清代行政处分制度初探—以《钦定六部处分则例》为中心（可编辑）

清代行政处分MATCH_ word word文档格式规范word作业纸小票打印word模板word简历模板免费word简历 _1714227911704_3初探—以《钦定六部处分则例》为中心（可编辑） 清代行政处分制度初探—以《钦定六部处分则例》为中 心 苏州大学学位论文独创性声明 本人郑重声明:所提交的学位论文是本人在导师的指导下,独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果,也不含为获得苏 州大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体,均己在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。“ 日 期:鲨:竺塑 论文作者签名:承竭即 质 信 中 文 保 据中文提要 清代行政处分制度初探一以‘钦定六部处分则例为中心 中文提要 行政处分制度是现代国家文官行政管理体系的重要组成部分,担负着规范政 府机关合法、合理行政,保障国家政治事务有序进行的关键使命。中国的政治制 度史,源远流长,历代王朝在治国方略的摸索中逐渐构建起一套发达的文官体系。 然而,在对行政官员的违纪处置上,长期的“一断以刑’’,使国家对官吏的各种惩 处被杂糅在刑事法典中。随着国家行政处分体系的不断完善,至清代,专门领域 的行政处分法典终究应运而生,使得国家各式官员的行政职责得到了统一的规制, 标志着古代行政处分制度开始以一个独立的姿态登上了法律的舞台,也从一个侧 面很好地诠释了中华法系并非单一地“以刑为主。 本文分三个部分考察《钦定六部处分则例》对追究官吏行政责任的规定,希 望通过对清代行政处分的程序、内涵、理念的梳理,对现行法律惩戒国家工作人 员的行政违纪行为有所启示。第一部分,介绍清代行政处分制度的地位和则例的 渊源,主要明确六部处分则例的法律性质。第二部分,系统地阐述清代行政处分 制度的运转状态,主要从处分则例的惩戒种类、流程和原则中分析清代行政 处分 的特点。第三部分,从法学的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 结合历史的视角,评价清代行政处分制度的 优劣。 【关键词】清代行政处分六部处分则例文官体系 作 者:张扬 指导老师:艾永明 勺严?. .? 觚 ’ 觚 锄 鲥【 吐,嬲弱唱 : 锄 讲 , : 锄、? 砌.萄 肌 舀删唧俯 . 懿髓, ?? 锄鲈 伍., , 伍 ”仃. ,? ” 硒僦舭 .诵? 盯 锄 出. 】? ,【 锄 础仃 砌 巧 嬲%觚印 撇如’’鹊如 ? . 嬲《】: ? ’》 墙 眦 .锄血 、 鹬 , 锄,觚 廿讹 够 ,. 仃嬲’、, 觚 ,诵, 沁 彻巧, 研.? , 似 甜 觚魄觚 嬲锣 . 【】 印:‰培 , :加 目 录 引 言一、清代行政处分的性质和地位 一行政处分在清代官吏惩戒制度中的地位? 二则例的源起和概述? 三则例处分的法律性质 、处分惩罚的适用独立??. 、处分议处的机构独立??. 二、清代行政处分制度的运转. 一《六部处分则例》的体系和内容? 、处分的涵盖范围? 、处分的种类和等级 二行政处分的程序?. 、处分的提出 、处分的议定 、处分的申述 、处分的救济 、处分不实的责任? 三行政处分的原则?. 、特别法优于一般法 、区分公罪私罪、级纪抵销? 、罪名相因的处理? 三、清代行政处分的历史评价. 一行政处分制度的合理价值. 、注重保障行政效率 、行政责任划分细致 二、行政处分制度的未尽之善 、同罪异罚?、处分决定的皇权至上、公罪和私罪的流弊 语文献 学位期间公开发表的论文? 记??一??引言 清代行政处分制度研究一以‘钦定六部处分则例’为中心 引 言 在古代国家的行政 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 中,对官吏的奖惩,历来是职官管理体系中的重 要手段,所谓“明主治吏不治民,通过对官员的奖励惩处,以达到促使吏治清 明 而百姓乐业的目的。如果说对官吏的奖赏是恩泽雨露,那么惩处就是雷霆利剑,“雷 霆雨露,俱是天恩,赏罚分明,才是保证官员勤政廉政的“国之二柄’’。古代历 朝政权对在职官吏的惩处都十分重视,凡在职官吏中有违反政纪、法纪、纲常、 伦理等方面的故意和过失,都要一一分别惩罚处置。在国家的早先形态,对官吏 的惩处杂糅于刑律之中,官员的惩处规定皆出自于正典律文。随着历朝行政管理 体制的发展完备,国家对官员的行政处分才逐渐从传统的律例正条中分流出来, 汇入典章则例之中,形成了古代独立的文官行政处分制度。清代作为中国专制社 会的最后一个王朝,文官管理体系的发展达到了传统政治的顶峰,它所制定的行 政处分制度无疑是古代文官管理体系中的集大成者。而有清一代,行政处分多集 于则例之中,正如王钟翰先生所言“有清一代行政,大约例之一字,足以概括无 余。”《钦定六部处分则例》成于道光十六年,于光绪朝十三年最后增补重修, 是 “专言文职考成一书,其内容涵盖升选、降罚、举劾、考绩、赴任、离任等国 家行政的各个方面,从处分则例中可以透视出清代行政处分的完整面貌。目前国 内学术界有关清代行政处分制度的研究,尚无十分专门、系统的论著,而从法学 视角对清代行政处分制度进行剖析的著述更是十分有限。本文意以《钦定六部处 分则例》为中心,从行政处分的性质和原则入手,对清代的行政处分进行细致的 分析,并通过与同时期的大清律文的横向比较,还清代行政处分制度的一个较明 晰面貌,同时从法学的层面对其做出客观的评价,也给予当代的公务员行政管理 提供一些有价值的参考。清代行政处分制度研究一以‘钦定六部处分则例为中心 青代行政处分的性质和地位 一行政处分在清代官吏惩戒制度中的地位 清代对官员的惩处规定,可以详见于各种律例、会典、则例、章程之中,这 些法律典籍或分章、或专司规定了在职官员有违反政纪、法纪、纲常、伦理等方 面的罪行和过失时应受到的处置,这些惩罚规定从记过到处死,从行政到刑事, 层次分明而又相互联系,共同构成了清朝官吏惩戒制度。 首先,《大清律例》是清代最重要的法典之一,它沿袭传统的职官体系将律典 内容编为七个部分,除名例律外,其余六篇分别冠以组成中央政府六部的名号。 受律典编定体例的影响,《大清律例》规定的违法行为并不是依据犯罪的方式、轻 重或是犯罪涉及的身份,而是按照其影响中央机构工作的方式而编排的,?从而, 对官员违法违纪的惩处规定主要收于吏律之中。《大清律例》是统摄国家法律制度 的基本法,凡关于刑事之制裁,皆规定于其中,会典、则例的惩处规定在许多时 候依然以律的精神为宗旨,对同一违法行为,在律文的刑事处罚标准下上下浮动, 附加行政上的处分规定。 会典是明清时代的综合性法典,涵盖的领域十分广泛,《大清会典》共一百卷, 是清朝“经久常行之大法,“会典大要,以官统事,以事隶官,有关国家机关 诸司职掌,典章制度都囊括其中,从中央到地方的官署设置、职官编制、官员办 事规范与行政惩处等无不详加叙列,可视为具有国家宪法性质的纲领性文 件。由 于会典本身既有诸多行政制裁条文,又有虽不是惩处条文却因其同样具有强制的 约束力,而使之成为清各级职官行政的最高行为准则,所以,会典实是清代官吏 惩处的“大经大法,也是清代官吏行政处分各单项法规的法律源头。 则例作为与法典有同等效力的具有单行法规性质的行政法律,在国家职官管 理体系中居于重要的地位。有清一代,载有官吏处分规定的则例,可谓汗牛充栋, 典型的专门行政处分则例有《钦定六部处分则例》、《吏部处分则例》、《清定王公 处分则例》等,而各部衙门的本部通行则例往往也涉及到本部官吏的违纪处分。 .:‘大清律例研究》.见高道蕴等编:‘荧国学者论中国法律传统》,清华大学 协【荧】钟威廉 版礼肌年版,第~页。 窖‘光绪会典》凡例,见沈尝德主编:‘近代中围史料从刊》第‘三辑,文海;版社印行. 鼬陈一容:‘清代官吏惩戒制度研究》,两南师范人学坝士学位论文。 一、清代行政处分的性质和地位 清代行政处分制度初拐一‘以钦定六部处分则例》为中心 此外还有大量因地制宜的各省省例,采用藩政、臬政的两分法,因多涉及各省行 政人员如何执行法律作出的规定,也包含了大量的官吏处罚事项。如《江苏省例》 臬政就有“考核缉私员牟功过”、“委员提案功过”等目。回 律典作为经久长行的大法,一经制定,往往长期不得更改,但瞬息万变的社 会现象却不会因律典的稳定也保持相对静止。特别是国家的行政事务,大到安邦 定国、细至承缉盗案,纷繁复杂,官员的行政违法情形细致入微,新例可能层出 不穷,有些惩戒规定还需要及时增删。在政务日繁,人口日滋的清代,想以区区 几百条律典来囊括全国各地随时发生的官员违纪事件,显然还存在着不少困难。 从而,单一的刑事处罚远远不能满足朝廷整饬吏治的需要,针对食君之俸的朝廷 官员们建立专门的行政处分体系就显得自然和必要。中国自秦始皇建立统一的中 央集权国家起,政治便由贵族政治转向了官僚政治,虽然历代政权为治政,为管 理控制官吏,都产生了一系列的处分法规,但是,直到明清,行政处分才逐渐从 国家的刑事处罚中分离出来,并形成自己独立的体系和程序,而这种处分形式的 最终完备还在清朝,立法上则集中体现为《钦定六部处分则例》的制定。这正如 一代名臣曾国藩所夸的那样:“用人行政,二者自古皆相提并论。独至我朝,则凡 百庶政,皆己著有成宪,既备且详,未可轻议。 二则例的源起和概述 则例作为律的补充。是一种辅助的法律形式,其源起历史悠久而多变化。按 照法律史学前辈陈顾远先生的观点,律作为中国古代主要的法律渊源,是“较有 成文性之典籍”,?可算作成文法典。但在律之外,总有其他的辅助形式,秦有廷 事绝、汉有决事比、唐有条格、宋有编敕、到明清,则出现了条例和则例。这些 比、格、敕、例,虽然名称不同,但其作为辅助正律的法律形式是一脉相承的。 则例的出现虽然在清代,但编例之事自唐时就已兴起,唐高宗时祥刑少卿赵 仁本撰《法例》三卷,高宗以为烦文不便,言“何为更须作例,致使触绪多疑, 遂废而不用,但是举例比附并未因此而停止。而宋代时已出现了例之名,仁宗庆 ?《江苏省例》,蚓治八年江苏书局刊,转引自苏亦工:‘明清律典与条例》,中国政法大学出版社 年版,第~页。 曲苏亦:《明清律典’了条例》,中国政法夫学版社年版,第页. 圆拿鸿章:《曾困藩全集》第负,沈云尼《近代中国史料从刊续编》第辑,第册,文海小版社, 年版。 函陈顾远:‘中国法制史概要》,台北:三民书局,民国六十六年【】,第页。 靠《?唐书》卷五..《刑法》。 典的新例、疑义、补足等所编成的行政典籍。一各种则例是各个衙门行政的依据, 是必须遵守的规制、条例。早在康熙年间,就有人指出纂修则例的必要,康熙七 年左都御史熊赐履上疏说:“伏念世祖章皇帝精勤图治,诸曹政府皆经详定,数年 来有因言官条奏改易者,有因各部院题请更张者,有会议兴革者,则例繁多,官 吏奉行,得以任意轻重。他建议各该有司“详察现行事例或遵或更,“条晰具 题,以便划一永遵。康熙十二年,清朝政府颁布了《六部题定新例》,同时指出, 这是要使“用法者惟其所从’’,“奏法者能有所守。可见,使各级衙门遵照钦定 规则更规范地开展工作,是编纂各种则例的直接目的,所以则例作为规则、条例, 具有相当的权威性。圆 则例编撰的资料来源主要有两个。一是上谕。如果系首次编纂,自然是将现 行的先前所有与例义相关的上谕纂入则例之中;如果系重修、续修则主要是指上 届则例颁行以来的有关例义的上谕。例如《钦定六部处分则例》有关书役的处分 条文共条,其中谕旨有条。二是臣工条奏。这是则例的另一主要来源。如《钦 定六部处分则例》卷二十七中“盘查藩库一条规定,便源于嘉庆十一年十一月 御史岩朗的奏折:“督抚到任,及每年钱粮奏销后,例须盘查藩库一次,自当将各 项款目及收支实数,详悉钩稽,方为有益??。不过,虽然各条奏一般都是经过 题准或奏准、议准了的,而且已经作为“现行之案”而发生着法律效力,但是由 于各条奏均系因时、因事而发,所以,在则例具体编纂或修纂时,还要对条奏的 郑秦:‘康熙现行则例考》.见‘中国法制史考证》,北京:中困社会科学小舨科:年版,第?页. 酗李留义:‘清代则例的特点及其利用》,载‘贵州宅会科学》年月第期。 一、清代行政处分的性质和地位 清代行政处分制度初探一‘以钦定六部处分则例为中心 内容进行概括、提炼,使之成为一般原则性的行政法律条文。? 则例的这些特点,使得它和国家官员的处分制度形成了天然的结合。则例只 谈一个衙门或是一个方面的事务,它所涉及的记载规定较之常行大法往往更加详 尽仔细,同时资料的来源也更加直接及时。所以《六部处分则例》开篇即云:“功 令无能稍贷,所以严文职考成者莫如吏部处分则例一书,出治者不读是书而无所 遵循,佐其出治者不读是书而无所引用。?因此,作为专司“文职考成’’的《六 部处分则例》,在清代涉及官吏处分的各类法典中处于核心位置,它虽然由吏部颁 定,但“实由五部编次之,为施行会典之实例’’,内容涵盖六部各种惩处事例, 可谓集各级官吏惩戒规范于一体。于是有学者言:“有清一代,二百数十年间,用 人行政,一皆本之于例??且处分则例之设,最为严厉,一切惩戒,以此为准则。 康熙十八年姚虞竟谓皇上从不曾处分言官,但有处分条例在,言官皆生畏惧。其 效力之大之速,从可知矣”。? 三则例处分的法律性质 “处分’’是中国历代惩罚官员的制度和措施,凡官员因过失或违制或违纪, 按条例受到的应得惩罚,是历代官方延用的一个概念,在早些时候,国家的行政 和刑事惩戒,两者混淆,不独惩戒刑罚为然,所有制裁,尽归刑罚。到了清代, 国家对处分的重视更加突出,直接以“处分”二字,命名于档案、典章,如《吏 部处分则例》、《钦定六部处分则例》等等。然清代则例中对官员的处分规定究其 本质为何者,一直存在着争议。 研究现代行政法的学者,普遍否认在前资本主义社会存在行政法,他们认为 行政法是近代资产阶级革命后伴随着宪法、民主观念而出现的。“行政处分的概 念也是西方历史发展的产物,是公民控制行政机关,防止行政权力滥用的一项措 施。可以说,现代意义的行政处分源于行政行为的合理主义,即官员的行政权力 来自于每个公民权利的让渡,官员行政权力的行使要以为公民谋取利益为目的, 若官员滥用权力或没有尽到行政为民的职责就要受到行政处分。而中国古代是一 个专制主义的封建国家,官员的职权来自于君王的授予,官员的使命在于“忠君 。李永贞:‘刍议清代则例的性质和分类》,载《法学杂忠》年第期. 曲文孕纂修:《钦定六部处分则俐》序,文海版补民国五.八年版。 窜【】织?万撰:《清国行政法》,中困政法人学出版社年版,第页。 砩:钟翰:《清代则例及其’政法关系之研究》,见《清史补考》,辽宁人学出 版社年版第页。 母盂姝芳:《清代官员行政处分制度探究??以乾隆朝为例》,载中华义史嘲。 一、清代行政处分的性质和地位 清代行政处分制度研究一以‘钦定六部处分则例为中心 体国’’,君主对官员的奖惩仅仅是其治吏治民的手段而已,具有很强的功利性和随 意性。从现代意义的行政法原理来看,古代名为“处分一的处分制度并不具有行 政合理性的出发点。 然而,中国古代拥有独特的历史背景和文化传统,于此相对应的中华法系虽 然没有自发地衍生出现代行政法的理念,但处分的性质也具有显著的行政特质。 因为,无论是现代意义的行政法还是中国古代的行政法,都有一个相同的体征, 那就是行政管理的法定主义。它有两方面的含义,一是制定法律使行政机关拥有 更多更集中的权力,克服懒散无力、怠于政事的现象,使其高效率地进行行政管 理;二是制定法律使整个国家行政体制规范有序,各项职官制度和官吏的选拔任 免、监督考核、奖惩俸禄、退休回避等都制度化、法律化,把国家行政管理的各 方面都纳入到法制的轨道中来。这一共通点不仅是现代行政法不可或缺的内容, 也正是在这个意义上,我们说中国古代有行政法、职官法,而且赞同中国古代行 . 政法、职官法很为发达的观点。? 再来看《六部处分则例》的规定,相比以往的官吏惩戒,有了明显的行政独 立性,与刑律处罚存在着体制和原则的区别。织田万曾这样评价清代的官吏惩戒: “今按据近世进步之法理,官吏责任分为三种:日惩戒上责任;日刑事上责任; 日民事上责任。而官吏惩戒者,原为强制履行其义务起见,谓之行政处分,而非 刑罚也。故其责任,与刑事上责任,其别自明’’圆。可见,清朝的行政处分是占有 重要地位的。日本著名法学家滋贺秀三也指出“中国的所谓法,一方面就是刑法, 另一方面则是官僚制统治机构的组织法,行政的执行规则以及针对违反规则行为 的罚则所构成”。所以,从历代处分的运作来判断,清代的官吏惩戒,实质上就 是近代意义的行政处分,而光绪十三年重修颁定的《钦定六部处分则例》,就是最 具代表性的行政处分专门法典,其独立的行政法律性质可以反映在以下两个方面。 、处分惩罚的适用独立 行政处分和刑事处罚分属两个不同的法律部门,是归因于两个法律部门所调 整的惩处关系以及对象不同。但实际上,即使从现代的法律规定上来看,行政处 分与刑事处罚也并非了无关系,因为刑罚是国家法制的最后一道防线,它所包容 的社会关系是涵盖诸法的,任何一个部门法,无论是民事、经济还是行政领域, 李曙光:‘晚清职官法研究》,中国政法入学出版利。年版,第~页。 学【【】织川万撰:‘清圈行政法》,中国政法人学?版社年版。第页. 臼【】滋贺秀三:《中国法文化的考察,载《比较法研究》年第期. 一、清代行政处分的性质和地位 清代行政处分制度初探一‘以钦定六部处分则例为中心 一旦其社会危害性越过了本部门法的底线,就要被纳入刑法的调整范围,从这个 角度上说,刑法有一种“诸法合体”的天然倾向。所以我们常常看到国家的行政 官员在严重违纪的同时往往也触犯了国家的刑律,于是清代的统治者将官员的行 政处分和刑事处罚建立了一种较为固定的联系,这在《六部处分则例》和《大 清 律例》中都有体现。 《六部处分则例》规定:“官员公罪、.私罪按照刑律分别定议。系公罪,笞一 十者,罚俸一个月;笞二十者,罚俸两个月;笞三十者,罚俸三个月;笞四十者, 罚俸六个月;笞五十者,罚俸九个月;杖六十者,罚俸一年;杖七十者,降一级 留任;杖八十者,降二级留任;杖九十者,降三级留任;杖一百者,革职留任。 系私罪,笞一十者,罚俸两个月;笞二十者,罚俸三个月;笞三十者,罚俸六个 月;笞四十者,罚俸九个月;笞五十者,罚俸一年;杖六十者,降一级调用;杖 七十者,降二级调用;杖八十者,降三级调用;杖九十者,降四级调用;杖一百 者革职’’。?凡官员因触犯刑律公罪或私罪而应受笞刑或杖刑时,应按照一定的规 格同时给予相应的行政处分。而且,私罪所附带的行政处分较之公罪都要重一等。 将行政处分附加在刑事处罚后使得清代行政处分与刑事处罚常常合并适用。 在这种情况下,行政处分虽然附从于刑事犯罪,没有独立的罪名,但是这种行政 上的责任已经不再混杂在刑事责任中,类似于今天有贪污纳贿行为的官员不仅被 要判处刑事上的刑罚,还有可能被处以开除公职的行政处分。不同的是,现代对 行政官员判处严重的渎职刑罚后,同时科以行政处罚,只是一种通行的惯例。 而 清代对官员每一等级的刑事处罚都配与严密的行政处分,并且将此规定同时写入 了刑律和行政处分法典,成为定式,这体现出国家在惩处污吏方面的更大力度。 不仅如此,更为重要的一面是,在更多时候,对官员的行政责任进行严格追 究、独立处分,是清代行政处分最常见的适用 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 。这些处分的规定散见于《六 部处分则例》的各卷,主要涉及的是官员行政执法领域所特有的职责。对于独立 适用的行政处分而言,行政处分不再像刑律惩罚那样单一的依靠被动发觉,行政 处分的触发前提是多样的,除了依随时触犯的原因导致以外,还有依主动追究的 方式导致,这种对官员行政责任的主动追究则主要借助于国家的考课制度。清代 对官员的考课分为两部分,对京官的考察称为“京察”,对外官的考核称为“大计, 一般三年一举,考核的标准有“四格、“八法。“以四格定功劳,以八法定处分。 ?《钦定六部处分则例》卷一,公式?公罪私椎按律定议》。‘人清律例》卷阴的规定与之相问。 清代行政处分制度研究??以‘钦定六部处分则例为中心 疲软无为、不谨、年老、有疾、浮躁、才力不及,后因 乾隆二十四年准奏:“各省犯贪酷官员,该督抚随时题参。不入计典。革职提问。 永不敖用。其年老、有疾、疲软无为、才力不及、不谨、浮躁、六法等官。仍照 原例议处。?于是,“八法改为“六法。《六部处分则例》规定,凡京察大计六 法人员“不谨、疲软无为者俱革职,年老、有疾者俱休致,才力不及者降二级调 用,浮躁者降三级调用,加级记录不准抵销。所以,清朝的考课是定期对不称 职官员进行举劾处分的一项手段,行政处分之于官员就意味着其要比一般人众接 受更多的监督。 此外,在处分适用的主体对象上,行政处分依照官员职责的不同也有一定的 区分,并非一概而论,是为“同一事也,而有承督之分’’。这种因同一事而依职责 区别处分的情况十分普遍,如官员奏事题本,“本内错写衔名或字书桀误或从旁添 注,将不加详对之司员罚俸一个月,堂官免议。若错误至三四处以上或虽止一二 处错误而所办系特旨交议之件,将司员罚俸三个月,堂官罚俸一个月。因公事 上奏的题本有书写错误,对于直接承办核对的司员要科以罚俸,而堂官虽未 直接 接手,但因监督不力,所以也难免处分,只是因为督促不力属疏忽之责,所以相 对司员处分较轻。通过这种区分,《六部处分则例》把官员的行政责任进行了进一 步的细化,这也进一步体现了清代国家行政处分体系已经初见轮廓。 、处分议处的机构独立 刑罚是国家之名器,刑律是法之大网,历代王朝对刑罚的适用都给予了极大 的重视,设立专门的部门职掌司法审判、定罪量刑。清代主管刑事处罚的机构是 刑部,对于一般的刑事案件,清代在地方设置了四个审级,分别由县衙门、州府 衙门、按擦布政使和督抚衙门负责,中央则有三法司负责的秋审和九卿朝审。至 于官员,由于是享有特权的利益阶层,《大清律例》对职官犯罪的主管机关进行了 单独的设置。 大清律规定:“凡在京在外大小官员,有犯公私罪名,所司开具事由,实封奏 闻请旨,不许擅自勾问。指所犯事重者言,若事轻传问,不在此限。若许准推 问,依律议拟,奏闻区处,仍侯覆准,方许判决。?律文将官员犯罪依轻重程度 区分为两种处理方式。罪重者,一律由所司说明事由,上奏请旨定夺;罪较轻者, 出‘钦定人清会典事例》卷八卜,《吏部?处分例三?人计统例》。 嘞‘钦定六部处分则例》卷六.‘考绩下?六法》。 曲‘钦定六部处分则例》卷几,‘奉章?题奏违式》。 啦‘人清律例》卷川,‘名例律.:?职官有犯》。川涛、郑秦点校,法律版社年版第页. 一、清代行政处分的性质和地位 清代行政处分制度初探一‘以钦定六部处分则例为中心 经过奏闻准许推问后,由所司拟议罪名,但依然要待委官审实后,才能判决。而 律后所附得条例对此又做了进一步区分:“各处大小土官,有犯徒流以上依律科断, 其杖罪以下交部议处。这样,条例就以杖刑罪为分界线,把重于杖刑的犯罪依律 请旨定夺,杖刑以下的交由刑部议处。 律例条文对于职官犯罪议处规定只是做了一个大概的描述,在实际操作中, 并没有通过量化刑罚的轻重来区分议处机关,而更多的是按照官员的品级来进行 分化议处。对于京官三品以上的,列入八议范围,单独议定;京官和在外五品以 上官员,由所司开具事由,实封奏闻请旨;六品以下的,听分巡御史、按察司取 问明白,议拟罪名后,闻奏区处;另外,凡府、州、县官犯罪,即使是六品以下, 也止许开具所犯事由,实封奏闻。? 可知,清代对官员犯罪的议定不同于一般人众,官吏凭借品阶地位的高低不 同,获得了一些特殊待遇。但是,除了京官和地方大员定罪须请旨降夺外,其余 官员的议罪机关与普通人员类似,仍交由刑部和司法机关主管,由他们审问和拟 议罪名,只是在议定程序上更加严谨。 在行政处分领域,清朝对官员违规的议定机关与刑事犯罪不同,不再依靠刑 部和司法机构,而统一由吏部负责。吏部“掌天下文职官吏之政令,凡品秩铨叙 之制,考课黜陟之方,封授策赏之典,定籍终制之法??大事上之,小事则行, 以布邦职’’。圆吏部下设文选清吏司、考功清吏司、稽勋清吏可、验封清吏司四个 机构。有人将四司戏称为“喜怒哀乐”四司,形象、直观地反映了吏部及其四司 之间的地位、职掌与特点。其中的“怒司??考功清吏司又专掌审定文官功过、 官等、升降、罚俸、免官等事。自然专门负责内外文职各官的处分,所以在清代, 吏部是分掌文官任免奖罚的机构,是享有行政处分权的机构。这也是清代的行政 处分独立于刑事处罚的一个重要体现。 除此以外,清代还有第二个享有处分权的机构,那就是都察院。专门负责对 吏部各位官员的处分:“乾隆三十三年奏准内外各官议处事件,俱由吏部考功 司核办。其吏部满汉堂司各官,凡有应得处分,及议叙、议处、开复、案件。将 职名送都察院查办。回由于吏部是议定官员处分的主管部门,所以,一旦吏部官 员自己违规,未避免自犯自审,于是将此时的处分权交由负有监察职责的都察院, 西清沈之奇:《火清律辑注》,法律出版社版,第一页。 宙嘉庆朝《人清会典》卷叫。 西.盂殊芳:《恺降朝官员处分研究》,内蒙古大学:版社年版,第页。 函《钦定大清会典事例》卷八..七,‘吏部?处分例一?开列应议职名》。 的性质和地位 清代行政处分制度研究??以‘钦定六部处分则例为中心 清一代,只有吏部和都察院,在法律上才享有处分官员的权力,作 议处机构,它们已经从传统的刑罚制裁机关中独立出来。这种独立, 意味着行政处分的调整不仅在处分形式上有了自己的体例,并且付诸于国家行政 机关的建制中,使得处分的议处执行有了现实的保障。同时,在行政处分权力的 制约上,清代由吏部负责对京内外的文官进行处分,都察院又负责对吏部的官员 进行处分,使得两个部门之间的权力互相制约,所有官员基本上都置于其他官员 的监督之下,所有的官员都要遵循于一定的规则之中。 清代行政处分制度初探??‘以钦定六部处分则例为中心 二、清代行政处分制度的运转 二、清代行政处分制度的运转 了解了清代行政处分的独立地位,需要进一步探究的是的,作为一个庞大国 家机器的管理工具,清代的行政处分程序是怎样运转的行政处分的内涵是什 么处分实施的结果如何通过考察《六部处分则例》,笔者试图描绘出一个较清 晰的制度轮廓。 一《六部处分则例》的体系和内容 、处分的涵盖范围 《六部处分则例》是清朝在设定官吏行政处分制度方面的一部专门性统一法 典。《六部处分则例》采用的体例与国家的正律和会典不尽相同,它虽然没有采用 律典按六部分类的方法,但是从二级结构的门类来看,还是在一定程度上仿效了 律典,比如,《六部处分则例》保留了律典里的许多门类,如公式、田宅、仪制、 人命、盗贼、军政、户口、钱法、关市仓场、营造等等。这些门类可以分别按照 六部的性质归入吏、户、礼、兵、刑、工这六属。同时,处分则例的许多门类为 行政处分的特质需要而增设,如印信、本章、限期、旷职、赴任、离任、事 故等。 门类下第三级名目也较之律典更加丰富,甚至截然不同。例如律条田宅门下的例 目有欺隐田粮、检踏灾伤田粮、功臣田土、盗卖田宅等类,?而处分则例的田宅 一门下却包括了开垦荒地、丈勘报垦地亩,拨地错误、滥给开垦执照等项。圆 通观《六部处分则例》的名目,我们可以看到,清代行政处分的科处角度十 分广泛,以下列举几种类型: 处分官吏察吏不严。吏治清明,是达到治民的一个必要环节,清代统治者十 分注重对官员的监督管理,即所谓的“察吏。督抚等高级官员因负此责,常常有 因察吏不严而受到严厉处分的。“督抚密保人员不实,照滥举匪人例降二级调用。 省会首府首县该上司若非正途人员越次以各项人员列保者,如果所保之员犯有贪 酷劣迹别经发觉,即将原保之上司于滥举匪人降二级调用,私罪例上加等议以降 三级调用:’’ 处分延误政务之官吏。行政效率是国家行政管理畅通无阻的重要保障,清代 西见《人清律例》律日‘户律??宅》,涛、郑秦点校,法律版社年版第页。 妒《钦定六部处分则例》卷.九日录。 一《钦定六部处分则例》卷四,《举劾?督抚密保/实》。 转 清代行政处分制度研究一以‘钦定六部处分则例为中心 碍行政效率提高的违制违纪行为也给予很重的处分。如“钦 事件该督抚发与道府等官承办者,务令按限速结,如遇案情 之处,准其申祥督抚题名展限,倘不预行详请,承办官逾限 不及一月者罚俸三个月,一月以上者罚俸一年,半年以上者罚俸二年,一年以上 者降一级留任。? 处分官员作风不正。官场风气歪斜是官员腐化的温床,为保证朝廷命官的廉 洁,安抚民怨,维护良好的社会秩序,处分则例对不廉之官吏也严加惩处。如“州 县官审办大小案件勒索财物者革职提问,督抚等知而不行揭参俱降三级调用,不 知情者照失察属员贪劣例议处。官员有以军务河工急需为名籍端科派并因事科取 行户货物,侵欺入己者革职提问。如审非入己,限内全完,止准免其治罪,其革 职之案刑部不得用开复字样,该上司不行揭参,分别知情不知情照前例议处力。圆 、处分的种类和等级 总体而言,《六部处分则例》所规定的一般处分类型,概括起来有三种:分别 是罚俸、降级和革职。罚俸共分七个等级。“罚俸之例自一个月、两个月、 三个月、 六个月、九个月至一年、两年,凡七等”。降级,分为降级留任和降级调用。“降 革留任之例自一级、二级、三级至革职留任凡四等。降调之例自一级、二级、三 级、四级、五级凡五等。?革职也细化为两类,分别为革职和革职留任。 这三种处分类型,从罚俸、降级至革职,渐次加重。对于罚俸和降级,十分 明了,不待多说,需要说明的是革职。革职处分的适用,有两种情况。一种是直 接科处,一种是因降级至无级可降时转为革职。在《清会典》中,革职只有一等, “三日革职,其等一。留任者,别为等焉。日本学者织田万将革职进一步细化为 三种:“革职者,免现任官职之处分也。犹我免职。又有革职留任、革职离任、革 职永不叙用三种。 从《六部处分则例》的规定来看,就处罚的轻重程度而言,革职与革职留任 并非邻接等级。“其由罚俸加等者自一个月至两年酌量递加止于降一级留任,不得 加至革留。由降留加等者自一级至三级酌量递加止于革职留任,不得加至降调。 革职留任的位置被放在降级留任后,重于降级留任,轻于降级调用,相当于降 一 ‘钦定六部处分则例》卷十一,‘限期?钦部事件迟延》。 窜‘钦定六部处分则例》卷十五,‘髂私?籍端勒索科派》。 铆‘钦定六部处分则例》卷一,‘公式?特旨严议》. 郇同:。 毒【】织万撰:‘清国行政法》,中国政泫人学版礼年版,第:。 蛔‘钦定六部处分则例》卷一,‘公式?特旨严议》。 二、清代行政处分制度的运转 清代行政处分制度初探一‘以钦定六部处分则例’为中心 级调用。但在具体案情运用时,革职与革职留任又常常被归为同一类型处分的两 种处理方式。如《六部处分则例》中有规定:“凡有级可降之员俱按其品级降调直 至无级可降始议以革职。至笔贴式从九品未入流等官系无级可降之员,例应降级 调用一案内止于降三级者,如因事属因公,在京令该堂官、在外令该督抚将该员 平日居官如何之处据实声明。吏部将该居官好者议以革职留任,四年无过开复; 居官平常者议以无级可降革职。”?可见,革职留任与革职都可因降级导致,是革职处分的两种细化分类,只是在处分轻重程度上相差较大。 除以上的三种固定行政处分外,还有一些针对特别官吏的特殊处分。“凡处分 有参展者,则变其法,既是也。如催征官遇处分,有停升住俸;缉捕官遇处分, 有停升降俸降职。此外,《六部处分则例》还规定了一种轻于罚俸的常用处分,即 “记过。“部院衙门司员办事错误,有奉旨记过一次者,予限半年,限内并无过 失,准其查销。如未经查销之先再遇奉旨记过一次,即罚俸六个月。若系由该堂 官记过一次者,予限三个月,二次者,予限六个月,三次者,予限九个月,限内 并无过失,准其查销。记过至四次者,罚俸六个月,如有多者,报数递加。可 以看到,记过处分还分为奉旨记过和堂官记过,两种记过处分轻重有别,但都有 一定的限期,限期内并无过失到期即可“查销,否则科以罚俸或停升停俸等处分。 记过可以算作清代行政处分中的一种缓冲预设,为的是进一步细化行政处分的区 分度,更好的督促官员恪尽职守。 二行政处分的程序 、处分的提出 清朝对于官员的行政处分的评定,称为“议处。处分程序的运作始于处分的 提出,提出的方式可以是具题、检举、陈请,因官员等级的不同,方式也各异。 首先,汇题和具题是最常见的提出方式,通常由吏部或督察院拟定。一般而言, 一些普通的微员处分都按照一定时间汇题:“外官教职首领佐杂等官议叙议 处及开 复事件俱入于一月汇题。定时间的汇题按照定例统一具题上报,“汇题之本数 在六百件以内者仍为一本具题,如在六百件以外即分为两本具题”。如果被议处官 员地位重要,则须专案具题,“京官三品以上议叙议处及开复事件俱专案具题。京 官四品以下议降议革专案具题,其议叙开复以及革留降留罚俸等案俱入于十汇 ?《钦定六部处分则例》卷二,《降罚?微员留任革任》。 辔《钦定六部处分则例》卷二,《降罚?部院衙门?卅员记过》。 行政处分制度的运转 清代行政处分制度研究一以‘钦定六部处分则例为中心 官三品以上议叙开复以及议降议革事件俱专案具题。?另外还有一些高级 官员由军机处向皇帝请旨拟定,即必需“有特旨。“吏部议处事件奉特旨交议者 仍依定限五日内专折具奏,其各衙门自请议处及参奏议处者,事件繁多,若概用 折奏,未免繁琐,均著照例具题。圆 除了吏部具题以外,处分的提出还可采用检举、陈请、参奏的方式。检举的 含义与今不同,检举的主体并非他人,而是犯事官吏自身,因其过失,更正不法 行为之后,请求处分。“官员办理事件,始初失于觉察,后经自行查出检举,在内 自京官以上,在外自藩桌以上,该部将照例应得处分及检举后可否宽免之处声明 请旨。其余在京各员并在外道府以下等官凡自行检举按键各按本例应得处分酌加 宽减。’’因检举查出的,除有意营私外,一般可得到从轻发落,减轻处分。陈请、 参奏则是因有些案情涉及面较大或者影响较广,地方大员也可以率“有参奏,有 陈请?。“向来大计参劾官员除贪酷发审外,其余着送部引见,嗣后特参官员比 照大计之例。由参奏导致议处的,若在大计时提出,一般送部引见,照六法之 例议处。 、处分的议定 处分在通过具题、陈请等方式上报后,在皇帝的初议旨意下,一般由吏部或 都察院进行具体的议定,根据律例确定官员的处分。清朝根据官员所犯过失的性 质轻重,在议定时分成不同的议处等级。“其轻者日察议,其重者日议处,最重者 日严加议处”。在此通常规定之外,还有临时变通性质的“加议和“减议。凡 奉旨严加议处的,则有加议。因参奏若陈请议处之时,得旨更拟察议,则有减 议。 察议一般是些轻微案件,“如内外官员被参及自请议处奉旨交部察议者均照此 例。察议减议的等级共有九个:“系革职之案改为降三级调用;降五级、四级调 用之案改为降二级调用;降三级、二级调用之案,改为降一级调用:其降一级调 用并革职留任之案,俱改为降一级留任;降级留任之案俱改为罚俸一年;其止于 罚俸二年、一年、九个月、六个月、三个月者,均依次递减。这样,察议的减 等,若是罚俸,则按照罚俸的具体等级逐级递减;若是革职、降调、降留,则有 ‘钦定六部处分则例》卷九,‘奉章?专题汇题定例。 国‘钦定六部处分则例》卷一,‘公式?特旨交议》. 帝‘钦定六部处分则例》卷一.‘公式?检举减议》。 勘孟殊芳:《乾降朝官员处分研究》,内蒙古人学版礼年版,第页。 《钦定六部处分则例》卷,‘举幼?特参官员照六法例引见》。 神】织?万撰:‘清冈行政法》,中国政法人学?版礼年版,第吹。 此处“此例”指”照例减议”,见‘钦定六部处分则例》卷一,‘公式?照例减议》。 缈‘钦定六部处分则例卷一,‘公式?照例减议》。 二、清代行政处分制度的运转 清代行政处分制度初探一‘以钦定六部处分则例为中心 特别的规定,可以越处分类型减等。 严加议处或奉旨严议的案件,按则例规定要加等处分:“其由罚俸加等者,自 一个月至二年,酌量递加,止于降一级留任,不得加至革留。有降留加等者,自 一级至三级酌量递加,止于革职留任,不得加至降调。由降调加等者,自一级至 五级酌量递加,不得加至革职。?这样算来,“加议的处分等级多达个,与 减议的主要区别是加议只能逐级加等,并且有严格的上限,不能越级变更处分类 型。从加议和减议的规定看,清朝的对官吏的处分原则一般是加等从严,减等从 宽。如此来保证处分程度的宽严相济。 、处分的申述 官员在遭受议处后,若是被冤枉处分的,则有申诉权。官员的申述实质上是 对官员权益的保障问题。清代规定官员对处分不服的,或有冤枉、错误情况的, 可以向通政司、都察院等监察部门申述,这是行政处分救济制度的一种体现。具 体内容体现在以下几款中:一是可呈控冤抑:“官员如有应行申诉情节,准其赴部 具呈该堂官交与该司,将应准应驳情由详加查核明晰批示,倘仍有真正冤抑,许 其自赴都察院呈控。该院查系应行准理者,即调取部议,原案及一应定例秉公覆 核,如实有桀错,即为奏请更正,并将该堂司官请旨察议。受到处分的官员有 冤抑,允许他们去都察院呈递状纸,如果核明确实有所错判,都察院要上奏请旨 一 ‘’ 更正。 二是对所受压制可予以申诉:“各省上司有恃势抑勒属员者,许该官员呈报督 抚查参,若督抚循庇上司,不为查办,致该员受屈难申者,准其直揭部科查明, 果有抑勒实情,即据揭具奏,将原揭一并发交该督抚确审,该上司暂免解任,如 讯明属实,题参到日,将该上司照抑勒例降三级调用。于是各省上司有恃势抑 勒官员的,准许属员上告督抚予以题参。如果督抚庇护上司,不行究参。或者是 督抚自行抑勒,以致属员受屈难伸的,准许属员直接向吏部、六科揭发。 三是可鸣冤开复。乾隆二十四年,台拱营参将郑纯开始被诬以“侵扣营私 的罪名被原任总督恒文参奏革职发审,后巡抚周人骥审明案件后确定郑纯其实是 因公挪用款项,且并无超限,完全免罪。于是乾隆帝谕旨:“嗣后各省督抚等参奏 属员,务在虚公持正,悉心体访。固不得姑息市恩,亦岂容挟嫌诬奏。倘有所参 ?《钦定六部处分则例》卷一。《公』弋?特旨严议》。 《钦定六部处分则例》卷,《举劾?呈控冤抑》。 僵吐二。二、清代行政处分制度的运转 清代行政处分制度研究一以‘钦定六部处分则饲为中心 重款,一加审讯,全属子虚者,将原参之人作何议处至审案已结,该员例得开 复而督抚不为题请,应准本人赴部告理,如所控不实,即治以虚捏之罪。处分则 例中即规定“官员被参革审之案审系全虚,该督抚及该衙门随案切实声明,准其 开复,不得概称已经革职,无庸议完结?。官员向原判衙门伸辩冤屈不准的,可 以赴通政司鼓厅击鼓控告,吏部查明确实冤枉的要给予开复,造成冤枉的判决衙 ?门要予以适当处分。回 、处分的救济 行政处分的救济方式主要对对于被降级和革职的官员而言,他们被处分后想 要恢复恢复原来的职务和官衔,必须通过法定的途径,即开复和捐复。 降革官员要开复,最常见的情况是要通过一段时间的考察期,“内外官员有因 事故降级留任者,三年无过题请开复;革职留任者,四年无过题请开复。这种 形式针对的是虽被降革但还留任于原职之中的官员。如果被降级同时又被调任的 官员,此时开复则没有确定的年限,则要“令该督抚出具考语送部引见或“比 照钱粮开复或“得有劳绩,准其开复。? 捐复则是被降革的官员以向国家缴纳银钱的方式恢复官职。捐复依然按照降 留革留和降调革职分类,凡降留革留人员,除京官翰、詹、科、道以上,外官臬 司以上者,均可依例捐复;若是降调革职人员,则除以上限制外,还需所犯是公 罪,即“因公获咎,才可捐复。捐复除了捐复原官外,还可改捐、降捐,甚至捐 复翎枝。同时,为了缩减捐复的范围,统治者专门列明了几种事由,列入不准捐 一 复的条款内。 开复与捐复的区别在于,开复可以算作官员复职的正途,程序比较严格,要 么要经过一定“限年”的考察期,要么要交部审议、有督抚出具考语或有劳级。 捐复比较便捷,实际上是以纳钱的方式换取了国家的考察认可,可以说是官员复 制的偏径,所以,朝廷为了限制这种以钱复官的救济途径,在《六部处分则例》 中对其作出了诸多限制。 开复和捐复作为朝廷为受处官员改过自新:辟的一项救济制度,尽管它依然 存有诟病,但是相比较刑律的折赎,已有了许多进步。它不再一味地以缴纳银两 。‘钦定六部处分则例》卷,‘举幼?误参官员审虚开复》。 留盂殊芳:《乾隆剜官员处分研究》。内蒙古人学;版:年版。第’页。 每‘钦定六部处分则例》卷二,《降罚?开复降留苹留》。 鲫‘钦定六部处分则例》卷二,《降罚?开复降涮革职》。 尊见艾永?:‘清朝义官制度,商务印书馆年版,第~页. 二、清代行政处分制度的运转 清代行政处分制度初探一‘以钦定六部处分则例为中心 的方式来抵销处罚,而是更加注重了考察官员的实际品行和才干;它将被处分官 员的类型进行了科学的区分,对企图以捐复方式起复的小吏进行了合理限制,保 证了国家高级官吏的官源质量。这些都对肃清吏治、维护法律的权威性起到了更 佳的保障。 、处分不实的责任 在处分议处完结,甚至执行后,若经发觉被处分案件为冤假错案的,此时, 仅允许被错议之官员申诉救济是尚显不够的,正如乾隆十五年五月二十七日上谕 所言:“夫察吏之道,必明是非,核功过,以为举错之衡,方足以服人心而肃功令。 乾隆二十四年十一月二十一日上谕又说:“封疆大吏表率属员,其责甚重,倘若平 日意所不惬者或因事捏措重款,登诸白简,以冀耸听,即审属全虚而其人去官 涉 讼,经年沈滞,已抱不平之冤。在原参者转得以风闻未确,立身无过之地可乎。 所以,清代处分则例规定,大凡处分完结后经发现处分不实的,反要对原参官员 和议处官员进行一定的处分,以示昭雪,以慰冤屈。唯如此,方能将监督者与被 监督者摆放在平等的位置,保障处分程序的公正。 处分不实的类型有两类:一类为揭参不实,此时须处分原参官员。这一类型 的情况较普遍,且多是私罪。如言官参奏不实的:“言官开列劣款,纠参官员,审 问全虚者降二级调用。?密参空参的:“各省督抚甄别所属,务须究明劣款,核实 参办,不得仅以空词参核,致失平允。屈廉为贪的:“督抚等大员将清廉官吏屈 为贪劣题参者,将该督抚等革职。如由司道府州运使等官捏报者,将捏报之员革 职,督抚等降三级调用。 第二类为议处不实,此时处分的是承办议处的官员,一般属公罪。如处分则 例有规定:“凡部院衙门办理议叙议处事件未能允协,如议叙过轻、议处过重者, 将承办官罚俸九个月,堂官罚俸三个月。如议叙过重、议处过轻者,将承办官罚 俸六个月,堂官罚俸一个月,系由堂官定议者,减承办官一等,承办官免议。? 总 之,只有在处分不实时切实追究承办人员的责任,才能“服人心而肃功令。 三行政处分的原则 一个成熟的部门法领域,一般都具有自身独立的法律原则,作为一般性的原 讪《钦定六部处分则例》卷旧,《举劾?苦官参奏不实》。 圆《钦定六部处分则例》卷,《举幼?参劾属员声明发觉缘由得街参空参》。 静《钦定六部处分则例》卷,《举劾?屈廉为贪》。 圳《钦定六部处分则例》卷~,《公式?议叙议处事件办理朱协》。 行政处分制度的运转 清代行政处分制度研究一以‘钦定六部处分则例’为中心 的原则借以指导本部门法律条文的具体适用。六部处分则例开篇便定立了 ”一卷,类似于现今法律中的总则,作为挈领全书的总纲,将专门适用于 分的各种原则囊括于中,以示与其他法典的区别。这恰恰反映了清代行政 经逐步分离于刑事处罚领域并开始以一个独立的姿态跻身于传统的中华法 特别法优于一般法 六部处分则例对官员的行政处分确立了先例后律,即特别法优于一般法适用 原则。从法律的位阶顺序而言,《大清律例》属于国家的刑律正典,而《六部 处分 则例》是行政处分的专门法典,因此先例后律的适用顺序是对违规官员的处 分进 行准确议定的必要前提。具体的规定如下:“凡公罪、私罪俱按照本例处分 定议。 其例无正条者,方准引律。若律文又无可引,则将例内情事相近者援引比照。倘 律例俱无正条又无可比照之案,该司员将案情详悉察核,酌议处分,回明堂官,