要内容! 须方 二人与地互相配合 !" 法得当才能运用自如$事半功倍否则浪费资源徒 !!!普通勤务制度侧重人员的组合 常常忽略地域 ! 的分划从而使人员与地域产生严重脱节造成有警 !! 察而无负责区域有区域而无警察负责的局面以致 !! 各种案件发生后警察很难开展必要的侦查或做其 !! 劳无益其原则包括#$!分配勤务应视警力多寡与辖 "他处理" 警员警管区制旨在使每个警员的人(与每 ’区社会情况之繁简" %!勤务负担!务求劳逸均衡" &!每 个警管区的’地( 密切结合!达到’ 有警必有地(! ’ 有 个警员除担任联管区的共同勤务或分局所的特别勤 地必有警(的地步! 由此! 警政的整体效能自然会有 务外!应按照实际情况!规定每日前往本警管区执行 显著提高" 三"治本与治标兼顾 ! ’!勤务方法时间的 调查户口$临检查察等个别勤务"近代警察工作所应遵循的一项基本原理为预防 更换以不影响警员起居生活习惯为原则!每一警员 "(重于补救!主动胜于被动" 警察职责不仅在于维护公 工作的’动($’静(应错综分配!以调剂其服务精神与 共安宁秩序!还在于协助各项政令的推行" 实施警员 情绪" )!对特种勤务的分配须就各警员的个性加以 !警管区制即属于这种标本兼顾的举措 就治本而言"! 衡量做到扬长避短" !通过划分管区 确定相应的责任人 使得调查民情!!警员警管区制的勤务分配方法并不拘泥于固定 $ 透视社会制度化不但能全方位了解管区内包括!’模式!而以切合实际需要为标准!其内容以都市地区 重 点人员(在内的户口状况还可通过指导$帮助!共同勤务的分配最为典型" 较具普遍意义的包括# $服务 等方式!融洽警察与民众关系!缓和政府与社 会的对 立!从而’移风易俗!教化民众(!收防患未然 ))$! 之效*在 治标方面! 则通过组织警管区警员不分昼八人三班四八巡值互换勤务制每日除以 夜地轮流 巡守 构筑严密的警察网 既能对事态做!! 一人备差!一人休息外!其余六人!分作三班!以勤四 出迅速反 应也能将其控制或消灭于萌芽状态 !"息八!互相轮流" 另每班值勤的四小时中!每两小时 四"机动灵活#富含效能 !互换巡逻与守$值勤务" 警员警管区制的组织较具科学性" 其有两个基 %! 十一人三班四八巡值互换勤务制每日除 )) 本要件#一是清晰的垂直系统!如分局$分驻所%或派 以一人备差!一人休息外! 其余九人分作三班! 以勤 出所&$巡守区$联合区$警管区!因而形成由上而下! 四息八!互相轮流" 另每班值勤的四小时中!每八十 分钟互换巡$值$守勤务" 其他如十人四班三九巡值互换勤务制$十四人 四班三九巡守值互换勤务制等等" 四!优点与缺点""对警员警管区制的评判 任何制度均有其发生的理由 因而自有其优点 ! 存在 但这种优点是相对的它受时空条件的严格限 "! !" !! 层层节制的统属关系与层层递进的运作模式 二是" 时地无定" 人员分散" 使得勤务督!勤务与特别勤务 密切的横向联系"即各警管区#各联区之间存在休戚 察经常面临困难" 不得不依赖警员高度的自治精神 相关#动作协调的联动关系"这种关系能够保障警员 与深厚的品德修养! 二是日久天长"易滋弊端! 警员 之间的互助合作"从而使整个组织产生最大的效能! 警管区 制 的 一 项 重 要 内 容 在 于 使 警 员 深 入 民 间 基 其组织上的垂直与横向联系愈明确密切 其效果便 "层"调查# 搜集所有治安信息" 其固然便于控制管区 愈充分显著 !内的( 莠民)" 但另一方面也给警员和这类分子勾结 警员警管区制的勤务分配也是其效能的保障 !创造了机会! 所以"警员警管区制尚赖秘密督察#严 这种分配内外勤兼顾"动与静协调"使固定的警卫点 格监视与定期相互调动等措施克服这一弊端! $ 巡值所 %# 警 卫面$ 警管区 % 与活动的 警 卫 线 $ 巡 逻 五!余论 线%相配合" 以致构成严密灵活的警卫网" 造就警网 警员警管区制出现后曾遇到两类批评 一种是 "!恢恢"疏而不漏之势! 而服勤警员定时交换巡逻#值 将之比作德国的盖世太保认为其对民情的刺探# ()" 勤与守望勤务"也有助于减少疲劳"并使其在精神上 隐微的洞悉"简直就是特务行径! 其实"盖世太保是 获得充分调剂! 加以其他灵活周密的勤务配备方式" 对付政治犯的秘密警察" 而警员警管区制则为一种 警察人事与勤务制度的结合" 两者在性质上根本风 警员警管区制的确体现了 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 者们以较少警力达到 马牛不相及! 况且政府对付政治犯决不会蠢到以公 较高警政目标的意图! 开的警察去防止"尽可另行组织秘密机构! 另一种批 !五"职专责明#分工合作 评则主张该制度严密了警察控制" 故对民众自由造 成过多的妨害! 事实上"民众自由有无充分保障为一 宪法问题"不因警察勤务采用何种制度而受影响 警 ! # 共同与特别勤察的目的在于防止公共危害"维持社会秩序"对于私 警员警管区制的勤务虽有个别 生活与私住所以不干涉为原则"而且"其所限制的自 务 的不同但管 辖有固定 区域巡值 守 有 固 定 时 " " # # 由与所祛除的危害应遵循一定比例" 不能超过必要 间"备差也有特定任务" 因此" 职专责明" 勤怠易知" 的限度 近代国家的警察勤务不论采取何种方式"均 !优劣易辨无形中会加强每个警员的责任感 另一方 "! 受这些基本原则的支配 警员警管区制作为一种勤 !面合区联管# 勤务组合又导致警员间的密切合作"" 务制度"旨在改进警力配置与运作方式"以提高警察 从而使警察实力大大增厚 而无论职专责明还是联 !" 活动的效能"而对警察权界限无丝毫改变! 所以"就 区合作"均表明警员警管区制本身富含效能的因子! 制度内容而言无论从那个角度观察警员警管区制 ""!六"警察与保甲联系的加强 均算得上较为优良的警政设计 !保甲为中国传统社会监控民众# 维护治安的基 受近代中国政府财政支出" 民众素质普遍低下 层组织 近代以来历届政府也广泛运用保甲实现 !"" 的影响"警员警管区制很难全面推行 加以战争的非 !稳定治安#管理民众的目的 通常情形是国家的政 !" 常环境"其功能也大大受限和扭曲 而为配合内战政 !令层层下转最终通过保甲落实于基层民众 但保甲 "! 策" 以蒋介石为首的南京国民政府更将警员警管区 长素质普遍低下 不能正确理解政令 往往使之成 "" 制当作监视人民"镇压革命的工具"彻底扼杀了其本 为具文! 而且"保甲偏重于人口编组"与警察素无联 来的社会功能与意义 对于这一点我们应有清醒的 !"系"其维护治安的功能遂亦受到极大限制! 警员警管 认识 不过从警察学的角度讲警员警管区制毕竟 !""区制则在警察与保甲间建立了一种稳定的联系与合 吸收了近代各国警察之长并结合国情做了发挥其 ""作机制! 警管区的划分虽以事务繁简#地方状况等多 中相当一部分内容反映了近代警察的规律 而具有 "种因素为根据"但其管辖区域仍以户口为主"不仅未 永久性 !打破原有的保甲组织"且与之相配合"并进而弥补其 反观我国当代警察制度" 尽管我们在提高警察 偏于人口"忽视地域的缺陷 另一方面"警察与保甲 ! 人员素质与警察勤务水平方面已取得显著进步和成 虽然性质不同"职权各异"但有相当一部分职务内容 绩"但就警察人员素质言"我们似乎偏重于(学历)而 是相通的"如调查户口#组训民众#改良风俗#防火救 轻视业务和精神教育 致使相当一部分从警人员难 "灾# 清盗御寇&& " 这些相互关联的工作需要警察# 以胜任 不 断 变 化 的 社 会 环 境 对 警 察 工 作 提 出 的 要 保甲二者分工合作" 相助相辅" 才能取得良好效果! 求! 而站在警察勤务的角度" 我们亦可发现一些缺 而在这种密切合作中"警员通过保甲长"可加深对社 憾"较为突出的是’ 会基层的认知"保甲长则通过警员"提高自身素质! 警员警管区制的缺点集中体现于两点 一是勤 ’ !" !!务督察的困难 就警员警管区制的共同勤务言"人员 ! 与时地固定"体制也较健全"督察相对容易! 但个别 一"偏重警察集体的力量# 轻视警察人员个体!近代中国短暂出现的警员警管区制距今已有六 " 期间!中国社会经历了天翻地覆的变革!其 十多年作用的发挥$ 这使得警察人员自身的优良素质难以 展现!警察责任也难以落实" 推广时的许多基础环境! 如保甲组织’ 警察体制’ 警 !二"对警察外勤的重要性缺乏足够认识$ 这既 学教育’ 社会经济状况’ 民众文化水平等已不复存 在或发生了根本性的变化 因而 我们不可能设想 !!!表现为仅有少部分警力巡警和交警直接承担维 #$$ 重复过去移植%民国&环境下的警政模式 但是警 !"!护公共安宁秩序的责任 而绝大部分警察人员的绝 ! 员警管区制所体现的提高素质优化组合节约警力 ’’大部分时间则% 耗& 在办公室里面 也表现为外勤人 ! 的思想及其他反映警学规律的内容则具有持久性! 员的待遇地位较底 升迁机会较少 乃至影响其社 ’!! 值得我们借鉴吸收 ’"会评价得不到民众的理解支持( !’ 当前我国警务模式正努力与发达国家接轨警 !!!三"人为割裂内勤%外勤的有机联系$ 造成内勤 人员不能切实了解社会治安动态与基层工作实际! 察人事和勤务制度呈现国际化趋势! 其中的一项重 要内容为%社区警务&的广泛筹建 %社区警务&源自 "只有%闭门造车&或被外勤%牵着鼻子走&而不能正 !! 欧美国家其原理是通过强化警察责任密切警民关 !’常履行组织规划协调指挥的职责) 另一方面外 ’’’! 系使得维持治安成为政府与社会共同参与的工作!! 勤人员也不能宏观把握服勤地区状况 只得盲目而 ! 而一反过去由警察部门单方操纵的局面 其结果非 "!被动地%徘徊&%游弋&" 同时由于外勤与内勤的割 ’! 但会节约警力资源降低财政投入而且能提高警察 !!裂警察人员的勤务种类单一日久天长易生厌倦情 !! 工作效能根本改善社会治安环境 因此其精神与 !"!绪而影响勤务质量" ! 警员警管区制颇有相通之处 如何借鉴欧美这一先 "!四"外勤偏乎消极的命令%取缔等管理活动#轻 进的警务模式!并结合国情及已积累的有益经验!完 于积极的调查%访问%指导%服务等基础性工作$ 以致 善我国的警政体制* 本文以为!今天我们仍有必要重 警察人员不了解管理对象的实际盲目管理也不利 !! 新审视近代中国曾短暂出现的警员警管区制! 剔其 于警察机关与所辖地区民众的沟通 从而遏制民众 ! 糟粕!撷其精华!为现代中国警察制度的进步增添新 参与治安管理的积极性 甚至激化警察与社会的矛 ! 的支撑点) 盾使警察工作处于孤立无援的境地 !" 由于以上诸问题的存在 警察工作的效能很难 ! 有根本的突破只得依靠庞大的警察数量" 而世界的 ! 一体化’经济的市场化’管理对象的流动化所造成的 治安形势复杂化与严峻化 也使得我们的警察队伍 ! 在一天天扩编 于是 很多人便沉浸于% 壮大& 的成 "! 就但我们是否考虑过社会所能承受的底线毕竟每 !! 个警察人员都是吃%皇粮& 的 那可不是一笔简单的 ! 参考文献!财政数字 也有一些人倡导%科技强警& 我们不否认 "" "# !余秀豪$警察学大纲!%#$北京&!旧"商务印书馆$"&’($ 其节约警力资源的效用但也应注意到警察科技化 !!李秀生中国警察行政!第四篇"!旧"中央警官学校第 $!#$*!)# 是要花钱的" 目前!我国有许多地方大概是%心有余 四分校讲义$"&’+$ 而力不足&" 而且!警察工作首先是一项社会性工作! 特约讲演集!旧"首都警察厅警员训练所!#$$"&+$"-$ *’其对象主要是人! 它要求警察人员必须具备与社会 !# ,!旧"中央警官学校编审处#中华警察学术研究社通行警 $沟通的能 力! 善于和 形 形 色 色 的 人 % 打 交 道 &! 或 调 !# 察法规汇编’!*#$"&’($ 郭宗茀警政论从转载蒋介石对各省高级行政人员会 查!或指导!或服务!或取缔! 在这类工作面前! 科技 $!/#$ 议的闭幕词$""$ 发挥作用的余地不大" 因此!我们应侧重于挖掘人本 !.# 李士珍警察行政之理论与实际!第十一章摘录部分"$!#$ *身的%潜能&!通过提高每个警察人员的素质!落实每 !旧"上海市警察局秘书室上海警察#!"&$!/#$"&())$ ’,个警察人员的责任 保障所有警察人员都能充分展 !!(# 张达警管区制之研究旧"中国警察%"#中国人 !!$!/#$$,’.,$现其才干 从而达到优化警务组合 节约警力资源!!! 民公安大学图书馆收藏’李秀生中国警察行政!第四篇"$ !+# 提高警政效能的目的" ! 旧" 中央警官学校第四分校讲义’ 苏寿祖警员 !#$$&+$*"’!0# 警管区制的理论与实践 旧 上海市警察局秘书 室 编!"!/#$ 上海警察#!"$ $"&’(,$ 责任编辑!张 艳 (’ !!