清末地方行政体制改革

　　收稿日期 : 2002 - 07 - 14 作者简介 : 刘伟 (1948 - ) ,女 , 河北沧州人 , 华中师范大学历史文化学院教授 , 主要从事中国近代史研究。 清末地方行政体制改革 刘　伟 (华中师范大学 历史文化学院 , 湖北 武汉 430079) 　　摘 　要 :在清末的预备立宪改革中 ,地方行政体制也进行了相应的改革。通过这一改革 ,初步形成了行政与立 法、行政与司法的分离 ;通过机构调整 ,使各级地方政府机构向分职化方向发展 ;通过地方自治的开展 ,将基层社会 的管理纳入法制化的轨道 ,从而初步形成了基层社会管理的“民治”模式。尽管这一改革没有全部完成 ,尽管改革 中出现了各种弊端和问题 ,但不可否认 ,改革从根本上改变了原有的地方行政模式。 　　关键词 :清末 ;地方行政体制 ;社会管理 ; 中图分类号 : K252 　文献标识码 :A 　文章编号 :100626152 (2002) 0520053208 　　 一 清代的地方行政体系 ,是省、道、府 (直隶厅、直 隶州)和县 (州) 四级。省一级的行政官员除总督巡 抚外 ,还有布政使和按察使 ,二者各有专司 ,分掌民 政财政和刑名按劾。此外每省还有学政一人 ,为管 理一省教育之最高长官。道有专管一事的道 (如督 粮道、盐法道)和专管一地的道 (分守道、分巡道) 两 种 ,但前者不是每省都设 ,而后者则分辖三四府州地 方 ,是掌管钱谷、刑名的行政长官。府是“总领属 县”,即县之上的行政单位。清代与府地位相同的还 有直隶州和直隶厅 ,长官称同知、通判、知州 ,一般因 地设置 ,直属布政使司管辖 ,有属县。地方行政的最 基层单位是县 ,其中有些繁要的县升为州 ,长官称知 县、知州。 清代的这种行政体制具有如下特点 : 1. 集权、寄权相结合。清代地方行政体制虽有 四级 ,但每一级的行政职权都来自上级。督抚 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 本来具有两重性 ,一方面是中央的派出代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf ,另一方 面又是地方行政的最高长官。为了保证中央政令在 地方的贯彻 ,清廷赋予总督“厘治军民、综治文武”之 权 ,赋予巡抚“宣布德意、抚安军民、修明政刑”之责 , 也就是使他们集一省司法、行政、监察诸权于一身。 在一省之中 ,总督、巡抚的权力是很大的 ,然而 ,这种 权力又具有“大而不专”的特点 ,即民政、刑名、军政、 教育又有各专职官员 ,督抚处于控驭各方的中心地 位。在道成为介于督抚与府厅州县之间的一级行政 单位以后 ,道实际成为省的派出代表 ,“各道职司风 宪 ,综核官吏 ,为督抚布教令 ,以率所属”。道员以 “整饬吏治 ,弹压地方为任”(《清朝文献通考》卷 78 , 职官二 ,商务印书馆 1936 年版 ,第 5577 页) ,其职责 更多的是偏重于巡守地方、监察地方 ,以保证朝廷政 令在地方的贯彻。府处于督抚司道与州县之间 ,雍 正的训谕说道 :“知府与州县官最亲 ,凡州县兴利除 弊之弊 ,皆于知府有专责焉。是知府一官 ,分寄督抚 监司之耳目 ,而为州牧县令之表率 ,承流于上 ,宣他 于下。”(《清世宗实录》卷 3 , 雍正元年正月辛巳 ,中 华书局 1985 年影印版 ,第 77 页)可见知府职责较道 员要具体 ,即具体督率所属州县赋税刑名和兴利除 弊之事 ,并负责将各项要政 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 督抚 ,得允方行。知 县则负责县内一切事务 ,“平赋役、听治讼、兴教化、 历风俗 ,凡养民、祀神、贡士、读法 ,皆躬亲厥职而勤 理之。”(《清朝通典》卷 34 , 职官十二 ,商务印书馆 1936 年版 ,第 2211 页) 所以清代地方行政的特点 是 ,越往下 ,职权越具体 ,越往上 ,职权越具有“统”的 特征 ;每一层级都对自己的上级负责 ,其权力 ,都是 上级单位的分寄。所以清代也将督抚与道员称为 “治官之官”,府之知府为“临民之官”,县之知县为 “亲民之官”。他们之间的关系是 :“总督、巡抚分其 治于布政司、于按察司、于分守、分巡道 ;司道分其治 于府、于直隶州 ;府分其治于厅、州及县 ;直隶厅、直 ·35· 第 21 卷 　第 5 期 江汉大学学报 (人文社会科学版) Vol. 21 　No. 5 2002 年 10 月 Journal of Jianghan University ( Humanities and Social Sciences) Oct . 2002 © 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 隶州复分其治于县。”(《钦定大清会典》(雍正朝) 卷 4 , 第 1 页) 2. 事权集中和职权重叠。事权集中 ,指各级行 政长官均集行政司法各权于一身 ,但却没有辅佐官。 为解决因事权太繁而无法应付的情况 ,各级行政长 官都延聘幕僚襄办政务。虽可收臂指之效 ,但由于 幕僚做事不受分毫之责 ,所以也带来“贤者或相率诿 卸 ,而不肖者转得以营私”的情况。至于府州县各 官 ,也是“独肩巨细 ,绝少分司”,致使政务“漏略阕 疏 ,殊多未善”(《清末筹备立宪档案史料》 上册 三年级上册必备古诗语文八年级上册教案下载人教社三年级上册数学 pdf四年级上册口算下载三年级数学教材上册pdf , 中 华书局 1979 年版 , 第 370 页) 。 与此相应的 ,则是职权重叠。表现在两方面 ,一 是在层级方面 ,“州县之上有府及直辖州 ,府州以上 有两司及守道 ,司道以上有督抚 ,凡经五级而政事始 达于政府”(《清末筹备立宪档案史料》上册 , 第 376 页) 。在职权方面 ,处于省与州县之间的有道与府两 级 ,守巡道有监督地方之职 ,而知府也同样“分寄督 抚监司之耳目”(《清世宗实录》卷 3 , 雍正元年正月 辛巳 ,中华书局 1985 年影印版 ,第 77 页) ,凡“地方 要政白督抚 ,允乃行”(《清史稿》卷 116 ,职官三 ,中 华书局 1976 年版 ,总第 3356 页) 。只不过管辖区域 大小有别。职权交错还体现在总督与巡抚之间。按 规定 ,总督偏重军事 ,巡抚偏重民政 ,但事实上 ,总督 也兼理民政 ,乾隆五十五年曾令总督“纠吏除吁 ,征 缯纳课 ,皆应留心整饬”[1 ] ;而巡抚加提督衔者 ,也 有“节制各镇、统辖阖镇营员之责”(《清朝续文献通 考》卷 132 , 职官十八 , 总第 8913 页) 。清廷还令总 督有节制巡抚权 ,这也带来二者的牵制和矛盾。尤 其是总督巡抚同设一城者。同治五年广东巡抚郭嵩 焘上奏揭示其弊端 :“督抚同城 ,巡抚无敢自专者 ,于 是一切大政悉听总督主持 ⋯⋯巡抚军政既不得与 闻 ,民事又须受成总督 ,一则虚列其衔 ,一则两操其 柄”,终致“互怀猜忌 ,相为敌仇”(《清朝续文献通考》 卷 132 , 职官十八 , 总第 8915 页) 。 3. 州县之下“官治”不足、民治不举。清代州县 的行政特点是“以一人兼治众事”,地方事务“官为代 谋”(《清末筹备立宪档案史料》上册 , 第 446 页) 。 而州县所辖数百里 ,许多地方公益等事务则不得不 由乡族社会自行解决。有的地方或有乡正、乡副管 理地方事务 ,但人非公举 ,良莠难齐 ,因此鱼肉乡闾 , 为害于民者 ,所在多有。正如康有为揭露的 :“自上 言之 ,则督抚司道守令层级累重 ,自下言之 ,则乡州 党族里闾无一官焉。有大官而无小官 ,有国官而无 乡官 ,有国政而无民政 ,有代治而无自治。故政事粗 疏芜荒 ,人才不进 ,地利不癖 ,而财用匮乏。”[2 ] 19 世纪 60 年代以来 ,随着地方督抚权力的扩 大 ,各省纷纷设立局所 ,产生了一批由督抚直接掌握 并为之进行具体管理工作的机构 ,如军需方面的善 后局、军需局、报销局筹防局、防营支应总局、军装制 办总局等 ;财政方面有厘金局、厘捐局、督销局清查 局、招垦局等 ;司法方面有发审局、候审所清讼局、保 甲局等。这些机构皆具有“因事而设”的特点 ,由各 省自行设置 ,极不统一 ,并且在整体上没有突破原有 的行政体制。但是 ,它却表明省级政府行政职能在 不断扩展的事实。 20 世纪初 ,新政改革开始后 ,清政府对地方行 政作了一些调整 ,主要在二方面进行 ,一是于 1904 年至 1905 年裁撤了督抚同城的湖北、云南、广东巡 抚。二是 1901 年曾下令要求各省整顿章程 ,裁汰州 县书吏、差役 (《光绪朝东华录》,中华书局 1958 年 版 ,总第 4669 页) 。 值得注意的是 ,一些地方督抚顺应社会发展的 需要 ,主动对地方原有行政机构进行了某些方面的 改革。19 世纪末 20 世纪初 ,新式教育得到发展。 而原有学政以科举教育为主 ,职能有限。为适应教 育改革的需要 ,1899 年 , 张之洞于铁政洋务局中设 立“学堂所”,专作管理学堂之用。二年后改名学务 处 ,设置总办、会办 ,成为独立的教育管理部门[3 ] 。 此后 ,江苏、直隶、山西、广东等省均设置了学务处 (或学务司) [4 ] 。 在社会治安方面 ,原来地方皆依赖保甲和绿营 维持。1902 年 3 月 ,京师工巡局成立 ,成为地方最 早的警察机构。不久直隶总督袁世凯又在保定和天 津依照西法设立警务总局。同年 ,清政府又通令全 国一律仿行 ,并于次年设立了巡警部。 上述改革 ,使地方行政显示出分职化和专门化 的趋向。 二 1905 年开始 ,随着立宪的呼声日益高涨 ,一些 出国使臣、封疆大吏在吁请立宪的同时 ,也提出了地 方行政体制改革的建议。 光绪三十二年 ,出使德国大臣杨晟条陈官制大 纲 ,主张改正地方制度 ,立行政自治之别 ,设置参事 官、民举官 ;官治为行政官厅 ,“受统治权之委任 ,以 处理国家事务 ,所发命令一依法律”;自治团体有立 ·45· 　　　　 江汉大学学报 总第 21 卷 © 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 法权 ,以其团体之公意处理地方事务。还提出省以 下废厅州等名 ,一律改为府、县两级。此外还主张司 法独立 ,行政官对司法裁判只有协助之责 ,而不得侵 其判决之权 (《清末筹备立宪档案史料》上册 , 第 398 ～399 页) 。 与此同时 ,出使考察政治大臣、闽浙总督端方、 礼部尚书戴鸿慈等上了“请改定全国官制以为立宪 预备折”,提出了一个比较完备的地方行政制度改革 方案 : 每省设有议会 ,一切法律与国法不相违背者 ,可 任其因地制宜 ,自行发布。每省宜设八司 :民政司、 执法司、财务司、提学司、巡警司、军政司、外交司、邮 递司 ,除执法司为司法官 ,军政司直隶中央 ,不入行 政范围外 ,其余六司皆为督抚之最高辅佐官。将守 道及知府直辖州两级悉行裁去 ,而以州县直辖于督 抚。以省为第一级 ,州县为第二级 ,乡市为第三级。 州县署中分设四所 :内务、警务、收税、监狱 ,分置曹 属各治其事。取全国各县区划为乡、市 ,设乡会、市 会、乡长、市长及市参事会 ,以为纯粹自治之行政。 设置各级裁判所 ,使行政与司法两权分峙独立。各 级衙门设辅佐官。督抚设参事以代幕僚 ,设秘书以 代文案 (《清末筹备立宪档案史料》上册 , 第 377～ 379 页) 。 光绪三十三年 ,两广总督岑春煊也上折提出改 革地方官制 ,主张首先在省设谘议局 ,在府州县设议 事会 ,以总督充省谘议局议长。凡省会实缺各官皆 入谘议局 ,“州县于上司政令有所难行、辖境利病有 所兴革”,皆准长官来局会议 (《清末筹备立宪档案史 料》上册 , 第 500～501 页) 。实际是将其作为总督 领导下的行政会议。 尽管这些意见各有不同 ,但有一点是一致的 ,即 他们都意识到必须参酌西方宪政体制改革地方行政 制度 ,其思路不外是两个方面 ,其一是将行政权与立 法、司法分离 ;其二是实行地方自治 ,使地方行政由 “官治”向“民治”转化。然而 ,也有的京官认为官制 “更张太骤 ,错乱复杂”,所以只可将督持制度“稍作 变通”(《清末筹备立宪档案史料》上册 , 第 407 页) 。 由于各方意见颇不一致 ,1906 年 ,厘定官制大臣提 出了地方官制改革的办法 ,就商于各省督抚 : 就州县而言 ,分地方为三等 :府、州、县 ,同受成 于省署 ;直隶州和直隶厅不管属县。每府州县各设 六品至九品官 ,分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商 及庶务 ,同集一署办公。另设地方审判厅 ,并划府州 县为数区 ,每区设谳局一所 ,均置审判官 ,受理诉讼。 每府州县各设议事会、董事会 ,均由人民选举 ,为议 决和办理议决机关。城镇乡也各设议事会董事会。 就省级政府而言 ,厘订官制大臣提出了两层办 法。第一层办法各省设总督综理一省民政、财政 ,其 之下分设户礼兵刑工各司 ,各院司合署办公 ,称行省 衙门 ,督抚率同属官定时入署 ,一稿同画。省设高等 审判厅 ,使行政、司法各有专职。第二层办法以督抚 径管外交、军政 ,并监督一切行政、司法 ;另以布政司 管民政、按察司掌司法行政 ,另设财政司 ,而学、盐、 粮、关 ,河各司道仍旧制。各司道均按主管事务 ,禀 承督抚办理。显然 ,第一层办法变动较大 ,而第二层 办法只较现行官制量为变通[5 ] (P51～53) 。 到 1907 年 2 月 ,地方督抚中除直隶总督袁世 凯、两江总督端方外 ,均有复电。有赞成者 ,也有不 赞成者 ,有提出修正者 ,也有不表态者 ,现将督抚态 度列表如下 : 督抚将军 对省级官制改革的意见 对府州县设审判厅 及地方自治的意见 吉林将军 达桂 同意第一层办法 因国民程度未高 ,乡 镇自治机关应缓办 新疆巡抚 联魁 同意第一层办法 因程度太低 ,主张逐 渐推行 陕西巡抚 曹鸿勋 以第二层为宜 ,但必由 渐进 ,从简易入手 各谳局 ,议事会董事 会应分别繁简 ,毋遽 一律施行 贵州巡抚 庞鸿书 先从第二层入手 ,俟行 政、司法机关规模初 具 ,再递进第一层办 法。 先从教育入手 ,再次 第兴办议事会 ,董事 会 江苏巡抚 陈夔龙 先用第二层办法 对地方分府、州、县 三级不相统属有疑 议 ;设审判厅、议事、 董事会应明订规律 , 杜弊端 陕甘总督 升允 难与各省并举 ,俟邻省 川 ,鄂行之无弊 ,再行 依照。 云贵总督 丁振铎 第一说陈义甚高 ,但应 修正 , 于院署设值班 处。 广西巡抚 林绍年 第一层办法尤为尽善 , 但广西难以遽行 ,应先 从一省试办 应先从一府试办 ,从 佐杂任用诠选改起 , 使阶级务简 ,内外互 用 ,实行久用 河南巡抚 张人骏 反对第一层办法 ,同署 办公会互相推诿 认为府州县改革会 增加财政开支 ,增加 亲民之官 ,州县不司 裁判 ,则与民日疏 ·55· 2002 年第 5 期 刘 　伟 : 清末地方行政体制改革 　 　 © 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 　　续表 督抚将军 对省级官制改革的意见 对府州县设审判厅 及地方自治的意见 四川总督 锡良 二层办法均难立即实 行 ,拟应仍留各局所 , 以司道依衔切领 ,由督 抚总其成 应先储审判、议事、 董事之材 署闽浙总督 福州将军崇善 二层办法各有难办之 处 ,态度不明 因财政困难、人才不 足、应缓行 山西巡抚 恩寿 同意第一层办法 ,应改 为重要事彼此会商 ,同 画一稿 ,其余仍由专司 官自行主持 应变通 ,先从繁庶地 方做起 浙江巡抚 张曾　 同意第二层办法 因无人无费 ,实行困 难 湖南巡抚 岑春萱 同意第一层办法 条件不够 ,不能遽行 盛京将军 赵尔巽 采中央集权与地方分 权同时并进之策 ,十年 后各省均用第一层办 法 同意 ,建议将巡道改 设官吏惩戒委员会 云贵总督 岑春煊 同意第一层办法 同意 ,但应裁巡道 黑龙江将军 程德全 同意第一层办法 两广总督 周馥 司法官应径隶京部 ,其 余各司仍由督抚主持 筹画 中国州县辖地太广 , 只设谳局一所恐不 敷 ,应按户口分设 ; 同署办公恐难行 山东巡抚 杨士骧 应二层办法参互酌核 经费难筹 , 程度未 及 ,自治难以遽行 江西巡抚 吴重熹 第一层为易 ,但应俟直 隶改有规模 ,各省再取 仿办 应从培人才、筹的款 入手 ,暂缓举行 安徽巡抚 恩铭 第二层专责成 ,第一层 精神尤振 ,然皆以得人 得款为归 库局支绌 ,表示难办 湖广总督 张之洞 同署办公必致草率敷 行 ; 反对司法遽行独 立 ,可先试办 反对“分府州县为三 级不相统属”,可从 设四乡谳局、选议 绅、董事入手。应准 府州县监督地方裁 判 　　资料来源 : [ 5 ] ( P51～90) 上述 22 名督抚将军中 ,明确赞成第一层办法的 5 人 ,同意第一层办法但主张先试办或提出变通修 正者 5 人 ;明确赞成第二层办法者 4 人 ;认为二层办 法各有好处应参互酌办者 1 人。相比较而言 ,赞成 第一层办法为多。但对地方另设审判厅将司法与行 政分离一层则多语焉不详 ,甚至有误以审判权分属 于地方自治之议事会者 (《编纂官制大吏泽公等为厘 定直省官制事致各省督抚电》,《东方杂志》第 4 年 第 8 期 , 光绪三十三年八月) 。对府州县地方自治 和设佐治员等也多持谨慎态度。其中主要理由是认 为人力财力皆不足 ,担心乡绅会操纵议事会、董事 会 ,担心增置佐治员会增加官吏人数 ⋯⋯种种担心 表明相当部分督抚对立宪和行政体制改革的认识还 存在很大差异。 值得注意的是湖广总督张之洞 ,他于光绪三十 二年十一月二十和二十五日两次致电厘定官制大 臣 ,对地方行政改革提出不同意见。认为省院院司 合为一署 ,“必致草率敷衍”;臬司已是高等审判厅 , “另设一厅何为 ?”并反对将知府裁撤。他所提出的 理由 ,是强调国家之实力 ,中外各自不同 ,“岂能事事 强合”。认为“改变太聚 ,全翻成局 ,需费太多”;况 “民智未尽开通”,“持破坏主义志在乱国者亦复不 少”,所以如使行政官不闻司法 ,会使“大局颠危 ,无 从补救”。所以他主张“从容整理 ,旧制暂勿多改 ,目 前先从设四乡谳局 ,选议绅 ,董事入手 ,以为将来立 宪之始基。”[5 ] (P81～88) 张之洞的思想代表了当时不 少地方督抚的忧虑。鉴于他所处的地位 ,他的观点 对其他督抚也产生很深的影响。 但是 ,地方督抚中也有改革的积极推行者 ,这就 是黑龙江将军程德全、盛京将军赵尔巽和东三省总 督徐世昌。 1906 年 ,黑龙江将军程德全上《江省设立专司 归并旧有局所折》和《统筹江省全局裁并官缺兵制 折》,提出改革省级行政体制的 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 ,即裁并原来不 合时宜的司处单位 ,另设咨询、行政、外交、财政、武 备、学务、巡警、裁判、农政、商务十司 ,派具备专长知 识的官员主持 ,使职有所专 (《程将军守江奏稿》,近 代中国史料丛刊第 17 辑 ,文海出版社 ,1973 年影印 版 ,卷 10 , 第 51～56 页 ;卷 7 , 第 39～50 页) 。赵尔 巽主张设立“盛京行部”,把将军、府尹及盛京五部之 权合于一署办公 ,设行部大臣一人 ,职权相当总督 (《光绪政要》卷 32 , 第 18～19 页 ,近代中国史料丛 刊第 35 辑 ,文海出版社 ,1973 年影印版) 。1906 年 10 月 ,清廷派载振和徐世昌赴东三省考察 ,三个月 后返京。徐世昌上了《密陈考察东三省情形折》、《密 陈通筹东三省全局折》,提出了东三省改制的计划 : 废除原将军体制和顺天府尹 ,以盛京将军为东三省 总督 ,赋予治理东三省全权 ;下设三省巡抚 ,主理三 ·65· 　　　　 江汉大学学报 总第 21 卷 © 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 省民政。三省各设行省公署 ,以总督为长宫 ,以巡抚 为次官 ;公署分设承宣和谘议二厅 ,设左右参赞各一 员 ,分领二厅事务。承宣厅“秉承督抚 ,掌一省机要 总汇考核用人各事”,内部分科办事。谘议厅“掌议 定法令章程各事”,内部不设官缺 ,只派议员、副议员 或顾问员、额外议员以资研究。归并原有局所 ,分设 交涉、旗务、民政、提学、度支、功业、蒙务七司 ,各置 司使一员总办司事 ,司下分科办事。此外还设提法 使专管一省司法行政 ;设东三省督练处总办三省兵 事 ,以东三省总督为督办 ,三省巡抚为会办。省之下 为府、厅、州三级 ,以道为监督 ,各府不设属县 ,与厅、 州皆隶于道监督[6 ] 。 根据徐世昌的考察奏报 ,光绪三十三年三月 (1907 年 4 月)清廷颁发上谕 :“东三省吏治因循 ,民 生困苦 ,亟应认真整顿 ,以除积弊而专责成。”并著盛 京将军为东三省总督 ,兼管三省将军事务 ,任命徐世 昌为东三省总督 ,并授为钦差大臣 ;还以唐绍仪为奉 天巡抚、朱家宝署理吉林巡抚 ,段芝贵署理黑龙江巡 抚 (《光绪朝东华录》总第 5647 页) 。5 月 ,清廷又更 定东三省官制 ,令三省各设行省公署 ,以总督为长 官 ,巡抚为次官 ,置右右参赞 ,分领承宣谘议两厅 ,并 分设交涉、旗务、民政、提学、度支、劝业、蒙务七司 , 及提法使、督练处等官。并命三省巡抚各加副都统 衔。6 月 ,东三省总督徐世昌等会奏东三省职司官 制及督抚办事要纲 ,确定总督巡抚间职权关系 ,厘订 行省公署二厅和各院司职掌 (《东方杂志》第 4 年第 6 期 , 光绪三十三年六月) 。东三省地方行政改革 初具规模。 东三省的改革 ,在将三省体制纳入全国地方行 政系统的同时 ,也具有新的特点 :其一 ,三省均置行 省公署 ,实行合署办公。其中承宣厅禀承督抚办理 一切机要总汇事件 ,考核用人。谘议厅掌议一省法 令章制 ,研究本省利病应行损益各事。这改变了过 去各省督抚自辟幕府处理政务的做法 ,实现了省级 行政的合议体制。 其二 ,东三省总督权限大于其他省总督。总督 署设在奉天 ,同时在吉林、黑龙江两省各建行署 ,目 的在便于控制考查。总督兼管三省将军事务 ,为三 省督练处督办。三省重要事件须先呈总督定夺 ;章 奏事件需由督抚联衔 ;三省公署堂印由总督佩带 ,总 督在他省时 ,则本省印信由巡抚佩带 ,总督回省时 , 仍交还总督。总督有钦差大臣衔 ,三省三品以上大 员无论新旧皆准指名密保 ,或会同该省巡抚奏保 ,请 旨简放 (《东三省总督徐等会奏遵议东三省设立职司 官制及督抚办事要纲折》,《东方杂志》第 4 年第 6 期 , 光绪三十三年六月) 。可见总督总掌三省军政、 行政。 其三 ,府厅州皆无附廓之县 ,无首县 ,均为一级。 除新设东边道、哈尔滨道外 ,其余府厅各官径归将军 及驻省道员管辖承转 ,道只司监督 ,层级简化。 与此同时 ,厘订官制大臣载泽、袁世凯延聘留日 学生数人 ,包括陆宗舆、曹汝霖、张一麇各、杨度、吴廷 夔、汪荣宝等加紧地方官制修订工作[7 ] 。他们参酌 东三省改制经验和督抚的各种意见 ,于 1907 年 7 月 公布了《各直省官制通则》,其内容主要是 : 各省督抚依旧 ,原设之布政、提学两司不变 ;按 察司改名提法司 ,专管司法行政 ,监督各级审判 ,不 再兼管驿传事务。省会设巡警道一员 ,专管全省警 政事务 ;劝业道一员 ,专管全省农工商业及各项交通 事务 ,兼管驿传。盐粮关河各道仍照旧 ,但分守分巡 道一律裁撤 ,只距省辽远地方应须大员镇慑者仍留 道缺 ,即名为兵备道 ,由各省察度情形 ,请旨设置 (《光绪朝东华录》, 总第 5686 页) 。 省以下 ,根据区划广狭 ,治理繁简 ,分为府、直隶 州和直隶厅三种 ,府设知府、监督指挥所属州 (散州) 县 ;原直隶厅有属县者 ,改为直隶州 ,其所属地方为 县 ,州的长官为知州 ,县的长官为知县。各直隶州、 直隶厅及各州县均设佐治各官 ,有警务长一员 ,视学 员一员 ,劝学员一员 ,典狱一员 ,主计员一员。各府 州厅县应分期设议事会董事会 ;分期设立高等审判 厅、地方审判厅、初级审判厅 (《清末筹备立宪档案史 料》上册 , 第 508 页) 。 这是一个将原来所拟第一、第二层办法互相参 酌后提出的方案。督抚旧有权力未变 ,虽增置了巡 警、劝业两道 ,但各司道均为督抚属员。另增设会议 厅 ,由督抚“定期传集司道以下官会议紧要事件 ,决 定施行”。隐含“同署办公”意味。省级以下地方政 府 ,撤分守、分巡道 ,除将直隶厅有属县者稍作调整 外 ,其余建置未变 ,从而形成府 (州)县二级。但府州 县政府均设分职的佐治员 ,“以为地方自治之基础” (《光绪朝东华录》, 总第 5687 页) 。对于设立各级 审判厅和举办府州县、城镇乡地方自治 ,则确定由民 政部法部确定章程后分期办理。 地方官制改革方案颁布后 ,清政府令东三省先 行开办 ,直隶江苏两省择地先为试办 ,其余各省督抚 体察情形 ,分年分地请旨办理 ,“统限十五年一律通 ·75· 2002 年第 5 期 刘 　伟 : 清末地方行政体制改革 　 　 © 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 行”(《光绪朝东华录》, 总第 5688 页) 。 三 地方行政体制改革实际并不仅仅是机构和官制 的调整 ,它已被纳入整个预备立宪体系之中。清廷 原来的设想是由试点开始 ,逐步推进。然而形势发 展很快 ,在立宪派的推动和局势的逼迫下 ,清政府不 得不加快立宪步伐。1908 年 ,清政府颁布《逐年筹 备事宜清单》,确定了谘议局 ,地方自治、官制官规、 各级审判厅的成立期限。这样 ,伴随着整个宪政工 作的展开 ,原来一些持反对、观望态度的督抚也不得 不被动地应付各种改革的需要 ,使地方行政体制改 革加快进行。这一改革在二个层面上展开。 (一) 省级行政体制 首先是机构改革 ,各省依据官制通则增设了巡 警、劝业两道。裁撤学政 ,设提学使 ;将提刑按察使 司改为提法使。另有奉天、吉林、云南、浙江、直隶、 广东、江苏、湖北等省设置了交涉使。在这一过程 中 ,也有的省对旧有机构进行了裁改 ,如贵州、山东、 陕西、湖北、河南、福建等省均裁撤了督粮道 (粮储 道) ,该道原管之仓库钱粮之事改归布政司 (《东方杂 志》第 5 年第 3 期 , 第 6 期 , 光绪三十四年三月、六 月) 。此外 ,一些省对新设巡警、劝业两道督办的任 用采取了“试署”制度 ,即试用一年 ,然后根据其成绩 再奏请实授 (《东方杂志》第 5 年第 2 期 , 第 6 期 , 光 绪三十四年二月、六月) 。 其次是省会议厅先后设立。宣统元年八月 ,宪 政编查馆制定《会议厅规则十九条》,规定会议厅设 于督抚官署之内 ,职责为会议全省事务 ,以督抚为议 长 ,并设参事、审查两科。同时规定 ,必须有成员三 分之二出席 ,始得开议 (《政治官报》第 140 号 , 宣统 元年八月十七日 , 第 3～6 页) ,均形成了“行政合议 体制”。 其次是谘议局成立。1909 年 ,全国除新疆外 , 各省谘议局先后宣告成立。谘议局议决本省应兴应 革事件 ;议决本省财政预算、决算、税法、公债、担任 义务之增加、单行章程规则之增删修改、权利之存废 事件 ;选举资政院议员 ;申复资政院和督抚咨询事 件 ;公断和解本省自治会之争议事件 ;收受本省自治 会或人民陈请建议事件。(《清末筹备立宪档案史 料》下册 , 第 676 页)清廷虽规定谘议局议定可行事 件须呈候督抚公布实行 ,督抚有权监督谘议局的选 举及会议 ,并有权令其停会或解散谘议局。但谘议 局毕竟有权参议地方兴革大事 ,是立法权从行政权 分离的开端。 再次是省高等审判厅先后成立。根据清政府九 年预备立宪安排 ,1909 年筹办省会及商埠各级审判 厅 ,1910 年一律成立。各省中 ,办的最早的是直隶。 1907 年 ,袁世凯在天津府设立了高等地方审判厅分 厅 (《直隶天津府属试办审判厅章程》,《东方杂志》 第 4 年第 1 期 , 光绪三十三年正月) 。第二年 ,奉天 也于省城设高等审判厅一厅。到宣统二年初 ,省城 已设审判厅者 ,有奉天、吉林、黑龙江、山西等省 ;到 宣统三年 ,大多数省的高等审判厅基本工竣。 通过上述改革 ,建立起了省级教育、警察和工商 行政主管部门 ,同时初步形成了行政与立法、行政与 司法的分离。省级行政体制较前已发生了质的 变化。 (二) 府州县行政体制 府州县行政体制也发生了很大的改观。“县署 旧制 ,总揽行政司法大权于县知事一人 ,不过催科与 听断而已 ,无所谓建设也”(《香河县志》卷 4 , 行政组 织 , 1936 年铅印本) 。通过改革 ,府州县均置公署 , 设警务长、视学员、劝业员 ,典狱员和主计员等“佐治 各员”,使府州县行政向分职化方向发展。 省以下府州县行政体制改革最具突破性的是地 方自治和各级审判厅的设置。 最早实施地方自治的是直隶。1906 年 ,直隶总 督袁世凯在天津设立自治局 ,选派曾习政法、熟谙世 风之绅士为宣讲员 ,周历城乡 ,宣讲自治利益。还编 印法政官话报 ,分发津属州县 ,以资传习 ,并将自治 利益编成白话 ,张贴广告 ,以期家喻户晓。另设自治 研究所 ,饬天津所属七县选送士绅入学研究自治 ,四 个月后毕业 ,各回原籍筹设自治学社 ,传习自治理 法。然后由自治局、学会、商会等各举代表 ,草拟了 地方自治公决章程。又设选举总课、分课 ,总课由自 治局人员兼任 ,分课由研究所毕业士绅分任 ,主持选 举事宜。在此基础上全府分八区进行选举。至光绪 三十三年七月 ,天津府议事董事会宣告成立。(《升 任直隶总督袁奏天津试办自治情形折》,《东方杂 志》第 4 年第 10 期 , 光绪三十三年十月。) 袁世凯信 心百倍地认为 :“既有天津为之模范 ,其余推行各属 , 当有事半功倍之望。臣已督饬局计划全省地方自治 办法 ,期以三年一律告成。”[8 ] 之后 ,两江总督端方也在江苏试行地方自治。 他派人到直隶考察自治章程及办理情况 ,并在江宁 ·85· 　　　　 江汉大学学报 总第 21 卷 © 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 设立筹办地方自治总局 ,分设法制、调查、文牍、庶务 四科 ,确定先由上元及江宁两县试办 ;还设立自治研 究所 ,训练自治人才 (《清末筹备立宪档案史料》下 册 , 第 722～723 页) 。 1908 年 ,宪政编查馆公布“逐年筹备立宪事宜 情单”,确定 1909 年筹办城镇乡地方自治 ,1910 年 起筹办厅州县地方自治 ,1914 年城镇乡自治一律成 立 ,府厅县自治也要初具规模。于是 ,各省从 1908 年起开始了地方自治的筹办工作。惟此时各省大多 成立了谘议局筹办处 ,所以该项工作多由筹办处兼 理。为培养自治人才 ,各省依照直隶办法 ,在省城设 立自治研究所 ,由各州县派士绅到省学习自治章程。 毕业后再由他们分赴各州县自治研究所充当教员。 与此同时 ,各省设立调查局 ,在厅州县举定调查员 , 调查户口 ,为选举做准备。一些做得比较快的省 ,又 于宣统元年拿出期限清单 ,欲将地方自治提前完成。 如江苏省 ,确定宣统二年举行城议事会 ,董事会选 举 ;三年举行镇议事、董事会选举 ,四年举行乡选举 (《苏省会议厅议决城镇乡城方自治限期筹办》,《东 方杂志》第 6 年第 6 期 , 宣统元年六月) 。山东省准 备宣统二年成立济南府、历城县城镇议事会董事会 , 至宣统五年 ,各州县乡议事会乡董成立 (《山东筹办 地方自治期限清单》,《东方杂志》第 6 期第 5 期 , 宣 统元年四月) 。清末地方自治实际上是一场“官督绅 办”的事业。《直隶天津地方自治公决草案》就规定 : “凡关于自治事宜得自定条例 ,但不得与法令及本章 程抵触 ,凡条例由议事会议定 ,禀请本省总督批准并 公布之。”(《直隶天津县地方自治公决草案》,《东方 杂志》第 4 年第 5 期 ,光绪三十三年五月 , 第 733 页)在清政府颁布的城镇乡地方自治章程中 ,也规定 “议事会议决事件 ,由议长、副议长呈报该管地方官 查核后 ,移交城镇董事会或乡董 ,按章执行。”(《清末 筹备立宪档案史料》下册 , 第 733 页) 可见各级自治 机构要受行政长官监控制约。但另一方面 ,由于各 级议事会董事会皆由选举产生 ,章程赋予各级自治 机构议决自治范围内各项应兴应革、自治经费预决 算等权力 ,这又在相当程度上开放了政权 ,把一部分 行政权交给了地方。这样 ,也激起了相当一部分地 方士绅的热情。他们宣讲自治 ,开展调查 ,协助选 举 ,尽管其中也产生不少弊端 ,但这项工作还是取得 了相当的成绩。到 1911 年 ,奉天城镇乡会成立凡 405 处 ,府厅州县议事、董事会成立者 46 处 ,除 5 县 因人口稀少缓办外 ,全省两级自治一律竣事。浙江 城镇乡议事会成立者 1021 区 ;董事会及乡董成立者 810 区 ,24 个州县已办理上级自治。就是在偏远地 区 ,如新疆 ,各府厅州县均成立了自治研究所 ,省会 首县成立了上级自治 ,4 个县成立了下级自治[9 ] 。 在地方和初级审判厅的设置方面 ,做的比较早 的也是直隶。光绪三十三年 ,袁世凯在天津府成立 高等审判分厅的同时 ,还在天津县设地方审判厅 ,在 天津城乡分设乡谳局四处。光绪三十四年 ,奉天在 省城设高等审判厅的同时 ,还于奉天府设地方审判 厅一厅 ,承德、兴仁两县按巡警区域分设初级审判厅 六厅 ,各厅均附设检查厅 (《东三省总督锡良奏奉天 第三年第二届筹办宪政情形折》,《清末筹备立宪档 案史料》下册 , 第 815 页) 。其他省的工作多从宣统 元年开始。至宣统三年 ,各省都设立了一批地方和 初级审判厅。如四川已成立成都府及成、华两县审 判检察各厅 ,重庆府地方及巴县初级审判、检察各厅 也已开办 (《四川总督赵尔巽等奏四川第三年筹办宪 政情形折》,《清末筹备立宪档案史料》下册 , 第 807 页) 。湖北宜昌、沙市、汉口地方及初级审判厅也已 设定 ,“惟房屋未建成 ,暂赁合式房屋先为布置”(《湖 广总督瑞徵奏湖北第五届筹办宪政情形折》,《清末 筹办立宪档案史料》下册 , 第 818 页) 。 四 清末地方行政体制改革较之前清的地方行政制 度 ,是一次重大变革。从权力结构的角度看 ,通过省 谘议局和各级议事会的设立 ,初步实现了行政与立 法权力的分离 ;各级审判机关的设立 ,依据了司法独 立的原则 ,初步实现了行政与司法权力的分离。这 样 ,整个地方政治制度顺应“预备立宪”改革的需要 , 向三权分立的方向转轨。 从行政组织方面看 ,晚清以来 ,各省为了适应权 力变化和各种需要 ,设置了各种办事机构 ,造成了各 省机构“殊不统一”的局面。一些州县也是如此。通 过改革 ,增加了经济、教育、巡警各个职能部门 ,不仅 扩大了政府行政职能 ,而且使地方行政机构设置走 向统一。与此同时 ,省会议厅和州县长官的“合署办 公”,也使地方行政办公从“家长制”走向“合议制”, 这对督抚和州县长官的专断权力无疑起到一定的制 约作用。 清末地方行政体制改革的重要目标是府厅州县 和城镇乡实现地方自治 ,虽然由于清政府的灭亡 ,这 一工作没有全部完成 ,但也从根本上改变了原有的 ·95· 2002 年第 5 期 刘 　伟 : 清末地方行政体制改革 　 　 © 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 政治模式。首先是将一部分原来州县行政长官无法 包容的而与民生关系密切的地方事务交给各级自治 团体去做 ,而各级自治团体无论议事会和董事会皆 由选民选举产生。虽然清政府规定 ,各级自治团体 要受行政长官监督 ,但也规定 ,行政长官必须执行议 事会和参事会议决的事件。行政长官如认为有问 题 ,可交令复议 ,或令其撤销 ,或呈请督抚核办。而 议事会和参事会如不服 ,也可呈请督抚或行政审判 衙门处理。二者构成了互相制衡的关系。 其次是通过地方自治团体 ,使行政权力延伸到 了县以下。城、镇设议事会、董事会 ,乡设议事会和 乡董。议事会议决本自治范围内应行兴革事宜 ,董 事会为执行机关 ,设总董 1 人 ,董事 1 至 3 人。乡置 乡董 1 人外 ,还有乡佐 1 人。他们的职责均为执行 议事会决议。而各级自治团体的自治范围 ,包括学 务、卫生、道路工程、农工商务、善举、筹集款项等事。 这就扭转了过去县以下“民治”太弱而由乡族社会自 行处理地方事务的弊端。将地方基层社会的管理纳 入法制化的轨道 ,从而初步形成了基层社会管理的 “民治”模式。 参考文献 : [1 ] 　王光谦 . 东华录 (康熙朝) :卷 7 [ Z] . 上海 :上海积山书 局 ,光绪二十五年. 3. [2 ] 　康有为 . 公民自治 [ A ] . 康南海官制议 :卷 8 [ Z] . 上海 : 上海广智书局 ,光绪 三十一年. 14. [3 ] 　苏云峰 , 张之洞与湖北教育改革[ M ] . 台北 : 台北中央 研究院近代史研究所 , 1976. 161. [4 ] 　关晓虹 . 晚清学部研究 [ M ] . 广州 : 广东教育出版社 , 2000. 6. [5 ] 　侯宜杰 . 清末督抚答复厘定地方官制电稿 [ A ] . 近代史 资料 (总 76) [ Z] . 北京 : 中国社会科学出版社 , 1989. 51253. [6 ] 　徐世昌 . 拟定东三省职司官制及督抚办事纲要折 [ A ] . 退耕堂政书 :卷 8 (清末民初史料丛书第 15 种) [ Z] . 台 北 :台湾成文出版社 ,1968 年影印版. 22～32. [7 ] 　王家俭 . 晚清地方行政现代化的探讨 [J ] . 中国近代现 代史论丛 :第十六编. 台北 :台湾商务印书馆 , 1986. 183. [8 ] 　袁世凯. 袁世凯奏议 [ Z ] . 天津 : 天津古籍出版社 , 1983. 1162. [9 ] 　侯宜杰 . 20 世纪初政治改革风潮[ M ] . 北京 : 人民出版 社 , 1992. 258～262. (责任编辑 : 刘洁岷 ; 校对 : 蓝 　邻) Reform of Local Administrative System in the End of the Qing Dynasty L IU Wei (college of Historical Culture , Central China Normal University , Wuhan 430079 , Hubei ,China) 　　Abstract : During the preparatory constitutional reform the end of the Qing Dynasty , the local ad2 minist rative system also underwent corresponding reform , wherein the primary separation of adminis2 t ration from legislation and jurisdiction was effected. Through the adjustment of organizational st ruc2 ture , the organizations of local government at all levels were caused to develop towards functional divi2 sion ;through the practice of local autonomy , social management at the grass2roots level was brought into the orbit of institutionalization , thus the“by the people”pattern of management was preliminarily followed. In spite of the fact that the reform was not completely enforced , and that there were various malpractices and problems in it , it is undeniable that the reform radically changed the former pattern of local administ ration. Key words : the end of the Qing Dynasty ;local administ rative system ;social management ·06· 　　　　 江汉大学学报 总第 21 卷 © 1995-2005 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved.