失依儿童福利保障制度

     失依儿童福利保障 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载                   失依儿童不是一个法律概念，而是为了学术研究的需要，对那些失去父母照顾或者事实上处于无人照顾境地的儿童的统称。他们的共同特征是无法从家庭获得身体、心理、精神和社会发展的满足。其中一部分接受机构内照顾，或家庭寄养或收养等替代性照顾，而有一部分则流落街头，其生存状况令人担忧。机构养育的弊端早已为人们所认识，因此，养护机构一直都在探索养护模式的变革，家庭寄养、“类家庭”等模式因为“家庭”因素的介入而使这些儿童得到一些家庭情感的慰藉，有利于其健康成长，部分地满足失依儿童的福利需求；而对于那些流落街头的儿童，由于生存环境恶劣，基本的生存难以维系，更遑论健康发展了。因此，失依儿童在精神情感、基本照料、教育和医疗、环境安全等方面都有着与普通儿童不一样的特殊需求，为满足失依儿童的特殊需求，国家、社会、学校等有责任采取积极措施，保护他们免遭各种剥削和暴力侵害，帮助他们过上能够最大限度促进其健康发展的生活。一失依儿童生存状况与特殊需求（一）基本概念失依儿童指由于各种原因失去生身父母照顾，以及事实上处于无人照顾境地的未成年人。失依儿童或因父母亡故，或是由于法律原因不能与自己的父母共同生活，或是由于其他各种原因无法得到成年人的正式照顾，只能由社会或是机构支持才能维持其基本生活。这些儿童包括孤儿、弃儿、流浪儿童、艾滋病孤儿、无人照顾的服刑人员子女等，其中一部分可能是残障儿童，但此处的重点是无父母等亲人抚养和照顾的儿童。针对因父母死亡等因素而失去父母照顾，无法获得身体、心理、精神发展与需要之满足的不幸儿童，通过机构照顾、寄养照顾或收养服务等方式提供替代性照顾服务，称为失依儿童教养。关于孤儿的定义，国内和国外法律都没有一个统一的界定。在我国的法律和规范性文件中，孤儿有不同的含义。根据我国《收养法》，14周岁以下，丧失父母或者查找不到生父母的弃婴和儿童，被看作孤儿。民政部在《全国孤残儿童信息系统用户使用说明》中声明，“孤儿”包括：①父母双亡或法院宣告父母死亡的0～18岁儿童；②父母一方死亡，另一方未履行监护照料义务1年以上的0～18岁儿童；③查找不到生父母的0～18岁儿童；④父母双方未履行监护照料义务1年以上的0～18岁儿童。另外，值得一提的是，联合国艾滋病规划署曾经将父母一方或双方死于艾滋病的15岁以下的儿童称为艾滋病孤儿。孤儿不仅是一种社会身份还是一种法律身份，涉及一系列法律政策的制定和实施，根据我国已经批准的国际公约和国内法律对孤儿的界定，有以下几点需要考虑：①应当符合《儿童权利公约》对儿童的界定，孤儿的年龄限定在不满18周岁。②把父母双亡（包括宣告死亡和宣告失踪）作为认定孤儿的实质要件。③对于父母还健在，但儿童却处于事实上的无人抚养状态的，可以做如下几种处理：故意不履行抚养义务的，可依法责令其履行义务；父母对儿童有忽视、虐待以及其他暴力行为，并不履行抚养义务的，依法剥夺其监护人资格，其子女按照“孤儿”对待；父母确属没有能力抚养，或属于艾滋病家庭、父母在服刑等特殊情况，可以按照《收养法》中的“父母有特殊困难无力抚养”的情形来处理，也可以考虑按照“孤儿”对待。④出于让孩子获得移民身份等目的而正式放弃监护权，并不可撤销的，此儿童也可作为“孤儿”看待。流浪儿童指完全脱离家庭和监护人，连续超过24小时生活在街头，且无可靠生活保障的18周岁以下的儿童。对流浪儿童有两种观点，一是认为流浪儿童是犯罪后备军，从犯罪控制的角度入手展开工作。我国在2003年以前对流浪儿童就持此种态度。二是从儿童福利的角度入手，认为流浪儿童是亟须社会保障的危困人群，他们是社会的弃儿，其流浪的原因可能是多方面的，但根本的原因却是他们的权利没有得到应有的尊重或他们的权利遭受了侵害，需要给予特别的保护。由于流浪儿童现象的复杂性，对流浪儿童的定义也颇有争议。与流浪儿童相关的概念非常多，如流浪漂泊儿童、迁移流动儿童、无家可归儿童、被拐卖儿童、乞讨的儿童。由于这些概念都是从流浪儿童某一方面的特征来定义的，因此很不全面。但在流浪儿童的救助与保护实践过程中，按照流浪儿童与家庭的关系进行分类在国际上是比较通行的做法。目前有两种分法：①Childrenonthestreet——仍然与家庭保持联系的街头儿童。这种情况最典型的是白天在街头工作晚上回家的儿童。②Childrenofstreet——完全与家庭失去联系的街头儿童。除了国际认同和分类上的优势之外，街头儿童这个概念更重要的是内容的广泛性。如果从字面意思来理解，街头儿童的含义是：不管出于何种原因，只要有过街头生活或工作的经历都属于街头儿童。儿童来到街头的原因可以是多种多样的，例如离家出走、和家人一起流落街头、被人拐卖或控制流落街头、迷路回不了家等。他们在街头的生存手段也可以是多种多样，例如，捡垃圾、乞讨、擦鞋等。也就是说，不管是哪类儿童，他们的活动空间一定是在街头。基于以上所述，如果没有特别的说明，文中出现的流浪儿童就是指完全与家庭失去联系的街头儿童。（二）生存状况1.孤儿的生存状况根据民政部救灾救济司和北京师范大学社会发展与公共政策研究所公布的《我国孤儿的现状与面临的困境》报告，2005年全国有失去父母和事实上无人抚养的孤儿57.3万人。农村户口的孤儿数量达49.5万人，占孤儿总数的86.3%。除此之外，全国尚有20万孤儿没有得到制度性的救助。[1]另据2009年12月底的统计，我国共有孤儿71.2万人，其中机构供养孤儿9万人，社会散居孤儿62.2万人。[2]关于孤儿的救助状况，国家规定可以享受孤儿补贴的，是父母双亡的孩子。但父母一方健在或者有法定监护人，却因种种原因无人抚养的孩子，却享受不到国家每年给予孤儿的生活补贴。农村孤儿救助制度成为孤儿救助的软肋。作为儿童救助的特殊群体，我国一直缺乏专门针对其的制度设计与政策支持，只以农村五保制度的方式救助。五保制度为农村孤儿解决了基本生存问题，维护了其基本生存权，起到了最低生活保障的作用，但这种制度性救助水平太低，在实施的过程中甚至还不能完全落实到位。《我国孤儿的现状与面临的困境》报告显示，全国57.3万孤儿中有超过三成没有得到经常性的制度救助，而得到救助的农村孤儿更是少之又少；在农村特困救助 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 最低的省份青海，每个孤儿每年只有110元的补贴。2006年，民政部、国家发改委、财政部等15个部委联合印发《关于加强孤儿救助工作的意见》，将城市福利机构集中供养的孤儿、弃婴与农村散居孤儿统一纳入孤儿保障制度中，是对孤儿生活救助和服务保障的第一个综合性福利制度安排。意见要求各相关部门应采取寄养、收养、集中安置等形式做好孤儿工作。财政部门应当将孤儿救助所需资金纳入城乡社会救助和社会福利事业发展资金；各级发展改革部门要做好孤儿救助规划，力争到2010年，基本达到每个地级市都拥有一所具有养护、医疗康复、教育能力的儿童福利机构；教育部门应当对处于义务教育阶段的孤儿免收学杂费，免费提供教科书并补助寄宿生生活费。这些规划后来并没有完全实现。就规划本身而言，国家对孤儿救助的制度涉及民政、财政等15个管理部门，但是对各个部门又没有规定明确的工作 职责 岗位职责下载项目部各岗位职责下载项目部各岗位职责下载建筑公司岗位职责下载社工督导职责.docx ，更缺乏相应的问责机制，这种充满弹性的制度安排很容易陷入重建设、轻监管的怪圈。另外，在农村地区，儿童福利机构和救助中心非常缺乏，民政部门在考虑大中城市设立儿童福利机构以及流浪未成年人教育、救助中心的工作 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 中，没有将农村孤儿养护机构一同纳入规划。因此，可以说，农村孤儿的救助还只停留在社会救助的初级阶段，因而，在孤儿救助方面，迫切需要遵循儿童平等、非歧视原则，调整对农村孤儿救助的政策，构建农村孤儿救助的新体系。另外，关于孤儿救助还只考虑覆盖范围与覆盖率，还没有考虑孤儿救助标准问题。因此，孤儿养护家庭普遍存在无法负担儿童教育费用的问题，这也是造成孤儿失学、外出流浪或当童工的主要原因。2004年，民政部和教育部提出救助农村特困儿童，对农村“五保”供养的儿童、属于城市“三无”（无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或抚养人无能力抚养）对象的儿童、属于最低生活保障和特困户的儿童，以及当地政府规定的其他需要教育救助的儿童提供救助。对于“五保”和“三无”对象，实行普通中小学免费教育；对于低保户和特困户子女，义务教育阶段实行“两免一补”。高中阶段对这些儿童提供必要的学习和生活补助。但事实上，这些目标措施都未完全落实。2005年民政部牵头组织了自新中国成立后的对全国孤儿的第一次摸底调查，发布了《我国孤儿的现状与面临的困境》的调查报告。该报告显示，全国孤儿中有29.4万人得到了国家制度性救助，其中5.3万人得到城市低保救助，12.5万人得到农村五保救助，11.6万人得到农村特困户救助。在河南、山东等人口大省，农村户口的孤儿所占比例高达当地孤儿总数的95%以上，而其中得到救助的比城市孤儿要少得多，不少地方的救助仅具有象征意义。资金短缺以及缺少长效机制是造成孤儿救助不足的主要原因，再加上制度性障碍，使得大多数孤儿特别是“弃儿”由于身份的特殊性（户籍问题），既被排除在低保制度之外，又得不到专项孤残儿童救助，因而得不到应有的保障，他们不得不流浪乞讨，借以维持生存。这使得孤残儿童救助问题和部分流浪乞讨人员救助问题交叠重合在一起，解决起来更加复杂。2010年，民政部和财政部发布的《关于发放孤儿基本生活费的 通知 关于发布提成方案的通知关于xx通知关于成立公司筹建组的通知关于红头文件的使用公开通知关于计发全勤奖的通知 》，是我国第一部孤儿福利津贴发放的法律依据。该通知对发放孤儿生活费的意义、发放的对象范围、发放标准、资金保障、发放程序和监督等事项都做出了明确指示，“中央财政2010年安排25亿元专项补助资金，对东、中、西部地区孤儿分别按照月人均180元、270元、360元的标准予以补助。以后年度按民政部审核的上年孤儿人数及孤儿基本养育需求，逐年测算安排中央财政补助金额。各地财政部门要统筹安排中央补助和地方资金，建立孤儿基本生活最低养育标准自然增长机制。孤儿基本生活费保障资金实行专项管理，专账核算，专款专用，严禁挤占挪用”。但是，实践中，仍然有孤儿享受不到福利津贴的情况。这也是国外发放现金福利津贴的教训，故而，西方国家越来越倾向于提供福利服务解决儿童福利问题，比如，免费教育、免费医疗服务、免费学校午餐、免费社工心理咨询等，让儿童实际上享有社会进步带来的好处。关于艾滋病致孤儿童的生活照顾与身心健康成长，其主要问题是艾滋病孤儿与其他困境儿童群体之间的平等对待和儿童福利制度化问题。艾滋病孤儿是艾滋病死亡者的遗孤，因为生活在艾滋病的阴影下，仍然受着贫困、歧视与羞辱的折磨。2000年以来，艾滋病预防、治疗和关怀问题终于成为公共政策、社会政策与福利政策议程核心议题之一，其中艾滋病致孤儿童的生活照顾和身心健康成长成为突出的社会问题，河南省政府根据当地的具体情况，创造性地建立艾滋病致孤儿童福利政策构架与服务体系，创造了艾滋病致孤儿童的生活照顾与社会保护的“河南模式”。但是，由于艾滋病预防控制问题的严峻性和艾滋病致孤儿童生活照顾问题的特殊性、紧迫性，艾滋病孤儿的生活照顾与社会保护制度成为困境儿童福利政策中的“特殊政策”，这虽然显示了国家对艾滋病孤儿群体的关爱，但也导致了对其他儿童特别是困境儿童的不平等待遇。2.流浪儿童的生存状况流浪儿童主要靠捡垃圾、乞讨、做廉价小工、卖花卖艺等方式维持生活。他们浪迹街头、居无定所、衣衫褴褛，时常被疾病、饥饿所侵袭困扰。由于生存环境恶劣，连最基本的生存权都难以保障，更谈不上受教育等其他权利了。流浪途中，很多人沾染了各种各样的不良习惯，有的还实施违法犯罪行为。从总体上看，流浪儿童的违法犯罪基本上属于为满足基本生活需要而实施的“穷犯罪”，是正常发展受阻的“生活所迫”。据民政部推算，全国流浪儿童大约有100万。[3]大部分流浪儿童之所以流落街头，是因为或遭遇家庭暴力，或是家庭监护缺失，或是出外打工无着。但也有一小部分并没有被剥夺家庭环境，一般是因为经济困难而流落街头的，有的还定期回家。所以，对流浪儿童采取的救助措施并不是都需要移交给永久性的替代照料机构，而应当根据不同情况区别对待，总之，应当视儿童与家庭、社区保持联系的需求，以及儿童独立和自我依赖程度而定。3.失依儿童的养育方式失依儿童的教养方式，在早期是以机构教养为主，常见的形态是由集体教养的育幼院所提供的对失依儿童的日常生活照顾、卫生饮食、医疗照顾与社会工作的服务。随着照顾理念发展，机构式教养则转变为“小家庭式”照顾方式。另一种以完整家庭为基础的照顾教养措施开始试用，包含有安置时间限制的寄养照顾，以及永久安置的收养服务。目前在儿童福利服务的分类上，多以不同的服务方式来针对不同的对象提供紧急的服务，因此在失依儿童的认定上已较详细地区分为孤儿、弃婴、单亲家庭儿童、服刑人员子女、父母亲职能力不足以照顾儿童等。（三）特殊需求我国孤儿生存和发展面临诸多困境，目前还没有形成一个能够保护所有孤儿的完整的救助保护机制，没有得到制度性救助的孤儿中包括大量的“爹死娘嫁人”的农村孤儿、祖父母年迈无力养护的孤儿、艾滋病孤儿等。孤儿在诸如家庭经济、亲属寄养、教育、医疗、精神心理等方面的困境，也正是他们的特殊需求。第一，精神心理需求。孤儿失去父母的关爱，精神和心理受到极大的打击，再加上受到周围人的歧视、冷落、虐待、打骂等，心理出现障碍的概率大，形成自卑、冷漠、缺少爱的个性，进而影响孤儿的健康发展。通常人们都是在物质上给予孤儿帮助，很少在心理和精神上给予关心。实际上，孤儿在心理和精神方面的需求并不亚于物质的需求，特别是在成为孤儿的早期，其心理需求可能超过物质需求。对于孤儿精神和心理关怀的内容除了教育之外，还包括心理的发育、尊严的获得、家的感受、社会的适应，等等。第二，替代性养护的需求。除了经济支持外，还需要由他人或机构替代父母保护孤儿、照料孤儿的日常生活，以保证孤儿正常成长。全国有12%的孤儿（约6.9万名）生活在儿童福利院和敬老院中；有45万名孤儿由亲属抚养，占孤儿总数的78.5%。[4]其余的为机构和非亲属供养。由亲属抚养的儿童大概分为两类，一类是和祖父母辈生活在一起，一老一小都是需要照顾的对象；另一类是寄养在其他亲属家中，但由于孤儿的加入，引起家庭矛盾的很多，甚至发生亲属虐待孤儿的情况，孤儿很难得到健康的成长环境。即便如此，孤儿的亲属大多不愿意把孩子送到福利院，一般采取自己抚养和送往“儿童村”。愿意送人抚养的多为残疾儿童。第三，教育和医疗的需求。多数养护孤儿的家庭无力支付教育和医疗费用。在没有全部免除教育费用的地区，教育费用占有家庭现金支出相当高的比例，大约1/4甚至一半。但是，孤儿的教育不仅有费用问题，还有教育资源获得的问题。尽管机构养护有种种弊端，而大多数儿童福利院都设置在城市，附近学校教育水平比偏远的乡村高。因此，实践中，有的孤儿接受家庭养护到上初中的年龄，为了得到更好的教育，获得进入大学的机会，又反过来要求进入福利院生活。关于孤儿的医疗保健问题，如果没有国家的投入，是很难自行解决的。目前适用于儿童的大病互助制度和合作医疗制度根本就无法解决儿童看大病的问题。更何况，很多福利院中的孤儿以及无人领养的孤儿本身就是因为某种先天疾病而被遗弃的，他们的医疗费用支出是目前儿童养护家庭或福利机构都难以承担的重荷。第四，基本生活救助的需求。对孤儿的基本生活救助是保障其生存的最低要求。在救助不能到位、救助水平低、不足以帮助孤儿家庭摆脱贫困的情况下，很多孤儿家庭生活在贫困当中。中国涉及孤儿的主要救助制度包括城乡最低生活保障制度、“五保”制度、农村特困户救助制度。其中城乡最低生活保障制度保护力度最大，有5.4万孤儿享受了城市低保待遇，占城镇孤儿总数67.5%，补助的平均标准为每人每年1826元。农村有12.5万孤儿享受“五保”待遇，占农村孤儿总数25.17%，平均补助标准为每人每年1191.1元。[5]第五，财产权保护的需求。财产权保护对拥有一定财产的孤儿具有特别的意义。国外立法对儿童的财产权给予了肯定，比如，《意大利民法典》《日本民法典》。保护孤儿的财产权可以采取以下措施：①建立孤儿财产强制登记制度。通过登记使孤儿的财产与监护人的财产区别开来，待孤儿成年时交由其自行处置。②规定孤儿对财产的管理和处置权要与其年龄、智力相适应，监护人应提供必要的帮助。③对侵害孤儿财产权利的行为，可以借鉴国外“拟制代理人”制度，由拟制代理人为孤儿主张权利，请求赔偿。流浪儿童应当与其他儿童一样平等地享有权利，同时，由于这些儿童的特殊困境，在流浪过程中，失去与原家庭的联系，因此，应当得到特别的保护和照料。在他们的生存和发展中，亟须解决某些方面的需求，这些需求包括基本生活保障、教育、医疗、心理支持等。但是，基于他们处于流浪这一特殊生存状态，怎样满足流浪儿童的需求是需要认真研究和探索的问题。实践中，有超过一半的流浪儿童得到过社会的热心帮助。但是，流浪儿童所需要的帮助不仅是物质上的，据调查，有48.1%的流浪儿童最希望得到的帮助是学习知识和本领。[6]大部分儿童被救助过三次以上，而且是被动救助，有一半流浪儿童表示不喜欢救助站。尽管我们在救助流浪儿童方面做了不少工作，但是，缺少相关的理论研究以及针对流浪儿童的实证研究，采取救助中心救助的方式并不理想，这种方式的救助并不是或不完全是流浪儿童所需要的。《儿童权利公约》指出，暂时或永久脱离家庭环境的儿童，或为其最大利益不得在这种环境中继续生活的儿童，应有权得到国家的特别保护和协助。儿童权利委员会关注儿童的自主权和公民权，指出照料服务工作以儿童所在社区为基地，提供实用的服务，鼓励儿童与家庭、社区重新生活在一起。另外，在考虑解决办法时，应当注意使流浪儿童的培养教育具有连续性并注意儿童民族、宗教、文化和语言背景。儿童权利委员会还强调不能把乞讨流浪的儿童当作罪犯看待。二失依儿童福利社会化发展及制度理论从西方儿童福利发展和演变的历史中可以看到，失依儿童的养护模式对儿童的影响最深刻。养护模式的确立及发展变化由一定的理论模式作为指导，相关的基本理论和养护模式固定化和规范化，又形成一定的制度模式。我们从具体国家的失依儿童的养护理论和制度之间的关系，以及中国失依儿童福利社会化的发展中，也可以看到儿童福利社会化趋势和制度发展之间的相互促进关系。（一）国外失依儿童福利发展及制度理论正如上文所提到的，西方福利思想经历了四个阶段，即古希腊古罗马城邦建立的目的出发的整体福利思想，到表达公平互助的幸福道德观，再到关注人类本身幸福的近代福利源头，直到近代工业革命开始的各种福利思潮出现，福利模式向多元化发展。我们所说的用三套架构来分析福利制度也是从近代福利多元化发展开始的。这三套解释架构之间既有交叉和重合，也有对立，这是由社会思潮、国家体制以及道德的、经济社会发展的复杂性所致。这三套解释架构的简单梳理是：①从社会政策取向来看福利发展，分为机制模式（德国）、补救模式（英国）、社会民主模式（北欧）、东亚社会福利模式（日本）。②根据社会思潮将社会政治制度划分为不同的福利体制，这些社会思潮有社会民主主义，也被看作普遍主义的制度性再分配，政府起决定作用，以北欧为典型；自由主义，兴起于英国的古典自由主义，主张剩余式福利，看中市场和职业福利的作用，而新自由主义则主张市场和民营化趋向的福利体系，以美国为典型；保守主义，也被看作合作主义，以德国俾斯麦保险法为代表；还有英国的社团主义，看中自下而上的保护机制的发展。③从福利保障中责任分担的架构考虑，政府、市场和个人在福利承担中的分量不同，我们看到在机制模式、补救模式中，政府发挥的作用不占主导地位，但当市场失灵，国家又会在其中发挥主导作用，这就出现了北欧的社会民主模式。具体到儿童福利理论和相关制度模式的关系，应该说，儿童福利的发展本身就是补缺模式的结果，以福利需求为导向，儿童作为群体，本身就属于社会边缘的弱势群体的一部分。因此，在分析儿童福利模式背后的思想基础时，流行的社会思潮与儿童福利制度的建构并没有直接而明显的联系，而是各种责任分担理论以及儿童发展观对儿童福利制度模式发挥了重要的影响。这些儿童福利理论包括：国家责任理论、家庭和父母责任理论、儿童权利理论、儿童渐进发展理论、儿童需求与儿童福利理论。在不同理论的影响下，形成了不同的儿童福利理论范式，发展出不同的儿童福利制度模式，包括补救模式、发展取向模式、社会保护模式、福利国家模式、社会参与模式。其中，补救模式把目光集中在孤儿、残疾儿童等困境儿童的福利救助上，强调家庭完整权利，采取放任主义和不干预策略；发展取向模式关注全体儿童的发展，重视儿童社会化发展，投资儿童，支持家庭并强调家庭完整；社会保护模式则采取国家责任主义的策略；福利国家模式强调儿童福利的普惠性；社会参与模式注重家庭保障儿童福利的作用，关注儿童发展，强调儿童福利的多元化和社会化。有论者以美国儿童寄养制度的变迁为例，考察其中反映的儿童福利对儿童的意义，政府、社会和家庭的责任划分等根本取向问题，[7]也能比较好地说明儿童福利社会化发展和制度理论之间的关系。该论者从社会满足需求的程度以及国家对家庭责任的制约视角，将儿童福利政策取向分为自由放任主义、国家干涉主义、尊重家庭与父母权利、尊重儿童权利与自由四种，认为这既是四种观点，也是儿童福利变迁的轨迹，儿童寄养模式的演变清晰地反映出这种发展。自由放任主义又称最少干预主义，强调家庭照顾儿童的责任，这是补缺型福利模式的基础；国家干涉主义则强调公共权力介入儿童福利的合理性，主张从儿童利益出发，当家庭保护儿童的功能缺失的时候，介入保护是国家的责任；尊重家庭与父母权利的观点强调家庭对于儿童发展的重要性，政府的责任在于支持家庭；尊重儿童的权利与自由政策取向则把儿童彻底地从家庭的附庸中解放出来，强调儿童的独立价值。另外，美国寄养制度的演变还反映了现代儿童福利观念与失依儿童福利制度之间的关系。20世纪中叶以后，儿童受虐待和忽视的问题受到关注，基于儿童生存状况的恶化，政府不惜解体孩子的原生家庭，越来越多的孩子被寄养，可以看出，失依儿童的政策变化是对儿童救助需求不断变迁的回应。那么，随着现代儿童福利观念的确立以及对儿童亲权关系重要性的认识，现代家庭寄养的目的有着暂时救助的性质，而最终目的是促进儿童回归原生家庭，其标志是1980年的《收养援助和儿童福利法》。实践中，儿童失去父母或无法回归原生家庭、由亲属养育的情况越来越多，从1980年到1992年，由祖父母养育的儿童有二三百万，比其他形式的寄养数目要大得多。为进一步解说儿童福利理论和发展制度模式之间的关系，此处借用有论者关于儿童福利制度模式的分析。该论者以流浪儿童问题为样本，考察了儿童福利制度及其理论模型之间的关系，[8]指出凡是儿童福利制度发达的国家，其流浪儿童的数量一定会相对较少，流浪儿童的权利也能够得到很好的保障。从对世界范围流浪儿童及儿童福利制度安排的分析可以看出，不同国家根据流浪儿童及其福利明显可以分为三个世界。在这三个世界里，儿童福利制度有着显著的差异，流浪儿童的数量、成因以及受助情况有着显著差异。①第一个世界是福利国家。以瑞典为代表的“社会民主模式”中，政府提供了育婴、托育、家庭协助服务、家庭津贴、儿童收容和安置等一整套儿童福利，从而避免了儿童流浪问题的发生。以德国为代表的机制模式，强调父母教养儿童的权利和义务以及家庭对儿童的重要性，政府在儿童福利上扮演的是辅助性角色。但是德国政府为儿童提供了充分的福利设施、现金补贴和福利服务，并通过完善的儿童福利行政体系加以贯彻实施，也基本上避免了儿童流浪问题。以英美为代表的盎格鲁-撒克逊模式，尽管两个国家都有发达的儿童福利制度，但发展路径并不太相同，英国是最早确立儿童保护“国家监护”理论的国家，其儿童福利制度也由补缺型向制度型发展。美国则坚持福利的补缺性质，也重点关注流浪儿童的问题，但由于美国贫困问题、住房问题、移民问题以及福利改革等因素的影响，使得美国的儿童流浪问题在福利国家中相对比较严重。②第二个世界是原来属于社会主义阵营的国家。这些国家的流浪儿童问题主要伴随社会和经济的转型而来。市场经济改革打破了原来的社会主义儿童福利制度，但又没有在短时间内建立相应的替代制度，反而由于过分强调“市场”而忽视了儿童福利的供给。比如，在俄罗斯，由于政治、经济和社会的快速转型造成了大量儿童流落街头，而对苏联社会主义福利制度的彻底否定，使得这些流浪儿童无法获得充分救助。尽管古巴也面临市场经济的冲击，但其社会主义福利制度保存相对完整，所以儿童流浪问题要缓和得多。③非洲、拉美、南亚及东南亚等地区的发展中国家是第三个世界。这些地区的国家原本就没有完善的儿童福利制度，再加上这些地区是世界上贫困、艾滋病、种族、战争和政治动荡等问题比较严重的地区，因此流浪儿童无论在数量还是问题的严重程度等方面都远远超过世界上其他国家和地区。（二）中国失依儿童福利社会化发展与制度理论就流浪儿童福利发展来说，中国是制度转型带来儿童流浪问题最严重的国家之一。改革开放前我国实行国家-单位福利制度模式。我国一直实行城乡二元分立的发展模式，福利制度的发展也是如此。改革开放前，农民被固定在土地上，不能随意流动到城里，否则将被作为社会的不安定因素收容遣送。这种国家-单位模式在城市中体现为“高就业低工资”的社会保障模式。一般人都通过就业自动获得社会保障。有了工作单位就意味着这个人及其家属的生、老、病、死有了依靠，单位代表政府解决职工福利问题。而孤儿等失依儿童和残障儿童则由民政部门代表国家建立儿童福利院进行抚养。在农村中表现为通过“五保户”制度集体供养那些孤寡残幼人群。在这样一张严密的福利“安全网”下，儿童很难到处流浪。改革开放以后，社会转型打破了原有的国家-单位福利体制，特别是城镇化发展使得农村人口大量涌入城市，带来了大量的流动儿童和流浪儿童。大量涌现的流浪儿童群体，最初被当作社会不安定因素而受到社会各方面的排斥，2003年通过的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》尽管扭转了流浪儿童是违法犯罪后备军的看法，采取自愿救助原则，但这实际上反映出政府在失依儿童福利救助上的被动作用，而且这种救助仅限于生活和安全保障，体现了救助的临时性，不是解决流浪儿童生存权与发展权问题的长效机制。关于孤儿福利发展问题，我国仍然实行着城乡二元分立的福利制度模式。这是我们和西方国家最大的不同，西方国家不存在农村孤儿救助这一部分，在我国其却是孤儿福利制度中重要的一个方面。因为城乡二元结构的存在，对孤儿的救助也在城乡户籍之间体现出不同，比如，在社会救助制度方面，农村孤儿接受五保制度救助，而城市孤儿则接受城市的低保制度救助。由于我国农村人口占全国总人口的半数以上，儿童大约也有超过半数生活在农村。尽管城乡二元格局还会维持相当长一段时间，但我们应当在促进城市人口和农村人口融合、促进城乡一体化而不是二元化、推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化等方面做出制度和政策上的努力，并按照这个基本政策理念，按照对孤儿的投入也是资本投入、是提高孤儿从市场获得收入的能力的观念来构建我国农村孤儿社会救助制度。1998年开始的农村税费改革也为农村孤儿救助新体系的构建提供了政策基础。在此之前，农村孤儿救助资金主要来自村集体经济，部分来自五保户的代耕收入和乡村的公共事业收费，而不是政府的公共财政。税费改革后，70%经费来自政府财政，由各级财政在对乡、村的转移支付资金中提取。这是第一次依靠国家税收及政府间的转移支付来解决孤儿救助经费问题，从根本上改变了我国农村孤儿救助的融资政策。这也就意味着，村社农民互助的集体福利转变为国家福利，孤儿救助的资金也转变为依靠国家税收及政府间的转移支付。这两个转变为我国农村孤儿救助制的转型提供了政策基础。从救助关系看，由于农村孤儿被纳入国家福利的制度体系之中，他们的身份也由原来的五保户变成国家福利政策所覆盖的一个特殊群体，帮扶的主体也由村镇转变为国家。从理论上来说，农村孤儿和城市孤儿的救助开始走上一体发展的道路，但实际情况并不令人乐观。比如，农村的“五保”供养制度并不是专门针对孤儿的救助制度，涉及的孤儿仅限于父母双亡并没有直系亲属的孤儿，而对于有直系亲属的父母双亡的孤儿则没有覆盖到。在中国传统的价值观中，孩子是父系家族的成员，儿童保护是父系家族的责任，只要父系家族中有人在，儿童就应当由父系亲属抚养。国家只有在家庭功能完全缺失的情况下才介入。况且，农村孤儿的主体是大量的“爹死娘嫁人，跟着爷爷奶奶过”的儿童，无法将其纳入“五保”范围。为对农村最困难的群体提供帮助，民政部推出农村特困户生活救助制度，以生活困难状况为主要救助标准，一部分无法得到“五保”救助的农村孤儿得到了这项制度的保护。但这项制度本身属于补救性质，随意性大，标准低，无法为农村孤儿提供适当的支持。2006年印发的《关于加强孤儿救助工作的意见》，是对孤儿提供生活救助和服务保障的第一个综合性的制度安排，表明国家将孤儿救助工作纳入国家福利体制中，但从目前情况看，孤儿救助仍然面临诸多挑战。比如，被遗弃的残障儿童数量不断增多，2014年3月16日，广州某福利院“婴儿安全岛”不得不暂停试点，主要原因是被弃置安全岛的婴儿自2014年1月28日至3月16日达到262名，[9]大大超出了福利院的承受能力。这既是一次对人性的拷问，也是一次对儿童福利制度的检验。这次事件从一个侧面表明，我国孤儿资金投入力度不够，国家对福利院的经费投入不能满足正常开支和儿童养护的需要。此外，我国《收养法》的规定又限制了对福利院孤儿的收养，根据其儿童领养的条件，国内可以收养儿童的家庭数量非常有限，导致大量儿童滞留在儿童福利院。失依儿童的福利政策不仅涉及资金，更涉及对孤儿的养护和教育，这些方面都在更实际的层面体现儿童的福利状态和福利享有的水平。机构内养护模式自18世纪或者更早的时候经由西方的宗教组织和个人传入中国。1949年新中国成立后，受到苏联社会福利模式的影响，机构内集体供养孤儿被认为是最佳的替代性养护方式。这可以看作强调集体价值的意识形态的表现，儿童在机构内过集体生活被认为是实践这种意识形态的最合适的方式。在长达将近半个世纪的实践中，这种占据主导地位的意识形态一直对中国的儿童保护制度产生着广泛的影响。因此，从新中国成立到20世纪90年代中叶，机构内的集中供养模式长期被作为养护孤残儿童的主导方式。官方的主导思想认为，只要条件许可，所有的孤儿都应该在国家的儿童福利院中得到养护，尽管与传统的家庭照料模式相比，院舍式养护更加昂贵，政府需要投入大量的资金。事实上，在一些贫困地区，福利机构并不是总能从国家那里得到集中养护的足够资金，机构供养难以维系。传统的影响、意识形态的要求以及经费限制是影响福利制度的几个互相制约的因素。但是，一个值得注意的现象是，过去被遗弃的儿童大多数是健康的，比较容易找到收养的父母，孩子一旦被收养，就和他们的新父母及家庭具有了永久性的拟制血亲关系，福利院不再承担抚养他们的责任。因此，那个时候，福利院每年新增加的孤弃儿童从总数上看并不多。[10]改革开放之后，我国社会进入快速发展时期，社会风险也在增加，在这个风险社会中，孤儿所面临的风险可想而知，但作为孤儿权利保障最重要内容的儿童监护制度还很滞后，尽管在《民法通则》、《收养法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》和《婚姻法》等法律中都涉及孤儿监护的内容，但系统的可操作性的规定尚付阙如。根据《民法通则》和《收养法》，孤儿监护有五种情况：父母亲友担任监护人、孤儿父母生前所在单位或孤儿住所地的村（居）民委员会担任监护人、民政部门担任监护人、收养人担任被收养孤儿的监护人、无人监护。监护权和替代性养护的关系表现为：①收养的情况下，收养人对被收养儿童有监护权；②家庭寄养中，由民政部门对被寄养儿童行使监护权；③机构集中养护的当然监护人是民政部门；④家庭式照料单位是一种比较新的养护模式，也由民政部门对儿童行使监护权。孤儿监护解决的是谁对孤儿负有法律上的责任的问题，但有些情况下，孤儿监护和孤儿养护是脱离的，要考察哪种养护方式对儿童生存和发展更有利，应从儿童视角出发，而不能从监护人的视角出发。替代性养护制度就是从儿童视角出发，为孤儿、弃儿以及无人照管的儿童提供保护和照料的制度安排，其广义的解释是由儿童亲生父母之外的人有组织地对儿童提供照顾。替代性养护分为临时性和长久性的。临时性的照料是对父母角色的补充；长久性的照顾是对父母角色的代替，包括各种形式的儿童福利机构养护、家庭寄养、收养、家庭式照料等。家庭寄养与收养不同的是寄养父母一般可以固定地领取为养育儿童所发的补贴，并履行临时父母的义务，等儿童到18周岁便可独立。家庭寄养分为亲属寄养和非亲属寄养。养护机构包括大的机构，还包括集合式养护单位（供养较多儿童的家庭养护组织）和家庭式照料单位（儿童通常不超过10个）。可以看到，由民政部门担任监护人的情况下，有三种替代性养护方式：集中养护、家庭寄养和家庭式养护。其中，集中养护是对于那些不能和父母一起生活的儿童或孤儿、弃儿，统一提供住宿安排，以便其得到最起码的照料。在财力不足的情况下，集中养护无法克服其固有的弊端，比如剥夺家庭关爱、与社会隔离等，养护质量大大降低，出现了儿童发育迟缓及高死亡率等问题。家庭寄养是由政府出资或社会捐赠，对接受孤儿的寄养家庭进行补贴，目的是让孤儿享有家庭关爱的一种养护方式。家庭寄养遵循“政府出资，社会支持，家庭寄养，统一监护”的原则，实现了孤儿养育模式由集中转向分散，由封闭转向开放，由机构养护、以养为主的单一模式向多元养育模式发展转变。[11]家庭式养护是模拟家庭的环境，为孤弃儿童提供照料的一种院舍式养护模式。20世纪50年代开始，从提倡机构养护向提倡正常化的家庭寄养转变，通过几十年的实践，家庭养护也暴露出一些问题，比如，儿童安置失败率较高，招募合适的寄养父母困难，在养护服务的供给方面缺少足够的政府支持等。家庭式照料单位不失为一种有益的尝试。前两种替代性养护方式可以根据《关于加强孤儿救助工作的意见》和《家庭寄养管理暂行办法》运作，后一种则是实践中摸索出的介于集中养护和家庭寄养之间的方式，这种方式试图克服集中养护的弊端以及弥补家庭寄养模式资源的短缺，让儿童在这种类家庭的环境中健康成长。另外，儿童福利的专业化、社会化和多元化发展的理念也为孤儿救助体系注入了新的元素。从孤儿救助和养护模式的转变当中已经可以看到孤儿救助和养护的社会化转变，就目前社会发展状态及儿童福利发展主流观念看，可以对失依儿童福利发展做出预判，转型中的中国经过20～30年的经济快速发展以及社会团体力量的培育，有能力为失依儿童福利社会化转变提供来自社会力量的经济和人力资源，国家关于失依儿童照顾观念的转变也将会促使更多失依儿童乃至一般儿童福利保障的法律政策出台，这必定会带来我国失依儿童福利服务模式的转变。这种转变突出表现在两个方面，一方面，确定一种以目标为导向的模式，了解目标群体——失依儿童的特殊需求，通过政策制度设计，将政府主导和儿童特需结合起来，引入现代社会工作理念和方法，开发开放式的失依儿童福利体系，建立政府出资、社会支持、家庭抚养的农村孤儿现代救助模式。类似于目前在很多工作领域开展的政府购买服务的工作方式，在政府工作中引入“市场”因素，政府作为“公共产品”的提供者，其主导性体现在组织、监督和有限的服务供给。比如，农村孤儿作为特殊利益群体，政府有义务和责任提供福利服务，而对于农村孤儿具体的接受教育以及基本生存需求，地方学校和孤儿替代养护家庭也需承担相应的责任。因此，构建一个由政府提供财政支持、社区家庭提供具体服务、社会提供志愿帮助的当代农村孤儿救助新体系，是我国儿童福利政策取向的最佳模式。另一方面，要建构这样一个模式，就需要加强社区建设，促进社区加大对失依儿童救助的公共资源的投入，鼓励和倡导社区参与公共福利服务的方式由分配型向发展型转变。同时，失依儿童福利社会化和专业化的发展依靠社会发展政策的价值取向和现实追求，这种取向和追求体现出一定的制度理性，有论者将这种政策取向总结为四点：一是以家庭保障为基础，在失依儿童的保护中强调家庭寄养模式。以家庭为依托，开展社区互助，开发社区资本。二是促进失依儿童福利服务多元化发展。增加各类救助项目，包括保障其生存权、被抚养权、受教育权、社会交往权等，如家庭生活扶助、亲职教育、休闲娱乐等。而对于农村孤儿来说，则需要将扶贫开发资金更多地投向有利于孤儿救助的社区医疗、教育等公共设施、公共服务。三是构建失依儿童服务网络。儿童福利服务内容由具体的社会工作主体提供，但宏观上，建构一个可持续发展的服务网络则需要政府调动各方力量，挖掘社会各方人力和物力的资源优势，推动家庭、社会及政府的共同参与，形成长效的儿童福利服务支持网络。四是推进失依儿童救助和养护服务的规范化和制度化发展，涉及儿童福利综合性法律的制定，相关政策的制定和实施，儿童福利机制的建设等。[12]三养护模式及其演变（一）西方失依儿童养护模式演变20世纪50年代，西方社会工作中发现孤儿机构内的集中供养会给儿童造成很大的伤害，而且，儿童的年龄越小，在孤儿院内生活时间越长，对儿童的身心发展的伤害越大，故此，在儿童的替代性养护领域，西方一些国家先后掀起了“非院舍化”的运动。到20世纪70年代中期以后，有些国家的孤儿院已经不复存在。事实上，在儿童福利制度设计和表达上，这种非儿童福利取向的机构内供养模式一直都存在，并且影响着现代儿童福利的发展。比如，在处理童工问题时，往往考虑社会稳定和生产秩序，而将童工问题的处理交由工商管理部门和公安部门；对流浪儿童也习惯性使用治安的概念，以送达原生家庭所在地或收容为目标。这些做法体现出对待儿童问题的价值取向，还可能涉及社会多方面的原因。早在19世纪初，新的儿童观已经出现，即承认童年是人的发展的一个重要阶段。特别是代表儿童福利发展初期状况的失依儿童的养育，在价值取向和具体养护方式上都曾发生过变革。比如，从美国的情况来看，[13]19世纪儿童寄养方式的变化就表现在五个方面：①流行于欧洲的以立身为取向的“学徒制”演变为低收入家庭儿童解决出路的一种方式。且由公共事务官员主管孤儿或者其他父母不能及不适合养育的儿童签订学徒合同事宜。②孤儿收容所取代了学徒合同，承担养育失依儿童的任务。但具体的养护方式却与之前机构内养护不同，机构内养护开始和家庭寄养以及学徒制相结合，一些收容所把较小的孩子安置到家庭中去，以便得到更多的照顾；大一些的孩子也被送出去做学徒，以便学到一门手艺，为将来做打算。③孤儿安置计划。因为孤儿的机构养护受到责难，1853年建立了纽约儿童救助会（CAS），致力于将儿童从城市贫民窟安置到乡村中的新教农民家庭去，而把反院舍化和反城市化结合起来。这项改革尽管被证明并不理想，但也反映出对失依儿童养护的积极探索。④儿童寄养制的扩张。19世纪末，由于工业化和城市化的发展，虐待和忽视儿童的现象越来越多，并发展成为一个社会问题。在美国成立的“预防虐待儿童协会”，借助法庭和警察的力量将受虐孩子带离家庭，而安置到其他家庭或孤儿院中。政府也开始意识到虐待儿童和忽视儿童问题的严重性，并意识到儿童失依以及成为不良少年与家庭贫困有直接的关系。⑤政府开始加大介入的力度，儿童寄养工作开始与少年司法体系相联系。1900年年底，在少年司法体系中增加了受庇护儿童的内容，相应的制度比如强制报告制度也开始建立起来。即便如此，争论一直没有停息，矛盾的焦点集中在两个方面：一是机构养护和家庭寄养哪个更好。这个争论既涉及程序问题也涉及成本问题，但核心仍然是价值问题，也就是儿童的利益问题。赞成家庭寄养的一方认为，儿童应当生活在良好的家庭环境中，但寄养家庭的问题是没有血缘关系的父母和家庭，可能会造成亲缘关系的疏离；支持院舍养护的一方则认为，失依儿童得到尽快的安置更重要。二是关于安置儿童的年龄问题也引发了讨论，这也表现出对儿童利益的考量。一般认为，儿童应该在年龄小的时候得到家庭安置，这样孩子可以尽快成为家庭的一部分。进入20世纪之后，特别是到1950年，在美国，家庭中寄养的儿童远多于在福利院中的儿童，到1968年，前者甚至是后者的三倍。在这种变化的背后是政府的积极介入以及儿童福利观念的发展。美国政府在孤儿家庭寄养中的地位和作用体现在三个方面：一是法律政策上的努力。脱胎于1935年美国《社会安全法案》的“儿童援助计划”（ADC，后发展为AFDC）使过去的安置政策衰落。1980年的《收养援助和儿童福利法》进一步明确了社会对于儿童的责任。二是资金支持。根据“儿童援助计划”，联邦政府大大增加了支援贫困家庭的资金投入。1951年，联邦基金已经直接拨款支援城市的寄养工作，1961年支援贫困家庭的拨款有了实质意义上的保障，这样，一些贫困家庭的儿童原来可能需要送到孤儿院或者安置到别的家庭，现在也可以留在原生家庭，获得父母的照顾。同时，州政府在儿童福利体系中的财政拨款的增加也带来了寄养数目的激增。三是严格儿童寄养安置程序，体现在司法力量的介入，再有就是对寄养家庭的检查和监督。有观点认为，美国儿童寄养安置的主要推动力是州政府，也就是说，这是自下而上的运动，州政府倾向于儿童的家庭安置，而不是在孤儿院安置。随之而来的是儿童福利专业化的发展，特别是儿童社会工作发展极大改善儿童福利服务的质量，在这个过程中，也可以看到现代儿童福利观念的确立与成熟。（二）中国失依儿童养护模式的发展1953年开始，中国进入第一个五年计划时期，开始大规模的经济建设。为支持国家建设，中央政府要求全国所有的福利院重新审查受救助者的情况，减少在院人数，节约开支。为贯彻国家经济发展战略，福利院采取相应措施以减轻经济压力，但直到20世纪90年代中后期，机构集中供养方式一直是我国孤儿养护的主要方式。进入21世纪之后，由于社会转型期的社会动荡以及生活方式的转变等因素，福利院收到的被遗弃残疾孤儿增多，大部分无法得到家庭收养，大大增加了福利院的经济负担和养护责任，加之儿童福利观念和儿童权利保护理念的形成与发展，国家和儿童福利机构开始探索多种替代性养护方法，家庭寄养等养护方式开始进入人们的视野。[14]我国的儿童家庭寄养工作，源于最早的民间行为，类似山西大同乳娘村那样的寄养模式发挥着积极作用，尽管如此，政府对失依儿童的救助主要还是采用机构集中养育的方式。现代意义上的孤残儿童家庭寄养实践从20世纪90年代萌芽，先是在北京、安徽、上海、山西、云南、吉林、四川等地试点并逐步展开，目前，家庭寄养模式得到了广泛认可，家庭寄养已经从当初的自发行为发展为普及性的孤残儿童养育方式。在城市的大部分儿童福利机构中，超过一半孤儿采取家庭寄养的安置方式。近几年的孤儿家庭寄养有两个发展特点：一是形成了一些地方模式，例如，北京模式和上海模式，前者的特点是儿童寄养在农村经济状况适宜的家庭；后者则采取将儿童寄养在有经济实力的城市家庭的模式。还有大同、广德、合肥、昆明等城市也相继开发了有自身特色的孤残儿童寄养模式。二是孤残儿童家庭寄养模式正在逐步地规范化。各地方在开展家庭寄养实践的同时，还致力于研究制定与之相适应的政策法规。广东、湖北、山东青岛、四川宜宾等地在总结经验的基础上，制定实施了各具特色的地方性文件。国家的法律政策也在不断完善中，2000年，民政部明确提出要使家庭寄养成为儿童福利事业社会化的一条重要途径，这样不仅能缓解儿童福利院房舍不足的难题，还能减轻福利院的财政压力，更为重要的是家庭寄养模式对于孤残儿童的健康成长和发展有着积极的推动作用。2003年10月27日，民政部发布了《家庭寄养管理暂行办法》，该办法明确提出了家庭寄养工作的目标，规定了家庭寄养工作的管理、服务、标准及规范，以及民政部门在家庭寄养工作中的责任等。[15]以上是从理论上对我国孤残儿童养护状况的描述，但是现实中的情况与国家的设计和理想往往是有距离的，我国孤儿养护的现实就反映出这样一些情况：一是我们仍然拥有依靠家族来抚养孤儿的优势，国家的介入应顺应家族抚养的需求，帮助家族履行抚养孤儿的责任；二是家族抚养孤儿的两大困境，即孤儿养护家庭贫困和家族抚养不足以覆盖所有的孤儿；三是资金激励可能会使领养人从关注儿童转向关注金钱利益；四是抚养孤儿的社会力量还很薄弱且欠规范；五是孤儿养护问题的解决需要一个“儿童友好”的社会氛围。同时，一些地方性经验长期存在并有其合理性，也值得好好总结和借鉴。（三）失依儿童养护模式的地方性经验研究[16]城乡二元分立体制下的孤残儿童救助模式的特点就是城乡分成两条路发展。在城市，国家承担了救助孤残儿童的全部责任，完全没有发挥非政府组织的作用，主要采取机构集中养护的方式。但在农村，政府在儿童福利救助领域发挥的作用则非常有限，家庭和亲属网络承担着大部分责任，农村的孤残儿童被排斥在国家保护之外。改革开放之后这种状况有所好转，但在儿童教育、医疗等方面，农村和城市儿童依然存在极大差距。这些差距影响了儿童福利院对孤残儿童的照顾。下面借用有关学者对大同市儿童福利机构和儿童养护状况的调查来说明相关问题。与其他儿童福利机构情况大致相同，大同市社会福利院监护的也大多是带有残疾或患有重症的孤儿和弃儿，福利院很难为这些孩子找到收养父母。从1983年起，福利院监护的儿童数量持续增加。这种状况使福利院在资金和人员安排方面承受了巨大的压力，并在儿童的教育和康复服务方面遇到困难。为此，他们不得不借助当地的传统儿童养护模式——家庭寄养。因此，大同市家庭寄养项目的开始并不是基于任何理论和理念，而是由于实际的困难，是由于长期的经费短缺而不得不采取的孤残儿童的养护方法，这种养护模式当时并不被政府看好，在社会上也没有被广泛接受。由于当时集中供养被认为是更正规的养护方法，而家庭寄养倍受争议，因此，在大同市社会福利院决定这样做的同时，必须为自己的做法寻找合法性理由。事实证明他们是成功的，经过30年的发展，大同的家庭寄养项目不仅坚持下来，而且还形成了自己的特色，特别是达到了保护儿童的目的。大同儿童寄养项目的特点表现在以下几个方面。第一，成本低。为了达到政治上的合法性，福利院强调资金短缺，不得已才选择了家庭寄养模式。这种低成本的家庭寄养模式的成功，在很大程度上要归功于当地农村乳娘们提供的服务。然而，她们得到的报酬一直都非常微薄。尽管大同市社会福利院尽可能定期地增加寄养生活费，但是支付标准仍然很低。这主要是由于在当时的财政体制下，对孤残儿童的福利救助是地方政府的责任。但大同市地方政府掌握的财政资源非常有限，这也就限制了政府在当地社会福利方面的支出。大同市家庭寄养的成本仅相当于机构内集中供养支出的40%。1997年，大同市每名寄养母亲每照顾一个孩子每月能领取100元的儿童生活费，这个数字只相当于上海市儿童福利院家庭寄养项目规定标准的15%。第二，被保护儿童的国家属性。这倒是无意中体现了国家监护的理念。这一特点也是大同市社会福利院给自己找“说法”的结果。在传统观念和集体主义意识形态的双重影响之下，大同家庭寄养项目呈现出一个有趣的制度特点：一方面，福利院严格地按照主导的意识形态运作：被保护的儿童是“党孩子”，寄养母亲的工作体现了党和国家对孤残儿童的关怀，因此，整个项目运作也就有了一套正规的安置、管理、监督程序；另一方面，传统的、实用的方式也被遵循：在选择寄养母亲的时候强调母乳哺育和母爱，在实际操作中不一定严格按照程序办事，员工很大程度上依靠非正式的制度来指导和支持寄养家长。被寄养的孤残儿童之所以叫作“党孩子”，是因为他们失去父母，必须依赖国家的保护，国家是孤残儿童的唯一救助者，这是社会主义制度的优越性的体现，而共产党是唯一的执政党，孤残儿童理所当然是“党孩子”。因此，每个被孤儿院收养的孩子都姓“党”，这种做法一直延续到1993年。事实上，这些“党孩子”不仅在当地农村不受歧视，还被认为是有优越地位的人，因为在政治上，这些孤残儿童是最贫困的社会群体，政治出身好；而在经济上，他们又是“城里人”，国家承担养护的全部责任，从小就享受公费医疗，长大后国家还负责在城里安排工作。养护模式改革以后，尽管这些儿童拥有的许多特权都被取消了，但是他们仍然能够享有许多农村儿童不能得到的福利待遇。第三，替代性母爱确保儿童养护的质量。事实证明这种做法很成功。实践中，工作人员发现，虽然大多数寄养母亲都不富裕，参加寄养项目的动机各有不同，但是当她们对这些孩子进行母乳哺育两三个月之后，大多数乳娘与寄养的儿童产生了感情。因此，在寄养家庭中长大的孩子心理发育比在福利院长大的孩子更健康，长大成人之后也更容易过上正常的生活。而且，在寄养儿童的保护方面，寄养母亲的双重角色起到了关键性保护作用，一方面，她们是党和国家的代表，寄养母亲的行为和照料的质量代表了国家