试论在美国的中国公民权益受侵犯及其保护（可编辑）

试论在美国的中国公民权益受侵犯及其保护 2008年 9月 华侨华人历史研究 September 2008 第 3期 Overseas Chinese History Studies No. 3 试论在美国的中国公民权益受侵犯及其保护 毛竹青 北京大学 法学院 , 北京 100871 [关键词 ] 美国 ; 中国公民 ; 公民权益 ; 权益侵犯 ; 保护人权 ; 国际法 ; 新移民 [摘 要 ] 针对目前在美国的中国公民权益受侵犯案件时常发生的现状 , 结合对从美国回来的华 侨进行的社会调查 , 从国际法的视角 , 分析了在美国的中国公民权益受侵犯的主要现象和原因 ; 指出 了侵犯在当地的中国公民权益 , 是对国际法上关于国际人权保护和反种族歧视 原则 组织架构调整原则组织架构设计原则组织架构设置原则财政预算编制原则问卷调查设计原则 的践踏 ; 并就如何 保护在美国的中国公民权益问题提出了自己的看法。 [中图分类号] D99811 [文献标识码] A [文章编号] 1002 - 5162 2008 03 - 0041 - 10 The Violation of Rights and Interests of Chinese Citizens in the United States : Observation and Recommendations MAO Zhu2qing Law School of Peking University , Beijing 100871 , China Key words : United States of America ; Chinese citizens ; rights and interests of citizenship ; violation of leal rights ; safeguard human rights ; international law ; new migrants Abstract : A huge number of Chinese have either visited the United States or become permanent residents of the country over the past three decades , and all of them can be categorized as Chinese citizens so long as they retain their Chinese nationality. Frequently the legal rights of Chinese citizens in the U. S. would be violated by the local authorities. Based on the interviews conducted among Overseas Chinese returned from the U. S. , the author lists a number of facts to show how and why the rights and interests of Chinese citizens have been violated , together with an analysis from the perspective of international law. The author contends that the violation committed by the American government is an infringement of international treaties and proclamations on human rights protection and anti - ethnic discriminations , which is not acceptable. In addition , the author proposes a number of policy recommendations on how to safeguard the legitimate rights and interests of Chinese citizens in America. 改革开放以来 , 赴国外的中国公民越来越 侨加入或取得接受国国籍成为外籍华人。外籍 多 , 他们中有的是短期出国、未获得当地国永 华人具有中国血统 , 是外国人 , 不是在国外的 久居留权的人员 , 有的是在国外长期或永久居 中国公民 , 不属本文探讨的范围。在国外的中 住的华侨 , 他们统称为在国外的中国公民。华 国公民 , 依照国际法的“属地主义”原则 , 他 [收稿日期 ] 2008205207 [作者简介 ] 毛竹青 1985 - , 男 , 北京大学法学院 2007级国际法硕士研究生 , 瑞典隆德大学罗尔?瓦伦堡 人权与人道法硕士 , 已发 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 论文多篇 , 曾获北京大学 2007年度本科生“学术之星”称号。 41[5 ] 们要遵守接受国法律 ; 依照“属人主义”原则 , 在中国得到美国使领馆重新签证”。 1888 年 中国政府有义务与责任保护他们的合法权益。 美国大选 , 为迎合排华需要 , 美国国会通过了 近年来 , 随着在外国的中国公民人数逐年 更严厉的禁止华工返回美国的《斯科特法案》。 递增 , 他们在国外权益受侵犯案件也日益增 1892年美国国会通过了旨在尽逐在美华工的 [6 ] 多。根据在国外的中国公民权益受侵犯案件日 《吉亚里法案》。 1904 年 , 美国国会通过了无 趋增多的现状 , 在十届全国人大三次会议上 , 限期延长排华的议案。20 世纪 40 年代中期 , 温家宝总理提出“要积极维护我国公民在海外 鉴于中美是第二次世界大战盟国等原因 , 1943 [1 ] 的生命安全和合法权益”。 笔者认为 , 在实施 年 , 美国国会通过了废除排华的《马格纳森法 [7 ] “依法治国”方略 , 建设社会主义法治国家和 案》 , 允许中国公民有限度地进入美国。 二战 [2 ] “国家尊重和保护人权” , 构建和谐社会的新 结束后 , 1946 年美国国会通过法案 , 允许美 时期 , 研究保护在国外的中国公民权益问题意 籍公民华裔妻子免占入境配额 , 但对中国公民 义重大。 仍实行有限度入境 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 。此后在美国的中国公 中国改革开放后 , 与外国第一个签订领事 民人数剧增 , 到 40 年代末 , 在美国的中国公 条约的国家是美国。美国是中国公民合法移民 民约 30多万人。 最多、非法移民最集中的国家 , 也是在国外中 新中国成立后的 20 多年间 , 虽然 1965 年 国公民权益受侵犯案件最多的国家。笔者根据 美国制定“新移民法” , 排除了以往对中国公 多年来收集的有关资料 , 结合在福建省福州市 民入境、居住歧视性的规定 , 实行与他国公民 对从美国回来的中国公民的社会调查 , 试就在 平等的原则 , 规定对美洲以外的每个国家每年 美国的中国公民权益受侵犯问题以及中国政府 给予 2万名配额移民 , 并实行两种优先原则 : 采取的措施与途径进行探讨 , 旨在抛砖引玉。 一是美国公民的家庭团聚 , 二是美国需要的专 [8 ] 业人才。 但是 , 由于中美尚未建交 , 美国对 一、在美国的中国公民权益受 中国的 2万名配额移民主要是分配给台湾居民 侵犯的状况及其原因 [9 ] 和来自中国大陆的香港居民。 因此 , 这一时 一 在美国的中国公民权益受侵 期中国大陆公民赴美定居人数甚少。 1979年中美建交后 , 美国放宽了对中国 犯的主要现象 大陆公民入境限制 , 每年分配给中国大陆和台 中国公民赴美国谋生历史久远。早在 湾各 2万名配额移民 , 使中国公民大量前往美 1848年 , 美国加里福尼亚洲发现金矿 , 吸引 国居住。1991 年起 , 美国另分配给香港 1 万 大量中国公民前往淘金 , 他们成为第一批大规 [10 ] 名配额移民。 因此 , 1970 年到 1990 年 , 中 模移民美国的中国公民。19 世纪 60 年代 , 美 [11 ] 国公民移居美国人数激增 , 达 683793 人。 根 国修建贯穿大陆的太平洋铁路 , 招募了大量华 据美国商务部人口普查局公布 , 2000 年 4 月 , 工。鉴此 , 1868 年 , 清政府派遣美国卸任驻 美国华侨华人总数在 330万以上。据统计 , 到 华公使蒲安臣率使团到美国 , 与美国政府签订 2007年在美国的中国公民约 550万人 , 他们中 了《蒲安臣条约》 , 规定 : 中美两国公民前往 从大陆移居的约 400 万 , 台湾移居的约 100 他国总听其便 , 不得禁阻 , 均按最惠待遇 [12 ] [3 ] 办理 ; 两国可在对方国家互设使领馆。 1868 万 , 香港澳门移居的约 50万。 改革开放以来 , 中国公民在美国谋求生存 年 , 中国派出第一批公派留学生到美国学习 , 学成后不少人留在美国。此后 , 大量中国公民 与发展形成以下特点 : 一是分布地区广泛。在 前往美国。19世纪 70 年代 , 美国奉行“白人 美国的中国公民改变了早期 90 %以上集中在 纽约、旧金山、洛杉矶等地区的状况 , 他们已 至上种族主义”歧视政策 , 从此实行长达近一 个世纪的排华政策。1882 年 , 美国政府颁布 广泛分布在美国 50个州和华盛顿特区等地区 , [4 ] 了排华法案。 1884 年美国国会通过了排华法 特别是经济发达、社会保障 和福利事业较好、 案 , 规定“华工从美国回中国后再返美者 , 须 相对人口较少的州成为中国公民居住的热点地 42区。二是以珠江三角洲广东省籍人为主的局面 的地区 , 所以 , 许多持合法签证入境的福州人 被打破。20世纪 80 年代中期以来 , 中国各省 抵达美国口岸时 , 经常遭到美国移民局官员的 公民纷纷移民美国 , 特别是福建福州籍中国公 非法盘查或搜查。而且在美国境内的中国公 民。目前 , 在美国福州籍中国公民人数已超过 民 , 也经常遭到警察的非法盘查或搜查。如 广东省籍人 , 成为在美国最大的中国人新移民 2004年 7 月 , 持商务考察签证赴美的中国公 群体 ; 其人数达 100多万 , 仅纽约的福州人就 民赵燕 , 被美国边境官员罗伯特?洛德斯残暴 多达 20多万。福州人移居美国大量是以正式 殴打案件 , 即属典型的侵权行为。 渠道进入美国居住 , 取得合法居留权成为华 2. 中国护照被偷或被抢。按照美国的法 侨 ; 但也有许多是以非法手段入境的。非法移 律规定 , 护照是身份证件。外国人在美国居 民希望美国大选后实行特赦 , 获得美国永久居 住 , 护照要随身携带 , 以备警察临时检查。福 留权 ? ? ?“绿卡”。三是经济实力不断增强。 州人集聚的纽约等地 , 扒手们专门偷抢福州人 过去 , 在美国的中国人以“三把刀” 菜刀、 持有的中国护照 , 并逼迫他们要用巨款赎回被 剪刀、剃刀 为谋生的主要手段 ; 现在他们经 偷抢的护照。如一位在纽约的福州人 , 从 营的行业已日益多样化 , 资本迅速增加 , 已达 1996年迄今 , 他的护照曾被偷抢过 6 次 , 仅 5000多亿美元 , 并在此基础上不断发展。四 花在赎回护照的金额就达 3000美元。 是科技、管理人才辈出。改革开放以来 , 中国 3. 从事劳动得不到公正报酬。部分福州 大陆赴美留学的人数已达 50 余万。现在 , 全 人由于文化水平低、无专业技术特长 , 往往只 美高科技、管理等方面的专业人才中 , 华侨华 能在中餐馆、超市、贸易公司或工厂等从事体 人占到 100多万。五是逐步融入主流社会。在 力劳动。他们工作时间长、劳动强度大 , 但雇 美国的中国人越来越认识到与当地人民友好相 主所给的薪金只相当于同等劳动强度或条件下 处 , 融入当地主流社会的重要性 , 更加注重参 白种人平均工资的 1P 2 , 且工资经常被雇主无 政、议政 , 出现了赵小兰、吴仙标等政界人 故拖欠或克扣。 物 , 并在美组织了华人政界知名人士“百人 4. 工伤事故得不到应有的赔偿。部分福 会”。六是社团组织更加活跃。目前 , 在美国 州人是农民出身 , 不懂英语 , 生存空间受限 的中国人成立或参加的社团近 8000 多个 , 不 制 , 许多是在建筑业、矿产业、交通运输业从 论是地缘性、血缘性 , 还是业缘性的社团 , 它 事重体力、危险性的劳动 , 容易出现工伤事 们大多与中国保持友好密切的联系与往来 , 积 故。他们遇到工伤事故后 , 往往求助无门 , 得 极推动中国和平统一大业。七是保留中国国籍 不到应有的赔偿。2004 年美国纽约市发生因 者日益增多。随着中国经济发展 , 综合国力增 公伤致残案件近 10 起 , 受伤者多是福州人 , 强 , 国际地位提高 , 越来越多在美国的中国人 获得的赔偿金额未达到法定标准。 愿意保留中国护照。大量中国公民在美国 , 客 5. 被绑架或财产遭盗窃、抢劫。包括福 观上增加了他们人身权、财产权受侵犯的风 州人在内的中国公民有省吃俭用、勤俭持家的 险 ; 同时 , 随着在美国的中国公民生存空间的 传统。他们多把赚到的钱放在身边。当地的盗 日益扩大 , 他们与接受国政府和当地居民利益 窃、抢劫者把他们作为目标 , 进行绑架 , 或盗 上的矛盾与冲突逐渐加大 , 权益受侵犯事件也 窃、抢劫财产。如 2005 年 9 月 , 18 岁的中国 必然经常发生。2005 年 , 中国驻外使领馆共 女高中生郑仙娟 , 在马里兰州一家中餐外卖店 处理了近三万起领事保护案件 , 仅美国就有数 外遭歹徒抢劫后被杀害 ; 同年 10 月 , 中国公 [13 ] 千起。 根据笔者进行的社会调查和查阅的有 民彭继洪在田纳西州立大学校园送外卖时也因 关资料 , 在美国的中国公民权益受侵犯现象可 同样原因被杀害。 [14 ] 归纳为以下几类 : 6. 被非法殴打或枪杀。包括福州人在内 1. 入境或在境内被非法盘查或搜查。福 的中国公民常遭美国当地警察部门官员的非法 州被美国移民局认定为是中国非法移民最集中 殴打 , 有的甚至被枪杀。如 2001 年 , 移居美 43国的中国公民曹显庆在与当地社会工作者及警 白种人。从事专业技术行业的比例达 36 %超 方争执中 , 被警方认为拒捕而开枪击毙。2002 过当地白种人的 27 % ; 每 9 个中国公民中就 年 , 赴美探亲的 72 岁的杨德才因违章停车与 有一个是企业主 , 他们的平均收入水平也超过 警察发生冲突 , 被警察当街痛打后逮捕。 当地白种人。由于在美国的中国公民接受教育 7. 被非法羁押或监禁。美国执法官员带 水准普遍比较高 , 从事经济活动范围比较广 , 着偏见与歧视 , 非法羁押或监禁“不顺眼”的 整体经济收入比较高 , 容易引起美国其他种族 [15 ] 中国人 , 并进行人身攻击或侮辱。 如 1999 的妒嫉和不满。因此 , 侵犯在美国的中国公民 年 , 波特兰移民局官员怀疑某中国女商人持假 人身和财产权益事件时有发生。 护照 , 将其关押数天 , 并强制其脱去内衣裤 , 2. 政治偏见。新中国成立后 , 中国实行 进行污辱性搜身。 社会主义制度 , 是社会主义阵营的重要国家 , 8. 非人道主义被遣送。美国移民局对中 与美国为首的资本主义阵营相对立 ; 海峡两岸 国公民常实行非人道主义遣送。1993 年“金 长期处于分裂状态 , 美国政府支持台湾当局 , 色冒险号”上 260多名福州籍偷渡客被美国移 对中国长期实行敌视、孤立和封锁政策 , 阻挠 民局拘押后 , 遭到非人道主义遣送。今年又发 中国恢复联合国的合法地位 23 年之久 , 29 年 生此类案例 : 在费城已居住 11 年的福州人江 不与中国建立外交关系。虽然 1979 年中美建 针星女士 , 因居住是否合法问题一直受到当地 立了外交关系 , 但是同年 3月 , 美国国会通过 移民局的监管 ; 2 月 , 当她再次报送有关材料 了《与台湾关系法》 , 实际上是推行“一中一 时 , 移民局官员立即将其押送上车 , 直奔纽约 台”的政策。由于中美两国政治制度和意识形 肯尼迪国际机场 , 驱赶出境。由于江女士怀有 态不同 , 导致美国政府对中国公民入境、居住 三个多月的身孕 , 受到如此的惊吓 , 加上数小 等实行带有偏见或歧视的政策。 时的颠簸 , 到达机场时她腹痛难忍。当她被送 3. 非法移民。美国是最大的发达国家 , 到医院时 , 双胞胎儿已夭折腹中。躺在病床上 中国是最大的发展中国家 , 中美两国存在较大 的江女士对赶来采访的记者说 , 她告诉移民局 的经济差异。改革开放以来 , 许多中国公民把 官员自己已有身孕 , 移民局官员则回答 : “正 去美国谋生作为追求的目标 , 非法赴美者逐年 是知道你怀孕了 , 才要把你送回去 !”这显然 增多。非法移民大多由“蛇头”组织成行 , 到 是很不人道的。 美国后每人要缴付 5 - 8 万美元的高额费用。 二 在美国的中国公民权益受侵 非法的身份和沉重的经济负担 , 加上较低 的文 化水平 , 致使这些非法移民者大多只能躲在华 犯的主要原因 侨华人开设的商店、工厂或餐馆中打工 , 谋生 中国公民在美国权益受侵犯并非是美国所 还债。这种情况已被美国移民局或警察局官员 特有的现象 , 而是中国公民在国外普遍遇到的 所掌握。因此 , 他们往往滥用行政权力 , 借口 问题 , 但在美国比较突出 , 其主要原因有以下 有非法移民 , 强行派人搜查华侨华人的商店、 几方面 : 工厂或餐馆 , 侵犯华侨华人的住宅权和经营权。 1. 事业发展。在美国的中国公民不仅勇 于创业、勤俭持家 , 而且重视子女文化教育。 4. 种族歧视。从 19 世纪 80 年代起 , 美 与同期移居美国的他国侨民相比 , 文化水平较 国实行长达百年的“排华”、 “反华”政策。第 二次世界大战前 , 这种歧视政策体现在美国的 高 , 收入水平较好。资料表明 , 在美国的中国 公民大学本科毕业人数占在美的中国公民总人 所有行业中。1965 年 , 美国“新移民法”规 数的 41 % , 超过当地白种人的 21 % , 尤其是 定 , “对各国公民移居美国实行平等之原则” , 这仅仅是在移民入境方面对中国公民与其他亚 来自香港和台湾的移民 , 其本科毕业者分别占 [16 ] 46 %和 65 %。 良好的文化教育 , 加上吃苦耐 裔民族实行平等原则 , 并不意味着美国消除了 劳、顽强拼搏的精神 , 使得在美国的中国公民 对中国公民的种族歧视政策。20 多年来 , 随 从事专业工作和家庭收入的人数比例超过当地 着在美国的中国公民社会地位的提高 , 种族歧 44视已不存在于所有行业和各个阶层 , 但依然存 视的实质和缔约国在消除一切形式种族歧视所 在于较好的行业和较高的阶层中。20 世纪 90 采取的措施 , 以保证人人不分种族、肤色、民 [21 ] 年代以来 , 由于在美国的中国非法移民人数增 族来源 , 在法律上一律平等的权利。 同时 , 多 , 带来了一些负面的影响。以排华为主的反 联合国通过了《种族与种族 偏见问题宣言》和 亚裔情绪在美国有所增长 , 针对中国公民的暴 《消除基于宗教或信仰原因 的一切形式的不容 力事件也逐渐增多。“据纽约市警察局统计 , 任何歧视宣言》等 , 在不同层面上对于“不加 90年代以后该市针对亚裔的暴力事件共上升 歧视地尊重人权和基本自由”作了规定。20 [17 ] 了 680 起之多”。 “美国的亚裔移民不仅在 世纪 70年代以来 , 联合国多次通过决议反对 就业方面受到歧视 , 而且还成为种族骚扰和暴 种族歧视 , 连续提出了 3个反对种族主义和种 [22 ] 力行为的受害者。亚裔美国人在警方保护和法 族歧视行动十年。 联合国召开了 3 次反对种 [23 ] 律诉讼等方面不能享受 与土生白人 同等的 族主义和种族歧视世界会议。 [18 ] 权利。 ” 1994 年美国全国亚太裔美国人法律 美国是联合国创始会员国和常任理事国。 联合会研究 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 指出 , “1993 年 7 月以来 , 美 美国政府签署了上述大部分国际公约 , 作为缔 国每天都发生针对亚裔人的仇恨犯罪。人们经 约国 , 美国必须接受公约的约束 , 通过立法将 常在住所受到袭击或者发现住所涂满了带有侮 国际公约的规定转化为国内法 , 把国际法上反 [19 ] 辱性的种族称号。 ” 种族主义和反歧视原则作为国内法的重要原 则 , 成为一体遵行的法律 , 在国内予以贯彻实 二、侵犯在美国的中国公民 施。美国国内司法、行政机关更需要遵照国际 权益违背了国际 人权 法 公约的规定 , 平等、无歧视地对待在美国的中 在美国的中国公民权益受侵犯的现象 , 有 国公民。然而 , 美国移民局和警察局一些官 的是政府官员的公务行为造成的 , 有的是法人 员 , 无视国际法准则 , 实行歧视性执法 , 这显 和公民的个人行为造成的。这里仅就美国政府 然违背了《联合国宪章》等有关平等保护人 官员侵犯当地中国公民权益的问题进行探讨。 权、反对歧视的原则。 美国政府侵犯在当地的中国公民权益 , 是对国 二 违背了国家间平等保护外国 际法上关于国际人权保护和反种族歧视原则的 人的国际惯例 践踏 , 主要表现在以下几方面 : 根据国际惯例 , 各国都是在互惠的基础 一 违背了《联合国宪章》等有 上 , 允许外国人合法入境 , 短期、长期或永久 关规定 居留和居住。依照“属地优越”原则 , 外国人 《联合国宪章》及联合国会议决议等国际 在一国居住时 , 居住国有责任保护外国人在该 法律文件都对平等保护人权、反对歧视做出了 国的合法权益 , 一般包括人身权、财产权、著 规定。《联合国宪章》规定 , 鉴于“歧视是否 作权、发明权、劳动权、受教育权、婚姻家庭 定人权和基本自由” , 是践踏基本人性尊严的 权和继承权等人身、民主、民事及诉讼权利。 行为 , 联合国自成立以来 , 就致力于同种族主 同时 , 根据国际惯例 , 一个国家对合法入境的 义和种族歧视作斗争 , 把反对、防止和消除种 外国人 , 除了依法保护其权益外 , 还可根据实 ? 族歧视作为国际法的重要原则。 作为“国际 际 , 对长期居住的外国人给予国民待遇、最惠 人权宪章”的组成部分 , 《世界人权宣言》、 国待遇或差别待遇 , 但必须是对等的 , 而不能 《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权 利和政治权利国际公约》对平等、不歧视地保 ? 《联合国宪章》第 1 条规定 : “促成国际合 [20 ] 护人权做了具体规定。 在《联合国宪章》和 作 , 以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利 《世界人权宣言》等所确立的一般原则的基础 性质之国际问题 , 且不分种族、性别、语言或宗教 , 上 , 1965年 12 月 , 联合国大会通过了《消除 增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重” 一切形式种族歧视国际公约》 , 指出了种族歧 作为联合国的“宗旨”。 45由于种族、民族、性别等原因而作出歧视待 政治权利和人身自由是人权 问题的核心 内容 财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容 , [24 ] 遇。 即时是非法入境的外国人 , 当地政府也 认为对人权问题的关注不受国界限制 , 国际社 要从人道主义出发 , 保护其基本的人身权和合 会或任何国家有权对他国存在的人权问题表示 法的财产权。 关注 , 乃至采取单独或集体的行动 , 对一国境 《维也纳领事关系公约》是各国签订双边 内发生的侵犯人权情况进行干预。但在美国国 内 , 一些政府官员不依法律规定 , 不依客观事 领事条约的国际法准则 , 体现了上述的国际惯 ? 例。 《公约》关于领事官员履行“在接受国 实 , 侵犯在当地的中国公民人身权和财产权。 而且美国有些官员在执行任务时 , 存在歧视性 国内保护派遣国及其国民 ? ? ?个人与法人 ? ? ? 现象 , 在一定程度上违反了美国宪法、法律 之权益”职责的规定 , 实际上是建立在签约国 平等、无差别待遇基础上的 , 贯穿了对公民权 规定。 [25 ] 益保护的平等原则。 三、保障在美国的中国公民 根据《维也纳领事关系公约》 , 1980 年中 权益的若干思考 美两国签订了《中美领事条约》 下文简称 [26 ] 中国政府历来重视保护在国外的中国公民 《条约》。 这是 1979年以来 , 中国与 43 个国 [27 ] 的正当权益。新世纪以来 , 中国政府按照宪法 家签订的第一个双边领事条约。 《条约》规 保护华侨的正当权益、保护归侨和侨眷的合法 定 , 中美两国为调整和加强两国领事关系 , 以 权益的规定 , 要求外交、侨务部门坚持以人为 促进两国友好关系的发展 , 以利于保护两国国 本、为侨服务宗旨 , 积极开展维护在国外的中 家利益和两国国民的权益和利益 , 决定缔结本 国公民的正当权益工作。1999 年 , 所罗门群 条约。从签订《条约》的目的出发 , 该《条 岛发生“排华”事件以来 , 中国政府加强了保 约》第 2、22、25、26条款规定 : 中美互设使 护海外中国公民权益工作的力度 , 建立了较为 领馆 , 代表两国政府依法行使对在对方国家居 全面的领事护侨机制 , 妥善处理了发生在国外 住的本国公民权益进行领事保护。《条约》规 的中国公民权益受侵犯案件。据统计 , 从 定体现了中美两国应遵守平等和无歧视的原 2003年开始 , 每年中国外交部门都妥善处理 则 , 保护两国国民包括法人的权益。中美建交 数以万计海外中国公民权益受侵犯案件 , 其中 20 多年来 , 中国政府严格依照上述法律和 2006、2007年处理的海外中国公民权益受侵犯 《条约》规定 , 保护临时或长期在中国居住的 ? 的案件皆达 3万余起 , 得到了海外侨胞的高度 美国公民的人身、财产及其他权益。 然而 , [31 ] 赞扬。 因此 , 针对美国存在侵犯在当地中国 在美国领土上 , 美国行政、执法部门屡屡侵犯 遵守当地法律的中国公民权益。这种行径严重 违背了国家间平等保护外国人的国际惯例和 ? 1963年的《维也纳领事关系公约》建立在尊 重各主权国家意愿和大小国家平等基础上 , 是基于无 《中美领事条约》规定。这无疑是“新种族主 ? 种族、肤色、世系 , 无原属国或民族本源之人和区 义歧视”的体现。 别、排斥、限制和优惠之平等地位上的公约 , 比较全 三 违背了美国宪法、法律的规定 面、系统、原则地规定了保护在接受国的派遣国公民 美国是一个多种族的国家。在美国居住的 权益。 中国公民是黄色种族、少数民族 , 也是弱势群 ? 美国公民甚至法人在中国权益得到有效的保 护 , 中美建交 20 多年来 , 在中国境内几乎没有发生 体。美国宪法、法律重视保护和尊重人权 , 对 美国公民权益受侵犯的案件。 保护包括各种族在内的公民权益都作了规定。 [28 ] [29 ] ? 新种族主义的对象是移民 , 这些各国境内的 美国《独立宣言》 、 “权利法案” 等实体法 外国人 , 必然清楚地被归结到特定的种族而遭歧视 , 和程序法对平等保护公民人身权和财产权都作 新种族主义是一种 racism without races , 被差别对待的 了具体规定。然而 , 美国政府在人权问题上却 人往往只因为他们是移民。新种族主义对待外人的方 [30 ] 实行“双重标准”。 在国际上 , 以美国为首 式 , 仍然是将人群予以人为的区分之后在政策上或人 的西方国家提出“人权无国界论” , 强调个人 际互动上将之孤立并歧视。 46公民权益的行为 , 中国政府应以《联合国宪 同、效果相似。 章》和《世界人权宪章》为依据 , 结合中国签 一旦交涉谈判不能够解决双 方争议 , 且派 [32 ] 署的《经济、社会及文化权利国际公约》 和 遣国接受国际法院的管辖 , 派遣国可以向国际 《中美领事条约》的规定 , 在坚持和平共处五 法院提起诉讼。但是 , 由 于中国不接受国际法 项基本原则的基础上 , 根据中国国情特点 , 按 院的管辖 , 所以我们实 行外交保护只能通过外 照宪法的规定 , 不断完善相关法律和行政管理 交途径 , 即用政治解决方法。 制度 , 以最大限度地保护在美国的中国公民权 二 通过国际人权机构解决歧视 益。 案件 一 按照国际惯例积极开展外交 当外交保护失败 , 两国政府互不妥协 , 问 保护 题无法解决时 , 一方政府或者当事人诉诸于国 根据国际惯例 , 当在接受国的派遣国公民 际上的人权机构 , 这就称为国际相关机构救 权益受侵害时 , 派遣国政府应进行外交保护 , 济。目前 , 与歧视相关的联合国国际人权救济 ? 帮助寻求救济 , 使本国公民权益得到及时有效 机构主要有联合国人权理事会、 人权事务委 的保护。外交保护是指“国家对于本国国民在 员会及消除种族歧视委员会。 外国的合法权益遭到所在国违反国际法的侵害 1. 联合国人权理事会。2006 年 3 月 , 第 而得不到救济时 , 对所在国提出的赔偿要 60届联合国大会通过决议 , 决定设立人权理 [33 ] 求。 ” 事会 , 取代 1946 年成立的联合国人权委员会。 国家进行外交保护是国际法上的一项基本 该理事会的主要任务是评价各国履行各项人权 原则。国家为其国民采用的外交行动 , 实际上 义务的情况 , 并延续了经济及社会理事会第 是在主张自己的权利 ? ? ?保护国际法规则受到 1503号决议规定的前人权委员会的职能和责 [34 ] [35 ] 尊重的权利。 在 1924 年的司法实践中 , 国 任。“1503 号程序”是联合国处理个人或团体 际常设法院认为 , 国家有权保护受他国违反国 有关指控大规模侵犯人权和基本自由的来文程 际法行为侵害的国民是国际法的基本原则。外 序。但适用该程序的前提是大规模的、系统的 交保护是建立在国家主权平等和外交对等基础 对人权的否定 , 而不适用于对个人人权的侵 上 , 对本国公民权益的保护。国家行使外交保 犯。因此 , 当美国出现对在美的中国公民权益 护权有以下三个条件 : 一是外交保护权力属于 整体性侵犯时 , 个人或非政府组织可以根据 ? 国家 ; 二是行使这种权力必须以“用尽当地 “1503号程序”诉诸于联合国人权理事会。 ? 救济”原则为前提 ; 三是国家只对具有本国 2. 人权事务委员会。 《公民权利和政治权 [36 ] 国籍的国民给予外交保护。 利国际公约》第 28 条规定设立人权事务委员 实行外交保护的第一步是与接受国进行交 会。该委员会可接受和审议某一缔约国对另一 涉谈判 , 其前提是“用尽当地救济”。 “用尽当 地救济”原则应被认为是当某一涉侨案件穷尽 ? 只有国家有权决定是否给予其国民外交保 当地司法途径 , 中方认为国家利益或公民利益 护。这一权利只能以国家的形式出现 , 由国家出面行 未得到合理保护之后 , 决定以中国政府名义向 使该权利。 对方政府表达我方不满或关注以期待对方做出 ? 即领事保护达不到消除不法行为带来的不良 后果 , 如停止不法行为、支付赔偿金、返还财产、恢 让步或妥协。事实上在许多案例中 , 当事人在 复原状和其他非经济性的救济措施目的情况下 , 才行 遵循当地司法途径的过程中 , 大多已经在聘请 使外交保护权。 当地律师及了解当地实体法和司法程序等方面 ? 这是根据《公民权利和政治权利国际公约》 得到中国驻该国大使馆或领事馆的帮助。其中 第 28条的规定 , 由 18 名人权问题专家以个人身份选 由领事馆出面采用的保护或协助措施称为领事 出和组成的机构。由于美国批准了该《公约》 , 所以 , 保护 , 笔者认为 , 从被救助的当事人角度来 中国政府有权向消除种族歧视委员会提起诉讼 , 但在 说 , 外交保护和领事保护性质一样、手段相 提交前 , 需经争端双方同意。 47缔约国未履行公约义务的指控 , 还可接受和审 保护中国公民的权利。 议个人声称其人权遭到缔约国侵害的来文。我 2. 不断完善中国特色的领事保护体制与 国迄今未批准该公约 , 不是该公约的缔约国 , 机制。近年来 , 中国外交出现了从“外交为 不能以中国政府的名义指控美国政府违反应履 国”向“外交为民”理念的转变。中国的领事 行该公约义务的行为。对于个人申诉 , 申诉的 保护也体现了“以人为本”的宗旨。在这样的 对象只能是已经批准《公民权利和政治权利国 新形势下 , 中国应完善与国际关系准则相适应 际公约》和《公民权利和政治权利国际公约任 的领事保护工作机制。 择议定书》的缔约国。美国政府只批准了《公 一是要切实履行领事保护职责。《中美领 约》而未批准《任择议定书》。所以 , 该公约 事条约》规定了领事职责。外交部领事司编写 中规定的个人申诉制度目前不适用于美国 , 但 的《中国领事保护和服务指南》 , 指出了驻外 适用于其它已经签订《公约》和《任择议定 使领馆为在国外的中国公民提 供领事保护和服 [39 ] 书》的国家。 务的业务范围。 中国驻美使领馆的官员要按 3. 消除种族歧视委员会。 《消除一切形式 照《条约》和《指南》的要求 , 更好地履行职 种族歧视公约》第 8 条规定设立由 18 名专家 责 , 做好领事保护工作 , 以取信于民。 组成的消除种族歧视委员会。该委员会接受缔 二是要加强领事保护的预警机制。20 世 约国之间的指控。中美两国均已批准加入该公 纪 90年代 , 美国在世界各国都建立了领事保 约 , 成为该公约的缔约国。所以 , 当在美国的 护的预警机制 , 这对保护在国外的美国公民的 中国公民权益受侵犯时 , 中国政府有权向消除 权益起到了重要作用。中国驻美使领馆也应建 种族歧视委员会提起控诉。 立相应的预警机制 , 利用美国通信、传媒、网 三 尽快批准相关国际公约 , 完 络等现代化工具 , 特别是华侨华人创办 的报 刊、电台、网站等新闻媒体 , 发布在美国的中 善领事保护体制与机制 国公民旅游、经商、劳务等信息 , 跟踪、分析 中国政府反对美国政府歧视在当地的中国 有关情况 , 做出相应动态评估 , 并在外交部和 公民、保护本国公民权益 , 不仅要通过政治外 驻美使领馆网站上发布预警信息 , 更好地保护 交途径予以保护 , 而且要根据国际法准则 , 加 在美国的中国公民的权益。 入相关国际公约 , 完善本国领事体制与机制予 三是要完善处理重大突发案件的应急机 以保护。 制。根据国际惯例 , 西方发达国家都在建立与 1. 尽早批准《公民权利和政治权利国际 不断完善处理重大突发领事保护案件的应急机 公约》。1966年 12 月 , 第 21 届联合国大会通 制。中国也已经启动了这一应急机制 , 在外交 过的《公民权利和政治权利国际公约》规定 , 部成立了重大突发领事保护案件应急小组和涉 “缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管 外安全事务司 , 负责快捷、高效地处理全球突 辖的一切个人享有公约所承认的权利 , 不分种 [40 ] 发案件。 这一制度的建立对保护在美国的中 族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见 国公民权益具有重要的作用 , 但应进一步完 解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份 善 , 特别是要改变过去存在的不告不理的被动 等的任何区别。 ”《公民权利和政治权利国际公 约任择议定书》规定 : 只有缔约国才有权利向 式状况、实行主动式做法 , 使领事保护工作更 [37 ] 加专门化、职业化与实效化。 人权委员会提出申请。 虽然中国政府于 1998 年签署了《公民权利和政治权利国际公约》 , 四是要完善侨民登记制度。从 20 世纪 80 但迄今全国人大常委会尚未批准该公约 , 故中 年代开始 , 西方发达国家对在国外的本国公民 [38 ] 普遍实行侨民登记制度。中国政府也要尽早在 国不是该公约的缔约国。 全国人大常委会应 尽快审议、批准该公约 , 以便当在美国的中国 美国建立侨民登记制度 , 以便全面了解中国公 公民权益受侵犯时 , 中国政府和公民有权向联 民在美国工作与生活、创业与发展的情况 , 更 合国人权委员会提起相应指控或个人申诉 , 以 好地保护在美国的中国公 民权益 ; 同时 , 为在 48年 , 第 366、368、369、369页。 世界各国建立在国外的中国公民登记制度积累 [41 ] [12 ][31 ]毛起雄 : 《当代国内外侨情与中国侨务法制 经验。 建设》 , 中国民主法制出版社 , 2008年 , 第7 - 8、 此外 , 要加强对美国等西方发达国家领事 300页。 ? 护侨措施与途径的系统研究 , 为中国政府保 [13 ] http : P P news. xinhuanet. comP politicsP 2005 - 12P 30P 护在国外的中国公民权益提供借鉴。 content23990906. htm. 随着中国对外开放的进一步深化 , 越来越 [14 ] 从 2003年夏天开始 , 笔者先后 5 次到美国新华 多的中国公民到国外居住。他们遇到的国际法 侨华人祖籍地最集中的地区 ???笔者的故乡 律问题将越来越多 , 因此 , 从国际法角度研究 ???福建福州进行实地调查 , 了解福州籍华侨 侨民保护问题显得尤为必要。从政治角度看 , 在美国创业及其权益受侵犯等情况。仅纽约的 研究它有利于表明中国政府一贯尊重和维护人 福州人就多达 20多万人。 权 , 保护华侨在国外权益的原则立场 ; 从立法 [15 ] [美 ] 张哲瑞 :《美国法律呼悠谈 ???我在美国当 角度看 , 研究它有利于国家系统地规划保护中 律师》 , 中国友谊出版公 司 , 2004 年 , 第 323 - 326页。 国公民及华侨在国外权益的立法工作 ; 从执法 [17 ] 戴超武 :《美国移民政策与亚洲移民》 , 中国社会 角度看 , 有利于中国政府更好地行使领事侨务 科学出版社 , 1999年 , 第 230页。 职责 , 做好维护在国外的中国公民权益工作。 [18 ][19 ]万光 : 《美国社会病》 , 四川人民出版社 , 1997年 , 第 172、172 - 173页。 [注释 ] [20 ][21 ]参见 [美 ] 托马斯?伯根索尔著 , 潘维煌等 [ 1 ] 全国人民代表大会常务委员会办公厅编 : 《中华 译 :《国际人权法概论》 , 中国社会科学出版社 , 人民共和国第十届全国人民代表大会第三次会 1995年 , 第 11 - 20、12 - 20页。 议文件汇编》 , 2004年 , 第 32页。 [22 ] 1973年 11 月 , 联合国大会通过第 3057 号决议 , [ 2 ] 全国人大常委会法制工作委员会 : 《中华人民共 提出反对种族主义和种族歧视行动确定最后的 和国常用法律法规全书》 , 中国民主法制出版 目标是 : 促进人人的人权与基本自由 , 特别是 社 , 2004年 , 第 1 - 8页。 要根除种族偏见、种族主义和种族歧视 ; 制止 [ 3 ] 钱其琛主编 :《世界外交大辞典》 , 世界知识出版 种族主义政策的任何扩张 ; 抵抗足以加强种族 社 , 2005年 , 第 1673页。 主义政权和帮助维持种族主义和种族歧视的任 [ 4 ][5 ][6 ] [8 ]毛起雄 : 《华侨华人百科全书?法律条 何政策和行为 , 消灭种族主义政权 ; 确定于同 例政策卷》 , 中国华侨出版社 , 2002 年 , 第 279、 年 12月 10日起为联合国第一个反对种族主义和 279、279、282 - 283页。 种族歧视行动十年开始。第二个行动十年是 [ 7 ] H. M. Lai & P. P. Choy , Outlines History of the Chinese in America , San Francisco. 1971. 1983年 8 月 1 日至 12 日 在日内瓦召开的第二次 反对种族主义和种族歧视世界会议上提出的 , [ 9 ][10 ][11 ][16 ]参见国务院侨务办公室政研司 :《侨 务课题研究论文集 2002 - 2003 年度 》 , 2005 其目的是彻底消除种族主义、种族歧视和种族 ? 美国历来重视保护在外国的本国公民权益。美国国务院把保护境外美国公民的安全与利益作为最优先 考虑的问题 , 并为在国外的美国公民提供全方位的服务。如 2003 年 , 中国发生“非典”疫情期间 , 美国政府要 求驻中国大使馆及时了解在福州的美籍华人子女遭受“非典”疫情侵袭情况 , 多次派遣领事官员前往探望 , 定 时电话了解他们的生活与健康情况。英国既是历史上最早也是当今国际社会中重视保护在国外的英国公民权益 的国家。2001年 , 美国“911”事件和 2005年特大龙卷风袭击美国新奥尔良州 , 英国政府立即要求该国外交部及 时了解在世贸大楼工作遇难和在灾难中丧生的英国公民的情况 , 并在最短时间内做出了妥善处理。澳大利亚、 日本等国对领事保护工作同样很重视。如 , 2003年印尼巴厘岛发生恐怖爆炸和 2004 年泰国普吉岛遭受强烈海啸 袭击后 , 澳大利亚政府立即要求驻印尼和泰国使领馆在最短时间内落实在两国旅游公民的死伤情况 , 保护他们 的权益 ; 2004年 , 日本记者在伊拉克遭绑架 , 日本政府立即采取措施 , 与绑架组织展开外交斡旋 , 虽没有成功 , 但体现出对保护在伊拉克日本公民权益的诚意。不少发展中国家也很重视保护在国外的本国公民的权益。如 2004年菲律宾公民在伊拉克遭到反政府武装人员绑架时 , 政府立即以撤出应美国要求进驻伊拉克维持安全的部 队为条件 , 换回了菲律宾公民的生命安全 , 就是一个典型的例子。 49