中国环境报告 专题研究报告

中 国 环 境 政 策 中 国 环 境 政 策 Environmental Policy Research Series 专 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 研究报告 第4卷 第7期（总第043期）Vol.4 No. 7 中国环境规划院 2003年6月20日 Chinese Academy for Environmental Planning 中国水污染防治政策评估与创新框架1 葛察忠 王金南 （中国环境规划院） 张 勇 叶文虎（北京大学环境学院） 摘要 本文从体制、政策和投资三方面分析中国水污染防治政策的现状与问题，提出了中国水污染防治政策创新框架。 Abstract The paper reviews the status of water pollution control in China and analyze the issues in water pollution control in the aspects of institution, policy instruments and investment and puts forward the policy innovation framework for water pollution control in China. 2002年，中国环境规划院、北京大学环境学院与世界银行合作，完成了《中国水污染防治政策创新研究》。研究报告共分5章：第1章介绍了研究背景以及研究方法，第2章根据第1章提出的研究方法，对中国现行的水污染防治政策系统地进行评估，找出现行水污染防治管理体制、管理手段、投融资政策中存在的主要问题；第3章和第4章选择淮河和滇池两个研究案例，从水污染防治管理体制、环境管理手段和环境投融资政策三个方面进行评估，并提出相应的政策完善和改革建议；第5章在预测未来十年水污染发展趋势的基础上，提出了中国水污染防治的十大战略对策，同时提出了水污染防治管理体制、政策手段和投融资体系的具体改革和创新建议。本报告为该研究最终报告的摘要。 1 中国水污染防治面临的主要挑战 中国正在面临着水污染严重、水资源短期和水资源浪费三大问题。水环境问题将是中国21世纪实现可持续发展的重要制约和障碍。中国从20世纪70年代就开始治理水污染，建立了水污染防治和水环境保护的机构，逐步建立并完善了有关水污染防治的政策法规，实施了一系列的政策和管理手段。然而，由于快速的经济增长和人口增加远远超过了所能采取的各种水污染防治能力，从而使得水环境质量的改善难以满足社会经济对水环境质量日益增长的需求。 中国的水污染防治面临的挑战主要有：（1）实现“十五”水污染控制目标任务非常艰巨。《国家环境保护“十五” 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 》提出，到2005年，化学需氧量排放量控制在1300万吨，氨氮排放量控制在165万吨，目前实际排放量均高于此值,因此削减任务艰巨。（2）对实现社会经济全面小康的发展构成障碍。如果继续延续目前的社会经济发展模式，水环境污染和水资源供给将对实现中国2020年全面小康水平直接构成威胁或障碍。（3）大规模水利开发建设和水资源调配管理的挑战。全国出现了“江河湖库化、湖库富营养化”的水情。大规模的水利开发工程如何与节约用水和水环境保护如何取得有效协调将是个重大挑战。（4）从根本上改变造成水污染的人类社会生产、生活和社会组织方式，走新型化工业发展道路，实现国民经济结构的调整，转变不可持续的生产和生活方式，还需要20～30年的努力。（5）空间差异显著的流域污染加剧了治理难度。松花江和辽河流域铜、氰、汞的污染比较突出，而珠江流域砷化物的污染不容忽视。太湖流域面源污染问题严重，湖泊富营养化比较严重；黄河、海河、辽河流域生产、社会和生态用水都存在严重的问题。（6）新型多样化的水体污染问题不断呈现。传统的有机污染还没有解决，同时河流湖泊氮磷污染、持久性有机污染物（POPs）污染、水生态破坏、河流底泥污染以及饮用水污染等问题不断出现，给中国的水污染防治带来了新的压力。 2 现行水污染防治体制和政策评估 对中国现行的水污染防治管理体制与政策的评估主要结论有： 第一，管理体制需要重构。（1）中国水污染防治机构实行是由环境保护部门主管、多个部门参与的水污染防治机构体制。（2）各有关水污染治理的政府机构在实际运作过程中，缺乏交流和协调，形成部门分割较严重的“多龙治水”现象。（3）流域水污染防治管理体制在中国已经形成，有流域水资源保护领导小组和联席会议等形式，是“流域管理与部门管理和行政区域管理相结合”的管理体制。联席会议制是中国目前较好的流域水污染防治协调管理体制。（4）城乡水务统一管理是目前中国正在迅速推进的体制，其内容是打破城乡之间、地区之间、部门之间的水管理界限，建立起城市和农村、水源和供水、供水和排水、用水与节水、治污和回用一体化管理的城乡水务统一管理体制。目前，这一体制还在积极探索和实践阶段，许多问题有待在改革中加以解决。（5）管理机构的能力有待加强。这种能力包括政策法规完善、执法与监督管理、水质评价制度以及水环境监测、跟踪和信息能力等。 第二，环境政策手段需要完善：（1）现行的水污染防治政策比较有效地控制了中国近年来水污染的恶化趋势，在中国经济高速增长的同时，保证了水环境质量和水环境承载力的稳定。（2）水污染防治政策比较重视水污染的末端治理，对水污染的预防重视程度不够，但随着最近几年来流域规划等政策的出台，这一情况正在得到改变。（3）水污染防治政策主要关注工业领域的水污染治理问题，在农业面源和城市水污染防治领域，许多政策有待制定和完善。（4）水污染防治政策体系比较重视政府在水污染防治中的作用，但对企业和公众参与水污染治理没有明确的政策指引和导向。强制性的政策手段比较多，经济性调节政策、鼓励性政策，自愿性政策手段比较少。（5）水污染防治政策总体上得到了有效地执行，但在一些具体政策中，如流域规划、环境影响评价、关停政策中还存在管理部门协调、利益团体均衡、地方保护主义等一些问题，需要解决。（6）水污染防治政策在有效保护水环境的同时，也取得了一定的社会和经济效益，特别是在一些水污染严重的流域和城市，通过区域产业结构调整、关停并转污染严重的小企业，保护受水污染危害的群众的权益，促进了地方的社会经济可持续发展。 第三，投融资机制亟待改革：（1）中国环保投入力度不断增加，湖泊投资占GDP的比例2000年首次突破1%。但是，“九五”规划的环保投资没有到位，从而影响“九五”目标的实现。在中国经济发展较快的地区，如北京、上海、珠江三角洲地区环保投资占当地GDP的比例已经超过3%；而在中西部的不少省份，由于经济条件限制，环保投入仍亟待提高。（2）中国水污染治理的投资主要包括新建项目环保投资、老企业环保投资以及城市环境基础设施建设投资三部分。“九五”以来，城市环境基础设施建设的投资稳步上升，2000年城市污水集中处理投资占水污染防治投资的比例已经超过了50％。（3）现阶段中国水污染治理的资金主要由政府投资、金融机构投资和私人部门投资、企业自身投资构成。环保投资体制改革的目标是建立政府调控与市场机制相结合的投资体系和融资渠道，政府发挥积极地调控作用和主导作用。（4）现行的环境保护投资体制存在投资渠道单一，缺乏多元的投资主体和融资体制，投资成本偏高，运作和管理过程效率低，投资效果差，相关的环保投资政策不完善等问题。 3 淮河流域水污染防治政策制度评估 淮河流域是中国水污染最严重的流域之一，也是第一个真正大规模开展水污染控制战役的流域。通过对淮河流域水污染防治案例的研究分析，得到如下主要结论：（1）淮河流域水污染防治管理体系由多个部门组成，其行政主管部门为环保部门，参与部门有水利部门和建设部门等行业部门和计委、财政等综合部门。另外流域机构，淮河水资源保护局，作为淮河流域水污染防治领导小组秘书处，参与流域水污染防治工作。因此存在“多龙管水和多龙治水”现象。（2）水污染防治政策手段主要以管制手段为主，以市场手段为辅，清洁生产等自愿手段和信息手段也在流域内得到应用。淮河流域水污染防治的经验有：严格实施国家水污染防治法规 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 政策；建立水污染防治的地方法规政策；实施全国唯一的流域水污染防治条例；推广实施总量控制制度；实施关停十五类小的污染严重的企业；对未达标的工业企业进行治理，实行达标排放和零点行动；加快城市污水处理厂建设；对用水采取严格的取水许可证管理；利用水价、排污收费和污水处理收费控制用水，减少排污和筹建资金；利用结构调整，促进产业升级，开展清洁生产，减少污染排放。（3）适量的投资是保证淮河污染防治项目有效实施的前提。近年来，随着淮河流域污染治理深化，治理投资也在增加，但是仍与设计要求有一定的差距，这也影响流域治理效果。 淮河案例研究从五个方面提出了淮河流域水环境管理政策建议：（1）改进和完善现行的流域管理体制。流域管理体制包括流域管理机构设置，综合决策机制和协调机制，因此改进和完善现行的流域管理体制应从这三个方面入手。（2）加强和完善环境 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 。如修订流域管理条例，加强执法力度，认真实施各项管理制度，加强流域规划，完善流域总量控制制度。（3）积极吸引和增加投资、促进污染治理工作。水污染防治机制的转变（即从政府主管型转变为市场主导型）不仅将促进水污染防治，改善水环境，而且也会推动中国水污染控制产业的发展。（4）促进和加强城市污水处理厂建设和运营管理。加强城市污水处理厂建设和运营管理的措施有：保证资金到位，加快城市污水处理厂建设；全面开征城市污水处理收费，促进企业化运营；逐步提高污水处理费标准，使其能维持污水处理厂的运营，有利于节水。（5）利用各种经济手段，促进淮河流域污染治理和水环境保护。利用经济手段促进环境保护是当今世界环境管理的发展趋势，越来越被管理者所接受，具体建议包括：完善现行水价政策；全面推广污水处理收费政策，加快提高污水收费标准。 4 滇池流域水污染防治政策评估 滇池是中国水污染最严重的湖泊之一，也是中国第一个全面开展水污染防治的湖泊。通过对滇池流域水污染防治案例的研究分析，发现存在的主要问题有：（1）基础数据不系统、滇池水污染存在几套数据，且相互矛盾。（2）城市生活污水处理厂和收集管网建设不配套。目前城市生活污水处理能力可以达到60％（旱季），实际上的全年平均污水处理率可能在10％左右。（3）农业面源治理中缺乏有效的技术和引导政策、综合治理规划。（4）缺少系统的宏观治理，政策欠协调。考察发现：滇池总体印象是滇池水污染治理做了很多工作，但水质仍然很差。 关于滇池水污染防治，我们建议：（1）开展滇池流域水生态环境普查工作，为今后的治理工作提供基础数据和科学决策依据。（2）城市生活污染源的一体化治理。一是统筹建设城镇污水处理系统。二是尝试城市生活污水处理系统的市场化运作方式。三是建设与污水处理系统市场化运作相适应的管理机构、政策和法规体制，核心问题是协调水利、城建、公用和环保部门之间的业务关系，做到责任明确、分工负责。（3）加强农业面源的综合防治。一是对面源污染进行系统地调查研究。二是新型农业生产技术的开发和应用，如平衡施肥、田间保肥、秸秆还田技术。三是在转变当地农民生产生活方式和农业产业结构调整上加强研究和实践。四是探讨面源综合治理的方式方法，包括生态农业、小流域治理、退耕还林、小城镇建设等措施的综合运用。（4）治理滇池水体和底泥污染。在内源与外源治理的问题上，应是先外源，后内源，先截污治污，后考虑污染水体和底泥的处理。（5）开展滇池水污染治理的综合战略规划研究。 5 未来水污染趋势与10大战略对策 本研究基于中国城市用水需求预测数据，对未来城市水污染以及农业面源和畜禽养殖业的污染排放进行了宏观预测。根据预测，2010年全国COD排放量预计在2782万吨（低 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ）与3525万吨（高方案）之间，远远超过全国的水环境容量800万吨。与2000年全国COD排放量（不包括畜禽养殖业排放COD量）相比，2010年COD排放量预计增长92％～144％。由此可见，未来10年中国水污染控制的任务十分严峻。 根据国家环保总局最近完成的《国家环境安全战略研究报告》，未来10年中国的环境保护目标初步确定为：切实控制住环境污染，重点地区环境质量有所改善，初步遏制生态环境恶化的状况，建成一批经济快速发展、环境清洁优美、生态良性循环的城市和地区。而《国家环境保护“十五”计划》规定，“十五”期间水污染防治的目标为：（1）70%地级以上城市地表水环境质量按功能区划达标；（2）重点城市水体质量按功能区达标；（3）废水中化学需氧量排放量控制在1350万吨；其中工业废水中化学需氧量排放量控制在650万吨；（4）工业用水重复利用率达到70％；（5）全国城市生活污水集中处理率达到50％。 为了实现上述目标，我们建议在未来10年水污染防治中，实施下列10大战略对策： （1）实施长期的水污染防治战略。水污染防治是一项长期任务，要有长远的战略。阶段性防治目标不能定得过高，否则不能实现。应根据不同的控制时期，确定不同的污染物控制重点。地方政府应摈弃“只顾GDP，不顾COD”的传统做法，大力发展循环经济。 （2）坚持节水在先治污在后的方针。节约用水不仅可以缓解中国的水资源短缺，同时也是减轻水污染的根本途径。节约用水不仅可以降低用水成本，而且还可以降低水污染治理成本，是防治水污染的“双赢”战略。因此农业、工业和城市都要提高用水效率，从源头削减污水排放量和污染负荷，建立节水防污型社会。要完善节水管理制度，建立合理的水价形成机制。 （3）坚持河海湖库统筹陆海兼顾。首先要从体制上消除目前的陆海两个环境保护部门的状况，把国家海洋局相应的环境保护职能并入国家环保总局。要加强海洋环境统一监督管理，控制陆源和水产养殖污染。建立“陆源污染源－河流支流－流域－海洋”水污染控制系统。 （4）实施更加严格的排放总量控制。科学实施水污染物排放总量控制，应以流域规划和水环境功能区划为基础，依据流域的水环境容量，合理确定允许纳污量和水资源开发利用总量；建立以重点污染源为主体的排放总量控制体系。 （5）以新型工业推动工业污染削减。进一步调整工业结构，推行清洁生产。要重点解决造纸及纸制品业、食品及饮料制造业两大行业的水污染问题。建议首先在钢铁、电力、化工、煤炭等行业大力推广废水的闭路循环技术。大力开展工业节水减污，对水污染重点排放行业严格实行用水定额、循环用水定额和节水标准。以循环经济为指导理论，大力建设生态工业园区，实现新型工业化道路。 （6）推进城市污水资源化“革命”进程。加强和完善城镇污水收集处理系统。2005年全国城市污水处理率必须达到45％，2010年全国城市污水处理率必须达到60%，全国113个重点城市的污水处理率达到70％。为了实现“工业增产不增污”，2010年污水回用和资源化的废水水量必须达到140亿吨。 （7）以生态农业促进面源污染防治。目前，中国对面源污染的调查和研究十分薄弱，底数不清是研究对策的最大障碍。因而，开展面源污染的调查和研究是当务之急。要发展城市垃圾高温堆肥，鼓励农民多施用有机肥，在湖泊、海域富营养化严重的地区适当提高化肥价格或增收化肥销售税，使化肥使用成本高于有机肥；重点在“三湖”和长江三角洲、珠江三角洲、黄河三角洲地区，开展畜禽养殖污染、面源污染的综合防治示范，逐步减少和禁止使用含磷洗涤剂。 （8）保证重要水域水体的生态用水。全社会尤其是水利部门和环保部门应该树立“生产用水、生活用水和生态用水统筹兼顾”的新的水资源观。建议国家环保部门与水利部门联合力量，对北方缺水地区重要河流进行研究，确定这些河流的生态用水或生态流量，并在流域水资源调配中加以应用。建议两个部门联合研究中国近50年国家水利工程建设对生态环境的影响。 （9）优先保护城乡饮用水源地环境。以城市和农村生活饮用水水源地划分为重点，组织制定全国城市和农村水源地保护规划，特别要加快广大农村地区的集中式水源地的划定工作。在水源地保护区内严格限制开发活动。20万以上人口城市应建立水源地水质旬报制度，环保重点城市要实施生活饮用水源水环境质量报告制度。 （10）确保重大水利工程的水质安全。为了确保三峡库区和南水北调东线这两大工程的水质安全，国家应根据规划确保政府资金的投入，按时按质地完成相关的治污工程。加快建立一个“保护者补偿、使用者付费”的水利工程投资机制。同时，沿线地区应加快经济结构调整，对污染严重的造纸、酿造和化工企业实行关停，严格控制畜禽养殖业发展及其污染。 6 建立职责明确合力治污的管理体制 当前，中国正面临着新一轮的国务院部门机构改革，新的《水法》已经颁布实施。水环境管理体制重构问题已成为目前中国水环境保护和管理的一个重要议题。建议水环境管理体制改革考虑以下6条基本原则：（1）充分考虑水环境保护、水资源管理和水污染防治三者的历史依存关系。（2）坚持水资源开发利用和水环境管理监督职能应完全剥离分开的原则。（3）充分考虑中国现行“多龙治水”的格局以及“流域管理和区域管理相结合”的模式。（4）加强水环境保护的统一立法、统一规划、统一监督管理，加强水环境监测、水环境信息发布。（5）充分体现“政府调控、市场推进、分步实施、注重协调”的原则。（6）考虑当前水资源管理体制改革以及相关法律的背景。 6.1 明确政府部门的水环境管理职能 水环境管理职能再分配主要在水利部门、环保部门、建设部门以及资源部门之间，建议： （1）环保部门应进一步加强监督执法职能，同时要切实加强执法监督的支撑能力。 （2）水利部门应根据《水法》和《水污染防治法》组织全国的水资源保护工作，参与流域水污染防治规划的制定和实施。水利部门应树立水利工程的生态经济效益观念。 （3）城建部门负责污水处理厂的建设规划，污水处理厂的运营和处理排放必须受环保部门监督，污水处理厂应逐步实现企业化运营。 （4）农业部门在环保部门的统一规划和组织下，负责农业面源（农药化肥污染）治理工作，同时负责农村地区的饮用水水质保护。 （5）资源部门（海洋管理部门）把相关的海洋环境保护职能划入环保部门，由环保部门统一组织管理海洋环境保护工作。 （6）加强水质监测能力建设和管理。服务于水环境管理和水污染治理的水质监测项目应由环保部门统一负责、统一规划、统一标准，充分利用环保部门和水利部门现有的监测队伍和设备，不搞重复建设。 （7）加强环保部门有关水污染防治的内部协调工作，尤其是有关业务司之间在流域水污染防治规划制定、排放总量指标分配、新建企业排污指标审批、水环境质量监测、环境统计等方面的协调。 6.2 建立流域水环境管理协调机制 （1）根据《水法》明确流域机构职责。从目前重点流域的管理机构设置看，流域管理机构是水利部的派出机构。流域水资源保护管理局也是水利部的直属单位，具有部分政府职能的事业单位，因此其职责应定位在信息和决策支持。 （2）推广流域水污染防治联席会议制。根据我们的评估分析，联席会议制度是中国目前较先进的一种流域水污染防治协调机制。我们建议在中国下一步的流域水污染防治以及国家重大水利工程水环境保护部门协调（如三峡库区水污染防治、南水北调治污工程）中，推广这种联席会议机制。 （3）为了加强流域水环境质量监测及其信息交流，强化流域水环境管理、水污染防治以及水资源保护之间的协调，国家环保总局应与水利部合作，开发江河湖库水环境质量的统一评价指标、标准和方法，由国家环保总局和水利部联合发布流域水环境质量监测报告以及全国水环境质量监测报告。 6.3 加强城市水环境管理体制改革 城市水污染防治管理体制的改革建议是进一步理清城市水务管理和水环境管理的关系。负责水务管理的机构职责应是全面指导与协调水资源的开发与利用，而负责水环境管理的机构职责是监督水污染防治法等法律的实施。建议： （1）城市水务管理。清晰界定城市水务局的职责，做到“政（府）事（业）分开，政企分开”，预防水务腐败的体制“温床”。所有的水务公司都应逐步与城市水务局脱离关系，同时引入市场竞争机制，降低城市水务市场的垄断性。积极鼓励民营企业和民间资本进入城市水务行业。 （2）城市水环境管理。建议城市环境保护管理部门拟订城市有关水污染防治政策、法规、规章和标准，并统一监督执行。参与城市水资源保护规划、城市污水处理系统规划以及相关政策的制定；组织制定水环境功能区划和水环境保护目标，根据水环境容量制定主要水污染物排放总量控制规划。组织制定重点河流的水污染防治和生态保护规划，并负责监督实施；统一负责城市辖区水环境质量（包括饮用水源地的水质）监测、水污染源监测以及相关的监测信息发布；负责实施排污申报登记与水污染物排污许可证、污染源限期治理及污染源达标排放制度，并监督检查。定期公布重点水污染企业的排污信息；负责跨市县水质监控断面以及市水环境质量监控断面的监测和水污染纠纷；对城市污水（集中）处理厂实行排放监督管理。在水务局或市政部门的委托下，协助监测排入管网的企业的污水；负责组织城乡饮用水源地的水环境保护工作。 6.4 加强水环境监督管理能力建设 无论是在国家层面上还是流域和城市层面上，在合理配置水环境管理职能后，重要的任务就是加强相应的水环境管理能力建设。建议采取以下措施： （1）通过部门协调提高管理能力效果。目前，中国环境保护部门和水利部门之间的体制冲突已经给水环境管理效率造成了严重的影响，甚至某种程度上影响了这两个政府部门的公众形象。建议两个部门根据《水污染防治法》和新的《水法》，建立部门定期协调机制，解决水环境保护中的技术和管理衔接问题。当前，最需要协调的是环保部门开展的水环境功能区划和水利部门的水功能区划工作。 （2）加强水环境管理的基础工作。建议环保部门与水利部门一起，加快开展水环境功能区划编制工作，提出全国十大水域的水环境功能区划以及全国重点环境保护城市的水环境功能区划。水环境功能区划应与水污染物排放总量控制、流域水污染防治规划、入河重点污染源排污许可证管理等相衔接。水环境功能区划应坚持高环境功能水域高标准保护、低环境功能水域低标准保护的原则。 （3）加强水环境质量和污染源的排放监测。建议整合环境保护部门和水利部门的水环境监测力量，重点加强国家7大水域的水环境质量自动监测和跨省（市）断面水质监测。建议环保部门在5年之内完成全国重点污染源的排放自动在线监测。环保部门和水利部门应向社会公开水环境质量监测信息，提高水文和水质监测信息的使用效率。 7 提高水污染防治政策的综合效率 我们认为，中国水污染防治当务之急并不是要创造许多新的环境管理手段，而是应该花大力气完善和改革现有的环境政策手段，实施不同污染源分类指导管理，实现政策手段最佳的集成效果和综合管理效率。 7.1 建立基于排污许可证的一体化管理链 建议在未来10年，加强环境政策手段的改革，建立一个以控制排放总量为目标、排污许可证为核心管理手段，实现“污染物排放总量－污染物排放标准－环境影响评价－排污许可证－限期治理－目标责任制”一体化的管理链。 （1）抓紧制定和实施《国家主要污染物排放总量控制管理办法》。制定有效的国家、地方和落实到企业的总量控制计划；建立科学、公平、合理、公正的污染物排放总量分配方法；国家实行指导性污染物排放总量控制指标，直接对跨省流域、区域总量控制计划实施管理与考核；把一定时期（如5年）的企业总量控制指标纳入企业排污许可证中。 （2）明确排污许可证的法律地位，制定排污许可证的管理办法，树立排污许可证在环境管理中的权威地位；实行排污许可证一证式管理；根据排污企业的污染贡献份额和行业特点，推行“全面发证、分类管理”；统一排污许可证核发主体的一致性，有条件的地区可以开展排污许可证第三方或中介机构审核与年审的试点；在推行排污许可证时，要实行分类指导和分步实施。对国家环境保护重点区域/流域（如33211地区和三峡库区和南水北调治污规划区域）、113个国家环境保护重点城市、国家环境保护模范城市以及各级政府划定的排放总量控制地区，实行基于环境容量总量控制的排污许可证一证式管理；建议建立与排污许可证相配套的灵活达证机制，允许排放指标有偿转让或者买卖；对城镇污水处理厂实行排污许可证管理；尽快按流域或城市建立试点性的排污交易市场。 （3）适时制定超前排放标准，并提前告知排污者，使污染源提前做出经济有效的污染控制安排；在排放标准中全面引入排放绩效标准，以此鼓励企业实行清洁生产，降低能源资源消耗和污染排放强度；政府批准的环境影响评价报告书中的主要结论，应在排污许可证中加以体现，如批准的排污总量、排污口位置、排放监测要求等；“三同时”项目环保部门验收合格的企业，发给正式排污许可证，“三同时”项目环保部门验收不合格的企业，发给临时排污许可证，并限期整改达到规定的排放标准和总量控制要求；对于核发临时排污许可证的企业，在排污许可证中应明确限期治理的要求。限期治理企业在限期治理阶段，应向地方环保部门交回临时排污许可证。不允许限期治理企业进行排污指标买卖；对于已经关停并转的企业，环保部门应收回排污许可证以及相应的排放指标；加强地方政府环境保护目标责任制的考核，尤其是在对市委领导和市政府领导的考核中，应加入环境保护的相关考核内容。 7.2 运用市场经济手段削减水污染 在市场经济条件下，应体现“污染者付费”和“使用者付费”的原则，制定有利于水污染防治的经济政策，通过价格、税收、信贷等经济政策，调动企业和公众参与水污染防治的积极性，增加水污染防治的投入。 （1）逐步推行全成本水价政策。从费用和成本角度来看，水价应该充分反映表征水资源稀缺性的水资源费、水资源生产和管理成本、可持续生产的合理利润以及水资源使用的环境成本等费用。这应该是水价改革的一个理论目标。从长期的角度看，供水价格乃至污水处理价格都应充分体现不同用户不同价格的原则，从而逐步实现水资源和水环境容量资源的最佳配置。 （2）合理配置水资源和水环境容量资源。实施分水定额制和排污许可证制。分水定额应保证必要产业正常生产，禁止靠买水权经营。按照以基本用量为标准的生活用水（如8吨/户），以万元国内生产总值耗水为标准的生产用水和必要的生态用水来规定分水定额，优化配置水资源；任何用户通过交纳水资源费（税），获得取水许可证来取得水资源的使用权；积极开展流域范围内的水权交易试点；积极开展流域范围内的水污染物排放交易和流域补偿机制试点。但前提条件是上下游都应首先保证河流有一定的生态用水或生态流量。 （3）继续改革排污收费制度。建议利用排污收费制度促进企业达标（排放标准）达证（排污许可证）排放。对超过排污许可证规定的排放总量指标的企业，实行超证（排污许可证）加倍征收排污费。扩大排污收费的征收范围，尤其是要加强对畜禽养殖业污染排放的排污费征收。可以考虑对达到清洁生产要求、污染排放绩效好的企业实行排污费减半征收。 （4）全面加快征收城镇污水处理费。全国所有城镇都应开征污水处理费，目前已经开征污水处理费的城镇应逐步加快提高收费价格；应逐步把污水处理费提高到社会污水处理平均价格的水平，即包括工程费、服务费和资本费用在内，实现保本微利；改革污水处理费的征收办法，对居民和服务行业，按用水量征收，对企业，应根据主要污染物（如COD、总氮、总磷）排放量收费。 （5）实行有利于水污染防治的税收政策。逐步降低或取消不利于环境的农业补贴或者重新设计农业补贴使其有利于水环境保护；应加快开征含磷洗涤剂税，有效控制湖泊的富营养化；在条件成熟时，取消现行的水资源费，开征水资源税；对高耗水的项目实行高税收政策，对城市污水处理以及污水综合利用的营业税、所得税和增值税实行税收减免优惠政策。 7.3 鼓励实施自愿性污染预防手段 与命令控制手段相比，自愿性手段为受控对象提供了更多的灵活性和政策选择空间。从发达国家的环境管理来看，自愿性手段已成为环境政策的一种发展趋势。建议对这些手段进行下列改革和完善。 （1）清洁生产。根据企业污染物的排放情况，定期公布污染严重的企业名单，为公众监督企业实施清洁生产提供依据。同时，对达到清洁生产要求或标准的企业也应进行公告；大力推行节能、节水，实施重点行业的能耗和用水定额标准。建立适合中国国情的主要行业清洁生产的工艺和环境标准；国家设立的环境保护补助资金可以用于清洁生产项目以及中小企业的清洁生产审计补助；建立绿色采购制度，鼓励清洁生产，鼓励公众购买和使用具有节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的认证标志的产品；企业清洁生产的要求和实施情况，应在企业排污许可证中得到体现。获得清洁生产认证的企业，可以享受排污许可证年审免审待遇。 （2）环境管理体系（ISO14000）。建立一套管理办法，协调清洁生产、ISO14000、环境标志这三项制度与企业污染物排放总量控制，建立以清洁生产为龙头的企业污染预防体系。创建一批ISO14000国家高新技术示范区，建设若干个国家生态工业示范园区，推动循环经济和生态工业的发展。 （3）环境标志。环境标志应充分体现节水减污、节能降耗方面的要求。获得ISO14000认证的企业，可以享受排污许可证年审免审待遇。 7.4 通过信息公开促进水污染防治 利用市场的需求方对污染排放企业的监督，对污染企业形成强大的社会和公众压力，是一项十分经济有效的制度。企业环境信息公开已经在中国一些经济较为发达的地区得到了很好的应用，而且对促进企业削减污染和提高公众环境意识起到了显著的作用。建议： （1）向公众广泛宣传有关的环境保护知识，公布严重污染的企业名单，设立污染举报电话和信箱。政府定期向公众公布有关地区的环境污染状况、近中期可能建设的有污染的项目名单以及对一些污染事故的查处结果。 （2）开展上市公司的环境绩效评估和环境信息公告、国家重点污染源的环境绩效公告、全国水环境质量信息公告、重点治理流域重点污染源排放信息公告等。对水污染重点行业（如造纸、酿造等）开展企业排放绩效公开。 8 构筑与市场经济相适应的投融资体系 根据《国家环境保护“十五”计划》，中国“十五”期间环境保护投资需求为7000亿元，约占同期国内生产总值的1.3％，其中水污染治理投资2700亿元，新增化学需氧量削减能力500万吨。根据我们的预测，在“工业增产不增污”的前提下，要实现2010年全国水环境质量好转的目标，那么2010年、2030年和2050年全国城市（包括县城所在的镇）污水处理率必须分别达到50%、80％和95％。按照每吨/日污水处理投资2000元（含管网建设投资）考虑，2000年～2010年和2010年～2030年期间城市污水处理厂建设投资每年需求分别为161亿元、100亿元左右。按照0.8元/吨的运行费用（包括折旧），2010年和2030年城市污水处理运行费用就每年分别高达256亿元和544亿元。很显然，如果没有一个有效的污染防治投融资机制，那么实现这些目标是几乎不可能的。 8.1 明确界定水污染治理投资事权 随着中国市场经济体制的逐步建立，政府作为环境管理与监督者，必须充分利用法律规章和必要的经济杆杆对企业的环境行为进行监督管理，借助政策资源创立水污染治理市场。不同的投资主体在水污染防治方面的作用是有明显区别的。政府的投资方向应是重要的污染治理项目和城市污水治理设施以及补贴企业污染治理和技术改造及更新。企业的资金应投向其自身的污染治理项目，或者投资于水污染治理产业。民间资本可以投向污染治理设施的企业化运营。国际资本可以通过贷款等形式给政府或企业，或者以BOT方式投资建设和运营污水处理厂。 未来10年，国家应从5个方面加大对环保的投入：第一，建立公共财政，把环保支出纳入各级财政预算；第二，直接投资或补助重点工程建设，如继续发行国债。第三，加大对企业的贷款，即对企业的污染治理、清洁生产进行贷款贴息；第四，利用财政转移支付的手段，支援西部大开发的生态保护建设；第五，通过改革排污收费制度，增加政府的环境保护投入。这些投入的增加将直接提高水污染防治投资的增加。 8.2 建立城市污水处理投融资体系 建议从以下5个方面着手，改革和建立城市环境基础设施的投融资体系： （1）增加政府环境保护投入。建立政府公共财政预算制度，在中央和地方财政支出预算科目中建立环境保护财政支出预算科目，继续稳定、提高政府财政对环境保护的支出，尤其是城市污水处理设施的投入；开征污染产品税，为增加财政环保支出提供新的财政收入来源；建议建立中央、地方或跨地区的环境保护投资基金或国家环境保护投资公司；国家利用财政资源建立水污染治理基金，对城市（特别是贫困地区）污水处理厂建设给予投资补助或贷款贴息；对缺水地区，国家和地方财政对生态环境用水给予补偿。 （2）推行公私合营（PPP）模式。政府部门（尤其是地方政府）要转变城市污水处理只能由政府投资建设、国有单位负责运营管理的传统观念，采用多种企业化经营方式建设和运营城市污水处理厂；目前依然按事业单位运营的污水处理厂应须加快改革，逐步实施城市污水处理的特许经营。这些事业单位要在清产核资、明晰产权的基础上，按《公司法》改造成独立的企业法人。暂不具备改制条件的，可采取目标管理的方式，与政府签订委托经营或服务合同，提供污水处理的经营服务；鼓励企业通过招投标方式独资、合资或者租赁承包现有的城市污水处理设施的运营管理。鼓励将现有的污水处理设施在资产评估的基础上，通过招标实现经营权转让，盘活存量资产。盘活的资金要用于城市污水处理设施的建设；国家应提出指导性的城市污水处理厂建设投资的合理利润回报率或投资回报率。建议企业投资建设运营城市污水处理厂，项目资本金应占总投资的30％以上，经营期限可以超过20年；承担城市污水处理设施特许经营的企业必须具备相应的从业资质，拥有相应的管理和技术人员，其注册资本不低于承包经营的污水处理设施年运行费的40％；政府部门应加快制定和实施城市污水处理设施建设、运营、拍卖、抵押、资产重组、资金补助、收费管理、投资回报、市场准入、环境监督、中水回用等政策法规；应积极采用BOT模式建设和运营城市污水处理厂。在推行BOT模式过程中，应尽可能降低处理成本和使用者的付费价格，从而减少BOT模式的财务风险；提供城市污水处理BOT模式赢利条件。为投资商提供一些优惠政策，如污水厂无偿使用土地、优惠电价、邻近土地的开发使用、污水资源的使用权分配以及中水价格放开等；应充分利用国内外两个资本市场。在利用外资建设BOT项目的同时，要高度重视内资BOT项目的开发，特别是私人资本。总体上看，国内资本的BOT项目有利于降低污水处理的投资和运行成本。 （3）继续利用国债资金。建议“十五”期间继续利用国债资金建设城市污水处理厂和污水管网，提高西部地区的投资比例；加强国债资金建设的污水处理厂的技术和预算审核，降低污水处理厂的单位投资；利用国债资金建设一批技术先进、投资合理、运营创新的污水处理厂；加大对地方利用国债建设的城市污水处理厂的建设审计，对3年内没有建成运行的城市，追回国债资金。 （4）发行城市建设债券。建议财政、建设和环保部门一起制定城市建设债券的发行管理办法，选择几个城市开展城市建设债券的发行试点工作；探讨城市建设债券对城市环境基础设施的建设的作用。在此基础上，同时借鉴国外城市建设债券的经验，全面推广城市建设债券；为了提高城市建设债券的吸引力，建议城市建设债券利率适当高于同期国债利率。 （5）提高污水处理收费力度。目前，中国的污水处理收费的价格水平已经不是主要受居民承受能力的制约，而是受政策力度的制约，水价提高已是势在必行。提高污水处理收费是包括BOT在内的社会资本进入城市污水处理设施领域的一个重要前提。建议已经建设污水处理厂的城市，污水处理收费标准近期应体现保本微利原则，保证污水处理厂的企业化经营；没有建污水处理厂的城市可以通过征收污水处理收费，筹集部分污水处理厂建设资金，从而加速污水处理厂的建设；污水处理收费标准应根据地方的经济发展水平以及公众对污水处理设施的需求确定，有条件的城市可以包括部分污水管网费用。 8.3 利用排污费促进企业水污染防治 根据新的《排污费征收和使用管理条例》规定，排污费必须纳入公共财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，主要用于下列项目的拨款补助或者贷款贴息：（1）重点污染源防治；（2）区域性污染防治；（3）污染防治新技术、新工艺的开发示范和应用；（4）国务院规定的其他污染防治项目。 按照这些原则，水污染防治方面可以申请排污费的项目有：（1）对当地有重大影响的河流治理项目；（2）具有区域影响的流域污染治理项目；（3）企业实行工艺改造、采用清洁生产工艺、促进水的循环利用的项目。建议各级政府以排污费为基础，建立企业污染防治基金，并由环境部门和财政部门联合管理。 由于污染治理项目的影响范围不一样，而且各级政府管理权限不一样，排污费使用管理应采用分级管理的模式，即中央政府、省政府、市政府和县政府财政部门和环境保护行政主管部门都参与排污费使用管理，但各级政府的管理范围和权限不一样。就水污染防治而言，中央政府负责跨省级行政区域的流域污染治理项目；省级政府负责跨市级行政区域流域治理项目；市、县级政府分别负责管理其行政区域内重点水污染企业治理和重点流域治理项目。 8.4 提高水污染防治投资效果 水污染治理效果好不好是影响中国水污染防治投资的一个重要因素。因此，除了理顺水污染防治投融资渠道，增加治理投入的同时，必须采取有效措施提高水污染治理的效果和效率。 （1）确定污染削减优先投资行业。对于决策部门而言，一定的污染治理投资应该达到其最优的污染控制作用，即确定优先投资的污染行业，以达到资金的最有效利用和社会最佳的污染控制效果。根据我们的分析，COD优先投资削减的行业排序为：钢铁工业、饮料制造业……化学工业、食品工业……纺织行业、造纸行业和医药行业。当然，如果仅考虑行业的污染贡献程度，造纸、印染、酿造和食品行业将是优先削减污染的行业。 （2）降低企业治理污染的风险。为了提高企业治理污染的效果，降低企业治理污染的风险，建议国家制定专门的环保信贷优惠政策，对环境投资项目的贷款利率、还贷条件以及折旧等方面实行优惠政策；利用排污费资金、财政资金或专项基金对环保产业和有明显污染削减的技术改造项目进行贴息；政府型环保投资公司和政策性银行应优先向污染控制和清洁生产提供贷款资金；完善投资项目的审批制度，改变按投资规模划分审批权限的做法，建立项目申报登记备案制度；为鼓励水污染治理设施的投资建设运营，对经营水污染治理的企业实行税前还贷还债，或者免征营业税。鼓励企业利用证券市场进行回报融资，投资建设和运营城市污水处理厂；对国内目前不能生产的水污染治理设备和监测仪器等进口产品，减征进口关税。 中国环境政策专题研究报告系列 2000年 西部大开发战略的环境影响及其对策分析（第1期） 中国的税收与环境：实践与展望（第2期） 中国农业发展对环境的影响分析（第3期） 环境基础设施运营的新模式：公私合营（第4期） 中国工业园区的环境管理（第5期） 《国家“九五”环境保护计划》实施的初评估（第6期） 转型经济下的补贴政策与环境：中国的案例研究（第7期） 环境信息公开：21世纪环境管理的新手段（第8期） 利用市场手段削减污染：排污收费、环境税和排污交易（第9期） 中国电力工业二氧化硫污染控制措施分析（第10期） 中国实施二氧化硫排污交易政策的可行性分析（第11期） 呼和浩特市企业环境信息公开（第12期） 2001年 中国“十五”期间经济发展与环境保护的展望（第13期） 淮河与泰晤士河水污染治理的比较分析（第14期） 基于卫星帐户的中国环境资源核算方案设计（第15期） 《“两控区”酸雨和二氧化硫污染防治“十五”规划》社会经济影响预评估（第16期） 环境政策后评估案例：中国关闭小造纸政策评估（第17期） 21世纪初的中国水污染防治战略分析（第18期） 中国火电厂排放绩效标准的框架初步构思（第19期） 建立征收污染产品税的方案初步探讨（第20期） 发展循环经济是21世纪环境保护的必然选择（第21期） 生态工业园区的实践与设计（第22期） 关于实施《国家绿色贸易行动计划》的建议（第23期） 中国水污染防治政策创新：淮河案例研究（第24期） 2002年 加拿大、印度、巴西和法国环境保护机构比较分析（第25期） OECD国家环境管理体制的发展趋势（第26期） 面向可持续发展的日本循环社会的法规体系（第27期） OECD国家解决主要环境问题的一揽子政策（第28期） 中国水环境管理体制重构框架（第29期） 关于污染物排放总量控制工作的若干思考和建议（第30期） BOT模式应用于城市环境基础设施建设的分析（第31期） 关于中国未来10年环境战略问题的思考（第32期） 美国国家水污染物排放削减（NPDES）许可证制度（第33期） 描绘中国水环境蓝图 促进新世纪水环境管理（第34期） 关于强化国家环境统一监管体制的思考（第35期） 生态城市建设的理论与实践背景（第36期） 中国环境政策专题研究报告系列 2003年 环境安全问题的挑战及我国应对策略（第37期）………………………………田仁生 严 刚 中国工业污染防治的回顾与展望（第38期）…………………………………王金南 吴舜泽等 中国的二氧化硫排污交易的实践（第39期）………………………杨金田 Jeremy Schreifels 中国能源需求与二氧化硫控制展望（第40期）………………………………张治忠 邹首民等 美国水环境保护战略规划（第41期）……………………………………………李 娜 田仁生 美国清洁空气战略规划（第42期）………………………………………………严 刚 田仁生 中国水污染防治政策评估与创新框架（第43期）……………………………葛察忠 张 勇等 主办单位：中国环境规划院 联系人：李 娜 地 址：北京市安外大羊坊8号中国环境规划院 邮 编：100012 电 话：010-84915115 传真：010-84915995 Email: lina@craes.org.cn 本刊内部发行，订阅价格：国内读者200元/年（包括邮寄费），电子版本240元/年。 海外订阅者120美元/年（包括邮寄费），电子版本200美元/年。 本刊未经许可，不得以任何形式复印、复制和转载。 1 本报告根据2002年11月完成的《中国水污染防治政策创新研究》整理而成。报告中的观点仅为作者个人观点。