天津站交通枢纽综合管理问题探讨--以社会管理为基点(可编辑)

天津站交通枢纽综合管理问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 探讨--以社会管理为基点(可编辑) 天津站交通枢纽综合管理问题探讨--以社会管理为基 点 天津商业大学 硕士学位论文 天津站交通枢纽综合管理问题探讨--以社会管理为基点 姓名:杨立宗 申请学位级别:硕士 专业:行政管理 指导教师:周惠萍 2012-05内容摘要 内容摘要 我国城市交通枢纽建设方兴未艾,特别是各地火车站交通枢纽都在向“枢纽 化”、“立体化”、“综合化”方向发展。但是由于火车站交通枢纽的配套设施和 综合管理体制的不同,因而综合管理效果参差不齐,有的地方交通枢纽因社会管理 “软件”水平远远落后于硬件设施建设的速度,以至于削弱和制约了交通枢纽功能 性的正常发挥。本文基于社会管理的角度,以全国较典型的城市火车站交通枢纽综 合管理经验为借鉴,对天津站建立多部门综合管理协调机制的必要性、可行性和操 作性加以论证,并对其协调机制和问题解决机制的建立进行初步设计,以便为相关 管理层的决策和城市交通枢纽综合管理机制的构建,提供社会管理层面的参考。 本文尝试运用“多中心理论等社会管理的理论要点,通过对天津站枢纽当前 多部门、而且行政条块分割的综合管理体制进行说明,再通过对中外各大城市交通 枢纽的综合管理体制的经验进行对比与借鉴,最终得出完善目前天津站交通枢纽管 理体制的解决之道??建立多部门协作机制和多中心管理范式。 关键词:城市交通枢纽;社会管理;综合管理;协调机制; ’ 。, ., ,, . , ,’ , , . , . ‘‘ ’ , . ’.. 一. . : ; ; ; ;第一章导论 导论 . 研究背景及意义 ..研究背景 伴随经济全球化浪潮覆盖全球,资本、劳动力等生产要素在跨区域的流动与配 置越来越普遍,并呈现加速增长的态势。国家之间、城市之间、区域之间的人员流 动越发平常和频繁,而作为城市对内、对外交通组合的重要枢纽节点,以高速铁路 客运站点、城市轨道站点为代表的城市交通枢纽成为了交通研究和城市建设的热点, 在享受城市交通枢纽硬件建设突飞猛进的同时,其软件方面??城市交通枢纽及其 所在地区的管理模式、管理效果和实际管理情况也成为社会各界关注的焦点。 具体到我国,工业化和城市化的一个直接后果就是导致了大量的人在区域间的 流动,即客流。流动的人一方面也给城市带来了大量的市场、劳动力和管理问题, 另一方面给每一个城市的火车站地区带来了巨大的管理压力,以火车站交通枢纽为 代表的城市客运交通枢纽也正承受这种巨大管理压力。城市交通枢纽作为城市客运 交通系统中的重要节点、交通出行链的重要环节、连接人们各种交通出行行为的纽 带,尤其是以铁路、航空等城市大型对外交通设施为主,配套设置轨道交通车站、 公交枢纽站、社会停车场库、出租汽车营业站等市内交通设施的大型客运交通枢幺丑【?, 在城市客运交通枢纽体系中具有重要的作用和地位。国外一些发达城市的大型客运 交通枢纽普遍表现出了大型化、综合化和立体化的发展趋势和特征【】,天津站交通枢 纽就充分的体现了这种趋势和特征:天津站交通枢纽共有个功能层:地下一层配 合市政开发为市政交通层,可以通行社会车辆;地下二层为地铁、、号线的站 厅层,另设置有多处社会停车场;地下三层为地铁、号线的站台层和地铁号线 的设备层;地下四层为地铁号线的站台层,上述三条地铁线将于年底基本完 成,到年,在天津站乘坐火车的乘客,将可以通过地下换乘中心,实现铁路与 地铁的“零换乘”。 而从火车站管理的角度来说,火车站历来是一个城市或地区最重要的交通枢纽, 与机场、码头、长途车站一样,承担着城市窗口形象的重任,素有“迎来送往八方第一章导论 客,传播文明四海扬”的重要使命,火车站及其周边地区会作为一个有机整体,在 城市的形象塑造及枢纽辐射地区的开放交流方面有着重要的象征意义和窗口作用, 作为窗口单位的特征历来深受各级政府部门和各级领导、新闻媒体以及社会各界的 持续关注。由于该区域客流、物流、车流高度集中,相对充分的市场机会,较低的 商品与服务准入门槛,吸引大量服务质量和服务态度参差不齐的社会人员,在为过 往旅客提供服务的同时,无法避免的造成各种“脏”、“乱”、“差”现象,环境 脏、管理乱、服务差的印象植根于人们的脑海中,对乘坐火车出行的广大旅客和周 边地区群众的切身利益在造成了损害,作为城市窗口社会管理重要部门,火车站地 区成为各城市的管理难点。天津站城市交通枢纽是汇集普速铁路、津秦客运专线、 京津城际轨道交通、天津站??天津西站地下直径线、城市地铁、市政交通以及其 他交通方式为一体的大型综合交通枢纽,是目前国内最大的综合交通枢纽之一。天 津站城市交通枢纽从管理主体上看,管理接口繁多,是一项复杂的工作,涉及部门 多,管理范围广:北京铁路局天津站是铁道部下属企业,内部设有铁道部公安局, 铁路局辖区设有铁路运输检察院、铁路运输法院,其行业行政管理、综合治理自成 体系;天津站地区综合管理办公室负责天津站地区的日常综合管理、协调工作,并 行使与天津站地区管理相关的道路运输、公共交通、环境保护、文化、卫生、新闻 出版方面的项行政执法权;治安,交管由公安部门行使专权,不能向地方管理 部门进行委托,分别由公安河东分局天津站派出所、公安交警河东支队天津站大队、 公安公交分局河东派出所行使相应执法管理权;天津城投枢纽运营公司负责天津站 外交通枢纽的各种设旋、设备的运行、维修、养护和管理。如何理顺火车站 内、火 车站枢纽及火车站枢纽地区的管理体制,设置高效运行的管理部门,理顺有关各部 门在以往工作中确实存在着的信息沟通不够及时,协同配合不够到位等一系列问题 使其适应新时期火车站枢纽及其周边地区这一特殊区域的管理要求,已经成为我国 各级政府亟待破解的一个课题,这正是本文要回答的主要问题。 ..研究意义 本文阐述了城市交通枢纽管理的理论渊源,包括多中心理论、治理理论、新木 桶理论、社会管理理论,通过这些理论对城市交通枢纽的多部门综合管理进行定性 分析,具有较强的学术价值。本文论证建立多部门综合管理协调机制的必要性、可 行性和操作性,并对协调机制和问题解决机制进行初步设计、探讨,具有一定理论 第一章导论 意义。 本文不集中于研究成果较丰富的城市规划、枢纽设计、布局理论及基于使用者 习惯和心理的布局分析方面,而将研究重点集中于目前研究成果较少的火车 站城市 交通枢纽管理主体、协作机制、问题解决机制方面的研究。本文在城市交通枢纽管 理领域选题,本文的成果抑或能丰富相关理论。 从长远来看,我国城市交通枢纽的建设方兴未艾,尤其是各地的火车站,既要 考虑火车站交通枢纽的选址不能过于远离市中心这一要求,又要综合考虑城市土地 资源的严重短缺的现状,各地火车站都在向“枢纽化”、“立体化”、“综合化” 方向发展。本文基于社会管理的角度,以全国较典型的城市火车站交通枢纽综合管 理经验为借鉴,对天津站建立多部门综合管理协调机制的必要性、可行性和操作性 加以论证,并对其协调机制和问题解决机制的建立进行初步设计,以便为相关管理 层的决策和城市交通枢纽综合管理机制的构建,提供社会管理层面的参考。 本文尝试运用“多中心理论”等社会管理的理论要点,通过对天津站枢纽当前 多部门、而且行政条块分割的综合管理体制进行说明,再通过对中外各大城市交通 枢纽的综合管理体制的经验进行对比与借鉴,最终得出完善目前天津站交通枢纽管 理体制的解决之道??建立多部门协作机制和多中心管理范式。 .国内外研究现状 ..国外研究现状 国外研究表明,综合交通枢纽作为城市交通体系的重要组成部分,其设计的地 位已经上升到影响城市设计的高度,在设计时应当与周边的各种城市功能区紧密融 合在一起,这要求城市综合交通枢纽不仅要提供完善的交通换乘措施,还要优化和 为例,它集 整合其周围的环境,以年建成运营的柏林中央火车站 高速铁路、城铁、地铁、电车、巴士、出租车、自行车、甚至旅游三轮车的换乘于 一体,每天有超过列火车进出,可接送万乘客,建筑面积达万,车站内还 有三层的购物中心,超过家商店为提供了人们生活的各种商品,和 一样,各类配套一应俱全。很好与总理府、议会大厦、勃兰登堡门、菩提树大街等 组成了柏林的中心建筑群,成为当今欧洲乃至世界上最具典型意义的大型综合交通 枢纽。柏林中央火车站代表了现阶段城市综合交通枢纽的发展特征:规模的大型化、第一章导论 空间的立体化、功能的多元化和关注以人为本的特性化。 国外研究对于综合交通枢纽地区的选址、规划问题,成果很多:如新城市主义 代表人物彼得?考尔索普 提出的大名鼎鼎的“ ”理论,以及而后的原则,, 主要倡导交通枢纽周边紧凑的用地布局和土地的混合使用,提高土地和公共服务设 施的使用效率,弥补传统的功能分区带来的城市活力丧失,协调城市各系统,以获 得效益的最大化。【】 伯托利尼 通过实例比较了荷兰、瑞典、法国等欧洲国家火车站地 区的再开发模式,并指出城市交通枢纽的空间利用率问题、功能多样性和环境状况 是城市交通枢纽发展的关键。 总体来说,国外的研究强调把交通枢纽与城市规划结合起来考虑,主要关注交 通枢纽对城市功能实现的贡献和二者的平衡发展,并在城市交通枢纽和所在区域的 城市形态方面达成了以下共识:综合交通枢纽区域是城市转型的新动力;鼓励枢纽 区域进行复合集约的、高强度的公共开发;强调枢纽与周边城市的一体化协调设计; 具备完善的配套设施:重视面向步行者的设计;重视地上地下空间的联动开发;营 造良好的城市环境。国外研究现状主要集中于城市规划、枢纽设计、布局理论及基 于使用者习惯和心理的布局分析,对于管理主体、协作机制、问题解决机制的涉及 较少。不过,在国外对于城市大型综合交通枢纽的建设的著名实例,可以作为参考: 法国的欧洲里尔.城市综合交通枢纽、英国的滑铁卢火车站 及日本的新京都火车站等,注重对城市交通各个要素的整合梳理,整合其他城市功 能,使交通枢纽成为一个有活力的城市中心??国外对于交通枢纽从规划设计到施 工建设、再到实施管理有着很多值得借鉴的经验,但是这些经验是在国外人口密度 低,国民素质较高,通常较自觉的情况下,比如很多新加坡、日本的城市交通枢纽, 管理设施除了闸机就是红绿灯,设各由运营方维护,社会治安由警察出面,其他管 理人员较少,加上完善的引导,指路系统,乘客靠自觉即可实现管理的目的,这和 我国的国情、比如交通枢纽面临的客流压力、诸如春运暑运等高峰客流的考验、国 民的素质有待提高等都不尽相同,与我国火车站交通枢纽的管理现状,需多 部门配 合共同管理的现状都有着天壤之别。 ..国内研究现状第一章导论 总体来说,综合交通枢纽是交通运输体系中各种交通方式相互连接的中心环节, 对实现交通运输系统的高效运行具有极其重要的作用;综合交通枢纽同时也承载了 经济服务的功能,成为区域联系、城际联系、都市圈通勤与市内交通衔接的综合性 综合交通 枢纽。目前,国内对城市交通枢纽的研究主要集中在以下五个方面: 枢纽在城市与区域发展中的地位和作用: 枢纽建设与城市规划的关系: 综合交通枢纽地区的规划设计,主要包括城市形态、用地功能和空间结构等; 综合交通枢纽及其周边地区的交通流线组织以及设施布局; 枢纽建筑综合体设 计,在此基础上,结合实践指出当前研究的不足和努力的方向?。 综合交通枢纽在城市与区域发展中的地位和作用方面的国内研究现状是:综合 交通枢纽的地位和作用不仅体现在交通功能本身,更体现在枢纽对区域和城市经济 发展的带动作用以及对枢纽周边地区的规划与土地开发的影响上【】。综合交通枢纽的 规划建设,对统筹区域协调发展产生了积极推动作用。这种发展效应的形成主要依 托于高速铁路、城际铁路等客运专线,分别表现在区域、城市和枢纽地区三个不同 层面即在区域多城市间层面产生的“同城效应,“在城市层面产生的产业发 展、推动效应”以及在车站地区层面产生的公共生活中心与城市副中心的“催生效 应’’【。 综合交通枢纽建设与城市规划的关系方面的国内研究现状是:枢纽建设与城市 规划的关系既涉及到规划建设工艺的技术层面,也涉及到枢纽选址决策宏观层面。 枢纽的规划建设给其功能辐射的相关城市带来的最重要影响,学者段进认为,枢纽 建设对枢纽地区的城市空间、土地利用性质和土地开发强度等区域环境的变化密切 相关【,学者徐毅松等认为枢纽建设还关系到区域产业发展、区域交通体系、地区交 通组织城市生态环境等各方面【】,陈帅等学者表示枢纽建设也涉及到城市生态环境等 各方面【引,各学者多数认同“将交通枢纽与城市规划结合起来进行考虑,既要考虑枢 纽本身作为重要的交通设施所反映的交通功能与设施属性,也要考虑枢纽地区对城 市功能发展的影响和催化所产生的价值。学者何文彪认为枢纽规划要适应城市的 规划以及城市布局【】,学者赵斗认为枢纽规划应注意顺应城市发展要求,拓展城市发 展空间【们,学者武廷海将枢纽规划上升到为城市发展创造良好条件,促进地区经济 的更快发展【】的高度。可是在笔者查阅相关文献发现,众多学者认为当前枢纽建设 与城市建设的决策管理还处于“条条分割”和“条块分割”的状态,城市发展在很 第一章导论 大程度上处于被动适应交通规划建设地位。枢纽的规划与设计受限于部门条块,应 该与区域和城市发展规划相协调,而非仅满足本系统与本行业的要求和运行规律。 在这一方面,学者金锋认为城市的空间发展规划在强调部门之间的协调、协商与价 值平衡观的重要性的同时应加强规划的科学性、预见性和对变化的适应性,并能及 时应对综合交通枢纽建设这样的国家重大基础设施规划与建设的变化【】。 在具体落 实上,学者黄志刚和荣朝和认为应当实行枢纽建设与城市规划在机构组织、规划要 求、规划成果、规划评审等各个环节的一体化【 ,同时还有类似各种不同交通方式 之间以及不同部门之间的“横向综合”【】的观点,学者陈白磊还从宏观层面分析了 。 实行枢纽建设规划与城市规划的有机协调和融合能够保枢纽建设的融资顺利【 综合交通枢纽地区的规划设计方面的国内研究现状:从城市设计的宏观角度来 看,交通枢纽地区的开发建设不仅仅是简单的使客货流疏解,更重要的是在保障各 类交通组织顺畅的前提下利用交通枢纽的集聚和发散效应引导城市功能的健全,发 展促进地区活力和繁荣。 综合交通枢纽及其周边地区的交通流线组织以及设施布局方面国内研究现状 是:科学组织枢纽地区的交通和流线是发挥枢纽便捷、高效作用的前提【。对城市 综合交通枢纽在交通组织上的研究主要是针对已有的枢纽所存在的问题,包 括换乘 衔接不便、人车混行、内部功能区分散、枢纽功能单一、站点间缺乏与容量相对应 的交通方式衔接、车站附近停车困难、枢纽出入口设置不合理、行人和非机动车交 通组织混乱等【】。 枢纽建筑综合体设计方面国内研究现状是:枢纽建筑综合体的设计主要解决两 个问题:一是实现枢纽的交通功能,达到换乘的安全、便捷、和舒适;二是解决“人 群聚集与快速疏散”的矛盾,即解决标志景观、商贸等城市功能延伸到城市交通枢 纽综合体后带来的人群集聚与快速疏散之间的矛盾,主要体现经济性和社会性。有 的学者们提出多种交通方式之间的换乘设施应达到“立体、“综合布局要求以 实现换乘距离最短,在保证客流集散便捷的前提下应对车站周围空间进行综合开发 【】。在换乘大厅的设计中应注意大厅空间整体设计的和谐性、一致性,多提供自动 化服务设旌【们,通过人文化、人性化设计达到与环境搭配和谐以及增强信息化设备 【】 关于城市交通枢纽的政府管理方面的国内研究现状与本文的研究对象基本相第一章导论 同,其现状是:关于政府管理方面相关研究成果较少,这也是本文的创新所在。在 已有的成果中,马凯利在《成都市火车北站地区管理体制创新的实证研究》认为: 首先,让治理主体回归政府机构的性质定位,为了保障火车站地区治理主体的权限 得到充分行使,城市管理当局应当组建一个实体性质的、独立运作的行政机构,该 机构的领导人应当是专职的,并对车站地区的综合治理效果承担完全的责任;其次, 必须理顺政府间关系:一是综管办与其上级部门的关系,综管办只应对其直接上级 负责,因此,综管办应明确其和区政府之间这种领导与被领导的关系,并只向区政 府报告工作。二是综管办与铁路部门之间的关系,我国大多数火车站地区的管理都 是以划分管辖区域分别实施管理的方式进行的,即“铁路警察,各管一段”这种交 叉管理模式的一个很重要的问题就是由于管理对象的流动性容易出现管理 对象和管 理部门打游击,产生“三不管”的真空地带;最后,必须理顺综管办与金牛区各职 能部门之间的关系。同时该文还把我国各地火车站地区的管理模式归纳为几种有代 表意义的模式:北京模式??市政府领导下的派出机构;郑州模式??区一级政府 建制模式;南京模式??区政府领导下的派出机构;上海模式??开放式间接管理。 研究成果中,又有蔡媛在《火车站广场地区制定管理办法的必要性》一文中提出: 火车站地区作为特别的区域需要特别的管理办法,在《精细化管理模式的建立与运 用探索》中倡导的:在火车站广场窗口管理中实行精细化管理的观点。 笔者现对国内研究现状进行评述:国内有关城市交通枢纽的研究成果大多集中 在城市规划高度和枢纽设计 施工 文明施工目标施工进度表下载283施工进度表下载施工现场晴雨表下载施工日志模板免费下载 的角度,综合多种研究成果,笔者认为: 首先 应从已有的枢纽功能结合城市规划,综合考虑、统筹规划、结合该地区的城市定位 进行同步建设,为保证综合枢纽交通功能高效发挥打好基础; 城市综合交通枢 纽,实行“大而全”不一定意味着便捷高效,可能造成枢纽设施交通使用率不高, 或者造成枢纽地区的某些点位交通拥挤,应当利用好目前城市现有的交通资源,区 分不同交通方式,通盘考虑合理布局不同类型、不同级次的综合交通枢纽,实现枢 纽的适度综合,而且在实际上,城市交通枢纽充分发挥作用通常要配以立交桥、坡 道、电梯等设施,一方面这些设施必须配以完善的引流指路系统,以便使人辨认方 向和确定路线:另一方面这些设施的指示、照明、通风都需要小时用电,这对建 成的枢纽运营方面也将造成一定的负担。统一的规划设计是实现枢纽科学建设 的基础,应尽快构建枢纽规划建设的技术 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ,以指导即将到来的全国范围内的城 第一章导论 市交通枢纽的大规模建设潮; 关于政府管理方面相关研究成果较少,其中多数 研究成果侧重于政府管理部门的管理理念和管理方法交流,结合城市交通枢纽的特 点和现行管理模式的优缺点进行有针对性管理机制研究的少之又少。 .研究思路及方法 ..研究思路 本文以天津站城市交通枢纽多部门综合管理为研究对象,总体上遵循“提出问 题??基础理论阐述??现状分析??典型经验借鉴??机制创新’’的思路,如图 .所示: 图.本文的研究思路 ..研究方法 实证研究方法。通过调查、观察、实地访问等方法收集我国火车站枢纽和其他 城市火车站管理的典型案例如天津站、北京南站、上海站的资料,使信息真实 深刻,为本研究提供实证支持。 访问、访谈方法。根据研究目的的需要,通过走访相关单位、获取相关信息, 向相关单位的领导专家发放调查问卷,采用德尔菲法进行控制和筛选,确定影响。 文献法。通过查阅社会管理的相关理论、当代行政管理和公共管理方面的文献第一章导论 成果,首先进行理论梳理,得出各类理论对天津站城市交通枢纽管理的理论基点和 落脚点;然后,收集和整理全国各地城市交通枢纽,尤其是火车站枢纽在部门协作、 综合管理、社会管理方面的政府文件、政策法规和具体 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ;通过图书馆、期刊下 载等途径收集国内外与火车站交通枢纽、社会管理有关的和能够借鉴的研究成果, 进行分类处理,筛选后用于论证。第二章城市交通枢纽综合管理的理论基点 城市交通枢纽综合管理的理论基点 . 相关概念的界定 ..城市交通枢纽概念及内涵 城市交通枢纽是城市综合交通体系的重要组成部分和主要节点,是不同客运交 通方式的衔接点,是乘客集散转换交通方式和线路的场所,是连接市内外各种交通 方式的换乘中心,按照客货用途可以将其分为城市客运交通枢纽和城市货运交通枢 纽、城市客运交通枢纽包括作为衔接系统的铁路车站、公路长途汽车站、港口、码 头和机场;也包括作为城市内部交通系统的公交、市政路网、轨道交通车站等。 本文的研究对象是城市客运交通枢纽,而非法兰克福、北京、这类“交通枢纽 城市,也非“城市货运交通枢纽”。城市客运交通不仅要保障日益增加的客运 任务, 还要满足乘客对于交通舒适度和到达速度的要求,以及换乘的便捷和效率。功能设 置方面,以天津站交通枢纽为例,其组成可分为“私人交通系统和“公共交通系 统”,私人交通系统按照交通工具可分为步行交通、非机动车交通和私家车交通; 公共交通系统较私人交通系统复杂:可分成三个大类“大运量快速交通系统”、“公 交系统”和“出租车系统”。大运量交通系统包括普速铁路、城际高速铁路和城市 地铁线路;公交系统包括市内公交和长途巴士;出租车系统包括正规运营出租车、 人力、机动三轮车和无证运营车辆黑出租。 客运交通枢纽是不同客运交通方式的衔接点,是乘客集散转换交通方式和线路 的场所,各交通方式彼此换乘的组织,一般由车站、机场、港口和各类运输线路、 存放库场以及运输工具的装卸、到发、中转、联运、维修、保养、安全、导航和物 资供应等项设施组成,它是综合运输网的重要环节。城市居民的出行往往是多种交 通方式的组合过程,因此各种交通方式之间换乘的效率和水平,体现着城市客运交 通体系的总体水平。 相比于铁路公路河海枢纽,如纽约、上海、天津;及铁路公路内河枢纽,如法 兰克福、武汉、广州;和铁路公路航空枢纽,如巴黎,北京、郑州;如上城市可以 称为“交通枢纽城市”,而本文探讨的是城市交通枢纽,由复杂的交通设备与建筑 组成的功能建筑群体。 第二章城市交通枢纽综合管理的理论基点 回顾历史,各种新的交通工具的投入使用为城市交通枢纽的形成提供了必要条 件:年第~辆正式运营的公共汽车诞生;年德国柏林出现第一条轻轨; 年全世界第一条铁路在美国建成;年世界第一条地铁在伦敦落成;年上海 磁悬浮列车宣告测试通过??这些重要发明为城市交通提供了多种交通工具,也促 使一种能将它们有机组合的新型研究对象的出现??城市交通枢纽,它的关键作用 在与发挥各种不同交通方式的整体系统效应,从而使城市交通的模式产生量的改变 和质的飞跃。 从环保角度上讲,交通活动产生的毒害物质和温室气体排放对自然环境造成 或 多或少的危害,也在一定程度上加剧了全球变暖问题,汽车尾气污染已成为各大城 市空气污染的主要来源,目前无论私人交通和公共交通,还摆脱不了难免造成的能 源消耗和温室效应、大气污染等问题。而城市交通枢纽作为连接城市内部外部交通 网络的中转平台,尤其是与轨道交通网络的衔接不仅参与构建了轨道交通的快速高 效模式的实现,同时城市交通枢纽的建设推动了城市轨道交通的发展,当越来越多 的乘客选择轨道交通作为主要的出行方式时,小汽车和公交车的使用频率相应的得 到了相应控制甚至在一些情况发生了使用频率的降低,无可非议,这顺应了可持续 发展的交通发展趋势。轨道交通 具有运量大、速度快、受天气影响较 小、安全、准时、保护环境、节约能源和用地节约等特点,世界各国早已普遍认识 到:解决城市的交通问题的根本出路在于优先发展以轨道交通为骨干的城市公共交 通系统,辅之以“最后一公里”等城市交通解决方案,而非以快速路、家庭小 汽车 为主题的交通系统。 从枢纽衔接形态上看,城市客运交通枢纽的发展大致经历过以下个阶段:起 步阶段、发展阶段和成熟阶段。 起步阶段:铁路枢纽航空枢纽城市公交公路网衔接系统。在我国,以 世纪年代北京、上海等大城市的铁路或航空客运枢纽为代表的综合客运枢纽城市 最为典型。城市的铁路枢纽和公路枢纽在布局位置上距离较近,以城市公交为主的 城市交通网络衔接铁路和公路客货流的换乘和中转、不同运输方式场站在一定的时 间内即可方便地换乘到达。 发展阶段:铁路枢纽航空枢纽公路枢纽城市公交系统。世纪以来,城 市规模的加速扩大、大中城市的公路枢纽布局调整后与城市外围的铁路枢纽、航空第二章城市交通枢纽综合管理的理论基点 枢纽的结合更强,缩短了不同运输方式场站物理上的距离,这一阶段,出现了很多 具备铁路、公路、城市公交场站紧密衔接的综合客运枢纽。 成熟阶段:铁路枢纽航空枢纽公路枢纽城市轨道城市公交。高速铁路、 城际铁路以及城市轨道交通的跨越式快速发展推动同时要求枢纽建设的更新升级, 与之配合。以高速铁路航空城际铁路、城市轨道、公路、公交等多种运输方 式 相集成大型综合化客运枢纽建设成为标志。 ..社会管理的基本理解 社会管理是我国政府的四项基本职能之一,关系到社会的公平稳定。社会管理 是在一定的共同价值的基础上,一定的规章 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 下,一定的法律框架内,政府、社 会、企业和公众规范社会行为,协调社会关系,解决社会问题,防范社会风险的活 动,从微观角度讲,是基层政府、组织参与社会治理的活动。党的十六届四中全会 从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度,首次提出了要建立 健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。” 对于社会管理的解读,视角不同时侧重点不同,笔者在本文强调以社会管理为 基点,在如何理解本文的社会管理的侧重点方面,比较同意并借鉴了清华大学孙立 平教授的见解,他认为,中国的改革开放本来就是总体性社会经济政治难以为继时 发生的必然选择,直到今天,改革开放余年,我国该做的仍然是使“众神归位: 应当政府做的归政府管,应当由市场调节的归市场认可,应当由社会自行处 理的归 社会管辖,三者各司其职,互补互助,相互制衡。“这才是应对日益复杂的经济社 会生活的正确选择。”一方面,政府在当代社会发挥着无可替代的作用功能,这种 具特殊性的重要功能必须存在,但同时不能万能化、全能化,即政府不应该成为全 能政府,每个政府目标是成为“有效政府而非“全能政府”。另一方面,政府提 供某类公共物品,并不等于只此一家别无分店,也并不等于提供、维护此类公共物 品的责任也仍由政府或公营部门自身来承担,政府可以借助市场和社会组织的优势 与能力来生产此类公共物品,最终达到提高公共物品的生产效率的目标。具体来说, 政府可通过订立补贴、财政支付、税收政策等手段将一部分公共物品和公共服务的 生产让渡给社会组织和民营组织承担,以其成本和竞争等优势,为社会和公众提供 更有效率的公共物品和服务,同时,这也降低了政府与公营部门的支出规模。 至于天津站交通枢纽的管理问题,目前来看,众多管理部门仍有着“趋利避害 第二章城市交通枢纽综合管理的理论基点 的思维作祟,见到经济收益都想上,见到责任难题都想让,政府部门在一定层面上 政绩思维明显,一些方面依旧大包大揽;国有运营部门的垄断经营思维仍然存在; 民营企业部门和类似行业协会的部门仍旧赢弱,无法与政府和运营部门互补互助, 相互制衡。以此为理解的社会管理基点,衍生出本文对在天津站交通枢纽多部门综 合管理的相关分析和机制设想,以现行的政府派出机构为主体,转变为以运营单位 为主体的多部门协调机制;通过各级意见反馈,规范政府行为,加之发展民营部门 和行业协会的作用,起到协调社会关系,解决现存的某些社会问题,起到化解社会 风险,维护社会秩序,激发社会活力的作用。 ..多部门综合管理概念 多部门综合管理是当前政府提高行政效能的有效手段,合理高效的管理机制或 是联动机制的建立,对解决相关某些部门涉及社会群体多,管理权限受限的很好处 理方法,部门联动、多部门综合管理在很多行业不只是政府部门已经有了很多 的有益的尝试。比如,人民法院为了解决执行难的问题,牵头建立由工商、税务、 金融等部门参加的联动机制。由一个事件或者说相对人触发的可能引起几个部门尤 其是执法部门的行为,各个部门提前做好预案,在不同环节更好的行使各自的职 能,其意义也就在此。在涉及多个部门的管理机制中,首先必须建立相关机制,这 就需要解决几个关键问题:选择牵头单位很重要,牵头单位有时应该是整个事件的 发起部门;在机制中的环节设计,一个事件的开始到结束,经过几个部门的共同处 理,这几个部门如何得到上一个部门处理完毕的信息以及自己部门处理完如何通 知下一个部门,以及部门之间的关系问题;很多时候,几个部门常常条块分割,其 中还不都是政府部门,有时部门之间要建立领导与被领导的关系,有的部门之间建 立协作关系,有如何处理好他们之间的关系另外,监督督促机制的建立和运行非 常重要,假如有部门趋利避害,出现问题,影响的是整体管理效果,监督来自部门 内部还是外部以上问题都可能影响到多部门管理的全局,必须认真对待。我们必 须冷静的看到,部门在管理机制、联动规则成立之初就出现不同的部门意愿,有的 部门非常积极主动,有的部门就不情愿,各个部门的独立程度和自身部门利益的主 张是这些部门意愿不同的根源;而且,各个部门在机制中的付出和回报很可能差别 很大;同时,在实际运行时,在部门内部规章允许的情况下,也需要一定的经济支 撑:最不便于预测的是,部门首长的态度和好恶,还起着非常重要的影响。如何保第二章城市交通枢纽综合管理的理论基点 证部门付出和回报达到一个平衡,每个部门都能够在多部门综合管理机制中找到主 动维护机制的动力,最终达到各部门协调联动,信息共享,不缺位,不错位,不越 位。 .. 以多中心理论为代表的治理理论 在全球化治道变革风起云涌和各学科交融的浪潮中,多中心理论无疑是这个浪 潮中涌现的一颗闪着夺目光彩的珍珠。多中心理论是美国印第安纳大学政治 理论与 政策分析研究所的埃莉诺?奥斯特罗姆 与文森特.奥斯特罗姆 夫妇共同创立并在二战以后逐渐发展起来的著名理论,并被归纳 为新政治经济学旗下诸多公共选择与制度分析的一类理论,这一理论的风采在于以 严谨的理论和实践关怀精神展示了其非常有现实作用的理论风采,并以缜密的制度 分析、关于理性选择的充分逻辑论证则展示了其制度理性选择学派的特殊魅力。现 实中,随着经济社会的不断发展,民众对于政府的期望愈来愈高,同时也呈现“众 口难调”??要求多元化的趋势,但同时,传统以政府为中心的“单中心供给”的 模式应对愈发巨大和挑剔的需求明显是竞争不足、缺乏效率的。从微观上来看,多 中心意味着公共物品有多个提供者,在保持公共事务公共性的同时,通过多种参与 者提供性质相似,特征相近的物品,产生竞争效应,从而在传统中由单一部门垄断 的公共事务上建立一种竞争或准竞争机制,通过各个生产主体之间的竞争,来迫使 各生产者自我约束,达到降低成本,提高质量和关心顾客使用感受、增强回应 性的 效果。因此,多中心治理一方面反对政府的垄断,另一方面亦不是所谓的私营化。 可以说,在多中心治理中,政府更多地扮演一个中介者的角色,即首先制定多中心 制度中的宏观框架和参与者的行为规则,同时运用经济、法律、政策等多种手段为 公共物品的提供和公共事务的处理提供依据、贴息和便利。 城市是公共事物高度密聚的场所,城市交通枢纽更是车水马龙、熙熙攘攘,可 以说,枢纽也是多中心理论涉足最为频繁的场域之一。美国人利用了多中心优势, 凭借选举与协调制约各中心为其所用,解决公共权威之间的冲突,而非依赖单中心 的等级、行政命令来协调公共生活。在奥氏夫妇看来,大城市公共事物供给呈现“混 乱的背后有着“看不见的手”无时无刻不在调节着自身的运转,实现着自身的秩 序,只是这种秩序是一种十分复杂的秩序,与其他奥氏案例相比,火车站城市交通 枢纽的管理机制和具体规章应当更细致完备,实现交通枢纽自身存在的目的。 第二章城市交通枢纽综合管理的理论基点 “西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念,主张用治理替代统治,是 他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效,又看到了国家的失效。”【】上述论断 阐明“治理理论的兴起是在传统西方福利国家出现管理危机的背景下,在显示出 巨大优越性的同时,市场的机制也会造成分配不公、市场垄断、外部化、失业等失 灵现象。 治理理论在关注社会非政府部门管理力量蓬勃成长,并呈现多元化的同时,对 政府在社会生活中应当扮演的角色要求重新定位,提出了具有划时代意义的新政府 理念:一方面,政府在当代社会发挥着无可替代的作用功能,这种具特殊性的重要 功能必须存在,但同时不能万能化、全能化,即政府不能成为全能政府,每个政府 目标是成为“有效政府”而非“全能政府”。正如奥斯本在《改革政府》一书中所 指出:“政府要在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”是“掌舵’’而不是“划 桨”乜。另一方面,政府提供某类公共物品,并不等于提供、维护此类公共物品的 责任也仍由政府或公营部门自身来承担,政府可以借助市场和社会组织的优势与能 力来生产此类公共物品,最终达到提高公共物品的生产效率的目标。具体来说,政 府可通过订立补贴、财政支付、税收政策等手段将一部分公共物品和公共服务的生 产让渡给社会组织和民营组织承担,以其成本、和竞争等优势,为社会和公众提供 更有效率的公共物品和服务,同时,这也降低了政府与公营部门的支出规模。 ..新木桶理论 所谓“新木桶理论”,是指修补木桶时不只用自己内部的木板自身对原木桶进 行修补,而是用其他单位的长木板进行拼装,组成一只容积更大的新的“木桶。’’ 怎样使“短板’’变长管理既要扬长避短、趋利避害,又要随机应变地处理好“短 板”与“长板”之间的契合关系,在特定的情况下就可以装更多的水。另一方面, 单个部门和部门的管理者或多或少的也有趋利本性,从个人角度讲,某个体的自我 约束包括克服惰性和获取私利的自控能力两方面内容:在工作生活中要克服惰性, 不断进取,努力工作;在自控能力方面要克服私欲,严于律己。从公共管理方面的 角度讲,管理者的自我约束也是一样,在自控能力方面也需要他对个人利益所得自 我约束,自我管理。新木桶理论认为,当管理者不是企业木桶部门利益的唯一 主人时, “桶箍”的作用不再是为了不漏水,而有了微妙的变化:当管理者发现木 桶漏水不是一种浪费和违规,而看作是“拥有过错的权利而对个人有些许利益时, 第二章城市交通枢纽综合管理的理论基点 能否受相关法令和执法部门监督或者是严格地面临过错自我约束,却是在对“木 板”严格管理的状况下默许或是故意放松“桶箍”,这即便是新木桶理论的重要观 点,举例子来看,比较典型的就是“穷庙富方丈”现象。由于信息的不公开不对称, 管理者完全掌握内幕信息,加之一些专业性很强的专业门槛,“桶箍”的良莠及约 束的程度完全由管理者自行控制,管理者一方面可以利用专业优势和信息优势,使 外行人、外部人很难看清掌握是否存在着约束失灵的状况。只要部门运转,木桶里 的水就会或多或少的增长,而木桶缝隙的漏水若是同时进行时,管理者可以宣称用 木桶里的储水量正在逐渐增长,而“证明”木桶没有漏水,“桶箍”也没有问题,能 够掩饰缝隙漏水问题的存在。在这种情况下,管理者既能从木桶的储水中领取自己 应得的一份,又可以坐享漏水的好处乜引。也就是说,假若木桶里的水滴水不漏,分 配完全由管理者决定时,加之信息披露不完全,就会形成特权和分配租的现象出现。 上述理论对火车站城市交通枢纽管理体制创新的有益启示有:传统的行政区域 适应于农业社会和工业社会的基本要求,同时也是居民自治、社会封闭的产物。从 公共事务的管理主体??政府来说,如果政府是管理当地行政区域公共事务的唯一 主体,明显这是一种惯用官僚制机制,排斥和拒绝市场、第三方等多元机制的垄断 型的统治行政模式。在火车站城市交通枢纽的社会公共事务管理的主体方面,区域 公共管理的主体在我国现阶段已经是多主体化的,而且,有在向多元化方向发展的 势头,它既有代表官方的政府组织、中央直属国企、地方管辖国企,也有非官方的 企业组织和私营部门,这一区域公共管理主体是彼此间、具有合作网络和交叉重叠 的关系。而在我国,实际情况是,地方行政管理中行政区划思维严重,削弱了火车 站交通枢纽的综合管理效果,忽视了政府间合作治理、多元互动等网络化、开放式 管理模式。如果单纯以单个主体部门的一次次整顿工作也无法根治这一地区“脏、 乱、差’’问题,根源在于这涉及到空间上的周边区域,管理主体上的条块分割部门 间的同步治理和交叉管理问题。因此,我们不应将眼光局限于这一区域内,而应在 改革中,注入多中心、治理理论的新思维,使得综合治理、区域合作等行政理念贯 彻其中。另一方面,我国来讲,在火车站交通枢纽所在的城市,地方政府作为治理 主体,所辖事务事无巨细,无所不包,政府权力可以深入并控制城市经济和社会的 全部领域和各个层面,公民个人、社会组织和非政府组织的活动空间十分有限,作 用很小,政府的行政过度干预不仅使政府管理效率低下,也严重制约了城市社会的 第二章城市交通枢纽综合管理的理论基点 活力,政府应进一步把市场能够做好的事情交给市场,把生产经营,收取回报的权 力真正交给企业,把政府从事的重点工作放在市场不能做和效能差的方面,真正做 到“众神归位”,而减少或是避免“外行指挥内行”,“既当运动员,又当裁判员”,“穷 庙富方丈”等情况的出现。 第三章国内主要城市的城市交通枢纽综合管理现状及评价 国内主要城市的城市交通枢纽综合管理现状及评价 . 国内主要城市火车站交通枢纽综合管理现状 笔者按照城市影响和交通枢纽客流量,结合各城市交通枢纽综合管理的模式,选 取以下城市为代表,分析其城市交通枢纽综合管理现状及评价。 .. 北京 北京站模式??市政府领导下的派出机构 北京站地区面积为.平方公里,分为“三街一个广场”即北京站街、北京站 东街、北京站西街和北京站前广场。北京站日发列车余对,日均运送旅客万 人,高峰时达到上百对列车,运送旅客近万人左右。北京站地区有大型公交站点 个,公交线路余条,每天进出站区的出租车达万余辆次。 这种模式是当前我国大多数城市采用的一种管理模式,杭州和成都也采取了这 种体制进行管理:通过建立由各城市各条口市级职能部门组成的委员会,达到每个 职能部门都有管理主体的目的,每个职能部门都能找到“婆婆”,其最大的优势在于 将“管委会’’的行政级别提高到了一个比较高的层次,以北京站为例,统筹管理部 门“北京市政府北京站地区管理处’’是市政府派出机构,委托东城区代管,其行政 级别就达到了正局级,统一管理北京站地区的治安、交通、工商、城管、园林、环 卫、市政等各项工作,指导、监督、协调、管理站区的治安秩序、交通秩序、环境 秩序、经济秩序和精神文明建设,确保地区的安全稳定和秩序良好,其他北京站地 区负责社会秩序管理的五大职能体系和十余个部门和单位分别是:地方公安 系统的 东城公安分局北京站派出所、公交总队建国门站派出所;铁路公安系统的北京铁路 公安处北京站公安段;交通管理系统的东城交通支队东单交通大队、北京市交通执 法总队一大队;工商管理系统的东城工商分局建国门工商所和北京站工商检查站; 城管系统的东城城管大队北京站分队等。北京站地区管理处作为市政府的派出机构, 以安全稳定为中心,重点围绕如何履行政府职能、充分发挥各职能部门和单位的作 用,加强协调整合,形成执法拳头,转化奥运遗产,强化常态管控,加强情况通报, 保持信息畅通。 北京南站原名为永定门火车站位于北京市崇文区永定门外车站路,是目前 第三章国内主要城市的城市交通枢纽综合管理现状及评价 中国第二大的火车站,仅次于上海虹桥火车站,世界客流量第三的客运火车站,有 “亚洲第一火车站”之称。北京南站现为特等站,南站地区管委会管辖范围北起站 前街,西至开阳路,东到马家堡路,南至南站路,面积为.万平方米,但是走出 南站,周边环境和功能与南站形象还不能相匹配。南站地区管委会将负责组 织协调 北京南站地区社会治安、交通秩序、市场秩序、公共卫生、市政公用设施、市容和 环境卫生、精神文明建设等工作,协助有关部门和单位做好运输工作。 然而,这种体制存在着如下问题:首先是领导多是外部门“空降”,其对自身所 领导的职能部门工作的专业化程度就较低,通常来看,这种管理委员会的领导或组 成成员由市级各职能部门的领导兼任抑或是短期任职,领导另有其主要负责的具体 工作,管委会领导只是兼任,编制福利也可能不在管委会,即使负责任的领导也只 能做到“尽心尽力,心有旁骛”,一般不会特别专注于该地区的管理工作。其次是管 理委员会与具体执法部门的职权矛盾可能比较突出,由于管委会是由市级职能部门 领导组成,容易从上看下,到处指指点点,凭着行政级别高、外行领导内行,领导 和协调车站地区各派驻机构的综合行动。最后难免是雷声大,雨点小,也容易产生 帕金森效应。帕金森定律表明行政机构有一种自我膨胀的内在动力,使得行政机构 和行政人员的规模和人数一直呈正增长趋势。因此,如果针对这样的弹丸之地一 般在平方千米以内实行如此高级别的管理模式,未尝得不偿失、太过浪费。 ..南京 南京模式??区政府领导下的派出机构模式 这种模式与北京站模式相似,只是行政级别比北京模式低了一个级别,一般比 区政府低两个级别,该模式主要考虑了车站地区管理区域相对较小的因素,以较低 行政级别的行政机构来管理。火车站地区的管理主体作为区政府直接领导的派出机 构,直接向区政府负责,管理成果受区政府考核,“管理办”的行政级别相当于该 区的一个街道办事处。其优缺点类似于北京模式,在此不再赘述。 ..上海 上海站、上海南站模式??开放式间接管理 铁路上海站启用于年月,相对于有百年历史的上海北站,上海站在当 时是全国第一座上跨下行的现代化新火车站从管理理念上看,上海火车站管委办将 自身定位为协调者,主张间接管理,确立“勤联动、重防控、抓协调、严督导”的 第三章国内主要城市的城市交通枢纽综合管理现状及评价 工作思路;在管理检查上,实行“条包块管”管理方式,即各派驻机构直接自行管 理,管委会进行监督检查的管理方式,每周举行次领导例会,由派驻机构和管 委会成员参加;与之相似,新建成的上海南站作为汇集铁路、长途客运、轨道交通、 公交出租等多种功能的城市交通枢纽,同时又是综合性现代商业服务业的聚集点, 拥有万平米的地下商场、近万平米的地下车库,枢纽内日均人流量己超过万 人次。南站管委办在徐汇区委、区政府的领导下,履行“综合指导、整体协调、监 督检查、督促实施”职能,牵头铁路公安、地区公安、交警、城管、工商、交通行 政执法、保洁、绿化、市政等九支队伍,辐射南站地区各成员单位,条块结合,区 域联动,层层推进,具体落实各项安全保障措施,确保南站区域营运秩序良好,社 会治安平稳,并使各项工作措施形成长效化,管理机制形成常态化。 这种管理模式仍然存在着潜在的问题,首先是由于缺乏制度保障,人治因素过 重。而且由于管委办对各派驻机构没有实际的人权、财权、事权,管委会的管理意 图能否到充分贯再次是各派驻机构之间也存在着较多的职能交叉和重叠,容 易导 致多头管理,产生“见利益就上,见责任就让的现象,增加了管理难度和管理成 本。 建议上海站以及上海南站在原有处理部属单位、市属单位、区属单位、国企民 企单位,协调对象多元化和部门利益多面化的基础上,以联席会议为平台,开展“以 奖代补”,在一些涉及部门利益的重大事件协调中,将完成某项工作作为评分依据, 将奖励按照严密的算法和公式,下发给相关部门单位。建议先以上海市属、区属单 位试点,成熟后将上海铁路局再纳入内。 ..天津西站 年月日,京沪高速铁路投入运营,全线纵贯北京、天津、上海三大直辖 市和河北、山东、安徽、江苏四省,共设个站,将最具潜力的“环渤海地区和 最活跃的“长江三角洲两大经济圈连接了起来。天津西站正式通车,西站地区的 人流、物流有大幅度提升,商流、商机都在逐步形成巨大的聚焦效应。天津市委、 市政府为发展繁荣本市都市型经济做出的重大决策:确定“一主两副”城市中心, 西站地区是城市副中心之一,位于中心城区西北部,占地约平方公里,其中红桥 区占地.平方公里,基本覆盖了红桥三分之一的面积,使过去相对落后的红桥区成 为天津最具活力、最富朝气、最有发展潜力的地区之一。随着京沪高铁的开通以及第三章国内主要城市