信赖利益保护原则在海关行政执法中的适用海关缉私行政执法合理性研究

信赖利益保护原则在 海关行政执法中的适用 ——海关缉私行政执法合理性研究 杭州海关缉私局蒋建华王栋 正义是法律最为重要的价值目标。在现代社会,兼顾公共利益与私人利益、兼顾秩序与自由、重视法律本身的价值、重视社会正义的实现,成为衡量法治水平的重要指标。法治,并不是刻板的法律条文之治,不是简单、机械的“对号入座”。 行政行为基于法律授权而存在,行政行为仅仅符合法律、法规的规定,并不意味着其具有充足的合法性与合理性,而是应当在追求形式理性的同时体现实质正义。然而,一般具体的法律 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 并不足以满足个案正义的要求,必须运用法律原则作为补充。经过多年缉私行政执法实践,笔者认为,在海关缉私行政执法中,合理地运用信赖保护原则是体现执法合理性的重要措施,有利于实现执法法律效果、社会效果和政治效果的统一。 一、法律原则在执法实践中适用的必要性 法律是一种由法律规范、法律原则等要素构成的统一整体。法律规范,是指那些具体规定法律权利、法律义务和法律后果,具有严密逻辑结构的行为准则;法律原则是指那些可以作为法律规则的基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则。法律原则是与法律规范相对应的法学范畴。立法者制定法律的目的在于实现公平正义,真正的公平正义是形式正义与实质正义的统一。其中,形式正义是基础,即法律首先体现在平等的普遍性的约束力,即对任何人和事都必须一视同仁,这保证了法律的刚性。从这个意义上讲,法律规范只能对一般情况作出规定,保证在通常情况下法律正义性的实现,但对于某些具体的特殊的情况,是无法一一实现实质公正的。 然而,正义双重性的另一个重要内容是“实质正义”,即在法律适用过程中,在遵守法律一般规范的同时,必须根据个案情况的需要做出公正适当的决定或裁判。显然,一般具体的法律规范并不足以满足个案正义的要求。这是因为所有的具体规范都是内在地不确定的,法条有尽,世事无穷。即使立法机关制定法律规范时再多方考虑论证,也不可能事先预见到今后所有在实践中遇到的问题;即使法律条文再多再细,都难免存在着局限性。完全通过补充立法或者修改法律的方法,去弥补法律漏洞、去衡平个案中的不公,这样的做法是不切实际的。而要克服法律规范的这些局限性,一个重要的手段就是法律原则的运用。当法律规范含混不清或是模棱两可时,可以根据法律原则做出适当解释;在可适用的法律规范之间发生冲突时,可以根据法律原则加以协调统一;即使在没有现成法律规范可以适用的情况下,也可以借助于原则推导出依据,这是现代法的一项重要技术。合理运用法律原则弥补成文法的不足,是十分必要的,惟有借助于法律原则,才能将法定目的与具体个案联系起来,实现形式正义与实质正义的统一。 法律原则是法律的价值宣示,体现了法律的价值追求。在执法中适用法律原则,就是在作出行政执法行为时,不完全拘泥于制定法的条文,而是要结合立法原意,深刻理解法律原则,考虑到法律原则在具体案例中作为法律依据的有效性从而合理执法,避免简单地、机械地适用法条而出现背离法律目的的后果,追寻最符合个案公正与普遍正义兼顾的法律效果。行政法的法律原则有很多,如,依法行政原则、合理行政原则、正当程序原则等等,在海关缉私行政执法中已得到了广泛的运用,而对信赖利益保护原则,在海关缉私行政执法中的理论研究和实践却不多见。 二、信赖利益保护原则内涵 信赖利益本是民法上的一个原则,德国法学家卡尔·拉伦茨说:“只有当事人与当事人之间的信赖至少普遍得到维持,信赖能够作为人与人之间关系的基础的时候,人们才能和平地生活在那一个哪怕是关系很宽松的共同体中。在一个任何人之间不信任的社会中,大家就像处于一种潜在的战争状态,这时候就无和平可言了。信赖丧失殆尽时,人们之间的干扰也就受到至深的干扰。因此信赖原则同互尊重原则、自决原则、自我约束的原则一样,是一项正当法的原则。”①第二次世界大战后,民法上的信赖利益保护逐渐被德国行政法所吸收,并且为日本、我国台湾地区等大陆法系国家和地区所借鉴,成为行政法上的一项基本原则。 我国法学界对信赖利益保护原则的理解是,“行政法信赖保护原则指政府对自己作出的行为或承诺应守信用,不得随意变更,不得反复无常。信赖保护原则要求行政行为具有确定力,行为一经作出,未有法定事由和法定程序不得随意撤销、废止或改变。对行政相对人的授益行政行为作出后,事后即使发现有轻微违法或对政府不利,只要行为不是因相对人的过错所造成,亦不得撤销、废止或改变。行政行为作出后,如事后发现由于存在严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失,必须撤销或改变这种行为时,行政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。”② 行政机关作出的具体行政行为,具有形成、变更、和消灭行政法律关系的特征,直接影响相对人了的权益。具体行政行为一旦做出,即具有确定力,使得现存法律秩序得以确定下来,是一种最为常见的信赖对象。对具体行政行为,无论是基于违法而撤销或是基于公益而废止,都要考虑到相对人的信赖保护,保护公民正当合理的信赖。简单地说,信赖利益保护原则核心含义就是国家应当保护公民正当合理的信赖,它体现了实质正义的要求。 三、海关缉私行政执法能否适用信赖保护原则 在开始探讨之前,让我们先来看两个发生在海关缉私行政执法中的案件实例。 案例一:经查,海关发现甲企业自2003年以来一直以加工贸易方式出口传真机用色带,申报商品编码84439990,而经海关对传真机色带进行归类,认为编码应为96121000。在案件调查中,发现甲企业每年向海关备案加工贸易手册时,在递交的《企业年度出口成品备案申请表》上备案出口货物传真机色带的编码就是84439990,而海关每年都通过了对手册的备案审核,并加盖“归类已审核”的印章。几年来,甲企业在加工贸易项下出口申报有误的报关单数为111票,由于编码84439990所对应的出口退税率较编码96121000高,导致企业从国税部门获得多退税了16万元。本案争论的焦点在于,加工贸易备案属于海关行政许可项目,海关已审核同意甲企业的备案申请,做出了行政许可,那么能否再认定甲企业存在申报不实的违法行为并予以处罚呢? 在对案例一进行讨论的同时,我们又遇到了案例二:经查,2007年5月起,乙企业以一般贸易方式申报出口玻璃纤维缝编毡等玻璃纤维制品,根据产品特点将货物归入70199000.00的商品编码并向A海关申报出口。2007年5月至2009年5月,乙企业一直以这个编码向A 海关申报,海关验讫放行,未提出异议。2009年5月26日,乙企业在B海关申报时,B海关建议将编码改为70193900.00,乙企业同意并进行改单申报。但乙企业对此归类存有疑问,公司内部讨论后决定今后仍以70199000.00的编码向海关申报。直到7月17日,乙企业向B 海关提请预归类。经海关总署归类指导意见确定,乙企业出口的玻璃纤维制品应归入70193900.00。经向国税部门了解,2009年4月1日之前,70199000.00和70193900.00的出口退税率是相同的,均为5%;2009年4月1日起,70199000.00项下的产品出口退税率由5%调整为13%,70193900.00项下的产品出口退税率仍为5%。案发后,乙企业积极配合海关调查,主动以5%的退税率向国税局重新做了申报,国税局已将多退的税款进行了抵扣。对案例二的处理,存在两种截然不同的意见:第一种意见认为,自2007年5月起,乙企业 就一直存在向海关出口货物商品编码申报不实的行为,在2009年4月1日出口退税率没有调整前影响了海关统计,在出口退税率调整之后影响了出口退税管理,应当分别依据《海关行政处罚实施条例》第十五条第(一)项、第(五)项进行处罚。第二种意见认为,根据本案的具体情况,乙企业自2007年来一直以70199000.00向A海关申报出口,确实存在着向海关申报不实的行为,但鉴于A海关加盖验讫放行章后未提出异议,出于保护当事人信赖利益,同时考虑到海关归类是一项复杂的技术性工作,所以可以按照B海关正式通知乙企业其归类有误之日即2009年5月26日作为时间点区分违法事实,将当事人2009年5月26日前的行为定性申报不实行为但不予处罚;5月26日之后,因B海关已通知乙企业归类有误要求改单申报,此后乙企业仍以错误的编码向海关申报,故对这部分行为定性申报不实并根据《海关行政处罚实施条例》第十五条第(五)项科处罚款。 上述两个案例中,争论的焦点集中在是否要运用信赖利益保护去处理案件,现场海关做出了行政行为(行政许可),在缉私部门发现违法行为时,能否推翻这一行政行为或是撤销行政许可? 在现代社会,行政机关已经并非是单纯的法律执行机关,行政执法人员要充分理解法律,关注执法效果。由于海关工作的特殊性,常常也导致海关面临相对人对执法公正的追问,合理行政成为海关人必须面对的一个现实问题。合理行政要求行政行为不仅要符合形式正义、达到基本的合法性标准,更要求符合实质正义,达到合理性标准。海关执法时,不仅应当按照法律法规规定的条件、种类和幅度范围实施行政行为,更要符合法律的目的和精神、符合公平正义等法律理念。《行政许可法》第八条、第六十九条的规定,首次在法律条文中表达了信赖利益保护原则的基本含义。传统上,海关缉私部门行政执法的法律依据是《海关法》、《海关行政处罚实施条例》,但从上面的案例中我们发现,在海关行政执法实践中能否适用信赖利益保护原则,如何适用,却是影响案件认定的重要问题。笔者认为:在法律规范缺位的特殊情况下,在一定范围之内,在规则和程序的导向下,法律原则可以直接适用,这是法律原则自身的含义和功能决定了的。海关的行政处罚决定,是海关在确定当事人违法事实的基础上通过适用法律做出的,是海关做出的行政行为。但是,现场海关对进出口货物、物品的审核、放行行为,也是海关的行政行为。这两个行政行为都以海关的名义做出的,两者之间并不是孤立的,不能互相冲突。虽然,目前仅有《行政许可法》明确规定了对行政许可的信赖利益保护原则,但是,海关缉私部门做出行政处罚时,在对当事人是否存在违法事实的认定上,如果出现海关的行政行为对当事人行为具有直接影响的情况,就应当适用信赖利益保护原则,以保障当事人合法权益,维护法律的公平公正。 四、如何在海关行政执法中适用信赖利益保护原则 信赖保护原则,其核心功能是在公益和私益之间进行价值衡量,其价值目标是保护行政相对人的信赖利益。一般的法学理论认为,信赖保护原则的构成要件有三方面,即:具备信赖的基础、存在信赖的表现和信赖是值得保护的。 第一、具备信赖的基础。信赖基础是信赖利益赖以存在的客观基础,构成信赖基础的行政行为,不仅包括作为,也包括不作为,不仅包括具体行政行为,也包括抽象行政行为。 第二、存在信赖的表现。信赖表现是指行政相对人基于信赖而做出的处置行为,即行政相对人基于行政主体的行政行为而安排了自己的某项事务,并且对这项行政行为产生了确信和信任。 第三、信赖利益值得保护。这是指行政相对人的信赖必须是正当的,即相对人对行政机关的行为或者法律状态深信不疑,且对信赖基础的成立为善意且无过失。如果信赖的成立存在着可以归责于相对人的事由,该信赖便不值得保护。换句话说,如果是相对人通过欺诈、贿赂或其他不正当方式获得的信赖利益,是不值得保护的。这反映了信赖利益保护的价值取向, 即信赖利益保护善良的人们。 因此,我们在适用信赖保护原则时,必须将原则结合具体的案例分析其所保护的具体权益,对于行政行为因相对人采用欺诈、胁迫、贿买或其他不正当手段作出的情形;对于相对人对重要事项作了不正确或不完整的说明的情形;对于相对人明知或者应知行政行为违法的情形,我们认为都不适用于原则保护。 让我们回到刚才的两个案例。 对案例一的处理,基于《行政许可法》已经明确了对依法取得的行政许可适用信赖保护原则,那么在有关案件办理过程中也必须要考虑信赖保护问题。根据署加发[2004]238号文件,加工贸易备案属于海关行政许可项目。海关受理企业备案申请并审核同意后,包含了对企业备案产品归类申请的认可,在海关未作出变更归类的决定前,企业必须按照经海关审核同意的商品编码进行申报。经调查,在备案时甲企业并没有隐瞒,所提供的资料一直是属实的,没有对重要事项作了不正确或不完整的说明。根据《行政许可法》第八条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”基于企业在海关作出的行政许可基础上而做出了申报行为,所以对出现的申报错误,在行政许可没有撤销之前,不可认定为违法行为。如果要做出处罚,必须先由海关撤销行政许可,对企业因此而造成的损失进行补偿。但同时,我们不能忽视保护相对人信赖利益对国家公共利益带来的损害,应当将情况通报国税部门,由国税部门对企业获得的多退税部分进行处理。同时,将有关情况通报给现场海关。 与案例一不同的是,虽然都是出口申报不实,但案例二中并未涉及到一般意义上的行政许可。那么对于海关以加盖验讫放行章作出的具体行政行为,怎样合理适用信赖保护原则呢?我们认为,应当具体案件具体分析,主要要结合构成要件考虑案件中是否存在着信赖的基础,相对人是否基于信赖而做出表现,该信赖是否值得保护。案件中,乙企业在2007年5月起一直以70199000.00向A海关申报出口玻璃纤维制品,海关一直加盖验讫放行章放行,未提出异议。乙企业并没有采用欺诈、胁迫、贿买或其他不正当手段使得海关做出这一行政行为。而海关的具体行政行为一经作出,具有确定力、拘束力和执行力。而正因为此,乙企业也一直认为其申报准确,不仅两年来一直以此商品编码申报,而且在B海关建议将税则号列改为70193900.00后,仍对此归类有疑问,认为企业原来在A海关所作的出口申报是正确的。该信赖,从常理上判断是正当的,是值得保护的。我们认为,应当适用信赖利益保护原则。鉴于乙企业积极配合海关调查,主动以5%的退税率向国税局重新做了申报,国税局已将多退的税款进行了抵扣,保护信赖利益对国家公共利益带来的损害已较为轻微,申报不实仅仅影响了海关统计,所以对于乙企业在5月26日海关明确指出之前的行为,定性申报不实行为但不予处罚;5月26日之后,因海关已通知乙企业归类有误要求改单申报,此后乙企业仍以错误的编码向海关申报,故对这部分行为定性申报不实并根据《海关行政处罚实施条例》第十五条第(五)项科处罚款。“任何人都不能从自己的错误行为中获利”,这是一项不言而喻的法律原则。如果海关对企业自2007年5月起的行为一并予以行政处罚,实质上掩盖了海关前期审单、放行行为的失误,回避了应承担的责任,不利于海关正视自己的失误。从这个意义上说信赖保护原则不仅有利于维护当事人的合法利益,也是对海关执法的监督和制约。 五、准确运用法律原则,提高海关缉私行政执法合理性 在缉私行政执法实践中我们认识到,法治的完善、时代的发展和公民权利意识的增强,要求海关不仅要依法行政,更要合理执法;法律规范本身的滞后性和不可穷尽性,使得法律原则在执法实践中有适用的必要性和必然性,法律原则的有效运用,有利于提高海关缉私行政执法的合理性和执法效果。但法律原则的适用,并不像引用法律规范那样简单。法律原则的适 用,会受到环境因素、执法主体因素、原则自身因素等多方面的影响,因此我们必须要科学认识,坚持正确的指导思想、明确适用原则的标准、增强执法主体的法律素养和能力、建立起法律原则适用的评估与调整机制,才能确保原则在执法实践中得以有效适用。具体可以从以下三个方面入手。 (一)树立正确的执法理念 执法理念指导执法行为,有什么样的执法理念就导致什么样的执法价值取向。党的十七大 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 提出,要坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益。国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出要在十年内建设法治政府的目标,并提出了合理行政的要求。在全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的背景下,海关缉私行政执法不仅要符合依法行政的要求,还要从更高层次上关注法治的实质内涵,即保障人民权益和社会的公平正义,实现社会的长治久安与和谐发展。缉私行政执法既要做到严格执法又要讲究执法的效能,既要确保执法公正又要提高执法效率,既要讲究办案的法律效果又要讲究社会效果,要把每一个案件的办理当作维护社会公平正义的具体实践,努力从实体上、程序上、时效上全面保障社会公平正义的实现。 (二)形成统一的法律原则适用标准 我们强调要根据法律原则执法,是为了更好地适用法律,保护相对人合法权益。同时,我们也认识到,保持法律的一致性、稳定性、连续性,也是基本的社会利益。强调要根据原则执法,并不是随意执法,并不是这个案件今天这样解释和适用,明天那个案件那样解释和适用。法律原则的适用,要坚持一贯性,同类案件同样处理,所以必须形成一整套统一的完整的法律适用方法和法律解释方法。在实践中,为了避免原则滥用,随意解释法律,必须要建立一个明确的规则指引,形成完整的法律原则适用标准。 在适用法律时,一般说来首先是适用法律规范,这是符合人们认识事物的经验的,而且当法律有具体规定时,也说明立法者有具体的指引,不能不首先考虑这种具体的指引。这是立法权对执法者裁量权的一种限制要求,也是最重要的理由。因此,对法律原则在执法中的适用,应该严格遵循三个条件,第一个条件是“穷尽规则”,穷尽法律条文,方得适用法律原则;第二个条件是“实现个案正义”,法律原则不得径行适用,除非旨在实现个案正义;第三个条件是“更强理由”,若无更强理由,不适用法律原则。基于某一原则所提供的理由,其强度必须强到足以排除支持此规则的形式原则。③ (三)提高执法者运用法律的能力 “徒法不足以自行、徒善不足以为政”。法律原则的适用虽然有利于实现执法的公平与正义,但如果不能通过执法者的执法实践,那只能永远停留在纸上。因此,海关缉私执法中,提高执法者的法律意识、法律素养是前提,提高执法者运用法律的水平是关键,只有牢固树立法律意识、程序意识、证据意识和诉讼意识,提高法律认知能力和解决实际问题能力,执法实践时才能正确适用法律,最大限度地保证执法的公正、合理。因此,必须根据海关缉私行政执法的现状,加强执法者执法能力的培养。比如,设立行政法制岗位准入 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 ,要求新从事行政法制工作的同志需具备相关法律知识;对现有执法人员加强行政执法能力的 培训 焊锡培训资料ppt免费下载焊接培训教程 ppt 下载特设培训下载班长管理培训下载培训时间表下载 和考核;严格落实执法过错纠正和责任追究制度等,努力提高执法人员的执法能力和素质。 审稿专家:缉私局法制二处处长张聪 (责任编辑:王鹂) 【注释】 ①[徳]卡尔·拉伦茨.德国民法通论[M].王晓晔等译,法律出版社 ②姜明安.行政法基本原则新探.湖南社会科学出版社 ③舒国滢:《法律原则适用中的难题何在》,载于《苏州大学学报》2004第6期