从效率优先到多元价值的整合_社会治理转型的价值诉求

2012 年第 6 期 辽 宁 行 政 学 院 学 报 No． 6，2012 (第 14 卷第 6 期 ) Journal of Liaoning Administration College (Vol． 14． No． 6 櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶 ) 公共管理 从效率优先到多元价值的整合:社会治理转型的价值诉求 ⒇ 陈 亮 (东北大学，辽宁 沈阳 110004) ［摘 要］ 公共行政范式的变迁掀起了社会治理转型的浪潮。在转型过程中，各国大多用一种效率较高的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 安排代替 原来效率较低的制度安排，不约而同的将效率价值放在优先位置。但是，作为治理的公共行政除了效率价值之外，还包括公 平、责任和秩序等多元价值。单纯强调效率价值容易造成新的社会治理危机，未来的社会治理转型应该实现多元价值的整 合。 ［关键词］ 社会治理;治理转型;社会公平;多元价值 ［中图分类号］ D63 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008—4053(2012)06—0007—03 社会治理是公共行政学研究的核心问题之一。20 世纪 70年代以来，随着公共行政理论范式的变迁，西方发达国家、 新兴工业化国家以及拉美、亚洲等转型国家都掀起了社会治 理转型的理论构建与变革实践的浪潮。传统官僚主义式的 行政管理模式逐渐被新公共管理模式所取代，以统治为特征 的传统公共行政逐渐被以社会治理为特征的公共管理所超 越。然而，在社会治理转型过程中，各国政府往往突显效率 价值，忽视对公平价值的诉求，造成社会公平价值的普遍缺 失。 一、作为治理的公共行政 治理是在公共行政急需积极符号之时出现的一种积极 符号。［1］传统公共行政的控制式治理更多的 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 现为对整个社 会的统治。1989 年世界银行用“治理危机”来概括非洲国家 在现代化过程中面临的主要问题，从而使得“治理”成为代替 “统治”的新兴术语。作为治理的公共行政采用了新型的管 理理论、管理技术，并从部门职能导向、数量规模导向转到顾 客导向和结果导向上来，在以人为本的前提下，力图通过市 场化的变革、制度性的规定、社会化的手段、超意识形态的观 念、分权化的运作、迅速而有效的回应以及法律的途径使公 共管理者更好的为“顾客服务”，有创造力和回应力的达成公 共目的，实现社会治理范式的根本变革。 西方学者认为，作为治理的公共行政主要包括以下内 容:第一，治理主体的多元化。治理是在一定范围内，运用权 威、维护社会秩序、满足公众需要的过程。但政府不再是唯 一的权力中心，其他公共组织、私人组织也可以成为治理的 主体。其特征表现为“不再是监督，而是合同包工;不再是中 央集权，而是权力分散;不再是由国家进行分配，而是国家只 负责管理;不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管 理;不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”。［2］ 第二，治理客体的复杂化。治理不仅仅关系一国内部事务， 也关系到全球事务的治理，而全球治理的深度与难度使得治 理问题进一步复杂化。第三，治理方式的变化。治理是一个 上下互动的过程，主要通过与私人部门、第三部门的合作、协 商、契约化、伙伴关系等市场化手段实现对社会公共事务的 有效管理，实现政府的“治道变革”。第四，治理概念的模糊 性。自世界银行提出“治理”一词以后，学者们从不同的角度 对治理的概念予以界定，但远未达成一致看法。在罗茨看 来，治理有六种用法:作为最小国家的治理、作为公司治理的 治理、作为新公共管理的治理、作为“善治”的治理、作为社 会—控制系统的治理和作为自组织网络的治理。［3］治理似乎 最好的描述了公共行政中的各种复杂因素，并有取代“公共 行政”和“政府管理”之势。第五，治理的目的是达到善治， 创造和谐社会。治理是为了实现政府和公民之间的相互协 调与合作，从而实现公共利益的最大化以及社会的和谐发 展。 社会治理是政府对社会进行管理的一种方式或体制，是 政府权力向社会的回归，是政府与公民之间的良好合作，是 还政于民的过程。在这一过程中，社会治理的核心理念和价 值观念发生了革命性变化，传统的效率行政、控制行政、政府 本位行政、人治行政和强势国家的单中心治理遭到质疑，取 而代之的是效果行政、民主行政、市场化行政、法治行政和多 中心网状治理。各国政府结合本国实际掀起了政府改革的 浪潮。“代表这一股潮流全面推进行政改革的国家，在政体 上，既有君主立宪制国家也有民主共和制国家，既有单一制 7 ⒇ ［收稿日期］2012 － 03 － 07 ［作者简介］陈 亮(1974 －) ，男，东北大学文法学院博士研究生。 ［注］本文系教育部哲学社会科学研究重大课题“中国社会转型中的政府治理模式”的阶段性成果(项目编号:08JZD0018) 2012 年 6 月 第 14 卷第 6 期 陈 亮:从效率优先到多元价值的整合:社会治理转型的价值诉求 Jun． 2012 櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶 Vol． 14． No． 6 国家也有联邦制国家;在政府制度上，既有内阁制政府也有 总统制政府;在市场经济体制上，既有自由市场经济也有政 府导向型市场经济;高举改革旗帜的，既有右翼政党也有左 翼政党”。［4］其具体的改革实践主要表现为:政府职能的市场 化、公共企业的民营化、治理权力的多中心化、公共服务的社 会化、政府政务的电子化、政府管理的企业化以及公共行政 精神的再造。与此同时，社会治理转型也带来了一系列的问 题，如公共权力的合法性问题、政府行政的透明性问题、公共 管理者的责任问题以及转型社会的公平性问题等等。 二、社会治理转型中的社会公平价值诉求 (一)社会治理转型的价值诉求 20 世纪 70 年代以来，全球范围内进入了“行政改革的时 代”。这场治理范式的变革总体来看可以分为三种类型:一 是地处北大西洋和南太平洋的英国、美国、加拿大、澳大利亚 和新西兰在不同程度上推行的“新公共管理”的改革。其中 英国、澳大利亚和新西兰堪称系统化的改革，美国属于渐进 主义的改革，加拿大居于两者之间。二是欧洲大陆的法国、 德国、荷兰、瑞典等实行连续或不连续性的渐进主义的改革， 它们也都受到新公共管理的影响。其中有合作主义传统的 瑞典被列入第一类，而德国则具有明显的渐进主义特征。三 是南欧的半岛国家意大利、希腊为争取行政合法性或强调制 度化的改革。［5］ 上述三类改革尽管具体 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 不尽相同，但在价值取向上 基本回应了新公共管理对社会治理范式变革的要求:传统的 韦伯式的“科层制”遭到广泛质疑，经济节约型原则得以确 立，政府职能市场化得以推广，管理主义成为核心，政府弹性 有所增强，企业型政府受到倍加推崇等等。具体来看，改革 的价值取向主要有以下几个方面:第一，政府模式的高效率 和效益倾向。由于权力和权威的来源不断扩散，按照传统的 政治—行政两分法确立的官僚机构很难有效运转。由此，美 国学者盖·彼得斯构建了四种政府未来的治理模式:市场模 式、参与模式、灵活政府模式以及非管制型政府。试图通过 市场模式提高公共部门的效率、效能;通过参与模式将部门 权力下放给组织机构的底层和组织机构的顾客;通过灵活模 式增进政府效率降低财政费用;通过放松管制使政府合理的 有效率的为公众提供服务。第二，私有化倾向。将部分公共 职能与公共服务交给私营组织经营与提供，从而减轻政府负 担。核心部分的公共服务将以契约转包的方式由具有冒险 精神和企业家创新精神的私营组织来提供，以达到削减政府 雇员提高服务效率的目的。第三，管理主义倾向。引进现代 化的管理技术，如战略管理、全面质量管理、成本管理、标杆 管理和信息管理等再造“企业化政府”。在实际工作中模仿 企业组织注重投入—产出，遵循成果和绩效导向;充分利用 信息技术，构建“电子化政府”，整合各政府部门的服务，促使 公民与政府通过网络实现互动，使公民能够“走进政府”。 “我们需要一个有活力的、强大的和非常活跃的政府，这 不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府，这是一个 ‘治理’的政府”。［6］私有化以及管理主义倾向尽管注意到了 私营部门的优点有利于提高效率与效益，但却忽视了社会治 理中的公共性、合法性、公平和责任问题，其实质被认为是 “新泰勒主义”。正如美国学者帕特里夏·英格拉姆所批评 的那样“有很多理由说明为什么政府不同于私营部门。最重 要的一条是，对许多公共组织来说，效率不是所追求的唯一 目的，还存在其他目标。它们正是通过不把效率置于至高无 上的地位来立足于社会的”。［7］公共和私营部门应该在不同 的领域从事着它们最适合的任务。 随着社会治理变革的深入，忽视社会公平的弊端逐渐显 露出来。一些公民甚至失去了对改革的耐性，表现出与社会 的极端对立。因此，西方国家以责任政府的姿态，专著于社 会公平问题的解决并进行了一系列的社会福利制度改革，以 致出现了“福利国家”现象。正如里根所说的“政府有必要 照顾不是因为自己的过失而无法供养自己的人们，对那些真 正需要和应该享受救济的人给予帮助”。［8］ (二)社会治理转型中的公平价值 社会治理转型的一个重要特征是社会发展经过量的积 累达到一定程度时，突破原有的社会治理模式而发生全方位 的革命性的根本转变。在这一时期，国家与社会的关系出现 结构分化，总体性社会趋于碎片化，利益分化严重，社会对抗 的解决机制面临新的考验。社会公平逐渐成为社会治理转 型过程中亟待解决的问题，甚至成为影响国家发展与稳定的 关键因素。 “把优先权交给公平”，“把优先权交给效率”。这是 20 世纪 60 年代美国学者约翰·罗尔斯和密尔顿·弗里德曼关 于公平与效率的争论。然而有关两者孰优孰劣的问题在社 会治理转型的今天仍然没有 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 答案。当我们转入市场和 其他经济制度时，效率获得了优先权，而大量的不平等却被 认可。然而，如果假定整个社会是一个“木桶”的话，社会公 平犹如木桶的一极，不仅影响到木桶的最大容量，也影响到 木桶的平稳性。因此，把握社会公平的本质及其衡量标准， 能更好的解决社会治理转型过程中出现的公平性问题。 学者对社会公平本质的认识主要有以下几种观点。一 是制度规则的公平。是社会对每个人权利和义务的合理分 配;二是分配、再分配制度的公平;三是心理感受的公平，即 人们会从横向、纵向两个方面的比较来判断公平度;四是政 策的公平;五是公平的社会规定性，即公平与具体环境、社会 条件相称。从内容上看，社会公平可以分为:政治公平、经济 公平、民族种族公平、性别公平等等。从实质性方面来看，社 会公平可以分为:机会公平、条件公平和结果公平。对社会 公平尺度的衡量主要依据基尼系数的测定和一般的社会民 意测验。 随着经济全球化的发展，全球网络信息技术的普及，公 民获得信息的渠道逐步增多，公众对行政活动的透明性、公 正性的要求不断提高。另一方面，社会治理的转型带来社会 矛盾的多元化，以及大量的社会无效率、无效益行政和不公 平行政。大量的不公平现象加剧了公民对政府的不信任度， 尤其是那些在社会治理转型过程中处于弱势地位，沦为弱势 8 2012 年第 6 期 辽 宁 行 政 学 院 学 报 No． 6，2012 (第 14 卷第 6 期 ) Journal of Liaoning Administration College (Vol． 14． No． 6 櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶 ) 群体的公众更充满了对社会的敌视。为了提高政府的治理 能力，重塑公民对政府的信任，世界银行在 1997 年世界发展 报告中指出政府的五项核心使命:确立法律基础、保持非扭 曲性的政策环境、投资于基本的社会服务与基础设施、保护 承受力差的阶层以及保护环境”。［9］从而肯定了政府的积极 作用，赋予了政府保护弱势群体的使命，要求政府采取相关 的政策措施缓和社会不同群体之间的对立和冲突，维护社会 公平。 三、社会治理转型中的多元价值整合 (一)社会公平价值是社会治理转型的基石 社会公平对社会治理转型的重要意义往往被“事后发 现”。过分注重效率价值或许能够带来经济的快速增长，但 如果没有公平作为前提，没有让更多的人从经济增长中获 益，那么，以数字来衡量的经济增长和效率提高就毫无意义。 社会公平价值的缺失甚至可以抵消这种增长并带来如下恶 果:整体性社会动荡的酝酿、社会群体性暴力行为的发生、城 乡差距的扩大、社会分化的加剧、政府威信的下降、经济发展 效果的降低、执政党政权合法性的丧失等。因此，从“作为治 理的公共行政”的角度来看，社会公平是公共管理者进行社 会治理的精神所在。公共管理者过去秉持的价值中立原则， 已逐渐演变为对公共需求反应的迟钝、对公共利益的漠不关 心以及“以顾客为中心”价值的缺失。公共行政仅仅重视效 率是不够的，必须做到效率中有公平，公平中有效率，实现二 者的互利平衡。未来的公共行政必将关注公平价值，并将其 作为服务公民、变革现有责任机制、“重塑政府”的核心理念。 (二)构建多元价值整合的社会治理转型 20 世纪 90 年代，西方国家进入了“新公共管理时代”。 英国、美国、澳大利亚、新西兰、加拿大等西方国家在公共行 政中引入市场机制、民营化、公共服务契约化等 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 展开了 公共行政的治道变革。然而制度的复杂化以及专门机构在 公共责任上对中央部门的替代，使得社会治理出现了新的危 机———“国家空心化”现象，政府的社会回应机制也愈发脆 弱。各国开始寻求自由与秩序、多样性与一元化、分歧与统 一之间的恰当平衡，寻求社会治理转型过程中的效率、公平、 责任、秩序等价值的整合。其主要原因表现在: 首先，效率与公平是一对矛盾统一体。“效率优先”型社 会治理试图通过经济成本最小化方案实现经济增长的最大 化。而一味对财富的追求不仅侵蚀着人们的道德水平也造 成人与人之间关系的冷漠。“效率最大化”、“成本最小化” 以“社会成本最大化”为代价将社会的发展引向“断裂”，引 向“现代化的陷阱。”［10］那种幻想经济效率的提高就能带动 社会的全面转型与进步的想法只是一厢情愿。公平价值在 根本上决定着经济增长是否有意义，决定着经济增长能否持 续，决定着整个社会是否和谐、有序。要实现效率与公平的 并重，就必须解决政府“错位”的问题，实现政府从“市场导 向”、“增长导向”向“公平导向”、“人本导向”的“归位”，在 社会治理转型过程中真正体现公平价值。 其次，社会治理主体责任感的增强能够有效协调效率与 公平的矛盾。新公共管理运动的一个不足之处表现为公共 管理者责任价值的缺失，而新公共行政则主张公共管理者承 担公共责任、具有公平精神。作为社会治理主体的公共管理 者只有对公共事务抱有一种强烈的责任感，才能及时发现 “效率主义”下的社会公平问题，进而做出制度、政策上的调 整，有效解决效率与公平的矛盾。 再次，秩序价值能够进一步促进效率、公平、责任价值的 实现。在社会领域中，秩序是人类社会的安定、和谐、有条不 紊的状态。过去，无论在东方还是西方，社会秩序的维护依 靠的是强制性约束和残酷的专制统治。而二十世纪民主化 浪潮的出现，使得秩序成为对民主治理的回应，成为对公平、 责任价值的回应。秩序的实现有效保证了社会的持续、稳 定、健康发展，促使公共管理者从公平、责任的角度而非“统 治”的角度来实现对社会的“善治”。相反，忽视社会秩序的 稳固必然影响到效率、公平、责任价值的实现。 政府应该是一个“公平施政”的场所，实现公共行政多元 价值的整合正是“公共行政艺术的精髓所在”。［11］社会治理 转型中的效率价值带来社会进步与财富增长;公平价值促使 社会成员分享经济增长的好处，进而增强社会凝聚力，树立 变革的自信心。而公共管理的多元价值整合将巩固公共权 力的合法性地位，获得民众对改革的拥护和支持，实现社会 治理转型在秩序中稳步前行。◇ 注释 ［1］［美］乔治·弗雷德里克森． 公共行政的精神［M］． 北京:中国人民大学出版社，2003，82 ［2］［瑞士］F·梅里安． 治理问题与现代福利国家［J］． 国际社会科学(中文版) ，1999，(2) ［3］R． Rhodes，The New Governance:Governing Without Governance，Political Studies，ⅫV，1996． 653 ［5］［7］国家行政学院．西方国家行政改革述评［M］．北 京:国家行政学院出版社，1998． 9、3 － 4、62 － 63 ［6］［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒．改革政府:企业 精神如何改革着公营部门［M］．上海:上海译文出版 社，1996． 25 ［8］毛寿龙，李梅，陈幽泓．西方政府的治道变革［M］．北 京:中国人民大学出版社，1998． 73 － 74 ［9］世界银行． 1997 年世界发展报告:变革世界中的政 府［M］．北京:中国财政经济出版社，1997． 4 ［10］何清涟．现代化的陷阱，当代中国的经济社会问题 ［M］．北京:今日中国出版社，1998． 381 ［11］［美］戴维·H·罗森布鲁姆．公共行政学:管理、政 治和法律的途径［M］． 北京:中国人民大学出版社， 2002． 9 ［责任编辑:李丹］ 9