“放贷人”立法的国际经验研究

“放贷人”立法的国际经验研究 “放贷人”立法的国际经验研究 2010年第3期(总第447期)区域金融研究 JournalofRe-gionalFinancialResearch NO.3,2010 GeneralN0.447 "放贷人"立法的国际经验研究 李征 (中国人民银行武汉分行,湖北武汉420071) 摘要:本文在收集世界各国有关"放贷人"立法的相关 细则 测试细则下载防尘监理实施细则免费下载免费下载地暖施工监理细则公路隧道通风设计细则下载静压桩监理实施细则下载 基础上,就立法中对放贷主体,放贷许 可,放贷利率以及放贷监管等规定中的共性进行总结,并以新加坡和印度为典型案例,通过回顾两国放贷人 法案的修正重点,试图 说明 关于失联党员情况说明岗位说明总经理岗位说明书会计岗位说明书行政主管岗位说明书 当前放贷人立法的发展趋势,以期对我国的放贷人立法提供参考. 关键词:放贷人立法;国际经验;金融监管 中图分类号:F830文献标识码:A文章编号:1674—5477(2010)3-0052-06 一 ,引言 无论是在金融体系相对完善的美国,英国等发 达国家.还是在金融市场发展滞后的印度,文莱, 圭亚那等发展中或不发达国家,作为正规金融有效 补充的民间借贷.由于其信息搜索成本的低廉性以 及借贷资金获得的便利性,广泛存在于Et常的经济 活动之中.为规范此类借贷活动的开展,大多数国 家都制定了放贷人条例(Moneylenders'Act)或消 费信贷法(ConsumerCreditAct),并且,为适应国 内经济发展水平和信贷格局的变化,各个国家还陆 续出台了相关的修正法案(如表1). 表l:部分国家放贷人法案和修正案列表 国家初始法案修正案时问 <放贷人法>新加坡 TheMoneylendersBill2008 MoneylendersAct,1959 '放贷业务控制管理法》 MoneylendingAmendments, 日本MoneylendingBusinessControl LaW1150f2o06 andRegulationlaw,1983 <放贷人法'Moneylenders(Amendment)马来 西亚 MoneylendersAct,1951Act,2003 (放贷人法>Amendedby:Cap.62of1951 文莱210f1955 MoneylendersAct,1921 l8of1956 '消费信贷法>英 国Amendment2oo5 ConsumerCreditAct,1974 《放贷人条例》香 港 MoneylendersOrdinance,1997 《国民信贷法》南非 TheNationalCreditAct,2005 《放贷人法》 圭亚那 MoneylendersAct,1998 《放贷人法令》莱索托 MoneylendersOrder,1989 此外,印度等少数国家将放贷人管理条例的制 定权限下放到了各个邦,而在国家层面上仅就非社 团组织(UnincorporatedBodies,UIBs)和个人放债 者的吸储和监管等作出统一规定. 鉴于放贷人存在的广泛性,形式的多样性以及 其在金融市场中的重要性,本文首先就国际上放贷 人立法中对放贷主体,放贷许可,放贷利率以及放 贷监管等规定中的共性进行总结.在此基础上,以 新加坡和印度为典型案例,通过列举两国放贷人法 案的修正重点,来说明当前放贷人立法的发展趋势, 以期为我国的放贷人立法提供参考. 二,"放贷人"立法的国际经验 (一)放贷主体 在多国的立法中,"放贷人"即指以资金进行 贷款为业务的贷款人,而不论此类资金贷款业务在 收稿日期:2009—11—25 作者简介:李征,男,湖北潜江人,经济学博士,供职于中国人民银行武汉分行. 一 52— 《区域金融研究12010第3期 其所有业务活动中的比重.在新加坡,马来西亚和 文莱的立法中,强调了放贷人的放贷意图是以利息 和更多的偿付资金为目的,以此来对放贷人进行事 实认定.当然,由于借贷形式的多样性和范围的宽 泛性,几乎所有的立法中都明确规定了一些不属于 放贷人条例管辖之内的特例——首先,是属于正规 监管机构管辖的,从事银行,保险和证券业务的法 人实体和机构被排除在外;其次,一些非法人实体, 如经过注册的互助社和慈善团体也不在"放贷人" 的定义范围之内:此外,还有一些贷款行为也不在 "放贷人"立法的范畴之中.如香港立法中,下述的 资金借贷行为不适用于1997年的《放贷人条例》: 1.由雇主向雇员提供的善意性贷款;2.有抵押保障的 公司贷款:3.由信用卡公司向信用卡持有人发放的 用于购买固定资产的贷款;4.由主要业务不涉及资 金借贷行为的个人所发放的借款;5.由典当行发放 的贷款:6.由法令认可下的法定社会团体所发放的 贷款;7.由公司向其分支机构或公司分支机构之间 发放的贷款;8.在香港从事进出口事务的贷款:9.向 资本金不低于港币100万元或其股份或债券在港交 所上市的公司提供的贷款. 而新加坡在2009年3月1日起正式实施的《放 贷人条例》2008(修正案)中引入了"其它放贷人" (excludedmoneylenders)的概念,用以界定不属于 新条例规定范围内的个体放贷人,它包括:1.作为 福利向雇员提供独立贷款的个人:2.在符合新加坡 《证券和期货法》的规定下向信托投资人提供独立贷 款的个人:3.向公司提供独立贷款的个人,向有限 责任合作公司提供独立贷款的个人,向房地产投资 信托机构提供独立贷款的个人. 此外.在巴基斯坦以及印度大多数邦中,商户 问的贸易信用贷款和涉及农业投入的信用贷款也不 在放贷人立法的范畴之列.而为了使放贷人主体的 界定更具有可操作性,在香港,新加坡和莱索托的 立法中,专门加入了例外条款.如在新加坡1959年 发布的《放贷人法》中规定,只要权威机构能够认 定放贷行为不属于法律规定范围之内,则放贷人具 有豁免资格. (二)放贷资格 在上述的所有国家中,放贷人必须到法定机构 注册或获得相应许可才可开展放债业务.一般而言. 放贷人许可证的有效期为一年且可以持续更新.有 所不同的是,美国南达科塔州的法律规定,许可证 的有效截至日期为每年的7月1日.无论放贷人在 前一年的任何时间获得许可,都必须在次年的6月 15日前重新递交申请表;英国放贷人的许可资格可 持续5年;而南非法律中虽然未对许可证有效时限 作出规定,但放贷人每年必须交纳一定的更新费用 以维持许可证的有效性;文莱将许可证的年更新费 用规定为500美元. 为保证该项许可 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的实施,每个国家都规定 了许可证的登记制度,包括登记每张许可证注销, 延期或撤销的有关细节.在英国,公平贸易办公室 (the0fficaofFairTrading)下设的消费者信用登记 部门负责登记有关放贷人许可证撤销和更改等事项, 并对公众公开.同样,在新加坡法律中,登记机构 以政府公报的形式将获得许可的放贷人名录公之于 众,并定期更新.圭亚那的法律则规定,获得放债 资格的放贷人必须在报纸上刊登规范启示.在此两 周之后方能获得地方行政长官颁发的资格证明文件. 表2:部分国家放贷人资质许可机构列表 国家放贷人许可机构 英国OfficeofFairTrading OfficeoftheRegistar(undertheFinancial香港 Secretary) 新加坡OfficeoftheRegistar(undertheMinister) 日本FinancialServicesAuthority 莱索托CommissionerofFinancialInstitutions DivisionofBankingoitheDepartmentofRev—美国 enueandRegulation 西巴基斯坦Collector 南非NationalCreditRegulator 此外,各国法律条文中均规定,对于没有合法 许可资格的放贷人所开展的放贷业务被认定为违法 行为,将面临罚金和牢狱的处罚.文莱法律中,没 有合法许可的放贷人将受到500美元罚金和18个月 监禁的处罚.在南非的法律中,如果贷款的发放人 没有合法资质,其所发放的贷款不受法律保护(但 如果放贷合约缔结的30天内,放贷人已申请放贷许 可证或已获得许可资质的除外).同样,在新加坡和 一 53— 香港的法律中.没有放债资格的放贷行为也不受法 律保护,放贷人不具有回收贷款的权利.当此类放 贷行为被诉诸法律程序时,有无合法的放贷人资质 成为诉讼成败的关键因素之一. (三)放贷利率 为了将放贷人的合法放贷业务与一般高利贷性 质的违法行为区分开来,同时保证放贷人与借款人 的合法权益,各国都在法律中明确了放贷人业务中 适用的利率上限. 在新加坡20o8年放贷人条例修正案中.无担保 贷款的最高年利率为18%,担保贷款的最高年利率为12%;文莱法律中,无担保贷款的最高年利率为 24%,有担保贷款的最高年利率为15%;圭亚那的 法律,更明确了放贷人每笔贷款只能以总量为基准 收取单一利率.而不能以未偿付的资金余额收取不 同利息,同时,有抵押物的贷款利率上限为12%, 有应收账款保证的贷款最高利率上限为18%,而无 任何担保的贷款利率上限最高为32%. 有所不同的是,在日本2006年的放贷人修正案 颁布之前,其对于利率上限的规定同时并存在《储 蓄和储蓄利率法》(DepositsandInterestonDe. posits,LCRR)和《利率管制法》(InterestControl Law,ICL)中,如果放贷人的贷款利率高于LCRR 规定的29.2%利率上限,则被认定为违法;而如果 贷款利率高于ICL所规定的l5%,20%利率上限,但 低于29.2%,则不存在法律制裁,但利率超出部分 不受法律保护.另外,在日本1983年的《放贷业务 管制法》中还存在一个特殊的"确认付款系统" (DeemedP~ymentSystem),当一些条款被满足的情 况下,超出29.2%的利率贷款 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 也将被认定为有 效.然而,在2006年日本所颁布的修正案中.利率 上限被统一界定为20%,且删除了"确认付款系 统",任何超出ICL规定利率的放贷合约都将受到罚 金处罚. 此外,各国法律中对于放贷人放债业务中的其 它费用也作出了相关规定.圭亚那法律中明文规定, 放债人不得以任何方式收取除利息之外的任何费用: 而新加坡最新修正案中对于交易过程中存在的费用 问题作出了具体规定,由放贷人强迫产生或超出规 定范围的费用,均认定为不合法,借款人可将此部 一 54一 《区域金融研究)2010第3期 分支出作为抵冲利息或规定费用部分.或作为取消 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 的法律依据. (四)放贷合约 为了强化监管的需要,多国立法中都要求放贷 人对所开展的放贷业务签订相应的书面合约.如新 加坡2008年《放债人条例(修正案)》中规定:合 法的放贷人在同意贷款前必须将合同条款以书面形 式提交借款人或其代理.借款人或其代理必须亲笔 签名.如合同当事人任何一方不使用英文,则合同 条款的相关内容必须在其签字前作出明确清晰地说 明.在放贷人放款前,各方签字后的正式合同文本 必须交予合同相关借款人或担保人,并保证每年两 次就贷款还款账户情况向借款人做出说明. 圭亚那法律中明确借贷合同必须包括贷款日期, 数量以及贷款利率等必备要素,同时规定借款人在 借贷合同履约期间的任何时候.有权要求放贷人提 供一份签字的正式声明,以说明贷款的还款情况和 应付款的日期和数额.同时,放贷人在收取还款后 必须及时向借款人开具收据. 文莱法律为保证合约的正式性,还规定每份放 贷合同上必须粘贴足额的印花税税票. (五)放贷监管 各国的法律条文中将放贷人及其业务的监管一 般分为两个层面,即法律层面监管和自律组织监管. 在法律监管层面,法律主要规定了放债人的监管机 构,监管检查权限以及高利贷行为衡量标准等方面. 如印度政府2000颁布的《金融公司监管条例》中, 将非银行类金融企业(NBFCs)和非社团组织 (UIBs)的监管权指定给各邦政府,各邦的商业税务 部门(TheCommercialTaxesDepartment,CTD)负 责放贷人的许可证更新及其相应费用收取工作,而 调查委员会(InspectingAssistantCommission)只有 在接到投诉时才着手调查.一些邦还制定的专门的 高利贷法以监督放贷人业务中的违法行为. 日本将放贷人监管的权利赋予了金融服务机构 (FinancialServicesAgency),在2006年的《放债人 法修正案》中,这一机构的监管职能被进一步加强. 允许其对于放贷人的行为进行调查,并具有解除放 贷人主管的权利. 新加坡则在2008年的《放贷人条例(修正案)》 《区域金融研究~2010第3期 中进一步界定了高利贷行为.首先,修正案扩大了 对高利贷者在追讨还款时使用过激行为的处罚范围. 原条例中,在债务追讨过程中采用过激行为并造成 借款人财产损失或人身伤害的,才被认定为有罪, 将施以鞭刑.而新条例中规定,在债务追讨过程中, 凡鼓动或直接参与过激行为的个人都将受到处罚 (而无论是否给借款人造成财务损失或人身伤害); 其次,新条例还将利用电子通讯设备为非法放贷人 提供便利的行为也视为支持或帮助非法放贷的行为. 为便于监管,新加坡和文莱等国的法律中规定 了放贷人必须保存贷款业务的相应资料和记录,这些记录包括借款人的姓名,性别,年龄,国籍,借 款数量,利率以及有无担保情况等等.监管机构有 权对于放贷人的经营场所,记录文件以及相关资料 进行检查,必要时可以查封或转移 监管的第二个层面在于自律组织监督.多国在 给予放贷人合法地位的同时都成立了相应的自律组 织,以此来对抗民间非法放债的不易查觉,保障合 法放贷人的权利,同时强化监管体系.如日本,在 2006年的《放贷人法修正案》颁布之前,约有50% 以上的放贷人加入了区域性的自律组织.而2006 《放贷人发修正案》更明确了成立一个贷款人协会 (MoneylendersAssociation)以取代所有的区域性组 织成为全国统一的放贷人自律组织.并要求所有的 合法放贷人加入其中. 除此此外,为了保障借款人的合法权益,同时 约束放贷人行为,新加坡,日本,印度等国都要求 放贷人在申请合法许可时,提交部分准备金或达到 某一净资产额度.如新加坡2008年修正案要求放债 申请人必须向准备账户交纳20000新元的准备金; 在印度的喀拉拉邦,保证金与放贷数量挂钩,一般 而言,保证金数量为放贷总量的1%,8%不等,但随 着放贷总量的增加,保证金比例逐次降低:日本新 法则将放债资格申请人的净资产额度要求从500万 日元提高到5000万日元.在放贷人面临法律诉讼 时,准备金将被法院依法冻结,并被作为赔偿有关 受害人或交纳罚金以及相关费用的备用金. (六)借款人强制保护措施 除去上述的放贷人利率限制,合同规范,监管 制度以及争议解决程序等规定外,日本,新加坡, 美国(南达科塔州)和南非等国的法律中都通过限 制借款人的最高借款额度,从而为借款人提供强制 保护措施,以避免可能的社会信用问题. 日本2006年的《放贷人法修正案》规定:如果 借款人为个人,放贷人必须调查其融资水平以及偿 付能力.如果借款人在单一放贷人的已有负债加上 新的欲借债总额超过50万日元,或者借款人在不同 放贷人的已有负债加上新的欲借债总额超过100万 日元,则放贷人必须要求借债人提供能证明其融资 水平的相应文件,如纳税单据等.在此基础之上, 放贷人需考虑借款人的实际还款能力,从而决定是 否发放贷款.一般来说,如果借款人的举债总额超 过了其年收入的三分之一.则被认定为不具备还款 能力,放贷人禁止向其继续提供贷款. 新加坡2008年的《放贷人条例(修正案)》中 规定:年收入在2o()00美元至30000美元之间的借 款人只能承受至多高于其月收入两倍的无担保贷款 (unsecuredcredit).如果借款人年收人在30000美 元以上,其能承受的无担保贷款额至多不超过月收 入的4倍.若借款人的年收入少于20000美元,则 其只能得到不超过3000美元的小额无担保贷款,同 时,年利率不高于l8%.此项无担保贷款条款不适 用于年收入120000美元以上的新加坡公民和永久居 民.以及非新加坡公民或非永久性居民.同时,无 担保贷款将一些特别贷款排除在外,如医疗性,助 学性以及科研性贷款. 此外,在美国的南达科塔州以及南非,借款人 必须具有"信用保证"(creditinsurance)才能获得 该类贷款.其中,南达科塔州法律还对借款人向放 贷人举债的次数进行了限制,尤其是针对短期消费 贷款,并且每一次重新举债额度必须少于前次的 10%以上 三,"放贷人"立法经验的借鉴与启示 借助于新加坡2008年颁布的《放贷人条例(修 正案)》以及印度储备银行2006年度所发布的《放 贷人立法回顾报告》,我们可以对"放贷人"立法的 演进趋势进行一个大致的把握和了解. (一')''放贷人"立法经验的借鉴 1.新加坡2008年《放贷人条例(修正案)》 一 55— 新加坡新的放贷人条例已于2008年l1月18日 在国会通过,并于2009年3月1日起正式施行.相 对于旧法.新条例主要致力于规范以下几个方面: 明确放贷活动的合法范围. 规范现代借贷活动的操作. 加强对借款人的保护. 调整借贷体系框架,给予放贷人管理部门更 大的行使权以查处非法放贷机构. 对未颁发许可证的放贷机构采取新的处罚措 施. 除了在本文第二部分所介绍的一些条例细则规 定外,有三个方面值得注意: 第一,为保障放贷业务的合法性,在新条例颁 布实施的同时,新的反洗钱及预防金融恐怖活动章 程将在新放贷人条例基础上重新制定,以取代2007 所制定的原有规则(PreventionofMoneyLaundering andFinancingofTerrorismRules,PMFTRules 2007); 第二,鉴于放贷人在现代经济中的作用,新条 例允许其在获得管理当局许可的情况下发展分支机 构.另外,新条例还解除了对于放贷人进行广告宣 传的禁令,允许其在真实,准确,合法的前提下进 行广告活动; 第三.新条例中对于无担保借贷问题,高利贷 行为认定以及监管检查方面进行了重点规范,旨在 加强对于借款人权益的保护. 2.印度储备银行2006年《放贷人立法回顾报 告》 根据印度官方2002年度所发布的《全印度债务 和投资调查》,2002年,印度农村全部应付债务中, 放贷人贷款所占份额从1991年的17.5%上升至 29.6%.基于此,为了进一步规范放贷人市场,促进 放贷人法律规范,2006年印度储备银行(Reserve BankofIndia)在法律顾问ShriS.C.Gupta的带领 下.组成了专门的技术研究小组对于印度放贷人市 场发展,立法,监管等多个方面进行了调查,并在 此基础上发布了《放贷人立法回顾报告》,其中第八 部分的政策建议中有若干值得借鉴的地方:1.为鼓 励放贷人进行合法化经营,技术小组建议将放贷人 业务的"许可证"制度转变为登记制度.各个邦政 一 56一 《区域金融研究)2OLO第3期 府应制定更为便捷,低成本的登记程序以鼓励未注 册的放贷人进行注册登记,同时对于没有注册登记 的放贷人实施更为严厉的处罚措施;2.给予邦政府 根据市场实际情况调整放贷人放贷利率的权限,这 一 调整需以某一基础利率为基准,同时参考辖区内 微观金融实体利率的波动范围;3.技术小组建议整 合各个邦对于高利贷行为判定立法的标准,严格规 定放债人的利率上限;4.放贷人必须保存放贷业务 中的原始记录和所有单据.成立统一的监管机构, 授权其对于放贷人的业务记录进行调查或封存;5. 建立争议解决机制,对于一定限额以下的贷款诉讼 设立快速,经济的法院处理程序;6.政府必须将放 贷人的法定利率上限,放贷人的违法活动以及争议 受公众对于放贷 调节机制等情况公布于众,同时接 人违法行为的监督与投诉:7.为平衡放贷人在农村 地区的主导局面,技术小组建议成立一种新的贷款 提供者——受信贷款提供商(AccreditedLoan Providers).并以此作为连接非正规金融与正规金融 的桥梁.受信贷款提供商必须是当地居民,熟知当 地情况.并具有一定文化水平和经济基础.可以在 风险分担的前提下.从正规金融渠道获得贷款并对 外放债. (二)启示 作为正规性金融功能缺失的有益补充.民间融 资广泛存在于世界各国的经济活动之中.而"放贷 人"作为民间融资方式的一种.由于其个体存在的 普遍性和业务开展的灵活性.成为继"小额贷款公 司"和"村镇银行"后,我国金融体系亟待规范和 发展的资金融通方式.通过研究一些国家"放贷人" 立法细则和修正,我们发现,如何界定"放贷人" 的合法地位,区分其与"高利贷"行为的法律差异, 保护借款人的合法权益是立法层面的重点所在.在 此基础上加入反洗钱与反金融恐怖活动条款.强化 监管规则则是大势所趋.而在制度设计方面.几乎 所有的国家立法都禁止"放贷人"吸收储蓄存款, 所以如何借鉴国际经验,建立正规金融与非正规金 融之间的连接渠道,借助非正规金融撬动正规金融 这个巨大的资金"蓄水池",从长远看更具现实意 义.综合国际经验来说,在我国"放贷人"立法中 应着重注意以下几点: 《区域金融研究12010第3期 第一,如何在低风险的前提下,最大限度地引 导民间资本进入是确认放贷人主体资格的首要考虑 因素.低成本的登记制度和高效率的监管制度以及 对于非法放贷人的处罚措施是实现这一目标的有效 途径; 第二,在贷款利率上限存在约束的情况下,适 合的放贷利率是同时保证放贷人与借款人合法权益 并区分合法放贷业务与一般高利贷性质犯罪的重要 标尺.细分放贷种类,规范收费标准以及强制性的 借债人保护条款可以降低市场的潜在风险; 第三,在明确放贷人合法监督机构的同时,培 育自律组织,建立畅通的诉讼渠道便利公众监督可 以增强放贷人市场的透明度.另外,在放贷人条例 中加入反洗钱等相关规定是国际主流趋势之一,既 有助于维护市场稳定也增加了我国各部法律间的契 合度. 第四,"放贷人"立法的目标在于引进民间资 本,弥补正规金融"力所不及"的经济主体的资金 需求.但放贷人自身拥有的资金安全及其保险和来 源问题涉及到这一体制的稳定性和持续性,在我国 未来的立法条文中也需要详细规范. 参考文献 [1]AhmadSaufiAbdulRahman,2007.Developmentof ConsumerCreditLawsinMalaysiafJ].JournalofInternational CommercialLawandTechnology,Vo1.2,Issue2. [2]TheReserveBankofIndia,2007.ReportoftheTechni— calGrouptoReviewLegislationsonMoneyLending[R].Rbidocs. rbi.org.irdrdocs/publicationreportlpdfs/78893.pdf. [3]ZalitaZaidan,2004.ReportonStructuralReform Malaysia[R.MinistryofInternationalTrade&Industry.Septem— ber. ResearchontheInternationalExperienceofMoneyLendersLAW LiZheng (PBCWuhanBranch,WuhanHubei430071) Abstract:Onthebasisofsomecountries'legislationonmoneylenders,thisarticlefocusesons umma— rizingthesimilaritiesaboutthemainlegislationonlendingentity,license,interestratesandre gulation.Fur- thermore,withaviewofSingaporeandIndialaws'amendment,wetrytoindicatethecurrenttrendof moneylenders'legislationtogivesomevaluablereferencetoChina. Keywords:MoneyLendersLaw;InternationalExperience;FinanceSupervision (特约编辑:潘永)(校对:PY) 一 57—