【doc】浅析撒切尔、梅杰政府的文官制度改革

【doc】浅析撒切尔、梅杰政府的文官制度改革 浅析撒切尔、梅杰政府的文官制度改革 第31卷第3期 2010年3月 哈尔滨学院 JOURNALOFHARBINUNIVERSITY V0I.31No.3 Male.2OlO 【文章编号]1004--5~56I2010)O3—oo86—O4 浅析撒切尔,梅杰政府的文官制度改革 张岩 (德州学院历史系,山东德州253023) [摘要】2O世纪8O年代以来世界各国普遍进行行政改革,在这样的大背景下,撒切尔,梅杰政府 先后对文官制度进行了大刀阔斧的改革.主要内容有削减文官人数,改革工资体系,改善部门管理,实 行"财政管理计划"和"下一步计划",颂布《市民宪章》,推行市场检验等.保守党政府的改革遇到不少 困难,但改革使传统的文官制度发生了较大的变化,一种新型的文官制度正逐步建立. [关键词]文官制度;英国;保守党 [中图分类号】K15:D756.1[文献标识码】A 战后英国各届政府为改变英国的颓势,都 曾对文官制度进行过改革,保守党政府和工党 政府为提高政府工作效率也做出过不少努力, 但是收效不大,直到20世纪80年代,文官制度 才发生较大变化. 一 ,文官制度改革的背景 1979年保守党上台执政,撒切尔夫人出任 首相.她就职伊始,便决定进行大规模文官改 革.促使其决心进行改革的因素主要有以下几 点: 第一,政府面I临的困境促使撒切尔夫人进 行改革.自20世纪60年代后期以来,英国经 济出现滞涨现象,失业率高居不下,物价飞涨, 通货膨胀严重.70年代石油危机又进一步加 剧了这一境况,文官制度的根本问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 一直没有 得到妥善的解决,而由这些问题带来的负面影 响日益突出.1979年英国公民对其政府管理 满意的仅占34%,不满意的占54%.这反映了 人们对政府的信任危机,为挽回政府在公众中 的形象,必须改革公共行政,变革文官制度. 第二,首相撒切尔夫人对文官一直不怀好 感.撒切尔夫人在上台前就对文官怀有敌意, 她认为文官享有的特权太多,比如工作安定,没 有失业风险,工资待遇较高,享有跟物价指数挂 钩的退休金等.这些特权导致文官们保守,落 后,不思进取,政府工作效率低下,财政开支庞 大.70年代中后期政府面临的困境,在首相撒 切尔夫人看来即是由于几十年来政府执行凯恩 斯的经济理论和福利国家政策造成的,同时也 是政府中高级文官的无能造成的,高级文官被 认为是执行凯恩斯理论和福利国家政策的罪 魁.…因此撒切尔夫人决定要在一定程度上减 少这样的文官,晋升一批具有新思想,热心于货 币主义经济政策的文官.她认为高级文官已夺 取大臣相当一部分决策权力,而且只要有可能, 他们就坚决维护并扩大自己的权力,他们个人 的观点和他们所在部门的观点严重影响着大臣 的决策意图.她放弃了战后历届政府奉行的干 预社会经济的政策,不信奉通才治国理论,决定 对文官制度动一次大手术. 第三,新公共管理理论的兴起,为撒切尔夫 人改革文官制度提供了思想指导.自80年代 以来,世界变化日新月异,高新技术越来越多地 [收稿日期]2009—07—19 [作者简介]张岩(197l一),男,山东德州人,讲师,世界史硕士,南京大学在读博士,主 要从事世界吏研究. 第3期张岩:浅析撒切尔,梅杰政府的文官制度改革87 应用于生产和生活中,特别是通讯技术的发展, 使整个世界愈加成为一个紧密联系的整体,政 府的职能因而更加复杂,如何适应瞬息万变的 社会,广泛收集和及时处理各种信息,并引导社 会向健康的方向发展,成为人们普遍关注的焦 点.在这种形势下,新公共管理理论应运而生. 在英国称其为"管理主义",美国称为"企业家 的政府",在其他某些国家则称为"市场导向型 公共行政". 由此可见,撒切尔夫人改革文官制度既是 国内客观现实的需要,也顺应了国际行政改革 的潮流,文官制度迎来了第二次改革高潮. 二,保守党政府改革的主要内容 第一,削减文官人数和财政支出.削减文 官人数是撒切尔夫人文官改革的首选目标.撒 切尔夫人上台时文官人数是73.2万人,1980 年政府冻结文官录用,宣布到1984年4月将文 官减少到63.3万人.到了1984年,实际削减 的人数比计划的还要多.结果是1988年的文 官数量比1979年减少了五分之一,尽管1991 年一1992年间文官人数有所回升,但到1993 年文官人数继续缩减.梅杰政府计划1994 年一1998年削减到50万人.财政部声称通 过削减人员,工作比过去取得了显着进步,和私 营部门的水平差不多.实际上人员的大量削减 影响到某些部门的工作质量.社会保险体系因 缺乏工作人员1980年几乎近于崩溃,税收部门 也因此减少了税收.削减人员本来是为了提高 效率,结果是"文官太瘦而非苗条". 改革文官工资是削减财政支出的好办法. 1980年保守党政府单方面废除了普雷斯利工 资协议,放弃可比工资原则,造成低级文官实际 工资下降,结果导致工业文官罢工21周,政府 损失3.5亿英磅.但撒切尔夫人对罢工的态度 非常强硬,毫不妥协.此后文官工会无法阻止 文官工资的下滑,以致有的低于私营部门的工 资.但高级文官的工资不但没有下降反而得到 增长,1979年高级文官的工资是最低级的6 倍,到了1987年高达15.5倍.总的来说,工 资改革虽取得一些进展,但进展比较缓慢. 第二,撤消文官部和采用高新技术.在撒 切尔夫人看来,1981年文官大罢工时文官部的 表现令人失望,她不允许没有效率的部门存在, 并以此为借口撤消了文官部. 为了提高部门的工作效率,撒切尔夫人任 命德里克?雷纳为其效率顾问.雷纳上任后, 建议政府各部采用高新技术,为行政效率的提 高提供了技术基础.政府各部纷纷采用先进信 息技术,于是社会保险部的社会规划工程,国内 税务部的税收微机化工程等相继出台.信息技 术的应用,给工作带来了不少便利,低级文官的 工作更加严谨,规范.同时也产生了不少问题, 工作人员打交道的是机器,信息主要来源于网 络,这使他们的工作更加单调,重复,缺乏积极 性,创造性.在应用信息技术的过程中,各部门 也存在很多问题,国家统计办公室就此提出几 份报告指出,在信息技术工程的运作过程中,存 在着拖延,增加费用,管理不善和浪费等问题. 如国家社会保险部的"操作规划工程"预算是 5.7亿英镑,而最终费用是26亿英镑;由于缺 乏信息技术专业人员,国家大量雇佣外部人员, 工资却是内部人员的4—5倍.因此信息技术 工程所要达到提高效率和服务质量的目的.没 有完全实现. 第三,改善部门管理.雷纳的长期改革目 标是改变白厅的传统,改善各部门的管理.他 认为大臣不应仅仅是各部门的代表,他们应该 成为真正的部门管理者,而不是白厅的过客. 环境部大臣哈勒斯坦?米歇尔称:大臣的角色 应是管理者,他认为传统的大臣对部门的事情 往往是一无所知.各部门的高级文官虽是部门 的真正管理者,但是对管理方面的知识知之甚 少,他们只凭在白厅积累的工作 经验 班主任工作经验交流宣传工作经验交流材料优秀班主任经验交流小学课改经验典型材料房地产总经理管理经验 去管理,而 不具备现代的管理知识,特别是经济财务管理 方面的知识尤其匮乏,行政费用意识差,因此应 改变部门的这种管理状况.为此雷纳向撒切尔 夫人建议实施行政费用审查,建立部长管理信 息系统和实行财政管理计划.改善部门管理虽 没有达到预期的目标,但首相撒切尔夫人对此 没有灰心,她不像前任首相们只是做一下改革 的姿势以后就不了了之,而是一如既往地推行 自己的改革政策.1986年,她任命伊比思接替 雷纳为其效率顾问并兼任效率小组的主任,调 查评价1979年以来改革所取得的成效.1987 年伊比思发表名为《提高政府管理水平:下一 88哈尔滨学院2OlO年 步计划》的报告.该报告指出尽管雷纳的改革 计划取得一定成效,但离真正的经济和管理责 任 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 还很远,白厅的传统没有得到大的改变, 文官制度没有发生显着变化,建议政府加大改 革力度,实行"下一步计划". . 第四,实行"下一步计划".伊比思报告认 为政府功能多种多样,文官制度既庞大又复杂, 单把它作为一个统一的整体来管理是不合适 的,因此,应当把文官制度看成是不同部分组成 的联合体;并建议从事政策建议的文官和执行 政策的文官分开,这样可以减轻大臣的工作负 担;还建议成立部门执行机构,部门执行机构实 行主管负责制,机构主管在编制,人事,工资,录 用等方面享有较大的权力,执行机构半独立于 部门,在一定的资源配置上,设置自己的工作目 标.部门根据目标完成情况,对执行机构进行 管理控制.1994年各部门总共成立了96个执 行机构,有65%的文官已在执行机构工作. 执行机构的建立减少了政府的管理职责和 责任,减少了政府雇佣人数,并缓解由此产生的 管理困难,节约了行政费用.执行机构的建立 使传统的文官制度发生较大变化,改变了原有 的工资体系,由于工资和目标完成情况挂钩,到 1994年4月,有大约一半文官的工资和分级是 在各执行机构独立进行的.在录用人员方面执 行机构也开始享有越来越多的权力.因工作的 需要,临时雇员被大量聘用,这节省了大量工 资,保险和养老金,临时文官从1984年的1.6 万人到1992年的4.3万人.白厅也同样计划 把工作分配到伦敦以外的其他地方去,只留下 高级官员和部分职员,这种变化也将节省费 用. 执行机构的实行使文官结构和工作方式发 生了较大变化,虽然也产生不少问题,但是并没 有阻止改革的进行,梅杰上台后,继续撒切尔夫 人的改革.他有自己的改革思想,喜欢标新立 异,同时又急功近利,上台不久便发布《市民宪 章》和推行"市场检验计划". 第五,推行《市民宪章》和"市场检验计 划".《市民宪章》发表于1994年7月,它重点 强调提高公共服务的质量.与撒切尔时代提高 效率稍有不同,它注重产出和服务对象,提出服 务承诺制,要以消费者(服务对象)的要求标准 而工作.凡直接为公众服务的政府和公用事业 单位,制定并公布公共服务标准,公布机关工作 计划,工作总结,人员管理和经费开支状况,让 社会各方面直接对公共执行机构进行监督,以 保证公共服务的质量. "市场检验计划"是在各部门中进行投标 竞争,政府同私营部门,执行机构签订 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 ,执 行机构要接受市场的检验,因此政府的公共事 业将减少.合同形式的引入,将会提高行政效 率,不仅使行政体系出现新的组织形式,引起组 织结构的变化,而且由于新的管理方式的出现, 形成了一种新的组织文化,对韦伯的科层制行 政组织理论提出了挑战.实行合同制度节约 了资金,提高了效率,同时也带来了不少问题. 《改革政府》一书中认为合同工具是政府最难 使用的,这需要很多技巧,而政府恰恰是缺乏这 方面的技巧,因此人们怀疑,"实行私营部门的 方法是否真的有效".同时一旦合同不能履 行,政府的功能便会短时失效,引起混乱等. 三,保守党政府改革的成效 保守党政府十几年的改革已使传统的文官 制度面目全非."市场检验计划",合同制,执 行机构的改革使传统文官制度统一的,集中的 工作体系被打破,传统的录用方式也被取消. 1991年执行类文官集中录用停止,各部门和执 行机构负责95%的文官录用.录用和评价委 员会取代了文官委员会,同各用人机构签订合 同,而文官委员会只负责录用7级以上的文官, 只有在这里还存在着"公平竞争". 《富尔顿报告》曾主张从各阶层录用官员, 扩大高级文官的社会基础,但当时没有引起重 视.而现在用人途径非常广泛,每个执行机构 可以根据自己的需要录取各种人才,而不再根 据传统的通才原则.高级管理者不仅有权依据 他个人标准任命其属下为重要官员,而且可以 大量雇佣临时职员.这无疑损害了传统文官制 度录用公开,公正的原则,人们怀疑以前录用的 高标准,严要求是否能够坚持下来.可以这样 认为,传统的文官制度经过保守党政府十几年 的改革已不复存在.由于传统的录用体系的瓦 解,执行机构和合同制在各部门的出现,权力的 下移,导致了不同的工资体制和职别.对此,安 第3期张岩:浅析撒切尔,梅杰政府的文官制度改革89 杜?马里斯评论道:"由级别,公共准则维系的 巨大国家体系——统一体的战后文官制度结束 了". 战后各届政府为改变英国的颓势,主张对 文官制度进行改革.普来尔登对此曾经这样评 论道:"政府的失败是它不去解决现存的问题, 而去改革行政管理体制,这种状况已持续了30 年."英国政府在犹豫徘徊中度过了几十年, 失去了不少机会.只有到了撒切尔夫人,梅杰 时代,文官制度才真正改变,这其中的经验教训 耐人寻味. 文官制度的改革缺乏政府的重视,支持是 战后文官制度改革的一大特点.无论是艾德 礼,威尔逊,卡拉干工党政府,还是丘吉尔,希思 等保守党政府,上台前他们都打着改革官僚体 制的幌子,以此获得选民的支持,结果却是虚晃 一 枪,上台后很快便把注意力转移到别处去了. 这是为官僚体制的改革需要周密的计划,坚 定的决心,且改革时间长,难度大,见效慢,而每 届政府都想急功近利,立竿见影,因此当改革进 程缓慢,改革效果不明显时,便放弃了改革.受 政党政治的影响,改革也没有一个长远的规划, 保守党政府和工党政府在官僚体制改革上有各 自不同的主张,改革往往随着政府的换届而停 止.这一点到了撒切尔上台后才有所起色,保 守党政府改革之所以取得较大的进展,一是他 们对改革充满信心,对改革非常重视;二是保守 党连续执政,为改革创造了有利的政治环境. 富尔顿改革境遇恰恰相反,威尔逊政府接受改 革建议,推行改革,1970年工党下台,保守党领 袖希思上台后,抛弃了工党改革思路,推出"新 模式政府"改革 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ,使富尔顿改革不了了之. 因此,英国政府对文官制度改革的经验教 训对我国政府改革有着深刻的借鉴意义.坚定 的信心,清晰的目标,长远的规划,是改革取得 成功的重要保证. [参考文献] [1]胡康大.英国政治制度[M].北京:社会科学文献出 版社,1993. [2]金太军.新公共管理:当代西方公共行政的新趋势 [J].国外社会科学,1997,(5). [3]KevinTheakston,TheCivilServiceSince1945[M]. Ox~rdUniversityPress,1995. [4]GeoffeyK.Fry.TheThatcherGovernment,TheFinan— cialManagementInitiative,AndTheNewCivilService tJ].PublicAdministration,1988,(66). [5]王维.合同制——当代西方行政改革实践之一【J]. 中国行政管理.1997.(5). 责任编辑:苑昕 AnalysisontheReformofThatcher andMajor'SGovernmentonCivilService ZHANGYan (DezhouUniversity,Dezhou253023,China) Abstract:TheBritain,alongwithmanycountriesallovertheworld,generallycarriedout thepubicservicereformsince1980'S.Itdealswith,firstly,cuttingthenumberoftheCivil Service,conductingEfficiencyScrutiny,practicingFMIandtheNextStep,then,publishingCiti— zenCharterandimplementingMarketTesting.Withthereform,theCivilServiceisgradually takenanewlook. Keywords:civilservice;British;ConservativeParty