深化财税体制改革的思路与对策

2009 年第 2 期 HONG GUAN JING JI GUAN LI ○王恩胡 铁 卫 深化财税体制改革的思路与对策 改革开放以来， 我国财税体 制改革以 1994 年分税制的实施为 分水岭， 大致可以划分成两个阶 段。 1994 年之前的改革基本上按 照放权让利、搞活经济的思路，减 轻企业税收负担， 扩大地方财权 和财力。 1994 年分税制改革以来， 围绕构建并完善适应社会主义市 场经济体制的财税体制新框架 ， 实行了分税制财政管理体制 、初 步建立了转移支付 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 、 推行了 税制改革和农村税费改革， 进行 了以部门预算和收支两条线为主 的预算管理体制改革， 形成了财 政收入的稳定增长机制， 增强了 中央财政宏观调控能力。 但现行 财税体制还存在一些矛盾和问 题， 与日益完善的市场经济体制 要求尤其是与当前实施科学发展 观的要求还存在较大差距， 推进 新一轮财政税收体制改革， 势在 必行。 一、 现行财政税收体制存在 的问题 1. 各级政府之间事权与支出 责任划分不明确、不合理 一是各级政府之间事权划分 以上级决定为主， 缺乏必要和足 够的协商与统筹， 且变更的随意 性比较大，缺乏稳定性，也在一定 程度上影响了有效性。 二是法律 对各级政府事权的划分过于原 则，各级政府之间事权交叉重叠、 支出责任重点不明确， 缺乏比较 合理、规范、可操作的具体规定和 细致划分。 三是各级政府之间在 公共服务具体事项划分中实行多 重标准，相互交叉冲突，缺乏规范 性， 地方承担了一定的全国性公 共物品提供责任， 而中央又对一 些地方性公共物品负有提供责 任。 四是基本公共服务事权重心 设置偏低， 事权配置与各级政府 行政和财政能力不适应， 与国际 惯例和转轨国家改革方向不一 致。 2.现行税收体系不完善、税种 设置不健全 一是税收覆盖面窄，税种少， 税收收入比重不高， 非税收入比 重较大。 目前，我国税收收入加收 费收入加预算外收入的体制内宏 观税负， 接近发展中国家的平均 水平上限。 二是现行税制结构不 合理、税收负担不公平。 间接税比 重过高，直接税比重过低。 内外资 企业之间、城乡之间税制不统一， 产业、企业、地区、人群之间税收 负担不公平。 未享受政策优惠和 遵纪守法的诚实纳税人实际税负 明显偏高。 三是现行税种设置不 健全， 不能适应当前改革开放和 经济发展的需要。 3.分税制安排不合理、省以下 执行“分税制”不彻底 一是中央与地方收入划分不 合理、 部分中央税种与地方税种 划分相互颠倒。 理论上属于中央 或地方税的如增值税、 企业所得 税和营业税、 城市维护建设税等 部分税种被划分为共享税。 二是 中央与地方各级之间的收入划分 比例不合理。 中央收入占国家财 政收入的比例大致为 55%， 不仅 大大低于单一制的发展中国家和 发达国家的平均水平， 也明显低 于联邦制国家的平均水平。 三是 省以下分税制改革不彻底， 县乡 财政普遍困难，债务负担沉重。 4.转移支付制度不透明、不规 范 ○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○ ○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○ 观察与思考 45 2009 年第 2 期 HONG GUAN JING JI GUAN LI 一是现行转移支付项目设置 过多，运用不规范，不利于与国际 接轨和实际操作。 二是一般性转 移支付规模偏小， 按国际通行做 法实施的“一般性转移支付”仅占 中 央 对 地 方 转 移 支 付 总 额 的 9.8％， 专项转移支付不仅规模过 大，而且种类设置过多、使用不规 范。 三是“税收返还”在目前中央 对地方财政补助中占据重要地 位。 四是现行转移支付标准仍然 按照传统 “基数法” 来确定和分 配， 且中央对地方的补助项目通 常要求地方政府相应“匹配”一定 数量的财政资金。 5. 预算体系和管理体制不完 善、不健全 一是预算覆盖面小。 现行财 政预算尚未覆盖所有的政府财政 收支活动， 庞大的预算外资金收 支尚未纳入政府预算体系和财政 监管范围。 二是预算体系不完整。 尚未单独编列社会保障预算和覆 盖政府资本与资产经营活动的独 立的资本预算。 三是预算管理体 制不完善。 预算编制、执行集于一 身，缺乏有效制约机制，财政收支 信息披露不充分， 预算资金分配 不公开、不透明；预算执行过程中 调整的随意性较大， 严重弱化了 财政预算的规范性和严肃性。 同 时， 财政预算与国家年度发展计 划、中长期发展规划衔接不够。 四 是现行预算编制方法的科学性和 准确性不足。 五是预算监督乏力。 二、 现行财税体制与落实科 学发展观的要求还相适应 1. 现行财政税收体制不适应 统筹经济社会发展的要求、 推进 和谐社会建设产生不利影响 一是现行财政体制功能定位 具有比较浓厚的建设财政特点 ， 公共财政体制不完善， 严重影响 公共服务的数量、质量和水平。 二 是预算制度不健全， 经济建设支 出挤压社会事业支出。 三是个人 所得税等设计重收入轻公平。 四 是城乡、 内外税制的分割和区域 间税收优惠政策差异， 不利于和 谐社会建设。 2. 现行财政税收体制不适应 推动经济协调发展的要求 一是现阶段用于促进区域协 调发展和公共服务均等化的 “一 般性转移支付”规模过小、比重过 低。 二是现行财政支出范围、城乡 不同税制和转移支付安排， 存在 明显的城乡二元结构现象。 三是 出口退税政策存在一定的结构缺 陷， 加大了内外经济之间的不协 调。 3. 现行财政税收体制不适应 经济又好又快发展的要求 一是生产型增值税强化了经 济结构中不合理的方面和粗放式 的增长方式， 对经济结构优化升 级和经济增长方式转变造成了一 定的阻碍作用。 同时，地方财政收 入能力与支出责任的不适应 ，增 加了地方政府发展经济和增加收 入的压力。 二是对国家宏观税负 没有进行科学设定， 在一些地方 和领域甚至形成了财政与企业和 民间争利的现象，扭曲了国家、企 业和个人的宏观分配关系。 三是 国家财政支出对科研投入明显不 足， 远远不能够满足自主创新和 建设“创新型国家”的需要。 四是 现行资源、环境税收体系不健全， 在一定程度上容忍甚至纵容了低 级产业结构和粗放式经济增长 ， 不利于资源节约型、 环境友好型 社会建设。 三、 深化财税体制改革的思 路 （一）国家财政的功能定位 1. 科学界定政府职能与政府 支出水平。 我国同时具备发展中 和转轨国家的双重特点， 政府职 能定位具有一定的特殊性， 政府 职能的复合性决定了政府活动的 规模和政府支出水平的量级。 从 衡量政府公共服务的指标———财 政支出占 GDP 的比例来看， 我国 目前体制内财政支出占 GDP 的比 重略高于发展中国家平均水平 。 但考虑到我国经济实力已处于发 展中国家先进或领先水平， 政府 服务水平应该明显高于发展中国 家平均水平， 未来有必要也有条 件进一步适当提高财政支出占 GDP 的比例。 2. 建立兼容经济建设与公共 服务的新型公共财政体系。 我国 作为发展中和转轨中国家， 政府 支出首先应该集中于与初级和中 级职能相对应的公共服务、 市场 监管， 以及部分经济调节方面的 支出。 我国的公共财政体系应该 是既有别于能力比较高的发达国 家， 又有别于能力比较低的一般 发展中国家， 兼顾建设财政与公 共服务双重需要的新型公共财政 体制。 需要特别注意的是，与传统 计划经济体制下的经济建设支出 不同， 新型公共财政框架下的经 济建设支出应该从竞争性领域退 出，主要提供基础设施投资、改善 投资环境，促进创新 、保护环境 、 节约资源， 以及提高国际竞争力 等调整优化经济结构方面的投 资，同时，加大对义务教育 、公共 卫生、 社会保障等公共服务方面 支出。 （二）财政分级分权体制的基 本框架 观察与思考 46 2009 年第 2 期 HONG GUAN JING JI GUAN LI 1. 坚持分权化改革的基本方 向。 我国作为具有长期集中传统 的单一制国家， 集权是现阶段我 国财政体制的必然选择。 但考虑 到我国区域发展不平衡的现实需 要， 各级政府职能合理配置的要 求， 以及转轨国家体制改革的基 本趋势， 适当分权安排是财政体 制改革的基本方向。 现阶段，我国 中央财政收入占国家财政总收入 的 50%～55%， 明显低于大多数国 家 80%以上的平均水平； 中央财 政支出占国家财政支出的比重大 约为 25%～30%， 大大低于发展中 国家平均 80% 、 发达国家平均 67%的水平。 因此，下一步财政体 制改革仍然需要坚持分权化基本 方向， 但重点不再是提高分权程 度，而是完善分权体制安排。 2. 加快从财力性分权向制度 性分权过渡。 从完善财政税收体 制方面推进制度性分权改革 ，在 进一步改革完善政府层级设置的 基础上， 合理划分各级政府之间 的管理权限和相应的支出责任 。 在现有政府和财政层级不变的情 况下，可以按照 4~5 级财政安排。 经济比较发达、 县级数量比较少 的省份，可以实行市县财政平级、 省直管县体制。 省域幅员比较大、 人口众多、经济发展一般的省份， 可以部分保留市管县体制， 要在 精简合并省辖市的基础上， 实行 市管理、 省监督的对县财政管理 体制。 发达地区乡镇财政可以保 留， 不发达地区可以将乡镇作为 县级财政的一个部门。 要按照受 益原则、能力原则、管理原则和统 筹协调、综合平衡原则，对现有的 中央和地方政府事权进行适度调 整和划分。 属于全国性或跨省（自 治区、直辖市）的事务 ，由中央政 府行使和管理， 以保证国家法制 统一、政令统一和市场统一；属于 地方行政区域的地方性事务 ，由 地方管理，以提高工作效率、降低 管理成本、增强行政活力；属于中 央和地方共同行使和管理的事 务，要区别情况，明确各自范围和 支出责任。 （三）税制结构与宏观税负水 平 1. 合理配置直接税与间接税 的比例关系。 总体来看，随着经济 的成长， 直接税在一国税收收入 中的比例趋于提高。 我国原本为 以间接税为主的税制结构 ，1994 年改革以来， 开始引入规范的直 接税， 并形成了流转税和所得税 并存的复合税制结构。 近年来所 得税占国家税收的比重不断提 高，平均每年提高 1 个百分点。 目 前， 我国直接税比例略高于一般 转轨国家的平均水平， 但仍然明 显低于发展中国家的平均水平 。 因此， 下一步税收体制改革要着 力提高直接税的比重， 力争逐步 提高到发展中国家的平均水平。 2. 确定合理适中的宏观税负 水平。 我国现阶段的全面税负水 平在发展中国家已经处于高位 ， 考虑到承受能力， 以及政府职能 定位和财政支出结构的客观需 要， 全口径宏观税负确定在发展 中国家和发达国家的平均水平之 间比较合适。 因此，要进一步规范 财政性和不包含在财政收入之中 的政府性收入， 减轻企业和个人 的体制外、 预算外和其他非税负 担，把体制外、预算外收入逐步纳 入预算管理范围， 并提高财政资 金使用效率。 四、 深化财政税收体制改革 的对策 1. 建立健全符合我国基本国 情和现阶段改革发展需要， 与各 级政府事权相适应的统筹兼顾 、 综合平衡，规范合理、持续稳定的 分级分权财政体制。 在合理设定 政府层级的基础上， 合理划分各 级政府的事权与支出责任， 以及 收入权力和收入能力， 一要继续 适当提高中央政府收入比例 、合 理划分中央与地方各级政府的收 入比例。 二要加大中央和省级政 府的直接支出责任， 适当减少地 方政府的支出责任和财政压力 ， 合理划分中央与地方各级政府的 支出比例。 三要赋予地方必要的 财政权力， 逐步从财力性财政分 权体制向制度性财政分权体制过 渡。 按照科学发展观深化财政税 收体制改革需要赋予地方必要的 财政权力， 包括地方税种范围的 税收立法权、减免权，以及必要的 债务融资权。 2. 建立健全宏观税负水平适 中、税负结构公平合理、主体税种 设计科学、 有利于促进科学发展 的税收制度。 一要减轻纳税人税 外负担， 确定合理适中的宏观税 负水平。 在进一步减轻纳税人税 外负担、规范政府性收入、取消体 制外收入、 扩大预算管理范围的 基础上，适当提高宏观税负水平。 二要提高直接税在国家税收收入 中的比例， 力争接近发展中国家 的平均水平，向间接税、直接税并 重的“双主体”的税收体系和税收 结构转换， 有效配置直接税与间 接税。 三要加快增值税转型，及时 开征物业税， 合理设计各级政府 的主体税种。 根据我国实际并借 鉴国际经验，所得税、增值税可以 作为中央财政的主体税种， 营业 税可以作为省级政府的主体税 观察与思考 47 2009 年第 2 期 HONG GUAN JING JI GUAN LI ����������������������������������������������������������������������������������������� 种， 即将开征的物业税可以作为 市、县乡政府的主体税种。 四要改 革完善资源税， 及时开征环境税 收，建立健全科学合理的资源、环 境税收制度。 3. 建立健全以一般性转移支 付与有条件的专项转移支付合理 搭配、资金来源稳定可靠、资金分 配方法科学的中央、省 （市区 ）两 级两类转移支付体系。 一要提高 一般性转移支付比例、 适当整合 专项转移支付， 合理安排转移支 付的结构比例。 二要改革税收返 还和增值税分享制度， 稳定转移 支付资金来源。 三要改革转移支 付的分配方法，建立科学合理、公 开透明的公式化资金分配制度 。 逐步改变目前由“基数法”确定转 移支付数额和转移支付水平的作 法，探索采取综合考虑区域人口、 土地面积、人均财政收支状况、公 共服务成本和社会事业发展水平 等多重因素的 “因素法” 测算方 式，科学测算、合理确定中央对全 国各地方财政的转移支付数额和 转移支付水平。 4. 建立健全预算编制和执行 相分离、 国家中长期预算与中长 期发展规划相协调的新型复式国 家预算体系和相应的预算管理体 制。 要扩大国家预算覆盖范围、健 全完善复式预算体系。 国家复式 预算体系应该包括经常性预算 、 资本性预算， 社会保障预算以及 国有资本经营预算等， 尽量把政 府的所有涉及财政性收支的活动 纳入预算管理的框架之中。 5.加快建立依法行事、精简高 效的财政管理体制。 一要逐步实 行税收征管机构的一体化。 二要 建立新型省、 市对县财政的管理 体制。 三要进一步改革乡镇财政 管理体制。 四要建立地方公共债 务 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 、 分类分流解决县乡 政府历史债务问题。 要赋予地方 政府必要的债务融资权力， 并创 造必要的正常融资渠道， 同时对 地方债务进行严格管理。 要在对 已经形成的地方债务进行分类 、 分流处理的基础上， 制定地方债 务 管理办法 关于高温津贴发放的管理办法稽核管理办法下载并购贷款管理办法下载商业信用卡管理办法下载处方管理办法word下载 ，有计划、有步骤地允 许地方政府先以收入债券的方式 为基础设施项目融资， 而后根据 条件成熟情况， 向一般责任债券 融资扩展， 最终形成比较规范的 地方公共机构债券融资制度。 □ （作者单位：西安财经学院） ○吴孔凡 胡振虎 振兴农村消费 在出口受阻、 外需不足以及 企业、 银行投资意愿不强的情况 下， 中央及时出台积极的财政政 策和适度宽松的货币政策， 旨在 通过政府投资带动民间和社会投 资，启动国内需求，增强经济增长 的动力。 我国国内市场特别是农 村市场广阔，需求潜力巨大，扩大 内需的政策基点应立足于扩大农 村需求。 加快改善农村消费市场 环境，提升农民消费能力，保障农 民消费安全， 积极振兴农村消费 市场，既是应对现实危机、防止经 济下滑的迫切需要，又是强化“三 农”基础地位、改善民生 、促进国 民经济又好又快发展的战略选 择。 一、 启动农村消费市场的主 要障碍 （一）消费环境 1.农村基础设施匮乏 着力环境、能力与安全 应 三 农 问 题 48