中国社区警务建设初探（可编辑）

中国社区警务建设初探（可编辑） 复旦大学 硕士学位论文 中国社区警务建设初探 姓名:丁哓燕 申请学位级别:硕士 专业:公共管理 指导教师:吴新文 20070922论文独创性声明 本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。论文 中除了特别加以标注和致谢的地方外,不包含其他人或其它机构已经发表或 撰写过的研究成果。其他同志对本研究的启发和所做的贡献均已在论文中作 了明确的声明并表示了谢意。 国?? 鼠瓤: 作者签名:王堕垄 论文使用授权声明 本人完全了解复旦大学有关保留、使用学位论文的规定,即:学校有权保留 送交论文的复印件,允许论文被查阅和借阅;学校可以公布论文的全部或部 分内 容,可以采用影印、缩印或其它复制手段保存论文。保密的论文在解密后遵 守此 规定。 导师签名: 作者签名:.堕墨. 日期.?二二型中文摘要 社区警务这~现代西方第四次警务革命的产物,自世纪年代产生以来, 风靡全球警界,对各国的警务模式产生了深远的影响。社区警务在我国推行十余 年,也取得了很大的社会成效。但是我们也要清醒地看到,在当前社会转型时期, 一些新情况、新问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 层出不穷,社区警务也面临着治安案件增多、犯罪率上升的 严峻挑战。如何应对这一挑战,实现公安工作的可持续发展,是我国警方必须解 决的课题。 本文试图运用公共管理学、公共伦理学、公共经济学以及警务理论的相关知 识,借鉴国外社区警务的先进经验,结合我国社区警务发展历程及现状,对我国 社区警务现状及存在的问题进行了较为深入的阐述和分析,从中国国情出发,对 发展社区警务提出了如树立新的警务理念、改变警务活动方式、建立新型警务机 制、提高民警素质等具体的对策措施。 我们要认识到社区警务不是短期行为,而是长期战略,要将社区警务建设长 期深入地开展下去。社区警务在中国大地上正蓬勃发展,我们力争让社区警 务这 棵大树,在中国本土化的栽培下长得更加枝繁叶茂。 关键词:社区;社区警务;问题;对策 中图分类号:时,丽舶 卸 , 嘶 吼时 咐 嘣 , 舢 叩,.酤 , 勰船 “ . 解 ?】 , 印 伍 仃, ? .,、?. 舢咀“ ?, 觚衙 姗,. , 戚 . 锄 掣删 位抽删; ? . 圮 ,锄 锄, ,姗 廿, ’ ? . 血 :, ,,仃 : 第一章社区警务的提出 当前,我国正处于社会转型时期,经济发展迅速,政治改革逐步深入,民主 法治日益健全,文化交流逐渐频繁,社会生活呈现一片生机勃勃的景象。与此同 时,社会的转型不可避免地会带来诸多的负面效应,随着社会价值和文化日趋多 元化,一些新情况、新问题层出不穷,其中最为重要的就是中国的治安管理工作 面临的前所未有的挑战。中国的治安案件和犯罪率正呈逐年上升的趋势;犯罪的 智能化、暴力化、集团化、国际化程度日益加剧;持枪作案、绑架人质、爆炸犯 罪、雇佣杀人等恶性案件对社会危害越来越严重;毒品犯罪的蔓延发展使之成为 社会的公害;跨区域流动犯罪和外来人口犯罪,已成为各地突出的治安问题。总 之,刑事犯罪与治安问题比任何时候都更复杂、更严重。尽管公安机关持续 不断 地开展“严打整治”战役和进行专项斗争,并在一个时期内遏制了犯罪分子的嚣 张气焰,但未能从根本上遏制犯罪率上升的势头,社会治安形势仍然严峻。 如何应对这一挑战,把握新形势下的契机,实现公安工作从被动型向主动型、 从管理型向服务型、从松散型向集约型的转变,走出“打不胜打、防不胜防”的 怪圈,实现公安工作的可持续发展,是我国警方必须解决的课题。在探寻社会治 安综合治理的过程中,强化公安基础工作特别是社区警务战略不失为一条有效的 途径。社区警务在我国蓬勃兴起,取得了很大的社会成效,但也因其存在诸多问 题,影响了社区警务的深化改革和进一步发展。在全面建设小康社会和构建社会 主义和谐社会的新形势下,根据社区建设的发展趋势和警务现代化的要求,以科 学发展观为指导,走可持续发展之路,是当前我国社区警务进一步深化改革和加 快发展的必由之路。 第一节社区警务概述 “社区警务”,英文名为“咖 ”,是西方警学界使用的一 个专业术语。社区警务源自世纪一年代西方第四次警务革命,是西方社会 政治、经济、文化发展到一定历史阶段的产物,也是警务工作发展的必然结果, 其思想指向,就是要通过警务工作由被动型向主动型、由打击型向防范型、由管 理型向服务型的战略转变,实现预防和减少犯罪的目的。一、社区警务的涵义 社区是组成社会最基本的细胞。“社区”作为社会学中基本的概念之一,最 初是由德国社会学家?滕尼斯于年在其著作《社区与社会》英译本为 咖 ,中译本又译为《共同体和社会》中首先提出的。?滕 尼斯“社区”概念的本义,是指那些有着相同价值取向、人口同质性较强的社会 共同体。后来,美国人罗密斯在翻译该书时把它译为册。世纪年代, 我国社会学家费孝通先生又将姗译为“社区”。“社区”一词从此被中 国学术界接受,并一直沿用下来。 “社区”这一概念,从产生直至今天,已经普遍应用于社会学、政治学、宗 教学以及哲学等学科。今天又广泛应用于警务理论和警察学的研究。结合近年来 我国蓬勃兴起的城市社区服务和社区建设的实践,国内许多学者经过深入的研究 和思考后普遍认同这样一种表述:“所谓社区,是指由居住在某一地方的人们结成 多种社会关系和社会群体,从事多种社会活动所构成的社会区域生活共同体。”‘ 我国民政部将“社区”的概念界定为“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所 组成的社会生活共同体,目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了 规模调整的居民委员会辖区”。‘社区地域可大可小,大的可以指一个城市,甚至 是一个国家,小的可以是一个村寨、街道。 警务指全部警察行为的综合,译为警察工作、警务或警政。指 警察依法对社会治安、社会公共秩序等方面进行管理与控制,以及警察依法打击 犯罪、预防与控制犯罪等活动。警务有广义和狭义之分。广义的警务不仅指公安 系统、国家安全系统的各项业务,还包括司法系统中法院、劳动改造机关、以及 检察院的法警业务。狭义的警察业务是专指警察系统或公安系统的业务。本文注 重从狭义角度研究警务战略。 社区警务是社区与警方相互作用的过程,是社区与警方共同解决违法犯罪问 题的新途径。社区警务的实质是“预防犯罪为主,打击犯罪为辅”。。随着时代的 前进,其内涵和具体操作内容在实践中不断丰富。在几十年的实践探索与理论研 究的过程中,由于各国历史背景、基本国情与警察实践的强烈反差,再加上不同 的国民文化心理因素,对社区警务的认识存在仁者见仁,智者见智的现象。 英国现代警务改革的旗手约翰?安德逊 形象地把社区警务比 做一棵大树:“树干是警察机关,树枝、树叶、果实是警察机关的各个部门与警种, 树下的土壤是社区。警察这棵大树的根扎在教堂、学校、工厂、企业之中”。’其 社区警务树所体现的基本关系是:警务的成效依赖社区;社区是抑制犯罪的主体, 也是警察建设的源泉;所有警察工作,包括巡逻、刑事侦查、交通管理等,都离不开社区。 英国莱斯特大学的麦克金认为,社区警务的形成是以社区为警察工作的导向。 社区警务的本质是理性化??即在警务现代化之后按照时间、地点的具体情况, 灵活地、理性地决定警务工作。。 美国的塞缪尔?沃克指出,“社区警务源于、年代的警务‘研究革命’, 它含有一种提供基本的警察服务的新战略。社区警务改变了传统的被动反应服务 的做法,强调警官参与改进社区生活质量的长期战略 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 。社区警务也被称作问 题导向警务。”。 美国休斯敦警察局认为,社区警务是指存在于警方和社区之间的一种相互作 用的过程,其目的在于共同发现问题和解决问题,并且通过双方的努力有效地预 防和控制犯罪,从而创造更加安全的社区环境和邻里关系,提高居民的生活质量。 其理论基础是产生犯罪的根源在社会,控制犯罪的根本力量也在社会”。据此我 们认为社区警务是社区群体和对社区有治安管辖权的警察基层组织密切配合、相 互作用,共同管理社区治安秩序和防控违法犯罪的活动。社区警务战略要通过密 切警察与社区的联系,要通过双方的共同努力来预防和减少犯罪、再造社会和谐。 中国警学界及警务实践部门的有识之士自世纪年代初开始译介和借鉴 国外的社区警务理论和战略以来,也结合中国的警务实践,对社区警务的内涵进 行了积极的探讨和界定。 中国人民公安大学王大伟教授在译介欧美社区警务的概念后,认为社区警务 的基本理论是:产生犯罪的根源在社会,抑制犯罪的根本力量也在社会。它的 基 本方法是警察与社会建立密切联系,通过双方的努力,再造社会和谐。它的工作 范围是以地区自治为主导,以社区为基本单位。它的工作目的不是单纯地指向犯 罪,而是整个社会与广义的安定与安宁。因此,“社区警务不能理解为一定区域 内的警察工作,不能理解为在某一特定人群所进行的警察工作,更不能理解为某 一种由公众参与的预防犯罪的方法。社区警务不是一种方法,不是一种警务方式, 而是一种理念,一种警察哲学”。‘ 综合各种理论观点可以发现,目前关于社区警务内涵的界定,基本可分为三 个层次:第一层次,把社区警务定位为一种“警察哲学”,或一种“警务理念”。 该观点出于英国警务改革家安德逊,其涵义较为抽象,包容面较为宽 泛。即社区警务最终是以减少犯罪为目的,由警察与公众共同承担控制犯罪责任; 警察的工作重点从打击犯罪转移到为社区服务,发现和了解社区存在的问题;以 宣传、教育公众为警务工作的中心,鼓励和发动公众参加预防和打击犯罪工作, 把社会力量作为打击犯罪的主体。第二层次,把社区警务描述为一种“警务 战略”。 战略意义上的社区警务,实质上就是倡导一种以社区为导向、以服务为导向、以治本为导向的警务模式。其特征是警察形象柔性化、警民关系伙伴化、警务工作 社会化、治安对象前置化。第三层次,是实践层次上的社区警务,亦即指一种 警察勤务的模式、方法及运作过程。如表.所示: 定位为一种“警察哲学”,以减少犯罪为目的, 警察的工作重点从打击犯罪转移到为社区服务,以 第一层次 宣传、教育公众为警务工作的中心,把社会力量作 为打击犯罪的主体。 一种“警务战略”,实质上就是一种以社区为 导向、以服务为导向、以治本为导向的警务模式。 第二层次 其特征是警察形象柔性化、警民关系伙伴化、警务 工作社会化、治安对象前置化。 是实践层次上的社区警务,是指警察在社区的 第三层次 工作,即一种警察勤务的模式、方法及运作过程。 表. 社区警务内涵界定的三个层次 把握社区警务的内涵,应将上述三个方面综合来考虑,缺少其中任一方面, 都是不完整的。在哲学意义上,作为一种理念,我们以“社区警务”作为价值取 向的依据和价值判断的标准:在宏观层面上,我们确立“社区警务”的指导性 方 针。用之规范和指导宏观、徼观层面的 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 、决策及运作;在实践层面上,社区 警务既表现为区域化的各个警务“战役”,又体现为“战术”意义上的各种措施、 环节、策略、步骤。为了避免认识上的模糊和理解上的艰涩,我们给其下一个偏 重于操作层面的较为直观些的定义;以社区为范围,以警民协作为手段,通过立 足社区,与社区建立长期合作关系,动员和鼓励社区群众以多种形式参与治安防 控工作,共同研究解决社会治安问题,形成以社会为主体的预防控制网络,并辅 以多种矫正和疏导措施如帮教、监改,有效维护治安秩序和社会稳定的警务机 制。二、。社区警务和传统警务的区别 界定社区警务的概念是比较困难的,通常是从社区警务与传统警务的区别入 手去把握社区警务的内涵。马尔卡姆列举了社区警务与传统警务模式的十四项区 别,其中较为突出的有以下几方面的内容。“ 第一,在认定警察角色时,社区警务模式中,警察就是公众,公众就是警察。 传统的观点认为警察是负责执行法律的政府机构。 第二,关于警察的主要任务,社区警务是要解决任何影响社区安宁的问题。 而传统的警务注重打击犯罪,特别是性质严重的犯罪。 第三,评判警察工作效率的标准,社区警务的标准是没有犯罪与混乱。传统 的标准是破案率和逮捕率。 第四,在决定警察工作效率的关键因素方面,社区警务更注重的则是警民合 作关系,传统的因素是反应时间。 第五,关于警察的职责,社区警务中,将市民提出的给予服务性帮助的请求 视为警察的重要职责,也是与市民联系的最好时机。传统的观点则是在确实 没有 真正属于警察职务的工作时才予以帮助。 第六,对于警察的职业技能,一反传统警务模式要求警察对严重的犯罪有灵 活、有效反应的能力,在社区警务中更强调警察接近公众的能力。 第七,在社区警务中,犯罪人信息的取得,主要是依靠参与有关活动的个体 与群体的信息。 第八,负责形式方面,传统的观点是警察组织是高度中央集权的,警察活动 受法律、法规和侦查策略的控制,警察对法律负责。社区警务则强调对社区 需求 负责。 因此,就社区警务的性质而言,它不仅仅是工作模式,而且是一种理念。其 核心内涵是警察与社区成员互相合作,共同评估社区中的问题与需求,并以 和谐 的方式予以解决,由此来提高社区的生活质量。另外,社区警务的工作范围远 远 超过了传统的警察工作范围,如,促进社区居民参与警察辅助工作、成立支援警 察的志愿组织以及危机干预队伍等等,其运作显然不是依靠一两个警员就能实现 的,而是要依靠整个警察局。 上述区别体现的仍然是理念上的转变,并不是实践操作的方法与规则。正是 在这种理念的指引下,以破窗理论、问题解决警务理论为理论基石,美国各地警 察局纷纷开始探索社区警务的工作模式。历经二十余年的实践,社区警务体系构 筑已基本完成,~些工作方法得以普遍采用,进而成为社区警务的基础内容。 三、 关于社区警务的几点说明 需要指出的是,我国部分学者及实践部门同志将社区警务混同于社会治安综 合治理或者公安基层基础工作等。外国一些学者除了混淆综合治理与社区警务以 外,还把中国的基层政权和群众自治组织简单视同为社区警务,这些均是不得要 领的偏颇认识。社区警务不是社区与警务的简单相加,也不能简单地理解为步行 巡逻,而是以社区的问题为工作的主导方向和内容的警务。它是指警察在社 区的 工作,即操作层面上的具体内容。它与传统警务有着本质的区别,正确理解社区 警务的内涵。必须保持清醒头脑,澄清错误的、模糊的认识,才能用正确的理论 来指导实践。 我们可以从以下三个方面来深入了解社区警务: 第一,社区警务的主体有两个:社区公众与社区警察。目前,在我国,派出 所的户籍外勤民警是最符合“社区警察”意义的警力,但是除此以外,派出所的 治安警以及基层公安局的消防警、交通警、巡警往往也充当社区警察。除警察力 量外,还包括群众性治安防范专门组织企事业保卫组织、治保会、保安公司、 治安联防队等、社区相关单位及一般社会公众。当然,在主体力量中警察与公 众的地位和作用是不同的:警察是主导力量,起核心作用;公众是基础力量,不 可或缺。 第二,社区警务应该坚持预防为主、警民合作的工作原则。法国著名社会学 家涂尔干认为,犯罪在某种程度上可以说是经济发展和社会进步过程中必然会出 现的阵痛,是必须要付出的一种代价。人们也逐渐认识到社会治安问题的增 多是 不可避免的,任何人都不能改变这种必然。因此,人们所能够做的也应该做的就 是预防犯罪,控制犯罪发展的程度。而要做好预防犯罪,在社区警务工作中必须 坚持警民合作的原则。在社区警务工作中,警察应与公众建立密切联系,共同承 担防控犯罪的任务。其中警察发挥专门机关作用,社区发挥群防群治作用,警民 联手,共建社区安全防范体系。 第三,社区警务工作实质是倡导以“社区为导向,服务为导向,治本为导向” 的警务模式。社区是社会的微缩状态,社区警务必须实现思想民本化,针对本社 区的具体情况,实事求是地处理和决定公众最关心的问题,更广泛地解决问题的 根源,减少犯罪和不安定因素。第二节 我国社区警务理论研究的现状 对于中国警界而言,社区警务是一个既熟悉而又比较新鲜的概念。说它熟悉 是因为,尽管我国近些年来才开始社区警务理论研究,但实践中,我国公安机关 长期坚持的公安基层基础工作和社会治安综合治理也含有社区警务的精神,而且 在形式上也有某些相似的警务形式。我国早在上世纪一年代就建立了以派出 所为主导,以治保会为骨干,加上广大人民群众参与支持的“社区警务”的胚形, 只不过当时并未冠以“社区警务”的称谓,而是叫做“基层基础工作”。我国对 于“社区警务”概念的引入最早是在世纪年代,年代社区警务逐步被 各级公安机关所接受、认同并尝试推广。“年月公安部在杭州召开的全国 公安派出所工作会议进一步推动了社区警务创建工作在全国范围的开展。由此可 见,我国公安机关对于社区警务的尝试只不过十余年的实践,社区警务还是一个 新生事物,有关社区警务的理论研究和实践操作还很不成熟,还有很多问题值得 研究。但是在社区警务推行的这十余年里,社区治安工作取得了明显的改善,证 明这一制度具有明显的优越性。 第三节 研究的价值及创新点 一、理论价值和实践价值 社区警务的核心价值是警察、公民以及其他可能对社会治安工作有益的公共 服务机构的伙伴关系。其意义在于它否定了人们多年以来的一种认识:控制犯罪 只是执法机构的职责;同时又肯定了一种趋势:彻底控制和解决犯罪问题有赖于 动员全社会的力量。社区警务不仅需要有警察的参与,还要有司法机关人士和其 他国家机关有关人员的共同参与,形成一种合力,共同面对社区复杂的社区治安 状况、社区建设与发展规划等闯题。它使警务工作从传统的“反应型”转变为“先 发型”,不仅增加了警察部门自身的效能,也调动了公众和其它政府机构控制犯 罪的力量,使警务工作社会化。社区警务通过多种渠道、多层次和多种形式的交 流与合作,改变了传统警务工作的封闭性和保守性,将犯罪信息和资料向社区组 织和公众公开,共同研究预防和控制犯罪的对策,增进彼此的理解,使警务工作 公开化,进一步深化了预防犯罪的理论,提高了预防犯罪的水平。 二、论文的创新点 本文以组织行为学、公共管理学、公共政策分析、公共经济学、公共伦理学、 人力资源管理等公共管理理论为指导,运用系统研究、比较研究与经验研究相结 合的方法,以西方发达国家警务管理的实践经验为借鉴,以中国当前严峻的社会 治安形势为背景,具体阐述了社区警务的内涵以及世界各国的实践经验,从 理论 和实践的结合上,对中国社区警务的发展历程及现实状况进行了较为全面深入的 剖析,探求了社区警务战略与中国传统法律文化的某种联系,描述、分析了中国 社区警务发展的现状及存在的问题。最后,从中国国情出发,提出了如何建立和 完善中国社区警务的对策。 第一章中介绍了社区警务的内涵以及与传统警务的区别,第二章阐述了西方 社区警务的基本理论与改革实践以及他们对中国警务改革的启示,第三章详细介 绍了中国现代社区警务的改革历程及现状,列举了一些地区社区警务实践的成功 实践,对当前需要解决的问题做了分析,第四章则对发展社区警务提出了具体的 对策措施,本课题主要创新点:一是归纳了世界各国发展社区警务的改革实践, 以及对中国警务改革的启示:二是针对目前社区警务实践中存在的问题做了具体 的分析,并在此基础上提出了具体的应对措施。 第二章 西方社区警务的理论与实践 我国的社区警务战略在部分城市已经取得了成功的经验,形成了各具特色的 地方警务模式,与此同时,欧美国家的先进经验与做法也得到了广泛的推广。当 然,对于西方国家的先进经验、模式我们可以借鉴、学习,这样可以少走弯路, 但是不能完全照搬西方的经验,要从本地区的实际情况出发,借鉴西方社区警务 的工作内容,探索适合本地区的警务模式,并且要随着社区的发展和治安形势的 交化不断做出相应的调整,这样才符合社区警务战略的内在要求。 第一节 西方社区警务的理论 一、皮尔原则 社区警务是当代欧美各国警务改革的主要内容。社区警务的创始人当首推被 誉为现代警察理论奠基者之一的罗伯特?皮尔。年,罗伯特?皮尔在建立 伦敦都市警察局时提出了著名的“皮尔原则”,即:警察的职责是预防犯罪和骚 乱;警察履行职责的权力,决定于公众的认可和他们获得并保持公众对其尊重的 能力;公众的尊重和认可意味着公众愿意在警察执法事进行合作;警察寻求和保 证公众的支持,不是通过迎合公众,而是通过执法公正;警察应该始终与公众建 立传统的关系,即警察就是公众,公众就是警察的传统关系;检查警察工作效率 的标准是犯罪和骚乱的消失,而不是警察应付这些问题时的表面行为。六项原则 中有四项强调了在社区警务工作中,公众的角色和重要作用,体现了杜区警务工 作的民本思想。皮尔原则有两个最基本的要点:一是预防犯罪,二是密切警民关 系。 皮尔在世纪提出的这些原则与我们今天所倡导的社区治安的原则是基本 一致的,和社区警务的本质也是一致的。它强调了警察与社区居民的联系,认为 警察的职能要更多地得到居民的认可,这样警民才能合作,有效地预防和打击犯 罪,警察的最终目标就是提高社区居民的生活质量。 二、 新公共管理理论 新公共管理理论的精髓在于将现代经济学和私营企业管理理论和方法引入 公共部门的管理之中,提高政府工作的效能。分权、放松规制。从该理论看到,政府的行政专家们不应事必躬亲,丽要善于授权,鼓励公众参与管理。通过各种 形式引入竞争机制,增强成本意识,提供优质服务,改善行政管理。要着眼于预 防为主,而不是通过事后服务来挽回损失,他们在做出决定时,应尽一切可能 考 虑到未来,以防患于未然,政府还应善于下放权力,实行参与式管理,通过参与 及合作,分散公共行政机构的权力,简化内部结构上的等级。有效的政府并不只 是一个会实干的政府,一个会执行的政府,而是一个会广泛采用授权或分权方式 进行管理的政府。一 新公共管理理论,为社区警务研究和建设提出了全新的工作思路和方法论。 这个理论对传统的警察业务必须全部由国家警察包办的认识提出了挑战。警务社 会化同样需要遵循市场规律,进行企业化运作。警察机关、警务工作和警务改革 不应该只强调其特殊性而固守旧法。除属于国家警察权范畴的强制措施和执法活 动外,警察的管理、保护、救护、服务等职能都可以由社会其他组织来履行的。 新公共服务理论 所谓“公共服务”,指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中的所 扮演角色的一套理念。作为一种全新的现代公共行政理论,新公共服务理论认为, 公共行政已经经历了一场革命,公共行政官员在其管理公共组织和执行公共 政策 时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责,应该建立一些具有完善整合 力和回应力的公共机构。政府的职能是服务,而不是“掌舵”。为了实现集体意 识,就要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确定具体的行动步骤。“ 人民群众是社会的主人,也是维护社会治安的主要力量。社区警务作为实现 社区公共安全服务的重要途径,广泛参与是其本质特征和必然要求。通过对公民 教育 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 的参与以及对公民领袖更广泛的培养,政府可以激发人们恢复原本应有 的公民自豪感和公民责任感,而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多 层次都会出现的一种更强烈的参与意愿。在这种情况下,所有相关各方都会共同 努力参与,合作和达成共识创造机会。明确表示并鼓励对公民责任感的强化,进 而支持群体和个人参与社区契约的订立活动。 第二节 西方社区警务实践与改革 社区警务又称为社区导向警务,是存在于警方与社区之间一种相互作用的过 程,即警察立足社区,实行警察与公众合作,让公众参与、发现、寻找问题,实 施综合治理,共同解决违法犯罪问题的新型警务模式。是当代西方警务革命的核 心。 一、西方警务改革的历史 社区警务作为一种全新的警务思想和警务战略,特别是世纪年代以来, 它已成为当今世界各国警务改革的基本方向。一年代先后在英国、美国、 加拿大、澳大利亚、日本等国开始推行,逐步显示出强大的生命力,并对世界警 务改革的进程产生了深刻的影响。从世界范围的警察发展史来看,共经历了四次 警务革命。 第一次是年,英国人建立都市警察。 第二次是世纪年代美国警察专业化运动。 第三次警务革命产生于世纪?年代的欧美各国,以警察现代化为标 志,实现了警力、装备的全面现代化与“被动反应的警务风格”,第三次革命, 着重警察内部建设,使警察组织发展到鼎盛时期。各国警察不仅大幅增编,而且 警察的薪金大幅提高,现代化装备也“武装到牙齿”。尽管如此,犯罪活动却并 未得到有效抑制,但是随之而来产生了三个问题:警力和犯罪同步增长;警察成 为“机器人”后造成警民关系恶化;警察装备的现代化并没有同步提高对犯 罪的 认知率。 第三次革命的教训在于警察脱离群众,脱离社区,高科技与快速反应不能有 效地制止犯罪的上升,在此基础上,世纪年代以后,欧美才开始了社区警 务,即第四次警务改革。 二、 西方社区警务战略思想的发展 .圣地亚哥以社区为导向的警务计划 圣地亚哥警察局在世纪年代进行了一些极有意义的研究与尝试,其中 最为突出的就是实行了以社区为导向的警务计划?? ,该计划是社区警务的最早实践。在那里,巡逻警察必须通过研究本 巡逻区的地形、入口状况、报警记录等,充分了解辖区的社会状况,并设计出符 合辖区犯罪特点与市民情况的巡逻方式。“此项计划旨在研究步行巡逻对犯罪和 安全的影响。针对该计划的研究结果表明,在社区中,巡逻警官既可以影响市民 的安全感和治安水平,也可以影响犯罪率和犯罪水平。为了达到最大效果,必须 有目的地部署巡逻。,.对市民恐惧感的调查研究 打击、预防犯罪以及保障公民安全是警察工作的两个基本目标,在世纪 年代末以前,美国警察的工作目的倾向于前者。通常认为对犯罪的有效打击 。’ 可以降低公民的恐惧感,但是年代的研究却否认了这一点。 在世纪六七十年代,美国入的恐惧感是非常广泛的。年的一项调查 显示,有的女性和%的男性害怕在夜晚独自行走。至年这两项数据分 别上升至%和%。在另外的一项针对八个城市的居民调查中,被调查者中有 %的人因为害怕被犯罪侵害而限制自己的活动。密歇根州的调查也得出类似的 结论,有%的被调查者因对犯罪的恐惧而避免去特定的场所。年德克萨斯 州的随意抽样调查显示有一半以上的人害怕自己在一年内会成为严重犯罪的受 害者。 这些调查对于以打击犯罪为首要目的、以执行法律和快速反应为主要内容的 警务模式是一个沉重的打击。反犯罪能力的提高并没有使公民获得更高的安全 感,相反,公民的恐惧感反而上升。打击犯罪与减少市民恐惧感事实上是两个独 立的问题。犯罪并不是如先前人们普遍认为的那样是恐惧感的主要来源。在原有 警务模式的理论前提之一被推翻之后,警务改革势在必行。 .康萨斯试验 年美国康萨斯城进行了巡逻与犯罪预防的试验又称康萨斯试验,试 验结果发现:为预防犯罪而增加的高密度巡逻,并不能降低犯罪率,警方对报 警 电话反应时间的缩短,也不能提高破案率,社会公众对此的满意程度亦未得到提 高,从而引发了人们对于机械化巡逻和快速反应策略效率的愈发质疑及对新的警 务模式的尝试和追求。此时,社区警务正迎合公众的心态,赞誉之声不绝于耳。 ,破窗理论 年,美国犯罪学家乔治?凯林 和詹姆斯?威尔 .提出了著名的破窗理论 森 。所 谓的破窗理论是指,许多社区有这种现象??若干座空楼逐渐败坏。乱涂乱抹没 有人清理,路灯坏了也没有人修,而这些地方正是吸毒贩毒、抢劫和其他非法活 动多发的场所。他们认为:“如果社区中的上述小问题解决不了,常常会转变成 影响整个社区的大问题??犯罪问题。”“因为这些“破窗户”现象会给社区公 众带来一个极为明显的信息:它们告诉那些守法的公民,这个地方是没人管的;它们告诉犯罪分子,这里是进行贩毒、抢劫及其他非法活动的极好场所。他们提 出警察更应该注意辖区内的“破窗”??种种小的不良行为,要加强对社会秩 序 的控制,后来,修补“破窗户”成了国外社区警务中的一项重要内容。如伦敦市 政部门在黑暗的街道上增设路灯、提高亮度,在路口、公路两侧或者居民住宅墙 上设置或者张贴醒目的图案标志等。这意味着,社区警务工作已经超越出单纯的 治安问题的局限,从清除犯罪死角出发,把工作延伸到了社区卫生、环境等领域 中。 詹姆斯?威尔森和乔治?凯林明确指出,警察虽已把工作重点放在了打击犯 罪上,但有证据显示,警察打击犯罪的能力是有限的,打击犯罪只是维护秩序的 一种手段,不能将手段作为目的追求。要实现秩序稳定,警察必须加强对那些不 违法但是会滋生犯罪的不良行为的干预。所以警察应在社区状况变糟之初,也就 是最早出现无秩序行为和邻里关系淡漠迹象时,介入社区工作。因此,他们主张 应当更多地从社区的利益出发,而不是从个人的角度去设计制度。总而言之,詹 姆斯?威尔森和乔治?凯林主张扩大警察对社区的非正式控制,试图将警察从 法 律的紧箍咒中解脱出来。由这个理论引发的警政改革就使美国许多地区又恢复了 步行巡逻,使警察能有机会及时发现并修复巡逻区内的“破窗”。 三、 西方社区警务的几种模式 .美国的市民导向警务模式 以实证主义思想为指导,通过实践来摸索工作方法并不断做出调整,是美国 社区警务工作的一大特色。自从乔治?凯林和詹姆斯?威尔森提出“破窗理论” 后,激发了人们对警务工作进行实证探索的广泛兴趣。其中美国的市民导向警务 模式就是一个典型的社区警务模式。该警务模式以人为单位,组成一个巡逻 小组,负责巡逻区域内的工作,要求警察在各自的辖区进行强化巡逻的基础上, 深入居民家中,挨家挨户调查居民对犯罪的恐惧问题,从而使警察与市民的联系 得到了加强。进而,又把调查得到的情况用于设计新的对策。根据警务专家的建 议,警方把精力集中在特定社区问题的解决上。特别是在居民恐惧感的重要问题 来源上,根据居民的意见,警方选择了新的角色,积极建议政府的管理部门改善 社区环境,铲除滋生犯罪的土壤;组织和代表政府各部门,帮助社区制定重大规 划等等工作。实施市民导向警务的结果是使社区居民注意到警察露面的次数增 加,对警察工作的满意率也随之提高,与此同时,居民对犯罪的恐惧感减少。特 别是在进行更多的特定问题导向探索之后,居民的犯罪恐惧感降到了最低点。. 新加坡的邻里警察站制度 新加坡的邻里警察站制度,是基于改善警民关系,通过社区居民合作、支持 来预防和控制犯罪的目的而建立的。这一制度的核心是增强警察与居民在打击和 预防犯罪方面的合作。邻里警察站设在居民容易接近的地方,由名警察三班 轮换为社区居民昼夜服务,邻里警察站坐落在居民区的中心,就像一个小派出所, 为万居民服务。它既提供常规服务,也是居民的信息中心和预防犯罪中心。邻 里警察经常为社区居民举办预防犯罪展览和举办座谈会,并且免费为居民在财物 上刻上姓名,以便被盗后容易寻找和辨认。除此以外,邻里警察站的警察还负责 辖区的巡逻并进行家访。两人一组,每组负责户家庭,每年进行两次家访。 通过社区巡逻,威慑了犯罪,通过家访,密切了警民关系,可以使居民了解警 察 本人以及警察提供的服务,在社区的预防和打击犯罪中取得了居民的合作和支 持。邻里警察站制度表明,新加坡警察已经完成了从单纯执法型向社区服务型的 转变,警察服务已经进入了社区。 .日本的交番制度 在日本语中,“交番”本意是“设在交叉道口的岗亭”,年日 本明治维新后的交番、驻在所制度逐渐形成,直至现在已有多年的历史。交 番和驻在所警察以前被叫做“巡逻警察”或“外勤警察”,扶年起开始被称 作“社区警察”,以表明他们的主要任务不仅仅局限于巡逻和对案事件的先期 处置上,更重要的是为当地居民提供警务服务。“交番建在城市社区,业务上由 国家警察厅、各都、道、府、县警察本部以及下面的警署设有相应的生活安全局 部地域科,分别负责指导全国和本地的社区警务工作。 日本的社区警务战略取得了十分成功的效果。日本警方一直坚信:警察要走 向民众,亲近民众,同广大人民建立起友好亲密的伙伴关系,结成最紧密的治安 协作同盟,彻底改变只有发了案,才到民众中去的旧警务模式。把打击犯罪的工 作做到罪案发生之前,把预防犯罪的工作发动民众去做,这才是加强社会治安、 减少犯罪的根本出路。于是日本确立了“只有真心为民服务,才能以心换心赢得 民众支持”的全面走向民众的警务战略思想,他们围绕“融入民众的服务精神” 的警务改革机制要旨,通过设在交叉道口的岗亭的方式,直接深入到居民中去, 加强警民沟通,亲善警民关系,提供安全服务,维护一方平安。 日本的社区警察对于案件的态度与我国是不一样的。在我国,案件发生后民 警往往首先想到怎样才能抓获犯罪嫌疑入或提供出破案线索;而日本的社区警察 更关心的是发生案件的原因及该如何杜绝此类案件的再次发生。我国公安机关往 往在乎案件数字的升降,自觉不自觉地围绕着破案开展工作。其实,相对于整个 社会来说,群众往往更关心身边发生的事情以及可能受到的威胁,这才是社区警 察的工作重点所在。 据报载,《亚洲新闻》曾经对个亚洲城市进行一次评选,对涉及经济安全、 交通等项目进行综合评分,满分为分,结果日本东京以分名列榜首,第 二名和第三名分别是福冈和大阪,原来一直被看好的新加坡屈居第四,日本 国际 地位的上升,“社区警务活动”功不可没。年代中期,日本警方曾做过一次关 于“社区警务活动”的社会调查,结果表明,市民充分认识和肯定了距离居民最 近的警察机构??“交番”和“驻在所”即警察岗亭是社区生活的“安全中 心”。这是社会公众对日本社区警务战略与实践的最高褒扬,充分验证了日本走 向民众的社区警务战略的正确性。 第三节 西方社区警务制度设计分析及启示 从西方社区警务的诸多实践中,我们可以发现,社区警务这种公共安全服务 供给制度打破了原来要么由政府、要么由市场提供公共安全服务的思维方式,它 充分认识了公共安全服务的有效供给,需要提供者、生产者和消费者各方的共同 参与。社区警务的实质就是要在社区、当地政府和警察之间建立一种互助伙伴关 系,关注社区实际问题的解决,调动一切积极因素参与社区公共安全服务,维护 社会治安。警方只是警务工作的参与机构之一,也只是警务工作的组成一分子, 但居于主导地位,这一合作伙伴关系中的协作关系明显:一方面警方能够提供专 家建议,但另一方面必须依靠他人即社区公众,通过加强他们自己的安全防 范将其付诸实施,建立起管理上共同参与,以目标为导向的新型警务模式。 一、 西方社区警务制度设计分析 .重建信任 要想在警察与公民、社区之间建立良好的互助互利关系,一个重要的前提就 是警察要重新赢得社区成员的信任,要在警察与社区及其成员之间重新建立信任 关系。曾经有相当长的一段时期,由于社会治安情况的恶化。公民的安全感一降, 由此普遍对警察部门产生了一种不信任感。人们总感觉警察是高高在上的,不了 解他们的安全需要,人们也不再相信警察能够给他们提供安全保障。而社区警务 这种制度安排则有利于改善警察与社区及其成员之间的信任关系,从而有利于警 察与社区及其成员在共建社区公共安全上的互助合作,改善社区公共安全服务的 有效供给。 世纪警务的主要目的是要对公众公共安全方面的要求做出及时的反应。 但维护公共安全单靠警察是难以奏效的。公众首先自己要知道本辖区存在的安全 隐患,并与警察共同努力,寻求解决问题的办法。在解决的过程中,有些方法需 要警察的介入,有些则需要其他机关的介入,有些还需要公众或民间组织的协助 方能奏效。只有通过警察和各部门的通力合作才能有效地打击和控制犯罪。 从日本交番制度的成功经验来看,社区是打击犯罪的第一道防线,社区警察 是第一个出现在突发事件现场的人,他们最有机会抓住刑事犯罪嫌疑人,也更有 责任去制止正在发生的暴力犯罪活动,他们的决定和行动将决定着下一步将采取 何种有效措施。日本的警察机关的工作实践证明,改进和加强基层派出所工作, 搞好警民关系,是警察机关做好各项工作最重要的一环。 .财政平衡 . 社区警务这种公共安全服务供给制度安排,有利于解决长期困扰公共安全服 务供给的大问题,如经费不足、警力不足问题,有利于实现财政的平衡。公共安 全服务作为一种公益物品而具有的供给需求特性和世界各国长期以来公共安全 服务的政府安排,导致的一个必然结果就是:警察部门永远感觉经费不足、警力 不足;而公民的感觉则是公共安全服务的需求得不到有效满足。这也就是我们常 说的公共安全服务有效供给不足。社区警务这种制度安排却能有利于取得财政平 衡,有效地改进由于财政不平衡而造成的经费不足及由此造成的公共安全服务的 有效供给不足。 .消费者激励 在社区警务这种公共安全服务制度安排中,在改进社区公共安全服务有效供 给方面是比较有效的,它通过警察与当地政府和社区及其社区成员之间的互动合 作,产生了一种生产者、提供者和消费者激励,以前社区以及社区成员只是单纯 的公共安全服务的被动消费者,现在则成为了主动消费者,成为了公共安全服务 的生产性和协作性消费者,使当地政府和社区积极参与社区安全服务。这种社区 警务有效地改进了社区公共安全服务。 正如西蒙所言,“我们只是想接近真理;我们并不想找到一个能够囊括全部 真理、且不含任何杂质的 公式 小学单位换算公式大全免费下载公式下载行测公式大全下载excel公式下载逻辑回归公式下载 :纵然是一个相当复杂的公式,我们也不奢求”。 这也正是我们所一贯坚持的:“对于任何公共服务,包括警察服务在内的各类服务,都不存在碓一最优的组织模式.””无论是政府安排,还是市场安排或者多 中心的安排,任何一种制度安排对于解决复杂的公共事物问题时,都可做出一定 的贡献。但是,我们也相信其效用又都是很有限的,没有~种是唯一最佳的制度 安排。公民不仅能够对公共安全服务做出自己的贡献,而且还能够对警察部门提 供公共安全服务的绩效能够进行评价,这样也就能够充分发挥公民作为主动的而 不是消极被动的消费者的作用。 在社区警务中,人们逐渐认识到,对于像公共安全这样的公益物品的提供与 生产,社区及其成员如果采取消极被动态度,没有社区的积极参与,单纯依靠公 安派出所来提供,必然会出现派出所所提供的公共安全服务不能满足社区的需 求,社区公共安全服务的有效供给不足。而在社区警务中,社区成员作为一个主 动的消费者积极介入社区公共安全服务,如社区中的邻里守望、自愿联防队等对 社区公共安全的贡献,“公民通过各种类型的预防性努力能够防止许多类型犯罪 的发生”。这说明社区及其成员是社区公共安全生产过程的一个重要组成部分和 补充。其不同的公共安全服务能够通过不同规模的组织最有效地得以生产。在中 国和世界各国社区警务发展实践过程中,通过对派出所、社区保安和社区及其成 员进行合理的制度安排,能够在不周规模和层次上有效地组织生产和提供不同的 公共安全服务。 二、 西方社区警务实践对中国社区警务建设的启示 “他山之石,可以攻玉”,国外开展社区警务的实践经验可以给中国的社区 警务建设几点重要的启示: .应当有科学的管理方式 在国外的警察机构,从宏观角度看,上级机关对下级机关的工作一般不会进 行干涉,一线指挥官在职权范围内有权自行做出决策,上级指导机关更像一个研 究所,通过数字分析、实地调查、听取反映等方式监测一线机关的工作,对于下 级忽略的地方提出建议,对于超常做法要求做出解释,对于不恰当做法帮助进行 检讨。上下级指挥官一般定期召开会议,相互交流情况,研究遇到的问题,提出 工作重点,对社会上发生的事情做出及时的反应,真正做到工作重心的下沉。” 从微观角度来看,一线指挥官对警员的管理体现在工作记录与报告上,警员 的每一项工作都要记录,重要工作都要形成报告。指挥官就像批改作业一样逐一 批阅,指出下步工作方向或工作中的漏洞与不足。重要情况就与警员面谈,共同 讨论遇到的问题。这样每一项工作最后都能形成一个文卷,记录这项工作从头到 尾的全过程。一线指挥官还可以通过记录来考察警员的实际工作情况,例如抽取’ 部分入户走访记录,直接给住户打电话询问警员是否真的去走访过,怎样进行走 访等。 而中国的派出所往往“责权”不统一,派出所没有工作主动权,不是从社区 群众的需求出发去部署工作,而是根据上级指令来安排工作,这样派出所的工作 往往没有针对性。派出所的民警往往没有动笔的习惯,往往是干一点丢一点,那 么民警的实际工作情况也就无从查起。所以新加坡和日本警方的工作方式还是值 得借鉴的,中国警务管理的科学性必须要提高。 .应当大力提高民警的综合素质 在国外,社区的警察没有警种分别,从我国的角度看,他们同时是“治安警”、 “巡警”、“刑警”、“交警,,,他们要同时承担入户走访、调解纠纷、处理轻微犯 罪案件相当于我们的治安案件、快速反应、巡逻守候、现场勘查、维护交 通秩序、处理交通事故等勤务工作,真正做到了“一警多能”。他们的培训非常 有针对性,注重基本工作技能的培训。如新加坡警队招募到新警后,培训时间只 有六个月,培训内容与实际工作联系非常紧密,培训结束就直接上岗执勤。在工 作期间,他们每个警员都有厚厚一本《程序手册》,就像说明书一样详细说明每 项勤务的工作要求与操作程序,以及行文、表格样式等,警员只需严格执行就可 以了。新加坡注重基本工作技能的训练的同时,也注重工作技巧的训练,如如何 与人沟通、怎样与居民建立良好关系、如何说服别人接受自己的观点等。相比较 而言,中国的社区民警素质还有待提高。第三章 我国社区警务制度的实践与问题分析 第一节我国社区警务制度的历史沿革 一、 中国传统法律文化与社区警务的亲和性 英国现代社区警务改革者约翰?安德逊在谈到社区警务的思想基础时指出: “我虽然没有能力引用中国的传统来表述这个问题,但我相信,在孔夫子的论语、 老子的著作以及中国先哲的论述中,有许多至理名言与此问题有关。”“ 中国古代就有社区警务的类似理论和实践,通过整体解决社会问题入手强化 社会治安,这种思想和实践在古代中国一直存在。在思想方面,战国时期的韩非 《韩非子?显学》认为,要实现长治久安,就必须解决“耕田垦草以厚民产”、 “修刑重罚以为禁邪”、“征赋钱粟以实仓库且以救饥馑、备军旅”、“境内必知介 而无私解、并力疾斗所以擒虏”等问题。翻译成当代的说法就相当于发展生产让 人民致富,完善法治以遏制犯罪;强化税收以繁荣社会、备战备荒;沿革管理使 人民遵纪守法、爱国为国等。韩非把发展生产、富裕国民、教育公众等等都作为 治安问题来考虑、作为治安对策来运用,显然与社区警务的整体思维和系统运作 , 有惊人的相似之处。 而春秋时期管仲在齐国的改革可以肯定是类似社区警务的社会实践。管仲在 齐国的改革,主要有以下五个方面: 第一,定民之居,使士、农、工、商各安其居,不得混居杂处,并限制迁徙, 管理流动。形成认同感和归属感较强、相对同质因而相对稳定的社区。这一改革, 实质是用增强同质性、稳定性的办法增加居民的认同感、归属感,即使在今天看 来,也有其科学性: 第二,恒民之业,父传子继、兄授弟习,职业长期不变,这种依托财产继承 制的职业承袭制度,不仅充分发挥了家庭、亲情在教育和社会管理中的重要作用, 既节省了社会的就业培训费用,还因为能够保持较低失业率而有利于社会稳定; 第三,“作内政而寄军令”,用军事编制组织、训练、管理民众,既使社区居 民相互比较了解、信任,形成并存互助习惯,更使人们惯于服从和奉献,勇于公 战、怯于私斗,两方面都有利于社会稳定;第四,严密户籍登记,既使国家可以严密其他管理,减少无序状态,从而有 利于社会治安,又通过及时的登记、调查使可能违法犯罪的居民产生受控感觉, 形成心理威慑,从而有利于社会治安; 第五,厉行邻里连坐,邻居犯罪,告发者重赏,隐匿者重罚,以严刑峻罚遏 制犯罪。 管仲的改革,不仅着眼于社会治安而且着眼于民富国强,不仅强化治安而且 广泛变革社会生活的各个方面,广泛采用司法、行政手段以及管理、教育、训练 等多种手段,的确与社区警务的想法、做法非常类似。 当然这些改革措施大多不适应当今社会,但是所有这些对我们今天的社区警 务工作应该说有所启迪。但是我们也不能将其看作是社区警务的起源。社区警务 “自西方舶入”