地方政府公共政策执行力实现机制的研究

地方政府公共政策执行力实现机制的研究 摘 要 在知识化、信息化、全球化的现代社会中，地方政府公共政策执行力问题逐 渐引起了管理理论、政府政策执行和实践研究的关注。地方政府公共政策执行力 研究有助于破解我国当前地方政府公共政策执行难的困境。完善的地方政府公共 政策执行力实现机制在保障公共政策有效执行上尤为明显和重要。本文以地方政 府公共政策执行力研究为依托点，使选题具有明显的时代感和现实针对性，拓展 了地方政府公共政策执行力研究的视野和路径。全文共分四章: 第一章首先阐明了选题来源，然后在分析选题背景、选题意义以及综述国内 外研究现状的基础上，提出全文的研究方法与思路，并阐释了本文的创新点。 第二章首先分析了地方政府公共政策执行力与地方政府公共政策执行力实现机 制之间的关系。然后探讨了地方政府公共政策执行力实现机制的内部要素和作用 形式。第三章 重点讨论了目前存在的四大主要问题。第四章提出构建有效的地 方政府公共政策执行力实现机制的途径。通过分析地方政府公共政策执行力实现 机制存在的问题，提出了构建有效的地方政府公共政策执行力的办法。 本文的主要研究成果和可能的创新点主要集中在四个方面:在整合国内外相 关文献的基础上，初步提出了地方政府公共政策执行力实现机制，在某种程度上 弥补了这一特定领域的研究不足。二是对地方政府公共政策执行力实现机制进行 了初步的研究，从而丰富了地方政府公共政策执行力实现机制研究。三是较为系 统的分析了地方政府公共政策执行力和地方政府公共政策执行力实现机制之间 的关系，较为全面、深入地阐释了地方政府公共政策执行力实现机制的构成要素。 四是从公共政策本身和公共政策执行的视角探索构建完善的地方政府公共政策 执行力实现机制的有效路径，为强化地方政府政策执行和提高地方政府执政能力 提供理论参考。 关键词:公共政策执行力;地方政府;实现机制;途径 I Abstract In the knowledge-based, the informationization, in the globalized modern society, the Local authority community policy carried out the strength question to cause the management theory, the government policy execution and the practice research attention gradually. The Local authority community policy carries out the strength research to be helpful in explains our country current Local authority community policy “carries out difficultly” the difficult position. The consummation Local authority community policy carries out the strength mechanism to be especially obvious in the safeguard community policy effective execution and important. This article carries out the strength research take the Local authority community policy as to depend on the spot, enables the selected topic to have the obvious modernity and the reality pointed, developed the Local authority community policy to carry out the strength research field of vision and the way. The full text is divided four chapters: The first chapters first has expounded the selected topic origin, then, in the analysis selected topic background, the selected topic significance as well as summarizes the domestic and foreign research present situation in the foundation, proposed that the full text research technique and the mentality, and have explained this article innovation spot. the second chapter first analyzed the Local authority community policy to carry out the strength and the Local authority community policy carries out between the strength mechanism relations. Then discussed the Local authority community policy to carry out the strength mechanism internal essential factor and the function form. the third chapter discussed the present existence four big subject matters with emphasis. The fourth chapter the construction effective Local authority community policy carries out the strength mechanism way. Through analyzes the Local authority community policy to carry out the strength mechanism existence question, proposed the construction effective Local authority community policy carries out the strength means. This article main research results and possible innovation mainly to concentrate in four aspects: In the conformity domestic and foreign related literature's foundation, proposed initially the Local authority community policy carries out the strength mechanism, thus enriched the Local authority policy to carry out the strength II mechanism research. Second, carried out the strength mechanism to the Local authority policy to conduct the preliminary research, to a certain extent has made up this specific domain research insufficiency. Third, the more systematic analysis Local authority community policy has carried out the strength and the Local authority community policy carries out between the strength mechanism relations, was more comprehensive, explains the Local authority community policy to carry out the strength mechanism integrant part thoroughly. Fourth, and the community policy execution's angle of view exploration construction perfect Local authority community policy carries out the strength mechanism effective way from the community policy itself, to strengthen the Local authority policy to carry out and sharpens the Local authority being in power ability to provide the theory reference. Key words: Public Policy Implementation Power; Local Government; Realization Mechanism; Way III 湘潭大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明:所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所 取得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任 何其他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡 献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的 法律后果由本人承担。 作者签名: 日期: 年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意 学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文 被查阅和借阅。本人授权湘潭大学可以将本学位论文的全部或部分内容编 入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇 编本学位论文。 涉密论文按学校规定处理。 作者签名: 日期: 年 月 日 导师签名: 日期: 年 月 日 第 1 章 引 言 1.1 选题来源 选题来源于导师宁国良教授主持的国家社科基金项目《和谐社会构建中的地 方政府政策执行力研究》(07BZZ018) 1.2 选题背景及意义 1.2.1 选题背景 随着政策执行研究的不断深入，西方政策研究学者从不同的视角出发，形成 了许多政策执行理论，如行动理论、组织理论、管理理论、因果理论、交易理论 等。20 世纪 70 年代中期以后，政策研究学者纷纷根据自己的学术背景，主要研 究了影响政策执行的各种因素，并构建出若干政策执行的理论模型，以期更好地 帮助人们发现和解决各种政策问题。美国学者 T(B(史密斯(T?B?Smith) 首次提出的一个分析政策执行因素及其生态----执行的理论模型“史密斯模型”。 M(麦克拉夫林(M?Mclanghin)构建了“互动理论模型”， M?雷恩(M?Rein) 和 F(拉宾诺维茨(F?F?Rabinovitz)构建了一个以循环为特色的政策执行分 析框架——“雷恩一拉宾诺维茨模型”。E.巴德克(E?Bardach)为主要代表， 用“博弈”论来分析政策执行过程。霍恩(C?.E?Van Horn)和 D.米特(D?S?Meter) 提出了政策执行的系统模型， D?梅兹曼尼安(D?A?Mazmanian)和 P?萨 巴提尔(P?Sabatier)提出了综合模型等。从以上西方学者的政策执行研究成果 来看，均比较全面地考察了政策执行的各种影响因素，为政策执行力的深入研究 打下了比较坚实的理论基础，然而不足的是，他们并未系统的、深入的考察和探 究政策执行力现象，没有进一步挖掘其内在的利益矛盾与 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 原因，更没有提出 有效的政策执行力博弈模型和调适策略。 在我国，对于政策执行力的研究，已有许多学者从多个视角进行探讨，如对 我国现阶段政策执行阻滞及其防治的研究，认为我国国民经济和社会发展过程 中，在相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止”， 上有政策、下有对策” 等政策在执行过程中变形、受阻乃至停滞等政策执行阻滞现象;对公共政策执行 偏差及其矫正研究;对公共政策执行再决策、公共政策执行系统、公共政策执行 中的公民政治参与、利益集团对公共政策执行影响等问题进行了研究;对提高执 行力的保障条件、政府执行力、公共政策执行力、行政行为的执行力等的研究。 但人们往往是从政策执行资源、环境、手段等角度进行分析，而基于地方政府对 1 政策执行力的模型、构成要素、机制、文化等方面还未作出比较深层次的理论剖 析与实证研究。 1.2.2 选题意义 1、有利于分析中国地方政府公共政策执行力实现的影响因素。公共政策执 行力的研究在我国引起了热烈的讨论，但是关于地方政府公共政策执行力实现机 制的研究较少。 2、有利于探索中国地方政府公共政策执行力实现机制困境的有效对策。分 析地方政府公共政策执行力实现机制存在的问题有利于构建有效的地方政府公 共政策执行力实现机制。 1.3 国内外研究现状 1.3.1 国外学者的相关研究研究 公共政策学是一个跨学科、综合性的研究领域，人们从不同的立场和角度出 发，必然会在有关公共政策的理论上形成不同的观点和学派。由于西方最早把公 共政策作为一门学科来加以系统研究，所以他们的学科体系较为全面和成熟。在 西方公共政策科学的发展中，不同的学者从不同的社会科学的框架中加以研究， 形成了几种较有影响的学科研究路径，即政治学路径、经济学路径、管理学路径 等。从不同的研究路径出发，导致对公共政策的性质、原因和结果以及公共决策 系统及其运行作出不同的描述和解释，从而形成不同的公共政策学研究理论，这 些理论主要包括功能过程理论、政治制度理论、政治系统理论、公共选择理论、 交易成本理论、管理主义理论等。 20 世纪 70、80 年代，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政 策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行运动”(Implementation Movement)。 它的兴起以普雷斯曼和韦达夫斯基(T?L?Pressman and A?Wildavsky)对美 国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰”计划执行的跟踪研究而写 成的报告《执行》一书的出版作为标志，有着深刻的理论与现实背景。从理论上 看，20 世纪 60 年代末 70 时代初美国政策科学研究的事业拓宽，要求对政策系 统和政策过程中的各种因素和环节作全面深入地研究，对政策执行研究长期遭到 忽视的状况必须加以纠正。从实践看，20 世纪 60 年代有约翰逊政府所发起的“伟 大社会”改革的许多政策项目并没有取得预期的结果，这促使人们去评估政策， 并寻找政策执行方面的原因。正是在理论与实践的双重作用下，政策执行在 20 世纪 70 年代以后成为政策科学研究的焦点。 2 西方的“执行运动”大大地拓展了早期政策科学的研究范围，将长期被人们 所忽视的政策执行这一环节或阶段纳入政策分析学科的视野，大大地丰富了政策 科学的理论内容。西方政策研究学者从不同的视角出发，形成了许多政策执行理 论，如行动理论、组织理论、管理理论、因果理论、交易理论等。20 世纪 70 年 代中期以后，政策研究学者纷纷根据自己的学术背景，主要研究了影响政策执行 的各种因素，并构建出若干政策执行的理论模型，以期更好地帮助人们发现和解 决各种政策问题。美国学者 T?B?史密斯(T?B?Smith)首次提出的一个分析 政策执行因素及其生态一执行的理论模型“史密斯模型”。M?麦克拉夫林 (M?Mclanghin)构建了“互适模型”， M?雷恩(M?Rein)和 F?拉宾诺维 茨(F?F?Rabinovitz)构建了一个以循环为特色的政策执行分析框架——“雷 恩一拉宾诺维茨模型”。E?巴德克(E? Bardach)为主要代表，用“博弈”论 来分析政策执行过程。霍恩(C?E?Van Horn)和 D.米特(D?S?Meter)提出 了政策执行的系统模型， D.梅兹曼尼安(D?A?Mazmanian)和 P?萨巴提尔 (P?Sabatier)提出了综合模型等。以上西方学者均比较全面地考察了政策执 行的各种影响因素，为政策执行力的深入研究奠定了比较坚实的理论基础。 1.3.2 国内学者的相关研究 国内政策研究正式成为一门学科，首先得益于大量引进了西方先进的政策理 论。20 世纪 80 年代中后期以来，西方的一些公共政策学方面的专著和教材被 译成中文，我国台湾的一些研究成果也被相继引进大陆内地政策研究领域，如美 国 R?M?克朗的《 系统分析和政策科学》( 1986 )、S?S?林德布洛姆的《 政 S? D ?凯尔曼的《 制定公共政策》 ( 1990)、S? S?那 策制定过程》 ( 1988 ) 、 格尔主编的《 政策研究百科全书》( 1990 )、 J?E?安德森的《 公共决策》 ( 1990 )、E?R?克鲁斯克主编的《 公共政策辞典》 ( 1992 )、叶海卡? 德 洛尔的《 逆境中的政策制定》( 1996 ) 等，另外，还有台湾林水波和张世贤的 《公共政策》 ( 1982 )、伍启元的《 公共政策》 ( 1989 )、林钟沂的《政 策分析的理论与实践》( 1994)等。随后，一批中国大陆学者撰写的专著和教材 纷纷问世，如王文捷和石磐生的《 马克思主义政策学》( 1985 )、孙光的《 政 策科学》( 1988 )、舒扬等的《 政策学概论》( 1989 )、高长舒和张立荣的 《 社会主义政策学》( 1989 ) , 90 年代以后较有影响的教科书有桑玉成和刘 百鸣的《公共政策学导论》( 1992 )、张金马主编的《 政策科学导论》( 1992 )、 陈庆云的《 公共政策分析》( 1996 )以及陈振明的《 政策科学》( 1998 )等。 政策执行是公共政策研究的重要领域,目前,我国政策执行研究呈现逐年递 增的趋势,且有很强的实践导向, 我国学者从多个视角对政策执行力进行研究， 3 如对我国现阶段政策执行阻滞及其防治的研究，认为我国国民经济和社会发展过 程中，在相当程度上还存在着诸如“有令不行、有禁不止”，“上有政策、下有 对策”等政策在执行过程中变形、受阻乃至停滞等政策执行阻滞现象;对公共政 策执行偏差及其矫正研究;对公共政策执行再决策、公共政策执行系统、公共政 策执行中的公民政治参与、利益集团对公共政策执行影响等问题进行了研究;对 提高执行力的保障条件、政府执行力、公共政策执行力、行政行为的执行力等的 研究。这些成果主要有: 政策执行过程中存在的问题，主要是指对中央政策的执行，有的研究者认为 主要是: 对中央政策的认同、理解的问题和对中央政策运作规律缺乏准确把握;对中 央政策采取对策或有选择的执行;寻找借口拒不执行中央政策?。 还有的研究者具体分析了中央部门政策与地方政策的冲突与调适问题，认为 首先要承认地方利益和中央部门机构利益之间的冲突的客观性，在承认中央利 益、部门利益和地方利益的基础和前提上，努力寻找和获得各个利益集团之间的 均衡点?。具体到地方政府政策执行力的系统研究较少，且关于地方政府公共政 策执行力实现机制的研究则更少。 1.4 研究思路及基本框架 1.4.1 研究思路 本文以公共政策执行力的基本理论、公共政策执行力与公共政策执行机制的 关系、地方政府公共政策执行力实现机制存在的问题和地方政府公共政策执行力 实现机制的完善由浅入深进行分析。通过逐层分析，以提出完善地方政府公共政 策执行力实现机制的办法。 1.4.2 基本框架 第一章 引论 首先阐明了选题来源，然后在分析选题背景、选题意义以及综 述国内外研究现状的基础上，提出全文的研究方法与思路，并阐释了本文的创新 点。 第二章 地方政府公共政策执行力实现机制的一般理论分析。首先分析了地 方政府公共政策执行力与地方政府公共政策执行力实现机制之间的关系。然后探 讨了地方政府公共政策执行力实现机制的内部要素和作用形式。 ? 朱广忠.地方政府执行中央政府存在问题的系统分析[J].理论探讨,2002(2) ? 程杞国.部门政策与地方政策的冲突与调试[J].地方政府管理,2000(1) 4 第三章 地方政府公共政策执行力实现机制存在的问题。重点讨论了目前存 在的四大主要问题。 第四章 构建有效的地方政府公共政策执行力实现机制的途径。通过分析地 方政府公共政策执行力实现机制存在的问题，提出了构建有效的地方政府公共政 策执行力的办法。 1.5 研究方法和创新点 1.5.1 研究方法 (1)理论与实践相结合的方法。本文在研究过程中力求做到以下四点:一 是根据实践的需要来确定研究的重点，二是根据实践发展来选择研究的热点。三 是运用先进理论来指导实践;四是运用实证案例来提出理论观点。 (2)跨学科研究方法。本课题主要尝试性地综合运用了政治学、行政组织 学、公共政策学、组织行为学等跨学科的专业知识进行研究，力求深刻挖掘政策 执行力的内在规律，找寻解决问题的有效路径。 1.5.2 可能的创新点 (1)在整合国内外相关文献的基础上，初步提出了地方政府公共政策执行 力实现机制，从而丰富了地方政府政策执行力实现机制研究。 (2)对地方政府政策执行力实现机制进行了初步的研究，在某种程度上弥 补了这一特定领域的研究不足。 3)较为系统的分析了地方政府公共政策执行力和地方政府公共政策执行 ( 力实现机制之间的关系，较为全面、深入地阐释了地方政府公共政策执行力实现 机制的构成要素。 (4)从公共政策本身和公共政策执行的视角探索构建完善的地方政府公共 政策执行力实现机制的有效路径，为强化地方政府政策执行和提高地方政府执政 能力提供理论参考。 5 第 2 章 地方政府公共政策执行力实现机制的一般理论分析 2.1 地方政府公共政策执行力 2.1.1 公共政策执行的涵义 要系统理解行政领域“政策执行力”的涵义，就必须弄清楚政府“执行”这 一概念。“执行”在政府职责体系中占有很重要的位置，决定了政策执行力的重 要性。公共政策执行是整个政府行政过程链条中不可缺少的环节，是将政策目标 转化为政策现实的唯一途径。 美国学者艾利森指出，在实现政策目标的过程中， 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 确定的功能只占 10%， 而其余的 90%取决于政策的有效执行。由此可见，政府的各项方案要实现预定的 目标，达到满意的效果，都有赖于有效的政府执行。如果执行不力或不当，不仅 不能妥善解决政府各项政策执行、贯彻中存在的“受阻”问题，而且可能加剧问 题的恶化、引发新的危机，加大政府的治理成本;会使民众对政府颇有微词，政 府招致信用危机和合法性危机。我国学者陈振明认为，政府必须“及时、正确地 制定政策方案”，而正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的政策执行?。丁 煌教授将“政策执行”界定为:所谓政策执行，就是指政策执行者通过建立组织 机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行 动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而使既定的政策目标得以实现的 动态过程。通过这个对政策执行定义的界定，可以看出，政策执行过程涉及到众 多的参量，政策执行是一个系统的工程?。现代公共行政学的创始人威尔逊指出， ?P94 “公共行政就是公法的明细而系统的执行活动” ;国外行政学者古德诺在 1900 年在《政治与行政》中，就基于国家意志表达和实现的角度对政治与行政 做了区分。第一次明确提出了政治与执行是所有的政府体制中存在的两种政府职 能，即国家意志的表达和国家意志的执行，他把这两种功能分别称之为“政治” 与“行政”。政府的重要功能就是执行国家的意志，包括国家法律、法规等相关 政策。古德诺的这些观点道出了政府的职能，就是必须执行国家的意志。1926 年伦纳德?D?怀特在《公共行政学研究导论》一书中指出执行对于公共行政的 重要性。怀特指出政府的“公共行政，就是公共事务的执行;行政活动的目的， 则是使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满地完成”。?P127 ? 陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社,2003. ? 丁煌.政策执行阻滞机制及其防治对策[M].北京:人民出版社,2002. ?? 彭和平.国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997 6 2.1.2 公共政策执行力内涵 国内学者立足于公共行政研究视角，对政府执行力做了这样的概念界定:作 为行政管理学意义上的政府执行力，可理解为政府组织为达到既定目标，通过对 各种组织资源进行使用、调度和控制，从而有效地执行政府的日常事务和有效贯 彻实施法律、政策、决策、法令、战略计划的政府内在的能力和力量?。国内学 者基于对县级政府执行力的研究，指出县级政府政府执行力是指:以实现社会公 共利益为根本宗旨，县人民政府以其所拥有的各种资源为基础，在实现一系列行 政目标、完成各种行政任务等的过程中所体现的实力、意志力和能力。其中实力 是组织行为能力的基础、意志力是组织行为能力的精神力量，具有明确和保证组 织行为能力方向和激发工作热情地作用?。国内还有学者认为， 政府执行力”可 “ 以理解为在政府组织内所存在的，通过准确理解政府的目标方向及精心设计方 案、实施方案，并对政府的各种组织资源(包括人财物、信息、法律、制度等) 进行集中有效使用、调度和控制，进而有效地执行实施政府的公共政策、决策、 法令、战略、计划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量?。 借鉴和参考上述学者的定义，本文将政府执行力界定为:在宪法、法律、政 策、行政法规框架内，政府组织正确理解政府目标的基础上，为落实政府目标所 展开的一系列计划、组织、协调、监督活动及政府组织对各种资源的合理、有效、 科学的整合、使用、调度、控制过程中所应具备的一种有效的积极主动的内在能 力和力量。 首先，执行力是一种力，主要指的是一种能力，即“能胜任某项任务所需 要的主观条件”(现代汉语大词典)。作为政府行政管理意义上的执行力，可解释 为在政府组织内所存在的通过准确理解政府的目标及方向和精心设计方案、实施 方案，并对政府的各种组织资源，包括人财物、信息、法律、制度等进行集中有 效使用、调度和控制，从而有效地实施政府的公共政策、决策、法令、战略、计 划以及完成政府既定目标的政府内在的能力和力量。政府组织的这种内在的能力 和力量是确保政府有效履行其执行国家法律和政策，推动国家社会发展以及进行 社会管理和公共服务职能的主观条件。 其次，政府执行力是一种整合力。它是政府组织在法制框架内，运用各种执 行策略、手段、技术去完成执行任务所具备的合力。但它不是各种力量简单的相 加，而是政府组织内部各种资源通过法制化程序和一定的机制后良胜互动所产生 的有效、法制、科学的整合力。它强调的是政府组织的法制、高效、团结、组织、 协调、调配、互动能力及政府组织的团队精神。政府组织只有具备了这种整合力， ? 莫勇波.政府执行力:当前公共行政研究的新课题[J].中山大学学报(社会科学版),2005(1) ? 闰鹏.市场经济条件下我国县人民政府行政执行力研究[J].华东师范大学学位论文,2006(4) ? 黄乔松.论政府执行力文化的构建[J].北京林业管理干部学院学报,2006(1) 7 政府各项政策才能有效的执行和落实。 最后，政府执行力还是一种效力。政府执行力作为一种效力，要求政府严格 依法办事，依法定程序行使行政权力，只有如此，才能产生合法、有效力的政府 执行力。背离法制，政府执行力就上失了其合法性存在的基础，离开了合法性这 个基础，政府执行力易导致行政权威危机，政策落实受阻，不易产生合法、高效 的政府执行力，这种效力基本上是低效、甚至是无效的。政府执行力作为一种效 力存在，也是要通过行政效率来体现的。笔者认为，执行力强的政府其行政效率 也是很高的。同时，行政效率高的政府也一定是具有很强执行力的政府。行政效 力和行政效率两者的关系是辩证统一的关系。因此，政府在制定、执行政策、决 策，处理日常事务，管理国家和社会公共事务的过程中，必须正确认识和处理效 率和效力两者的辩证统一关系才可能有权威，也才会产生高效的政府执行力。 我国的公共政策可以分为中央政府的基本政策和地方政府的具体政策,地方 政府公共政策是指地方政府依据国家的宏观政策,针对本地区经济社会发展而制 定的一系列公共政策的总和。地方政府公共政策执行是指地方政府行政机关及其 组成人员通过运用各种手段,将公共政策的内容转化为现实从而实现公共政策决 策目标的一种行为，它是一个由执行机关、目标群体及其执行机制构成的一个系 统过程。? P112 2.1.3 公共政策执行与公共政策执行力的关系 从公共政策执行力与公共政策执行的关系看，两者既紧密联系，又有明显区 别。公共政策执行力是政府贯彻政策以实现既定目标的实践能力，它是把意图、 规划化为现实的具体执行效果的体现。公共政策执行力始终渗透在具体政策执行 之中，决定着执行的实际运作效果。在公共政策执行的每一个环节，都直接体现 了执行组织和人员的执行力状况。同时，公共政策执行也离不开高效的公共政策 执行力，缺少了执行力的保障，政策执行只能沦为空谈，流于形式。 另一方面，公共政策执行力与公共政策执行又是两个不同的范畴。公共政策 执行力是一种能力与手段，而公共政策执行是一个活动过程，它是政府机关将既 定的公共政策适用于具体的个人、组织、事件和特定的背景，直接推动或者监督 ?P88 保证公共政策得以落实的过程 。公共政策执行的核心是适用政策，它的目的 就是把政策落到实处。而公共政策政策执行力则是推动这种适用得以实现和完成 的能力和手段，它注重的是力量的维度。 ? [美]那格尔.政策研究百科全书.[M].林明等译.北京:科学技术文献出版社,1990. ? 赵凯农、李兆光.如何贯彻执行公共政策[M].天津:天津人民出版社,2003. 8 2.2 公共政策执行力实现机制的内涵及运行目标 2.2.1 公共政策执行力实现机制的内涵 “机制(mechanism)”一词源于希腊文，原本是一个机械学术语，最初指的 是机器运转过程中各个零件之间的相互联系、互为因果的联结关系及运转方式。 到了 18 世纪，这个词被用到了生理学界和医学界，通过类比机制使用了生物机 制、病理机制等概念，用以表示有机体内发生生理或病理变化时，有机体内的各 个器官之间的相互联系、相互作用及其效应。生物学和医学在研究一种生物的功 能(例如光合作用或肌肉收缩)时，常说分析它的机制，这就是说了解它的内在 功能方式，包括有关生物结构组成部分的相互联系，以及其间发生的各种变化过 程的物理、化学性质和相互联系。阐明一种生物功能的机制，意味着对它的认识 从现象的描述进到了本质的说明。后来，随着“机制”一词在许多学科中的经常 运用，它也逐渐被引申为指一个运动着的客体内部各个组成部分之间在某种状态 下所发生的功能性变化及其过程和方式。 由于公共政策执行本身就是一个由多个相关环节组成，并涉及众多复杂变量 的动态过程和系统工程。所以，公共政策执行机制即在公共政策执行过程中，构 成公共政策执行系统的各个组成部分之间、部分与整体之间以及系统与环境之间 相互联系、互为因果的联结关系及运作方式。对公共政策执行进行机制研究，实 质上是对构成公共政策执行系统的各个组成部分之间、部分与整体之间以及系统 与环境之间的关系和功能作用进行的深层次的系统研究。阐明公共政策执行机制 也同样意味着对公共政策执行力的认识从现象的描述进入到了本质的说明。与公 共政策执行机制同属制度范畴，对公共政策执行起着重要影响作用的是公共政策 执行体制。它是指承担公共政策执行任务的机构、人员和 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 公共政策执行活动 的各种制度以及由此而形成的公共政策执行模式的总称。与公共政策执行机制不 同，公共政策执行力实现机制关注的是公共政策执行主体的确定及执行权力的分 配，而且其构建和发展深受国家政治、经济、文化体制和经济发展水平的制约。 而公共政策执行机制关注的则是各个组成部分之间互为因果的联结关系及运作 方式，其构建和完善更多的是受公共政策执行客观规律的影响。公共政策有效执 行机制即指健全的、完善的公共政策执行机制，它能够推动公共政策顺利的贯彻 实施，将政策观念形态的内容完全转化为实际效果，保证公共政策目标最终圆满 实现。 公共政策执行不仅是一个动态过程，而且是一个包含着建立执行机构、运用 政策资源、解释政策内容、进行政治动员、开展局部实验、具体贯彻落实以及实 施协调监控等诸多环节的复杂过程，每一个环节都是一个具体的机制。比如政策 9 传播机制、组织准备机制、主体行为优化机制、沟通协调机制、监督控制机制等， 正如一部机器的整体功能必须由其各个部件的功能充分发挥所体现出来的那样， 公共政策有效执行机制的整体功能也正是在这一系列具体机制的充分运行中发 挥出来的。因此，公共政策有效执行机制包括两个方面的内涵:第一、健全的、 完善的公共政策执行机制要求每一个具体的机制都是健全的、完善的;第二、在 每一个完善的具体机制的有效运转基础之上，公共政策执行机制整体上是健全 的、完善的、运转灵活的，最终是有效的。这就要求对公共政策执行过程中的每 一个环节及其之间的关系进行全面、系统和重点的把握，要求对公共政策执行过 程中所涉及的每一个因素及其对整体效果的影响进行深入分析和研究。因此，只 有全面、系统的把握公共政策执行过程中的每一个环节、所涉及的每一个因素及 它们之间的复杂关系，才能真正建立起一个公共政策有效执行机制。 地方政府公共政策执行力实现机制即地方政府公共政策执行力各构成要素 之间相互联系和作用的关系及功能。笔者认为，信息沟通机制、公民参与机制、 激励创新机制、责任追究机制、执行主体约束机制、执行监督机制等机制构成了 地方政府公共政策执行力实现机制。它们之间的相互关系、相互作用和各自的功 能有机构成了地方政府公共政策执行力实现机制。 2.2.2 公共政策执行力实现机制的运行目标 公共政策执行力实现机制一方面要保障公共政策的贯彻实施，保证公共政策 目标的顺利实现，因此对效率的追求必然是其运行目标之一;另一方面公共政策 的本质是要对全社会的利益作有权威的分配，公共政策有效执行机制不但要保证 这种分配是有效的，而且是公平的。因此谋求社会公平亦是公共政策执行力实现 机制的运行目标。既然效率和公平都是公共政策执行力实现机制重要的运行目标, 为了有效地调解两者之间的内在紧张问题,就必须寻找更高层次的价值规范,把 效率与公平很好地统一起来，这个更高层次的价值规范就是捍卫和实现社会公 正。 社会公正是社会成员对社会分配所认同的世俗评判标准,它是通过民主讨论 和相互妥协的对话机制达成的。社会公正接受一个统一原则的指导,这个原则就 是体现社会中最大多数人的根本利益。作为公共政策执行力实现机制运行的基本 价值目标,社会公正原则的完整内涵应当包括以下几个层次:公民基本权利的平 均主义分配;经济活动收益的效率主义分配;社会底线需求的平均主义分配;促 进社会和谐的综合回应分配。其中，第一层次优先于第二层次,第二层次优先于 第三层次,第三层次优先于第四层次。第四层次是对前三个层次的有效补充,它管 辖前三个层次没有涉及却有可能引发社会不满和动荡的具体领域。公民基本权利 10 的平均分配是自由民主社会的基石,它保证了个人发展和追求幸福的起点平等。 在保障基本权利的等量分配的前提条件下,效率主义应当成为社会分配的主要原 则。效率主义以社会财富总量的最大化为目标,它是促进经济发展和财富积累的 重要途径。由于效率原则可能导致个人发展出现截然不同的境地,为了促使每个 人都能从社会发展中获利,个人生存和发展的底线需求应当得到保障。最后,公共 政策有效执行力实现机制应通过综合考量和相机决策,及时回应特殊社会群体的 特殊利益需求,及时化解社会不满和社会矛盾,致力于促进整个社会的和谐发展。 2.3 地方政府公共政策执行力实现机制的内部要素 2.3.1 以构建信息沟通机制为渠道 控制论的创始人维纳认为:“信息是人们在适应客观世界并使这种适应反作 用于客观世界的过程中,同客观世界进行交流的内容和名称”从控制论的角度来 分析公共政策执行,公共政策执行过程实质上是一个有效的信息流通过程。信息 是公共政策执行的重要资源,是防止执行偏差的重要条件,政策信息的不对称或 沟通渠道受阻,都将严重影响公共政策执行。因此建构公共政策执行的信息沟通 机制,以畅通信息传播和反馈渠道,尽量避免或减少政策信息的不对称性,是防止 公共政策执行偏差和提高公共政策执行效率的重要途径。信息是决策的基础,能 否拥有充分的信息是决策成败的关键问题,也是公共政策能否体现公共利益,解 决公共问题的重要因素之一。 2.3.2 以优化公民参与机制为核心 公民参与政策过程是当代世界范围内政府改革的一个重要内容。其主要形式 有:告知、咨询和积极参与。这是一个从低到高、层层递进发展的过程。有序的 公民参与需要在法律——政策——执行的框架下进行。公民参与是公民依法介入 国家社会政治生活,享有真正管理国家和企事业的权利;是体现民意、反映民情、 提高公共政策执行民主化水平的根本要求;是实现公民自我管理、自我教育和自 我服务功能的基本途径;是体现民主自治原则、增强主体意识和加强民主政治建 设的重要内容"。优化公民参与机制一方面要求公共政策执行体现公民有序的政 治参与，另一方面要保证公共政策执行中公民参与的制度化、规范化和程序化。 公民参与机制在公共政策执行中主要表现为公民与参与政策执行计划、监督和评 估等方面。 11 2.3.3 以创新激励机制为动力 作为一个相对独立的社会行为组织,公共政策执行主体政府部门也是市场经 济条件下的多元利益主体之一,也要寻自身的最大利益。政府中的个人也是经济 人,都天生地追求身利益的最大化,但政府机制并不能以盈利为目的,对政府及员 的物质激励非常有限,他们常被置于公仆的地位而不能明显追求自身经济利益, 这就使他们的自利动机受到了限制,从而迫使他们采用其他方式实现自己的利 益。正是由于对公共策执行者的利益需求的忽视或激励的欠缺,很大程度上导致 公共权力异化以及客观性腐败的行为和心理倾向的产生。因此必须尽可能在有限 资源供给的范围内创新有效的激励机制。要想有效地调动公共政策执行主体的积 极性，必须要有健全的创新激励机制。创新激励是公共政策执行成功与否定的关 键因素。政府如何在有限的资源当中采取合适的激励手段构建一个好的激励机制 来调动政策执行者的积极性，是十分重要的。 2.3.4 以强化责任追究机制为关键 公共政策是政府为解决社会公共问题而制定的行为准则,政策执行主体依照 使政策执行者应承担相应的政治责任、 法定权力执行政策,是权、责、利的统一体, 道德责任和人格责任。为了避免和防止决策的随意性、盲目性、独断性,必须建 立决策失误责任追究制度,对那些不按照决策权限、违反法令程序、损害国家、 社会、集体利益和公民合法权益的决策行为进行处理。要按照“谁决策、谁负责” 的原则,明确界定各个决策环节决策主体的相应责任要求。应完善责任追究的程 序,健全处罚体系,形成党纪、政纪、法律处罚的不同责任等级。同时,对于直接 责任、间接责任、连带责任等责任也要用具体的制度规范加以明确。公共政策执 行必须以强化责任追究机制为关键,促进政策执行者提高政策素质和政策水平, 控制政策执行方向,规范政策执行行为。像重视建立决策者责任制一样,重视建立 强化公共政策执行者的责任追究机制,使政策管理出偏、贯彻不力,执行失误,甚 至违背政策、对抗政策的责任落实到具体的执行者身上,以保证政策执行的责任 明晰和实施严肃,从而增强政策执行者的责任感、使命感和危机意识。 2.4 地方政府公共政策执行力实现机制作用形式 地方政府公共政策执行力实现机制是一种动态机制。其构成要素在相互作 用中形成了有效的运行机制。 12 2.4.1 通过对地方政府公共政策执行主体和客体间互动发挥基础作用 在公共政策执行中，公共政策执行者是负责组织落实公共政策目标、措施的 人。实际上任何公共政策的执行，最终都要通过人来完成，因此来探讨人的行为 对公共政策执行的影响具有重要的意义。任何一个人既是在制度环境中活动，又 要受制度环境的制约，制度对人的行为的选择起着决定性的作用。制度有正式制 度和非正式制度之分，正式制度是人们有意识创造的约束人们行为的规则，它对 人们的行为具有强制性。而非正式制度是人们在长期的生活过程中约定俗成的， 共同格守的行为准则，它通常不具有正式制度那样大的强制性，但在人们的实际 行为选择过程中，它可能比正式制度更能起决定性的作用。任何政策问题都具有 一定的政策目标，这种目标总要表现为对一部分群体的利益进行分配或调整，表 现为对一部分群体行为的指导、制约或改变。政策问题所涉及到的目标群体范围 的大小即目标群体行为所需调适量的大小也影响了政策执行的效果。政策实际上 是为解决政策问题而制定的行为准则，政策实施意味着要直接调适目标团体的行 为，以适应新的行为准则。因此，目标群体对政策执行的效果具有举足轻重的作 用，作为目标群体的行为同样也受到制度(正式制度和非正式制度)的约束，例如 有些政策执行往往考虑不到目标群体的非正式规则(传统观念、风俗习惯等)的影 响和制约而最终导致失败。作为政策执行的施动者和作为政策执行的目标群体， 二者的行为都受到制度的约束，制度在二者之间扮演了一个桥梁作用，也就是说， 执行者和目标群体在共同的机制框架下发挥各自的能动作用，互相影响，互相制 约，二者互动的基础正是制度。 2.4.2 通过组织结构对地方政府公共政策执行过程产生约束作用 公共政策执行往往通过行政机构这样的组织来实施，政策的有效执行与组织 密切相关。R?蒙特乔伊把影响政策执行的组织分为两个方面来研究，即组织内 的和组织间的问题。组织内的问题是在新的行政命令赋予特定行政机构的时候， 新的行动类型和以前的互动成为竞争关系的时候产生。而在执行新命令时，如果 有两个以上的行政机构参与，那么就会因机构之间的调整问题而发生组织间的执 行问题。组织间和组织内的任何变化都可能会影响到公共政策的执行，而组织的 结构和模式的变化需要依靠组织制度的变迁和设计来改变，简言之，即制度通过 引导组织模式变革来达到促进政策执行优化的目的。因此要优化公共政策的执 行，就必须要有好的组织结构和模式，那么好的组织结构和模式的形成最根本的 就是靠制度来规范和约束。 一个优化的行政组织结构才是执行力强的组织。合理高效的行政组织架构， 可以产生最小程度的执行磨擦和最大限度的综合执行力。组织架构不合理，主要 13 表现在组织纵向层次结构不合理和横向机构设置及职能划分不合理。不合理的组 织架构将会导致组织整体效应的损害，从而影响政府组织的执行力，比如组织层 次过多，执行信息在传递过程中受到的干扰就越多，就越容易出现误差和扭曲; 机构横向设置不合理，容易使执行过程中缺乏协调，同时可能出现各个主体之间 的磨擦，比如为谋求各自利益而相互拆台和互设障碍的情况，严重影响执行力。 优化政府的行政组织架构，首先，要求纵向设置合理。一是要尽量减少政府的执 行层次，减少层层传达，压扁组织，精简冗员;二是要合理划分各级政府机构的 管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到责任权力相统一，力求规范化、 法制化。其次，要合理设置横向间的政府组织机构，正确划分各自职能权限，进 一步优化和规范政府各职能部门的配置。要有相对独立的机构编制法律体系，把 政府机构设置及其职能配置纳入法制化的轨道，使机构设置有法可依。 2.4.3 通过利益整合对地方政府公共政策执行过程产生促进作用 过去,我们往往由于过分强调国家利益、集体利益而忽视对地方利益和局部 利益的照顾,或者由于过分强调长远利益,从而忽视短期利益,甚至给地方利益带 造成一些地方对上级政策的抵触,十分不利于政策执行力 来严重的损害和影响, 的提升。建立健全中央及各级地方利益的调节机制,协调各方利益关系,调整、缩 小利益差距,对于提高地方政府政策执行的意愿,提高地方政府执行力具有重要 意义。为此,要加强法律、制度建设,堵塞各种漏洞,保证利益分配领域的正常秩 序。要把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点,综 合运用政策、法律、经济、行政等多种手段和教育、协商、调节等多种方法,协 调处理中央及各地、各级政府之间的利益关系。正确化解各级政府之间利益矛盾, 促进各方利益的均衡。要建立政策过程中公众参与的回应机制,注意听取和吸纳 不同地区、不同层级政府和群众的意见,特别在制定和执行重大政策时,必须反映 各地各利益主体的诉求,维护他们的利益,促进社会的公平公正。要特别注意形成 一系列沟通、斡旋、谈判的机制和策略,上级政府应当借助于共同愿景描述、价 值诠释和对话机制,凝聚共识,缩小差距,促进互利共赢,达到大力提高地方政府 的政策执行力的目的。 14 第 3 章 地方政府公共政策执行力实现机制存在的问题 3.1 地方政府公共政策执行主体单一 3.1.1 地方政府成为单一的执行主体 公共政策执行的主体不仅包括各类政府组织,也包括所有的非政府公共组织 不仅包括所有的国家公务人员,也包括各类非政府公共组织的成员,以及全体社 会成员。这是当代公共管理的基本要求,也是未来公共管理发展的基本趋势之一。 公共政策执行主体的多元化有利于激发、调动各个方面的积极性,增强社会多种 成员的责任心和参与意识,提高公共政策执行活动的效率。 传统行政体制下政府垄断政策执行,虽然表面上存在各种不同的执行机构, 但这些机构就本质而言,仍然属于政府的组成部分,必须按照政府的统一原则、统 一意志办事,缺乏独立性自主性,传统体制还坚决排斥私营部门参与公共服务。 我国正处于计划经济向市场经济转型的时期,政府仍然掌握相当大的社会公 共权力,处于社会公共管理的中心,所以我国的公共政策执行主体相对单一。主要 表现在地方人民政府及其所属工作部门构成公共政策执行的基本主体,它们拥有 绝对的执行权力,执行范围及其广泛。非政府公共组织,如各类自治组织、企事业 单位等,缺乏必要的公共政策执行权力,在政策执行中处于被动从属的地位。整个 执行过程缺乏公众的参与和配合。 由于我国长期以来形成的经验决策和人治传统，实行高度集权的管理体制。 在这种公共管理体制下，片面强调权力的高度集中行使，上级决策下级执行，强 调“有令必行，有禁必止”，执行人员缺乏主观能动性，形成了“上级推一推， ?P191 下级动一动”的政策执行行为模式。 传统政策执行体制的突出特点是，政府 处于公共权力的中心，既负责政策的制定，又负责政策的执行，其他非政府组织 和广大人民群众基本上被排斥在执行体制之外，政府及公共行政部门是唯一的政 策执行主体。而改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，中国社会的 政治、经济各方面都发生了巨大变化，出现了经济主体多元、利益主体多元的发 展趋势，传统的以国家利益为总代表的单一利益主体被多样化、多层次利益主体 的新格局所代替，越来越多的经济利益主体为保护自身的合法权益，寻求公平竞 争的机会，要求参加公共管理和政策的执行，因此催生了新的政策执行体制的建 立。在我国地方政府政策执行体制中，地方政府和公共部门仍然处于主导地位， 始终扮演着管制者或包打天下的角色。而市场经济的发展使公共政策的执行主体 ? 刘熙瑞.公共管理中的决策与执行[M].北京:中共中央党校出版社,2003. 15 出现多元化，政府不再是唯一的公共管理组织和部门，它对公共权力的垄断要逐 步取消。公共权力随着公共管理重心的下移而日益社会化，众多的社会公共管理 组织成为公共政策的执行主体，特别非政府组织，他们在实践当中也充当了一定 的执行主体角色。 3.1.2 地方政府公共政策执行主体单一的弊端 主要有公共管理机构臃肿、人浮于事公共政策执行成本膨胀,公共资源浪费 严重等。在公共管理走向社会化的前提下,仍然由地方政府机构独自承担公共政 策的执行任务,必然导致政策管理系统层级设置与部门增多。 公共政策执行主体单一化实际上是政府包揽一切,本来应该由非政府社会公 共组织承担的一些社会管理职能也全部由政府承担下来。随着社会主义文明程度 的提高,公共管理的范围日益广泛,任务更加繁重,专业分工更加细密,但是公共 政策执行主体的单一化使政府的管理机构越来越臃肿,工作效率越来越低。在权 力高度集中、统一行使的公共管理模式中,政府是唯一的公共物品的生产者和提 供者。公共物品供给上的无竞争性和非价格性,引发了政府执行人员在执行中的 公共管理资金浪费严重。另外,由于缺乏必要的监督制约,容易导致某 不计成本, 些执行人员利用执行权力做交易,或利用非法手段变公共管理资金为个人资金 等。 3.2 地方政府公共政策执行信息不畅通 公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集传递、加工、使用、反馈的过程, 即输入关于社会各方面要求与需要的信息,经过转换领导层的决策,输出作为所 ? 制定的政策内容的信息,其中包括政策实施情况的反馈信息 。信息是公共政策执 行的重要资源，是防止执行阻滞的必要条件。信息子系统作为现代政策系统的基 础部分，它的主要功能就是通过各种渠道沟通领导者和执行者、政策主体和政策 客体或政策执行系统和社会的关系?。 在知识经济日益蓬勃发展的现代社会是信息社会，信息已成为一种宝贵财 富，谁拥有更多的信息，谁将获得更大的成功。信息既是公共决策的依据,也是 政策执行的重要资源。因此，在政策执行中,掌握充足的信息和拥有畅通的信息 渠道,对政策执行起着至关重要的作用。我国现行的政策执行体制中存在着许多 使信息不能够有效地传达和交流的障碍: ? 金太军.政策制定体制中的信息系统[J].中国行政管理,2001(4). ? 陈奇星.试论加强和完善行政监督机制[J].社会科学,1999(11). 16 3.2.1 地方政府公共政策执行信息输入效率低下 公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、传递、加工、使用、反馈的过 程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换(领导层的决策)，输出 作为所制定的政策内容的信息，其中包括政策实施情况的反馈信息?P61。。因此， 信息对于公共政策至关重要，不可或缺。所以政策信息的优化，与政策优化是统 一的，高质量的信息搜集工作会保证政策目标的优化;科学的信息处理会保证政 策方案的优化;信息的有效利用度会保证政策的很好实施。 但是当前政策的推进需要与外部环境之间的互动不足，没有及时充分的信息 输入和能量来源，信息渠道是否广泛、信息供给是否充分准确、信息沟通是否顺 畅、信息的层级过滤标准是否合理、信息是否对称等都对政策制定、执行造成影 响，如果出现信息输入的不足、滞后等问题，那么都将导致政策的信息困境。这 些都给政策目标确定、政策制定与实施等造成很大影响，比如由于信息不足，导 致政策问题确定偏离以及政策目标不明确、不合理，政策的有效性这就从源头出 了问题。 另外由于政策信息的特点决定政策信息只有越广泛、越公开、越透明，才能 形成畅通的信息渠道，从而避免因信息闭塞而造成政出多门、互相抵消、不同步、 不配套等问题。按照现代决策理论及公共政策科学的观点，现代化的公共决策系 统是信息、参谋(咨询)、决断和监督等子系统分工合作，密切配合的有机系统。 ?P537 3.2.2 地方政府公共政策执行信息不对称 首先表现为中央与地方，上级与下级之间以及政府与公民之间的信息不对 称。无论是中央政府还是地方政府进行决策，所需要的信息主要是靠各部门和基 层逐级传递上来，这样，依靠信息来决策的上级政府与提供信息的下级各级组织 在掌握信息的数量上是不对称的。此外在高度集权的体制中，由于信息不对称非 常严重，正规的信息渠道往往为了迎合上级的意图而传递不符合实际情况的信 息。这样政府制定出来的决策将与现实严重脱节，导致政策超前、政策滞后而无 法有效传达和执行。 由于人们不可能把全部偏好都公布于众，偏好的隐藏给公众提供了不完全信 息，同时不完善的市场也只提供了有限的信息，再加上公众偏好显示机制又是不 健全的，导致政府在制定公共政策时面临的信息是不完备的。政府对公民的信息 不了解也会影响公共政策的实施质量。如移民安置政策，由于移民与政府之间信 ? 陈庆云.公共政策分析[M].北京:中国经济出版社,1996. ? 陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社,1998. 17 息的不对称，移民不知道政府工作的难处，而政府没有畅通的渠道获知移民的真 实现状，无法深切体会到移民在适应和生存中所遭的罪、吃的苦，因此导致双方 的不理解，这说明了政府与公民相互沟通信息对政策推行的重要性，同时要求政 府及时增强反应能力和社会回应力。 信息不对称其次表现为强势利益团体对信息的控制。信息的价值在于其流动 性和共享性，如同货币一样，流动性越强，信息的价值也就越能得到体现。然而 私人利益对公共决策者的控制力可以追溯到他们对信息的控制?P167。特殊利益集 团通常利用其掌握的信息资源来谋求自身利益的最大化，致使公共政策偏离公共 利益的轨道。特别是政府是最大的信息所有者和控制者，我国有用信息的大部分 由政府掌握，但这些信息大多处于不对外公开状态，这些闲置的信息是巨大的无 形资源浪费，同时制约了公众对政府信息的理解，影响了双方的沟通与协调效果， 加大达成政策契约的协调成本和认可成本。 最后表现为信息失真。信息失真就是指信息在传递过程中发生偏差，不能正 确地反映客观事物的本质特征。掌握信息的人把信息传递给有关决策者往往要经 过多层中间环节，通过官僚机构层层收集信息，往往导致信息逐渐失真，这也是 一些公共政策决策失误的原因之一?。公民或公民团体是公共政策的信息来源。 任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求的 政策总是从公民社会首先萌发。任何公共政策都是涉及广大民众并以保护其基本 利益为目的的。通过政治的或输入的过程，我们将讨论需求流如何从社会进入政 ? 体以及这些需求转换为官方的政策。 。如北京 2006 年 4 月 26 日举办的出租车 调价听证会，听证之前的信息没有及时通过各种媒介进行最大范围的宣传，这对 民众是不公平的(据新闻媒体反应，听证会的材料事先发给听证代表的时候，有 几个小字样“保密 40 天”)。因为公众具有对公共政策及一切重大公共事务的话 语权、知情权、参与权和监督权，在涉及公共物品提供等集体行动中，存在着有 效的决策参与通道和决策选择机制。在信息通道不全面的情况下，信息输入是片 面的甚至会引起误导，这样一个出台的政策或政策的范围越是矛盾，社会的一部 分以另一部分牺牲为代价而受益的情况越是可能发生。而且，各种公共政策的潜 ?P149 在问题十分重大，使得某些出自于政治过程的政府决策对社会的冲击特别大。 美，民众需求信息因没有畅通的上达途径反馈到政策制定主体，导致最后的政策 供给与现实需要出现冲突和矛盾。 ? [美]尼古拉斯?亨利.公共行政与公共事务[M].北京:中国人民大学出版社,2002. ? 吴光芸.公共政策的信息约束问题分析[J].四川行政学院学报,2003(3). ? [法]莫里斯?迪韦尔热.政治社会学[M].杨祖功,卜大东译.北京:华夏出版社,1987. ? [美]拉雷?N?格斯顿.公共政策的制定[M].朱子文译.重庆:重庆出版社,1995 18 3.3 地方政府公共政策执行主体监督不力 3.3.1 地方政府公共政策执行监督主体地位不高 公共政策执行监督体现着监督权对执行权的制约。监督的效果在很大程度上 取决于监督主体的地位、权能。但从目前我国地方政府公共政策执行监督主体的 实际情况来看，大多数监督主体由于自身的依附性而缺乏制约力度，导致监督乏 力。在行政系统内部，行使公共政策执行监督权的监察机构和审计机构实行双重 领导，受同级政府人事、财政制约。虽然 1997 年通过的《中华人民共和国行政 监察法》规定:“县级以上地方各级政府监察机关对本级政府和上级监察机关负 责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。但是，由于受同级政府人 事、财政等的制约，在实际监督中没有体现出应有的独立性。在行政系统外部， 行使公共政策执行监督权的各级人大实际上是法律地位高而实际地位低，突出体 现在监督方面的法规不健全，力度不够;机构不健全，强度不够;手段不配套， 深度不够;尚未真正体现人大的监督作用。? 3.3.2 地方政府公共政策执行监督主体缺乏监督合力 公共政策执行监督主体以不同的方式在公共政策执行过程中发挥着监督功 能。但是监督功能不全，导致它们没有有机结合、密切配合，没有能够整合监督 资源和监督力量，形成监督合力，充分发挥监督实效，体现多元监督的优势: (1)党的监督。中国共产党，是领导社会主义建设的核心，在监督的多元 主体中处于核心地位，对广大党员同志，尤其是广大党员领导干部做到廉洁自律、 全心全意为人民服务发挥着领导和约束的作用，对公共利益的促进发挥重要的作 用。但是，中国共产党发挥监督作用的范围和空间是有限的，它只能通过各级党 的纪律检查委员会来实行监督，并不能对公共政策执行过程进行全面的动态跟踪 监督。 (2)立法监督。人民代表大会及其常务委员会，作为国家权力机关，对公 共政策执行的监督在理论上应该是最有效地、最权威的。但实际上，权力机关在 行使监督权的时候存在着困难。主要是监督方式单一，程序不完善，通常仅限于 执法检查、质询等。?因为人大既不同于行政机关行又不同于司法机关，它既没 有调查取证的权力，也无直接处理案件的权力，这样就很明显地削弱了各级人民 代表大会及其常委会的监督效能，也无法显示出人民代表大会作为我国权力机关 的权威性。 (3)司法监督。人民法院和人民检察院，对于公共政策执行过程的监督受 ? 陈奇星.试论加强和完善行政监督机制[J].社会科学,1999(11). ? 王战军,殷英华.试论构建行政执法监督机制[J].山西高等学校社会科学学报,2000(9). 19 到很大程度的制约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，我国目前 行政诉讼的受案范围只限于违法侵害公民、法人或者其他组织的人身权和财产 权。公共政策执行，关乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他组织的利益， 按照《行政诉讼法》的有关规定，则不能成为行政诉讼的监督申诉对象，因为只 有公民、法人或者其他组织认为行政主体的具体行政行为违法侵害其合法权益才 能提起诉讼。这样显然不利于行政诉讼的完善，不利于加强公共政策执行监督。 4、其他各种社会监督。在我国主要包括政协、共青团、妇联等人民团体、 人民群众以及新闻媒体等。根据我国《宪法》和有关法律的规定，他们享有各种 形式的监督权力，诸如举报、信访、舆论批评等。并且舆论媒体的最大优点是社 会影响力大、效果显著，但是无论怎样，他们改不了民间的性质和定位，没有官 方的权威和地位，并且供他们发挥公共政策执行监督效用的空间也很小，这就在 很大程度上影响了公共政策执行监督的效率。 3.3.3 地方政府公共政策问责制度的缺失 责任最通常、最直接的含义是指与某个特定职位或机构相连的职责。?P652 责任的明确是公共政策执行和公共政策执行监督的必要前提。没有责任，就没有 义务，则公共政策执行监督就没有保障。作为公共政策执行监督的有效保障方式 之一，没有责任的监督是难以想象的。 作为公共政策执行监督的一种方式，在很多情况下，监督主体不知道向谁 问责，由谁来承担这个责任，承担责任的方式是什么，是一种直接责任，还是间 接责任。给人的印象比较模糊，很难具体的界定这个责任。 问责制应该是一整套完整的责任体系，不能仅仅局限于行政部门内部的上 下级监督关系。因为在这种问责的监督体制中，人民群众追究各级政的责任，各 级政府再追究各级政府中行使公共政策执行权的公务人员的责任，这样才能形成 良性的监督互动。但是在现实的公共政策执行监督中，往往是下级因失误影响了 政策执行而被上级要求辞职，并不是因人民群众的问责而辞职，造成了问责主体 无权问责而缺位的局面对政府官员的问责，实际上有四个相互关联但又较为独立 的问责方式，即行政责任、政治责任、道德责任和法律责任。在我国，由于公共 政策执行者大多数是各级地方政府及其公务人员，所以对于政府的四种问责方式 也适合绝大多数公共政策执行者。在监督体制中，不但要落实行政责任何道德责 任，而且要落实政治责任和法律责任。但是在实际的公共政策执行监督中，一些 地方政府处于淡化负面影响的考虑以及对自身形象的顾虑，对有责任的公共政策 执行者偏袒，只追究行政责任，而不追究法律责任和政治责任。因此，有重大责 ? [美]戴维.米勒,韦农.波格丹.布莱克维尔政治学百科全书[M].邓正来等译.北京:中国政法大学出版 社,1992. 20 任的官员在公共政策执行监督过程中往往会逃避法律责任的惩处。从目前的情况 来看，问责的范围还是比较的狭窄，一般仅仅限于安全事故领域，而对其他关乎 人民群众切身利益的领域，则没有明确的界定。所以，这一不足对于完善公共政 策执行监督机制是一个制度上的瑕疵，对于公共政策执行监督效率的提高有很大 的影响。 3.4 地方政府公共政策执行激励机制乏力 3.4.1 激励理念落后 由于长期受“官本位”和计划经济体制下管理思想的影响，我国对公务员的 管理仍然处于人事管理的阶段，即强调以事为中心，以任务为导向，忽视人的需 求，没有转变为人力资源管理。这是与激励理论相悖的。在传统的经济模式下， 我们将公务员看作是政治人和道德人，强调其为人民服务，重视精神激励，忽视 物质激励。随着社会主义市场经济的发展，管理理念也要求不断地更新。新公共 管理运动是一场以市场经济为基础的行政管理领域的实践，它对公务员的身份进 行了重新探讨和界定。它认为公务员是政治人，但他首先是一个理性经济人，以 自身利益的最大化来参与公共管理活动。因而需要不断地激励其行为，激发其工 作积极性，使其潜力得到最大发挥。 由于受计划经济体制管理思想的影响，在我国现阶段的公务员激励理念中， 平均主义思想仍然盛行。在考核过程中，公务员相互打分的时候，时常出现“你 好我好大家好”的局面。绝大多数人都得称职，没能拉开差距，不能体现考核的 优胜劣汰功能。在公务员的晋升过程中，一般都可以正常晋升。并且，按资排辈 的现象比较严重，较大地影响了晋升制度的激励功效。在工资福利待遇上，如果 职务和级别一样的话，工资福利基本没什么不同。这种平均主义思想严重削弱了 我国公务员激励机制的激励效果，大大地降低了公务员的工作积极性。 3.4.2 激励手段匮乏 激励手段是激励主体对激励客体进行激励的具体方法。激励手段具有多样 性，包含物质激励，精神激励，工作激励，参与激励等。这就要求激励者量体裁 衣，根据不同的情况采取不同的激励手段，以最大激发公务员的工作热情为目的。 我国公务员激励手段的现状表现在重视精神激励，轻视物质激励，较少使用负激 励，激励手段缺乏灵活性和多样性等。 由于受计划经济的影响和公务员职业的服务性，我国对公务员的奖励主要以 精神奖励为主。长期以来存在重视精神激励，忽视物质激励的现象。精神激励固 21 然可以给公务员带来荣誉，起到一定的激励作用。但公务员不仅是政治人，还是 理性经济人。市场经济的运行法则告诉我们，在市场经济下每个人都是以自身利 益最大化为目的来参与社会活动的，个人在追求自身利益最大化的同时实现公共 利益最大化。公务员也有物质需求。因而,不可忽视物质激励的作用。对于做出 突出贡献或表现优秀的公务员不仅要在精神上认可，还要进行物质上的奖励，以 肯定其行为，促使他继续努力。这对其它公务员也有间接的激励作用，使其向被 表彰对象学习。 对公务员的激励包括正激励和负激励两种。负激励，也叫负强化,是为了保 证组织目标的实现,依据相关法律和 规章制度 食品安全规章制度下载关于安全生产规章制度关于行政管理规章制度保证食品安全的规章制度范本关于公司规章制度 ,强制性地对有悖于组织目标的行 为进行修正,对行为者进行限制和惩罚,使其产生压力,使这些行为削弱甚至消失, 并对其他人产生教育作用的一种管理手段。对政府公务员的负激励,大体上可以 分为批评、行政处分、经济制裁、法律惩办四种?。负激励对正激励起补充作用。 负激励还有一层含义就是通过对某公务员有悖于组织目标的行为进行惩戒的同 时对其它公务员的产生教育管理的作用，有杀鸡儆猴的意味。我国现阶段对公务 员的管理中，常用正激励的手段，较少使用负激励。例如，在考核的过程中很少 出现被评为“不称职”的情况，基本上是称职，没能体现差异。在实际工作中表 现负激励执行力度不够等。 3.4.3 激励实效性不高 我国公务员队伍庞大，人数众多，职位种类繁多，职务层级复杂，所以公务 员考核的标准要达到公正、合理、科学，就必须充分细化与具体化，以此适应各 个层级的各类公务员。然而，我国目前现行的公务员考核制度中规定的“德、能、 勤、绩”四个标准只是原则性的规定，绩效测评标准过于笼统，虽然有的部门出 台了一些细则，但由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺 乏可比性，考核者无所适从。其次，考核等次偏少。1993 年颁布的《国家公务 员暂行条例》和 1994 年发布的《国家公务员考核暂行规定》中都规定公务员年 度考核的结果分为优秀、称职和不称职三个等次。结果在实际工作中却造成了极 大的不便。绝大多数公务员的考核结果都集中到了“称职”这一层级上，就大大 削弱了考核制度的激励作用。再次，考核者的专业化程度都不高。无论是一般人 力资源管理还是国家公务员管理都是专业性较强的工作，要求管理者具有相关的 专业只是和专业技能，公务员考核作为公务员测评绩效的基本管理活动，更需要 专业人士参与。现实中很多从事政府人事工作的人员也缺乏相关的专业知识与技 能，这就突显了制度本身的缺陷和不足。 ? 黄德林,陈懿,冯伟.对公务员实行“负激励”中存在的问题及其对策[J].中国行政管理,2004(3) 22 第 4 章 构建有效地方政府公共政策执行力实现机制的途径 4.1 健全地方政府公共政策执行多元主体机制 4.1.1 多元执行主体机制是地方政府公共政策有效执行的核心 (1)多元主体参与地方政府公共政策执行是公共政策更具科学性的保证。 公共政策的科学性是政策达到目标、实现价值的保证。公民参与可以从不同 角度、不同方面提供关于政策执行问题的丰富信息;公民巨大的创造力在参与政 策制定中得到发挥,并且有助于形成最优的政策方案。另外,由于公民参与政策执 行的基本动机是为了维护和扩大自身的利益。因此,他们必然要求公共政策的目 标导向性,确保实现公众的利益。公民亲自参与选择的公共政策容易得到公民的 广泛认同和支持,使政策在执行中不会遭到普遍的抵制,从而提高了公共政策的 执行可行性。从经济学的角度看,公共政策社会可行性的提高,相对降低了公共政 策执行的成本,增加了公共政策的产出收益。 (2)公民参与地方政府公共政策执行是对权力实现监督制约、防止腐败的 有效途径。 如何在政治体制下实现对权力的有效监督、制约,减小产生腐败的可能,是大 家一直在探索的问题。现在政务公开、民主评议等公民参与手段在一定程度上对 权力实现了监督制约,遏制了腐败。如果进一步推动政策执行信息全面公开,激发 从而实现真正意义上的民主参与和互动型参 公民积极参与公共政策制定的热情, 与,就能更好地监督、制约权力,防止权力的滥用,阻止“暗箱操作”等腐败行为 的发生。 (3)公民参与地方政府公共政策执行有利于使公共政策更好地体现广大公 众的切身利益。 公共政策应该代表广大公众的利益,因此广大公众必须拥有发言权。如果一 项公共政策的执行完全由政府部门一手包办,没有听取广大公众的意见,那么这 样制定公共政策将无法代表广大公众的利益。执行过程是行政部门行使行政权与 公民参与行政形成的互动过程,是通过协商和对话来解决公共利益与大众利益以 及私人之间利益冲突的过程。通过达成诚意的让步和双赢的共识,可以实现行政 管理的稳定性和有效性,实现对公众利益的全面、合理的保护。 4.1.2 多元执行主体机制中地方政府主导不可替代 (1)主体形式呈多元化,但地方政府仍居于主导地位。 23 传统行政体制下政府垄断政策执行,政策执行主体呈一元化。新体制则主张 多元化,认为政府在公共管理中最主要的职能是制定政策。政府虽然仍是政策执 行的主要主体,但不是唯一主体。政府一方面应通过内部组织体制改革,进行分权 和权力下放,成立具有独立法人资格的执行机构或半自治性机构,专门从事政策 执行。另一方面,应通过外部私有化,将原本由政府控制或拥有的职能承包或出售 给私营企业,准许私营部门进入公共服务领域,提供公共物品;此外,政府还应通 过公共服务社区化,充分利用社会的社区、家庭、志愿者组织等基本单位,承担部 分政策的执行任务。但是,政府对公共权力的下放是缓慢的,政府在执行体制中角 色的位移也是缓慢的。鉴于中国的实际情况,在相当一段时间内,政府在公共政策 的执行中仍将居于主导地位。 (2)主体间权威关系呈平板式。 传统体制下,执行主体结构是与一元化垄断相适应的“官僚制”的金字塔式 等级结构,主体与主体之间主要体现为自上而下的统属与制约的不平等关系,联 系的纽带多为命令或指令,强调下级对上级的绝对服从。而新体制在打破政府垄 断的基础上也改变了主体间的关系。它将市场竞争机制引入公共服务领域,倡导 公共部门与私营部门进入市场进行平等的竞争,主体间呈现平板式的组织结构。 在这样的结构中,主体间不存在强制式的命令,不再是以权力为纽带而是形成了 以契约与 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 为基础的组织网络。调控主体关系的手段也由以行政权力为主转为 以法律权利为主,通过主体之间的互动合作推进政策执行?。也就是说,新体制下 的政策执行不再仅仅体现政府的统治,而是体现治理理念的一种形式,它主要不 依靠政府的权威,而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的,而不是单 一的和自上而下的?P206。 (3)地方政府公共政策执行的出发点由“官僚政治”转向“顾客”,由过程 转向效果。 传统体制下许多政府部门并不知道自己真正的服务对象是谁,往往是为了政 策执行而执行政策,为了体制的需要而执行政策甚至为了迎合上级的好恶而执行 政策。由于传统的政策执行只注重投入,不注重产出,片面追求效率而不计成本, 不衡量效果,因此也就很难取得效果,甚至投入越多效果越差,公众无法从政策中 获得应有的好处,传统体制还对服务市场或服务对象需求变化缺乏敏感的反应, 追求整齐划一而忽视公共服务的多样性。新体制则主张以市场和顾客为导向,认 为政策执行是为了满足公众的需要,必须将顾客放在中心的位置,政府是受顾客 驱使而不是受机构驱使,公共服务满足顾客的需要,不是官僚政治的需要。为此, 它强调主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成 ? 何斌.新公共管理理念下的政策执行趋向及其影响[J].攀登,2002(6). ? 俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000. 24 效的反应,改变单一的服务,根据不同的需求提供不同的服务。与传统体制不同, 新体制还重视执行的产出和质量,强调成本与效益的分析,主张发挥业绩测定的 作用,按业绩付酬,按业绩管理,按效果作预算。新体制下公共服务主体处于相互 竞争的状态,只有能提供优质服务,令顾客满意的主体才能在激烈的竞争中立足, ?P120 这将迫使各执行主体不断完善,不断创新,有利于公众利益的实现 。 4.1.3 健全地方政府公共政策执行公众参与机制 (1)提高公民参与的意识和观念。 公民参与公共政策过程的关键在于公民的素质。首先,要培育公民的主体意 识。就是要让公民清楚认识自身的主人地位,清楚知道自己是国家的主人,使公民 在参与公共政策过程中表现出高度的责任感和积极主动精神。其次,要培养公民 参与的意识。就是让公民能够主动地实现其权利,公民的参与意识越普遍、越自 觉,那么参与的行为就越广泛、越深入,从而民主政治也就得到了发展。最后,健 全和拓宽公民参与公共政策制定的方式、方法。随着政治现代化和科技的发展, 要为公民提供更多的参与方法,创造新的参与方式。 2)扩大公民参与渠道。 ( 行政信息对公民开放的程度,在一定意义上决定了公民参与的程度。地方政 府应该采用各种方式向公民发布信息,为公民提供各种资讯,最大程度满足公民 的知情权,这是保证公民参与的先决条件。此外,要扩大公民参与渠道,使参与的 形式多样化参与的主体多样化,参与的意识有所提高。目前的参与渠道主要体现 为一种非强制性参与,如通过一些民意代表机构等来影响公共政策制定的过程。 而利益团体参与政策过程应是公民参与的主要形式这样能够表达公民的需求并 且提出公共政策问题影响公共政策制定及实施,但又要对其进行监督和制约,从 而防止公共政策走样。 (3)加强公民参与的制度化、程序化建设。 要保证公共政策科学化、民主化的实现,减少和避免重大失误,一定要有完备 的法律体系,将公共政策制定的过程纳入制度化的轨道。目前需要完善的制度有 很多,如社会公示制度、社会听证制度、政策监控机制等。完善公民参与的制度 和程序,将激发公民的政治热情,培养和增强公民的民主意识、参政议政能力,还 可以使政府与公民之间沟通畅通,从而使公共政策更加有利于公民利益在实施中 受到的阻力最小。 (4)为公民参与创造良好的社会环境。 首先,要破除一些传统的不合时宜的思想观念,营造一个有利于公民参与的 ?戴维?奥斯本,特德?盖布勒.改革政府—企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社,1996. 25 政治文化氛围。政府应积极提倡科学、民主的精神,破除各种不适应改革开放新 形势和市场经济发展的旧观念,强化现代民主行政观念,如重视民众参与观念、专 家咨询观念等。同时,积极培育公民参与的心理,引导公民树立民主意识、法治意 识、参与意识。其次,不断完善社会主义市场经济体制,为公民参与提供一个良好 的经济环境。经济的良性发展有助于政治建设,从而进一步促进公民参与公共政 策制定的能力。最后,要大力发展科教文化事业,为公民参与提供一个好的文化环 境。公民民主素质的培养有赖于科学精神的树立和文化水平的提高,而愚昧落后 是难以产生现代民主意识的。只有大力发展科教文化事业,才能促进公民素质的 不断提高。 4.2 完善地方政府公共政策执行的信息沟通机制 4.2.1 信息沟通的有效性是地方政府公共政策执行的重要条件 信息问题是现代政策资源中的重要方面，也是地方政府公共政策执行中的一 个重要方面，尤其是信息的沟通能力在公共政策的执行中发挥着重要的作用。地 方政府公共政策执行中的信息沟通包括信息的下行、上行和平行三个方面的运 动，它对地方政府公共政策的执行有着重要的影响。信息下行顺畅，才能政令通 行，上传下达，政策执行才能顺利进行;信息上行通顺，有利于信息反馈及时、 准确，有利于细化决策和追踪决策的顺利开展，有利于对政策执行进行有效的控 制;信息平行顺畅，有利于各政策执行主体之间的沟通和协调，有利于信息来源 的多样化，扩大信息的广度，增加其全面性。 任何一项政策都 现代政府面临的是一个纷繁复杂、日新月异的多元化社会, 不可能穷尽各个方面的利益,围绕政策标准、政策内容、政策后果等问题,可能产 生多种歧义和理解,执行过程中难免出现或抵制或明行暗违的政策失效局面。另 外,由于政策执行机构之间不能有效地进行沟通协调而导致执行推诿扯皮,使政 策执行陷入僵局。可见,建立有效的沟通协调机制是公共政策执行成功的要素之 一。 从纵向沟通看,上级机构的政策标准本身是无生命的,它必须通过有效的沟 通渠道传达给执行者,而执行者对政策的支持程度,也取决于上级机构对政策的 解释和执行者对政策的理解。而且上级机构对执行情况的了解也只有通过沟通渠 道方可获得。从横向信息沟通来看,由于一项政策常常涉及众多机构和执行人员 的分工合作,在分工合作中难免会产生分歧、误会、隔阂、矛盾和冲突,这就需要 有效的沟通,互相交换意见、看法,以弥合意见分歧,消除误会,化解矛盾,增进彼 此之间的了解和合作,从而提高政策执行的效率。 26 4.2.2 畅通的信息沟通以广泛、公开、透明为前提 政策信息的特点决定政策信息只有越广泛、越公开、越透明，才能形成畅通 的信息渠道，从而避免因信息闭塞而造成政出多门、互相抵消、不同步、不配套 等问题。按照现代决策理论及公共政策科学的观点，现代化的公共决策系统是信 息、参谋(咨询)、决断和监督等子系统分工合作，密切配合的有机系统?P537。因 此同经验型决策相比，科学决策的最重要转变在于强化决策民主化，从个人决策 转向依靠包括信息、智囊、决策三要素系统的集体决策?。所以政策信息网的建 设对于实现政策合理、合法、公开有着重要意义，也是政策实现的主要途径。 国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正 式施行标志着我国政府信息公开工作全面迈入法制化轨道。各级地方政府应主动 公开的政府信息通过多种便于公众知晓的方式公开，如政府公报、政府网站、新 闻发布会以及报刊、广播、电视等方式。各级政府还应当在档案馆、公共图书馆 设置政府信息查阅场所，配备相应的设施、设备，行政机关可根据需要设立公共 查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子触摸屏等公开政府信息。社会公众可结 合自身情况，通过行政机关提供的公开载体访问、浏览、使用有关政府信息。 公共政策执行主体应以促进自身与政策目标群体的信息互动为目标，从广度 上和深度上扩大政策执行公示范围:在广度上，要打破时空界限和行政机关层级 与部门之间的界限，提高行政执法机关内外沟通的效力，及时传递执法信息;在 深度上，应注意将公布形式从静态转向动态，要将行政执法职权行使的依据、标 准、条件以及公众对行政执法的意见反馈等全部公示。要从有利于公众知情办事 和便于监督出发，按照实际、实用、实效的要求，因地制宜、因事制宜，采取多 种载体进行公示。在普遍推广政务公开栏、明白卡、信息手册、电子屏幕、触摸 屏等载体的基础上，大力推进电子政务，加强政府网站建设，结合行政执法责任 制的内容设置行政执法职权公开透明运行专栏，公开行政执法职权目录、行政执 法职权运行流程图，公开承诺制度、监督投诉电话等内容。 4.2.3 完善地方政府公共政策执行信息沟通机制的途径 (1)完善公共政策执行状态信息披露制度 在政策执行中要改变近乎单一的信息传递渠道，使政策指令信息渠道和执行 状态反馈信息渠道都能畅通无阻，只有使政策执行状态反馈信息真正摆脱政策制 定者与政策执行者的影响，才能实现政策制定者、执行者和目标全体之间的信息 对称。应该建立和完善政策执行状态的信息披露制度，凡是涉及政策目标群体的 ? 陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社,1998. ? 贺善侃.决策民主化:至关重要的执政理念[J].争鸣,2001(9). 27 权利义务的，只要不属于依法保密的范围，都应该向社会公开。一方面，执行组 织及时地披露执行过程适用的行政法规、规章、政策和行政决定以及行政机关据 以做出决定的有关材料等、统计报表以及有关办事规则等。另一方面，执行组织 在执行政策之前，还应披露其行为的时间、地点、步骤、作出该行为的实际依据 和法律依据等。信息披露制度可以减少政策执行中信息的不对称性，使执行者的 作为公开化，减少执行过程中的不确定性，是保证政策成功执行的重要环节。 国务院在 2007 年 4 月 24 日公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》， 根据条例，中国公众有权依法获知除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私以外的 政府信息。该条例将从 2008 年 5 月 1 日起实施。该条例明确政府信息“以公开 为原则，以不公开为例外”，以保障公民依法获取政府信息。这也充分说明了政 策过程中信息透明的重要性，该条例的颁布与实施将会保证对执行状态信息的披 露走向规范化，减少执行过程中的信息不对称，增强执行过程的透明度，减少政 策执行偏差。 (2)实现公共政策信息传递的现代化 由于物质和技术原因，我国的政策执行信息传递主要是以文件、简报、统计 报表等形式进行的，在这些形式下，信息的传递速度和范围受到了限制，不利于 信息的公开。要提高信息的传递速度，现代化的通讯技术手段具有得天独厚的优 势，网络正在逐渐成为政府信息公开的主要媒体。执行信息通过网络传递不仅扩 大了信息公开的范围，也大大提高了传递的速度。所以，在信息化的时代，行政 组织需要利用网络技术实现信息传递的现代化，实现信息在多元组织之间的交换 和反馈，才能更好地协调政策执行过程中的矛盾与冲突，推动政策执行过程的顺 利进行。我国各级政府也都建立自己的官方网站，保证了信息在上下级之间的流 畅，也是广大的人民群众对政策过程有了及时全面地了解。在此基础上，还需注 重执行过程中信息的时效性，及时更新官方网站上执行状态信息，使政策制定者、 政策执行者和目标群体能及时全面地了解执行过程，尽可能地消除信息不对称。 (3)加强公共政策执行组织沟通与协调 在政策执行过程中因沟通协调不当而导致政策执行偏差的情形时有发生，因 此，防止政策执行偏差、提高执行效率、加强政策执行者之间的沟通与协调是十 分重要的。法国著名的管理学家法约尔就将协调视为管理的五大职能之一。他认 为:“协调就是让事情和行动都有合适的比例，就是方法应用于目的”。在他看来， 协调是组织达到目标过程中统一、协力的一种保证，其目的是要保证组织中各个 部门的努力都相互一致起来，并使组织中所要进行的一切活动与总目标相统一。 他还提出:“部门领导会议就是要明确各部门之间应有的协作，保证各部门行动 28 协调一致。”?P131。公共政策执行组织和执行人员要同确立共同的目标来达到行动 上的协调一致，只有在全体执行者参与的下确定共同的执行目标，才可能有公共 政策执行过程中协调一致的行动。各种协调的途径与方法都必须建立在公共政策 执行者之间有效沟通的基础上，公共政策执行者之间有效地沟通信息和交流看 法，不仅可以弥合意见分歧，消除误会隔阂，而且还能够减少矛盾冲突，增进彼 此之间的了解合作。所以从根本上说，加强公共政策执行者之间的良好沟通才是 搞好协调最重要的方法和途径。 4.3 加强地方政府公共政策执行主体的监督机制 4.3.1 切实有力的监督是保证公共政策目标实现的关键 公共政策执行主体能否真正地按照决策时制定的方案来执行公共政策，公共 政策执行主体能不能真正地做到“想人民之所想，急人民之所急”，能不能服务 于公共利益，不仅需要公共政策执行主体的自律，更需要他律，更需要加强对公 共政策执行主体的制约。 许多制定得十分周密、科学的方案，在执行时偏离了既定的公共政策目标方 向，最终导致政策失败，一个非常重要的原因是公共政策执行监督不严格。为此， 必须加强公共政策执行监督，形成公共政策执行监督理论体系，健全公共政策执 行监督机制。公共政策执行监督机制，是公共政策执行监督主体、客体、对象、 内容、方法手段等方面所形成的有机统一体。 (1)官僚制的异化需要监督 公共政策执行，作为现代政府行为的一种方式，是建立在官僚制的基础之上。 在公共行政和公共管理的理论体系中，将现代政府中包括组织机构和官员体系在 内的组织系统成为官僚制。随着时代的发展，官僚制日益暴露出许多问题，特别 是韦伯曾经警告过的一些问题，如今都成了现实—官僚制总是在依照一种内在的 惯性发生着异化。这种异化对公共政策执行产生了许多负面影响，主要表现在以 下几个方面:一、重视对规则程序负责，轻视对结果负责。以需要履行某些程序 为由，拖延政策的落实;在自己不满意的政策和规则中挑选不足之处，将其推向 极端，成为众矢之的，弱化自己的责任;二、内部控制第一，政策产出第二。在 高度官僚化的政府内，已经形成了一定的内在逻辑:内部控制是最重要的行政原 则，或者核心的为官之道;彻底的内主外辅，政策产出可以是副产品;三、以行 政规则取代行政效率。在政府工作中严格遵守行政规则与程序，确实是政府工作 中一项具有良好初衷的制度性安排，它的原始设计是为了保证工作的确定性，防 ? [法]法约尔.工业管理与一般管理[M].周安华等译.北京:中国社会科学出版社,1998. 29 止官员个人的任意性，最终为了防止行政专横。令人遗憾的是，这一良好的设计 后来成了政府行动迟缓的借口;而且在此借口下，人们还无法追究当时官员的行 政责任;四、滥用保密权力，剥夺了社会知情权。行政官员习惯于利用职业机密 和行政经验，掩盖公共事务管理中发生的问题;集权的官僚制也在制度上鼓励着 官们去滥用保密权力;五、官僚制异化导致机构臃肿、冗员膨胀，政府成本加大。 国内外的政府机构都存在着一个不断出现的“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的 循环怪圈，其中，精简是指不断实施的行政改革，膨胀似乎是一种不可遏制的内 在刚力。这个怪圈不但使得政府臃肿，而且极大地加重了政府成本，加重了财政 负担?P301。官僚制的异化阻碍了执行效率的提高，它迫需加强公共政策执行监督， 在最大程度上弱化官僚制异化所带来的负面影响，提高政策执行效率。 (2)公共政策执行主体的有限理性需要监督 在现代公共政策执行中，有限理性主要体现为公共政策执行主体素质和能力 的有限、信息的有限和不对称，而信息的不对称又与公共政策环境的不确定性有 着必然的联系。从信息方面来说，准确、全面、有效的信息是公共政策执行的必 要基础，在这样的一个信息社会，很难想象没有信息的公共政策执行。在我们的 周围充斥着大量的有用和无用的信息，公共政策执行主体面对这些大量的信息， 要获取其所需的信息是困难的，其能力是有限的。公共政策执行主体或多或少地 存在着素质不高、能力不足的现象，不管是业务素质，还是政治素质或道德素质。 素质不高、能力不足导致公共政策执行主体在政策执行中不能有效地处理信息的 不对称，不能有效地解决公共政策问题，也不能有效地应对公共政策环境的不确 定性。从公共政策执行主体的有限理性来分析公共政策执行，对于公共政策执行 监督理论的研究是个很好的切入口，是保障公共政策执行监督有效进行的重要途 径。 4.3.2 地方政府公共政策执行主体监督应坚持公平、公正、公开原则 公共政策执行监督在很大程度上受制于上层建筑，受制于政治体制、行政体 制、经济体制诸方面，所以公共政策执行监督能否发挥实效、能否实现预期的目 标，必须遵循公共政策执行监督的法制保障原则、公共政策执行监督主体依法独 立行使监督权的原则。公共政策调节的是社会公共利益，要求对社会公众采取公 开、公正、公平的态度。公共政策执行监督，作为一种有效的公共政策执行制约 方式，必须以公开、公正、公平为原则，采取一视同仁的态度，实现“阳光监督”， 不会偏袒公共政策执行主体中的任何一方。对于公共政策执行监督主体来说，如 果他们不公开公共政策执行监督的程序和必须公开的内容，自然就会引起公共政 ? 赵凯农,李兆光.如何贯彻执行公共政策[M].天津:天津人民出版社,2003. 30 策执行监督的客体和社会公众的不满;对于公共政策执行主体来说，就会使得公 共政策执行监督无从下手，达不到执行监督应有的效果。同样，公共政策执行主 体不仅要想行政系统内的监督主体公开他们必须公开的内容，还有义务向其他的 公共政策执行监督主体公开监督主体必需的内容和程序。 4.3.3 完善地方政府公共政策执行主体监督机制的对策 (1)强化国家立法机关监督 我国立法机关的监督主要包括法律和具体的工作监督。在现实中，国家立法 机关的监督制度很不完善，存在着程序性监督多、实质性监督少和监督滞后等问 题。因此，必须强化人大监督职能，创新人大监督制度，通过立法进一步明确人 大监督权的范围、手段和方式。这就需要在人大中设立专门的、常设性监督机构 来对行政部门进行监督;增强人大的监督权威强化国家权力机关对公共政策执行 的监督职能。现在有不少地方采用地方一把手兼任同级人大的一把手的做法，在 一定程度上可以强化人大的权力，并在监督方面取得了显著的效果，这样的探索 也可以在实践中不断地得到创新。 2)建立和完善各项社会监督制度 ( 社会监督是指来自社会各界各方面的监督，其主体包括公民、社会团体和舆 论传媒以及群众自治组织监督等。现阶段，我国社会监督发挥了很大的作用，它 有着内部监督所无法替代的地位和作用，它可以有效地促进公共政策执行情况得 到快速的回应，并且也体现了党的执政为民思想。 我国社会监督存在着很多问题，尤其是社会监督立法滞后，其结果往往导致 社会监督主体的权利不够充分，监督活动缺乏准确的标准和依据，使社会监督而 带有很强的随意性和偶然性，从而造成社会监督的弱化。为了摆脱这种局面，必 须要从制度上入手，进一步强化社会监督的作用。必须加大社会监督立法，通过 立法明确规定社会监督主体的权利和行使监督权的方式、步骤和程序等，使公民 及其它社会群体、组织才能依法进行监督，做到有法可依，有法必依。这就需要 探索一些配套制度。首先要建立舆论监督制度。舆论监督是社会监督的一种重要 形式，也是一种权力制约机制形式，它往往具有其他监督所无法相比的优势，因 此有必要使舆论监督制度化、规范化，使它在社会主义现代化建设中发挥更大的 作用。其次要建立人民群众诉求表达机制。在我国，人民群众反馈渠道主要有信 访、申诉等形式，但现实中存在着人民群众有效监管的权力不足，监督的程序不 确定等问题。需要进一步完善人民群众诉求表达机制，努力拓宽群众参与的渠道， 让利益群体通过合理和合法的程序反映问题、表达诉求，这需要制度化、规范化 的诉求表达机制的建立，以充分发挥人民群众的作用。当然社会监督还有多钟形 31 式，需要在实践中不断的探索和创新。 (3)完善公共政策执行监督主体的责任追究制度 现在社会充分关注于监督的力量、举措和效果，并且在理论上已经相当的完 善，但是公共政策执行监督主体的责任却没有引起人们的充分注意，因为人们更 习惯于把监督的失效归责于公共政策执行主体的原因，而很少从监督主体身上找 原因。因此，必须建立公共政策执行监督主体的责任追究制度。首先，充分认识 到公共政策执行监督主体没有有效地发挥监督功效，是一种失职行为，也要依法 追究监督主体的监督责任。对于人大代表的失职，应该由人民代表大会依法追究 他的监督责任，视情节给予处分，严重的应罢免代表资格;对于在党的纪委部门 从事监督工作的人员，要依照党章给予党纪处分;行政监察系统的公务人员，对 于他们的失职行为，应该按照失职责任的大小，依法给予不同级别的行政处分。 关于公共政策执行监督主体失职责任方面，目前我国还没有专门的法律、法规出 台，为此，我们觉得全国人民代表大会应该抓紧时间进行有关公共政策执行主体 失职责任方面的立法工作，使监督主体的失职不再成为法制的盲区。 4.4 优化地方政府公共政策执行激励机制 4.4.1 有效的激励机制是激发地方政府公共政策执行主体高效执行的关键 政府如何在有限的资源当中采取合适的激励手段构建一个好的激励机制来 调动政策执行主体的积极性，是十分重要的。没有一个好的激励机制，政府在激 励政策执行主体的积极性方面显得有些乏力或者说是徒劳无功。因此，要对政府 的激励机制有一个正确的认识。 激励是行为科学的一个重要概念,其基本含义是激发人的动机,引发人的行 为。既然公共政策执行偏差主要是“经济人”本性的情况下,与其硬性限制甚至 剥夺其利益满足,不如利用利益诱因,采取正面的激励机制使其政策执行后的利 益得到满足。在公共政策执行过程中,如果公共政策执行者能够有效地执行公共 政策,作为公共政策制定者的上级政府应拿出一定数目的奖励资金来奖励那些对 公共政策执行得好的公共政策执行者,以此来促使公共政策执行者对政策执行偏 差行为的改变。 公务员是政府权力的实际执行者，但公务员作为一种社会存在，他有一般人 的人性特点。西蒙曾指出:理性“经济人”具有关于他所处环境的完备知识，有 稳定的和条理清楚的偏好，有很强的计算能力，从而使其选中的方案自然达到其 偏好尺度的最高点。“经济人”假设把人看成是“自利”的，认为当人们必须在 若干取舍之间做出选择时，都会自觉不自觉地进行成本核算，做出试图使自己的 32 预期效用最大化的选择。所以，公务员的个人目标函数首先不是社会公共利益最 大化，至少不是单纯的社会公共利益最大化，而是包括了更高的薪金、职务晋升 和更多的闲暇等个人经济利益和自利性动机。公务员在付出有效劳动的前提下应 当得到合理的报酬待遇。通过研究公务员激励机制的有效性，我们能够更好地了 解公务员的根本要求，除满足其合理的基本要求外，制定相应的激励机制，从物 质上、精神上对公务员进行适度地激励，从而达到激励效果最大化，确保管理者 对公务员进行的各种激励能够有效地起作用，从而更好地调动公务员的积极性。 4.4.2 有效的激励机制应坚持“以人为本” 激励程度是激励机制的重要因素之一，与激励效果有着极为密切的联系，能 否恰当地掌握激励程度，直接影响激励作用的发挥。超量激励和不足量激励不但 起不到激励的真正作用，有时甚至还会起反作用，造成对工作积极性的严重挫伤。 现代公务员制度坚持的是“以人为本”的理念:人是组织最主要的财富和资源， 对人的投资收益最大;“人”取代“工作”成为管理的核心;以更加积极的态度 ?P31 看待人性，管理的出发点从对立和控制转向协调和合作 。概括地说，“以人为 本”的理念，是指在管理活动中，坚持一切从人出发，把提高人的素质、处理人 际关系、满足人的需求、调动人的主动性、积极性、创造性，把工作放在首位， 以达到提高效率和人的不断发展为目的的观念。 将传统的公共行政中的人事管理转变为人力资源管理是优化我国公务员激 励机制的关键。传统的人事管理注重的是控制和管理人，视人力为成本，管理活 动性质是被动反应型，把人当作一种工具，忽视了人的需要。而人力资源管理以 人为核心，视人力为资源，管理活动性质是主动开发型，它注重人的心理和行为 特征，强调人和事的相宜，事与职的匹配，使人、事、职能取得最大化的效益。 人力资源管理注重了人的需求，符合“以人为本”的观念。要将人力资源管理思 想贯穿于激励制度和激励手段中，不断提高人的效能。 因此，根据马斯洛需要层次理论对我们的启示，建立完善而有效的激励机 制，必须体现“以人为本”的思想，把满足人的正当需求和自我发展的愿望作为 激励机制建立的出发点和归属。目前，我国政府已明确提出了“以人为本”的行 政理念。改革开放在满足了人民温饱需求，创造了巨大财富之后，又面临着可持 续发展、提高人民生活质量的新要求，“以人为本”就是对这个新要求的最好表 达。它为建立健全我国公务员激励机制提供了良好的行政环境，同时也要求我国 公务员激励机制必须坚持“以人为本”的理念。只有这样，才能适应时代的要求， 切实树立人力资源是政府第一资源的观念。 ? 占部都美.现代管理论[M].蒋道鼎译.北京:新华出版社,1992. 33 4.4.3 改进公共政策执行主体激励机制 (1)改进公务员考核制度 公务员考核制度是激励机制的重要组成部分。我国对公务员的考核包括德、 能、勤、绩、廉五方面，各项有不同的分值。德、能、勤、绩、廉只是从质量上 来评价，没有量化的指标，这就给考核带来了很大的主观性。有的指标，如德的 分值比例大概占到 20%，它包含政治立场，是否依法行政，个人品质如何等。它 应该作为一项公务员必须达到的标准来执行，也就是说如果连德的要求都没有达 到就没有达到公务员所必需的标准。如果他政治立场不坚定，不依法行政，知法 犯法，存在作风问题的话就应该按照相应的条款进行惩罚。考核应该主要考察工 作绩效，这样才能不断地激励公务员提高工作效率。 (2)完善公务员薪酬制度 公务员薪酬问题不仅是一个经济问题还是一个政治问题。公务员薪酬问题处 理的好坏关系到公务员工作效率的高低和公务员队伍的稳定与否。因而，处理公 务员薪酬问题时要慎重。我国现阶段的公务员薪酬管理中存在缺乏公平，激励功 能低下等问题，需要加以改进，使之完善。 针对某些地区和部门名目繁多的津贴、补贴，造成地区差异和部门差异大， 公务员同工不同酬，薪酬不透明等现象，广东、北京等地率先进行了工资改革， 推行“阳光工资”，使公务员的实际收入暴露在“阳光”之下。根据北京市委办 公厅、市府办公厅联合下发的《关于清理整顿机关津贴、补贴、奖金，规范公务 员收入的通知》，行政级别和工龄资历等成了核定工资标准的最重要依据。 地区和部门间收入的不平衡打击了中西部落后地区公务员的工作积极性和 办事效率。新出台的《公务员工资制度改革方案》将有效调控地区工资差距，逐 步将地区工资差距控制在合理的范围作为一项原则，可见国家整治乱发津补贴的 决心。具体的政策有望尽快出台。部门之间的收入差距是客观存在的，并且令有 些公务员很不满意，这种不满意会影响工作效率和能力的正常发挥。 阳光工资” “ 可以规范单位利用“小金库”即政府部门的帐外资金乱发津补贴的行为，平衡地 区差异和部门差异，实现同工同酬原则。同时可以有效地抑制腐败地滋生。可以 在全国推行“阳光工资”，使薪酬透明化。 (3)健全公务员晋升制度 勿庸置疑，晋升对于公务员有着极大的激励作用，它是激励机制中最能发挥 作用的因素。晋升对公务员来说不仅是精神上的激励，也是物质上的激励。在一 个公平的激励体系中，某个公务员的晋升会对其他的人员也产生激励作用，激发 他们努力工作，争取早日晋升，同时也有利于部门工作效率的提高。 我国《公务员法》规定公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则，注 34 重工作实绩。这就是说在选拔任用公务员的时候要以贤能作为标准，任用有才能 的人，而不是任用与自己有利益关系或可以给自己带来不正当利益的人。在德的 方面也要综合考虑，光有才能还不行，还要品德高尚，作风正派。注重工作实绩 是功绩制的体现。功绩制就是说以公务员的工作实绩作为主要评价标准。工作实 绩是最能体现工作能力的方面。学历，资力都不能代表工作能力，它是公平竞争 的前提。因而在实际的工作中要真正地贯彻功绩制原则，从制度上加与规范。在 制定晋升标准的时候，要以工作实绩作为最主要的标准，使其起决定性的作用， 并综合考虑道德等因素。使有能力者发挥能力，这样才能够激发部门公务员的积 极性，发挥人力资本的效力。 考核的结果是公务员声誉形成的一个重要部分。将晋升与考核紧密的联系起 来才能体现公平，使考核发挥功效，使之成为一套连贯的竞争激励机制。考核与 晋升不是独立的两个方面，考核的结果应该为晋升服务。如果考核与晋升脱节的 话，考核就失去了大部分意义。因此，要把二者紧密地结合起来。然而在我国公 务员管理过程中，晋升与考核联系不密切。笔者在对人事部门的有关人员进行访 谈时，他们也指出在目前的晋升过程中，考虑考核结果的只占很小比例。这是我 国现阶段公务员制度在实际应用中的很大不足，是亟需改正的地方。另外，为了 体现公平原则，应该在晋升的过程中普遍运用考试的方式对晋升把关。如果基本 业务知识，能力测试等都达不到要求，就应该排除在被考虑之列。这可以在一定 范围内杜绝不学无术之徒，在一定程度上防止有人浑水摸鱼，企图靠找关系等不 正之风来获得晋升。 35 结 语 本文联系地方政府公共政策执行力实现机制的内涵、存在的不足和提升途径 作了比较系统的研究和探讨，达到了研究的预期目标，但也还存在一些不足，有 待于进一步研究。 在整合国内外相关文献的基础上，初步提出了地方政府公共政策执行力实现 机制，从而丰富了地方政府政策执行力实现机制研究。对地方政府政策执行力实 现机制进行了初步的研究，在某种程度上弥补了这一特定领域的研究不足。较为 系统的分析了地方政府公共政策执行力和地方政府公共政策执行力实现机制之 间的关系，较为全面、深入地阐释了地方政府公共政策执行力实现机制的构成要 素。从公共政策本身和公共政策执行的视角探索构建完善的地方政府公共政策执 行力实现机制的有效路径，为强化地方政府政策执行和提高地方政府执政能力提 供理论参考。 本文对于地方政府公共政策执行力实现机制的研究仅限于理论层次，地方政 府公共政策执行力实现机制的研究根据各个地区作进一步细分，或者找到一两个 案例集中研究，可能能够更加深入地发现问题、剖析问题和解决问题。 36 参考文献 一、中文著作类 [1] 陈建斌.公仆人格论纲[M].长沙:湖南人民出版社,2004. 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