“村改居”社区治理过程中存在的问题与对策研究——以无锡市崇安区柏庄一村为例

“村改居”社区治理过程中存在的问题与对策研究——以无锡市崇安区柏庄一村为例摘要通过对我国“村改居”社区组织的研究分析，探索我国现实中“村改居”社区组织的现状，通过分析存在的问题提出解决 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ，并对以后的改革之路提出分析研究。关键词：“村改居”、社区治理、社区居委会、组织建设、基层管理一、我国现实的“村改居”社区组织建设的意义及特征随着工业化城市化的快速推进，我国许多城市周边的村成建制的实现了“农转非”，农村建制的“村民委员会”改为城市建制的“社区居民委员会”。这就是人们通常所谓的“村改居”。（一）为什么要“村改居”“村改居”是一个地地道道的中国“特色”话语。那么，为什么要“村改居”呢？理解这一点，有必要从城市化切入。城市化，在我国也称为城镇化，其通行的理解是指人口由农村向城镇聚集的过程。工业革命前，尽管早就出现了城市，但人类生产和生活以农业和农村为主。工业革命揭开了历史的新篇章，人类生产和生活方式开始向以工业和城市为主转变。工业化和城市化相互促进，引发了生产方式、生活方式、行为方式的变迁，同时导致社会结构、组织、 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的适应性变化。在我国，20世纪70年代末，随着改革开放和社会主义现代化建设号角的吹响，我国城市化重新起步。特别是1992年以后，随着市场经济改革的全面启动，城镇化更是要进入持续发展的快车道。诺贝尔经济学奖获得者、前世界银行副行长斯蒂格利茨甚至这样说：“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。”中国的城市化或城镇化，其规模之大为人类历史所未有，不仅是中国这样一个发展中的大国走向现代化的必由之路，而且会影响世界。但由于长期以来形成的城乡分割的二次元结构，顺利推动并完成城镇化，并不是一件轻易的事。目前，我国城市化主要有两条路径：一是农村人口自发进城从业和生活，并逐步市民化；二是“村改居”，即出于城市化的需要，将城镇周边的农村人口成建制的由农村户籍转为城镇户籍。原农村建制的村民委员会改为城市建制的居民委员会。“村改居”始于20世纪80年代，进入90年代中期以后，在城市化快速推进和城市不断扩张的背景下，“村改居”工作也在政府的主导和推动下如火如荼的进行，在旧村改造、村民转职转产、集体资产产权改制、新型社区组织培育等诸多方面取得了可喜的成绩。“城市，让生活更美好”（BetterCity,BetterLife）这是中国2010年上海世界博览会的主题。其实，不仅城市要让人们的生活更美好，城市化和“村改居”也应让人们的生活更美好。2013年全国“两会”以来，新一届中央领导明确提出“以人为核心的新型城镇化”建设理念，其深刻用意就在于此。“村改居”是城乡二元体制依然存在条件下国家快速推进城市化的重要举措。但“村改居”又是一项十分复杂的社会工程，需要跨过一道道“坎”，不会也不可能全程凯歌。随着这项工作的深入，一些深层次的矛盾和问题已经凸显出来，引起决策层、学术界、基层工作者乃至“村改居”社区新老居民的广泛关注，社会上也有各种议论和担心。如何使城镇化的道路走的更好？如何使“村改居”的路走的更好？人们都以各自的方式进行着思考。显然，“村改居”不是简单地换块牌子（将“村民委员会”变更为“居民委员会”）或居民户籍的更变（有农民变为市民），也不只是道路、居住环境、活动场所、居住格局等硬件设施的建设；同时也要在组织管理体制、公共服务和社会保障等方面与城市社区对接；就村民而言，又是从业领域、生活方式、行为习惯、思想观念等多方面的转变。可见，“村改居”虽然从表象上看发生在村域范围内，但实质上是大社会层面上工业化、城市化、现代化的要求，因而是全方位的农村城市化和农民市民化。有的城市提出“居住社区化、从业非农化、资产股份化、保障社会化、素质市民化”，大体包括了“村改居”的一些主要任务和目标，但不是全部。事实上，社区组织建设也是“村改居”建设中一项十分重要的工程，其建设质量对于“村改居”乃至城市化的发展具有举足轻重的意义。由于城乡二元体制在我国依然存在，要进行“村改居”，首先需要进行组织管理体制的转换，即撤销农村建制的基层群众自治组织——村委会，设立城市建制的居民委员会。与之相适应，基层管理体制也由以往的乡（镇）——村体制转变为街道办——社区体制（街—居制）。可见，转变组织管理体制对“村改居”的重要性是不言而喻的。但是，这不能停留在换牌子上，而必须实现组织职能、管理方式、体制机制的转型，这就要求加大“村改居”社区组织建设的力度。而“村改居”社区组织又有其特殊性和动态发展性，既不能简单套用城市社区组织的框架，也不能停留在农村基层组织建设的层次上，而必须立足“村改居”社区实际，自觉地开展建设。目前“村改居”社区层面上的主要组织还是党组织、居委会两个委员会，近年来有的基层政府也开始在“村改居”社区设置社区服务站。人们一般称这些社区组织为体制内社区组织。总体来说，这些组织是在党的领导和政府主导下建立起来的，是党和政府开展社区建设的组织依托，也是党和政府联系群众的“桥梁”，在“村改居”社区发挥着“枢纽”的作用。但由于“村改居”社区成员在来源、结构上的复杂多样性，这些体制内社区组织在开展工作、履行职能时覆盖面不够宽，还不能很好地适应城市化发展对社区治理的新要求，不能很好地满足新老居民多元化、多层里的需要，未能有效的将外来务工人员及其家属等新居民纳入其服务和管理之中，未能很好地发挥使村民市民化的平台作用，未能成为吸引大众广泛参与、推进社区和居民全面、协调、可持续发展的有效载体。因此，迫切需要从城市化发展的要求和“村改居”社区的实际出发，积极推进“村改居”社区“两委”工作和服务重心的转变，并在完善组织架构、丰富工作载体、创新工作模式、强化队伍建设的探索创新中全面提升其能力。近年来，随着城乡一体化建设和社会管理体制改革创新的提出与推进，“村改居”社区组织对新老居民的作用更加凸显，“村改居”社区组织建设的意义也进一步彰显出来。“村改居”社区组织建设不仅是“村改居”社区建设的重要内容，也是“村改居”社区全面、协调、可持续发展的组织保障。加强“村改居”社区组织建设，也是我国加强基层社会建设和创新基层社会管理方式的重要举措。要将城乡社区建设成为管理有序、文明祥和的居民生活共同体，就需要居民、社区组织、基层政府及其机构、驻社区的单位、社会组织、甚至企业等多种利益相关方合作共治，这就是社区治理的新理念。而社区组织在其中的地位和作用又是不可替代的，可以形象的称其为社区治理的“第一方阵”，因此，它们与社区和居民的联系更紧密，更能将管理和服务融为一体。加强“村改居”社区组织建设不仅具有重要意义，而且具有紧迫性。长期以来，我国的社会建设和管理明显滞后，尤其是对城乡社区生活共同体、社会组织等微观社会缺少自觉地建设意义。由于历史欠账，再加上社会转型和市场化改革未能正确把脉，社会矛盾和社会问题凸显出来，其中相当一部分沉淀于基层。这种现状显然不利于推进和谐社会建设。进入21世纪，我国现代化建设已经站在新的历史起点上，但发展中不平衡不协调、不可持续问题依然突出，特别是社会发展的“短板效应”突出。社会管理工作面临着更加错综复杂的形势、更加严峻繁重的任务。而目前我国社会管理特别是基层社会管理的理念、组织、体制还不能适应新情况、新要求，相当一部分人习惯于用既有的方法解决复杂的社会问题。致使社会管理成本过高效果却不如意。而“村改居”社区又由于“亦城亦村”的过渡性、居民构成复杂、人口流动性大等特征，再加上处在政府主导的强制性制度变迁过程中，多重主体的利益相互纠结，诉求各有差别，极大地增加了解决矛盾的难度。“村改居”社区组织预防和化解基层社会矛盾的任务更为突出。当然，这些组织由于根植于居民，活动于社区，在预防和化解基层社会矛盾方面又有其独特的优势。（二）村改居社区的特征第一是“亦城亦村”的过渡性。“村改居”社区的前身为农村社区，由于城市化的发展被纳入城市规划区，通过实施“村改居”，有农村基层组织建制转变为城市基层组织建制，并纳入城市管理体制，居民在户籍上也由农民转变为市民。从这一意义上来说，“村改居”后的社区已属于城市社区了。但另一方面，“村改居”社区又具有脱胎而来的农村社区的“印记”。在产业结构上，有的“村改居”社区已不再有农业；但一些“村改居”社区还有农地和农业，因而在一段时期里呈现农业和非农业并存的局面，只是农业在产业结构中不再占主导。在社区组织结构和管理方式上，也受以往村社组织结构和管理方式的惯性影响。“亦城亦村”的过渡特征还明显体现在居民特别是原村民群体的行为方式、生活方式、人际交往等方面。“村改居”初期，原村民群体多数延续以往的处世方式，社区网络多以血缘或血亲关系为纽带、地缘关系为基础。业缘关系虽有增强，但在“村改局”社区居民生活中起主导作用的还是乡里乡亲等传统关系，社区大多数居民的社会交往仍处于“半熟人社会”关系中，社会生活圈子比较小，生活环境是比较稳定和封闭的。特别体现在社区内的一些重大活动上，比如一户居民家的婚丧嫁娶事情，互动的群体主要是自己家原来存在的亲朋好友的关系，活动的仪式仍然是传统的方式。社区内本地居民和外来人口日常往来比较少，外来人口的往来也局限于老乡或熟悉的工友之间。人们的群体界限分明，缺少在社区公共空间和生活共同体意义上的互动交往。但是，“村改居”社区又走上了城市化的不归之路。受市场经济大潮的推动和现代城市文明的感召以及新居民入住的影响，再有政府自上而下的“给力”，人们的生产经营方式、生活方式、行为方式、思想观念正在悄然转变，中青年一代的变化尤为明显，更具有开放进取的精神风貌。其结果便出现了“村改居”社区目前“亦城亦村”但农村特质在消退，城市特质在生长的过渡性。第二是居民构成复杂，人口流动性大。“村改居”社区的人口密度比农村社区大，居民结构也比农村社区和纯城市社区复杂得多，既有原居住人口（原村民），又有城市化扩展中新建的商品房住宅小区的新居民，还有相当数量的外来务工人员及其家属，在城市化的浪潮的冲击下，原居住人口也已开始发生分化。有的失地之后同时“失业”了，成为无所事事的闲人；有的则进入企业务工；有的从事个体经营；有的甚至举家迁出，但因户籍在本村，因而又享有集体资产收益或土地出让补偿收益。由于地方政府推行“征地不征村”为主导的低经济成本开发策略，除一些村庄被整体拆除、原居民被集中或分散安置外，多数“村改居”社区虽然耕地被征用却依然延续村庄聚落的形态，甚至变为“城中村”。在这些社区，“本村”居民往往还有自家的宅基地和自有房屋，因而又有数量不等的房租收入。第三是城乡结合的地域特征和居住环境。村改居社区是城市化进程中城市扩展的直接产物。由于城市化发展的要求，需要将以往城市周边的和城市新区包围的农用土地征用，并将村民成建制的改为城市居民。因为，“村改居”社区或位于城市周边的城乡结合部，或位于城区被称为“城中村”。所谓“城中村”，是指在城市扩展的过程中，被扩展的城市新区、城市建筑所逐渐包围，在地域上属于城市规划范围内，但其人员及社会关系未能有机的融入城市，仍以土地及其附着物为主要生活来源，行政管理方面也仍沿袭农村管理体制的城中农村化管理区域。其实，“城中村”不是 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的概念，管理体制的情况比较复杂。二、新时期我国社区组织建设的主要成就第一是完善了相关法律政策，为社区组织建设提供了制度保障。1978年后，按照五届全国人大一次会议通过的新宪法，撤消了“革命委员会”，恢复了街道办事处，1980年，国家重新颁布了1954年通过的《城市居民委员会组织条例》，城市基层群众自治组织得以恢复。1982年宪法首次以根本大法的形式明确了居委会的性质任务和作用。1989年12月26日全国人大通过了《城市居民委员会组织法》，取代原《条例》，其内容也较《条例》更为具体，明确规定我国城市社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。自此，居委会不断得到发展。据民政部统计，1995年全国已有居民委员会11.19万个。随着社区服务特别是社区建设工作思路的提出，街道办事处和居民委员会在社区建设和服务居民当中的作用更加被重视。在由民政部推动的全国社区建设实验区和示范区活动阶段，社区组织建设被作为社区建设的重要内容和组织保障置于重要的位置。2000年11月《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》中，专门就加强社区党组织建设和加强社区居民自治组织以及逐步建立社区工作者队伍作了部署，社区组织建设也由此进入一个新阶段。第二是推进了社区整合，拓展了社区组织的活动平台。社区建设开展以前的居委会，人员少、地域管辖范围小，管理任务主要是面向无单位的纯居民，作用十分有限。在社区服务与社区建设的实践中，各级党政领导和实际工作者普遍意识到，原有的居委会难以承担社区服务与社区建设的任务。另外，社区不宜太小，只有具有一定人口、地域和规模，才能有效利用各种社区资源，发挥其作为地域性生活共同体的功能。进入21世纪以后，全国许多城市都从建设新型社区的需要出发，按照社区的要素（地域面积、户数或人口、居民心理认同等）和功能，进行了居委会合并及社区规模调整。居委会改称“社区居委会”。由居委会到社区居委会不是只换个牌子，而是城市基层组织方式和管理方式的深刻变革。社区整合也不只是一个规模调整扩大的过程，同时也是一个提升社区功能、催生新兴社区组织体系的过程。随着社区组织规模的扩大和资源的合理利用，社区作为地域性生活共同体的功能开始显现，也为社区组织拓展了活动平台。第三是健全了社区组织机构，社区组织新格局基本形成。组织是为完成特定目标建立起来的载体。我国社区组织建设深深地根植于社区服务和社区建设发展的需要，同时又是党和政府主导下区街干部、社区工作者和社区居民群众等多种主体能动活动的产物。经过多年的探索和努力，一个包括社区党组织系列、社区居民自治组织系列、社区群团组织和社区民间、专业化社区服务组织（机构）的社区组织新格局已基本形成。加强了社区党组织建设，社区党建工作的新机制基本形成。培育了居民自治组织，社区民主建设取得了新进展。建立了社区群团组织，社区居民民间社团组织发育成长。发展了专门化社区服务机构，满足社区居民多层次需求。三、我国“村改居”社区治理的特点在我国“村改居”社区的起源是随着城市化进程而发生的。有研究人员指出，1993年，佛山市顺德区推行了一次“城市化”，把农村农民转变为城市居民，同时农村村民自治相应变成了社区居民自治。虽然，我们尚不能确定这是否是我国的首个“村改居”社区，但至少也能说明“村改居”社区在我国己有20多年的历史。查阅有关资料，上世纪九十年代初的“村改居”社区并不多见，主要分布于城市化水平较高、经济发展较好的沿海地区。“村改居”社区真正的兴起是本世纪初，即我国农村地区逐渐开始城镇化建设和新农村建设时期之后。至今，“村改居”建设已然成为各省市推动城市化和城镇化建设的重要手段之一。“村改居”社区建设作为全国各地的普遍现象,是经济发展和城市化的产物，且后者起了主要作用。从经济发展的角度来看，少数经济发达地区，农村的经济结构产生了根本性的变化，基本上结束了依赖于传统第一产业的局面，非农经济己然成了农村集体经济的主体。但从城市化和城市扩张的视角来看，大部分“村改居”社区的产生是城市发展的必然结果。1990年以来,我国城市扩展的速度为年增长率4%远高于同期世界发达国家和地区1.3%的平均值。毋庸置疑在这个过程中，农村土地必然被纳人城市扩展用地。而依照现行《土地管理法》的相关规定，城市和城市郊区的土地属于国家所有，农村的土地除法律有特殊规定规定以外，归集体所有。由此城市扩张到农村的过程也成为农村失去集体所有土地的过程。村民脱离了土地，不论经济、文化水平和其他能否达到城市标准，村民自治不得不转变为居民自治，村委会也就不得不转变为居委会。所以，现在各省市普遍以脱离土地或土地较少作为“村改居”社区推行的的重要衡量指标。这样看来，“村改居”社区的出现和生成很大程度上并不是农村经济社会发展的本身需求，而是城市化和城市扩张产生了“无地农民”而诱发的现象。接下来说一下我国“村改居”社区治理的特点。“村改居”主要是经济发展与城市化进程的产物,“村改居”社区是建置在原村居基础之上的过渡型社区,这就使得“村改居”社区与农村和城市社区存在一定区别的同时,又在某些方面上兼有两种治理形式的特点,从而形成了自身独有的特点。第一是具有城乡结合的空间区域。我国“村改居”社区大部分处于城郊结合部，是城市扩展的产物。由于受到城市第二三产业发展的“外溢效应”的影响,这些区域的农村渐渐突破了传统第一产业的束缚慢慢向第二、三产业发展，直接导致大量的农村土地被用来进行工商业建设和开发。第二是依然存在村民自治性。“村改居”之后，虽然村委会转变为社区居委会，村民转变为居民，但是村改居居民仍然具有明显的“村民自治性”，社区居民自治还未完全取代农村村民自治，传统的宗族和邻里关系依然发挥着重要的作用，公共关系、公共利益等影响村民自治的因素没有发生根本改变。第三是具有复杂的社区居民结构。“村改居”社区的居民既有原住居民也有外来居民，外来居民又分为有户籍居民和非户籍居民，此外还有大量的流动居民(流动人口)。原住民即原来的村民是实行村改居前已生活在本社区的人，这类居民间的关系较为密切；因为“村改居”社区大都地理位置临近城市，房价又相对偏低，且周围聚集着大量企业，所以村改居社区吸引了大量的外来居民和流动居民。第四是部分居民拥有集体资产。“村改居”社区不同于城市社区的较为显著的特征是拥有集体资产。这些集体资产主要包括保留下来或者是改造过的原村民的集体资产和城市扩展过程中中土地征用形成的补偿款，具体形式以房产和地产为主。集体资产归原住居民所有，正是因为这样，原住居民管理社区事务的参与积极性较高。第五是文化素养和观念理念存在差异。“村改居”社区人员构成复杂，相应地居民的文化素养和思想观念也存在差异。原住居民中老年人和少年儿童占多数，他们的文化素质相对较低，老年人的思想观念较为落后；外来居民中的企业主、机关企业单位工作人员文化素质较高，思想观念较开放；小商贩、务工人员、流动人口文化素质相对较低，但大都具有现代意识，他们的归属感较弱。文化素养和思想观念的差异直接的导致村改居社区居民需求的多样化。第六是社区管理繁多纷杂。“村改居”社区作为流动人口的集中聚集区，在日常的社区事务管理中，面临着比农村与城市社区更复杂的情况。农村属于“熟人社会”，社会关系相对较为简单，居民往来相对稳定持久；城市社区具有现代的社区管理体制与结构，居民间交往关系较为独立和简单，政府投入的资源也相对较多。四、村改居社区居委会建设存在的问题以柏庄一村为例柏庄社区总面积1.1平方公里，辖区内现有7个自然村，2个安置小区(柏木苑小区、柏木南苑小区)，另有22个托管小区，设32个居民组，属地管辖3485个居民户，人口12135人。其中常住人口6805人，暂住人口5330人。2008年，社区内现有大小企业35家，年销售1.4亿元，三产商贸单位34家，年销售2.2亿元。近年来，在社区干部和群众的共同努力下，社区先后获得江苏省卫生村、无锡市绿色社区、无锡市无违法建设社区、锡山区文明社区、锡山区和谐社区、锡山区安全社区、锡山区 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 生育示范社区、锡山区关工委“五有五好”先进社区、“五星级”老年活动室等荣誉称号。社区在转型发展中逐步发展壮大，提升品位，在创建文明和谐的新型社区中不断完善服务功能，优化形象。按照“一厅七站七室两栏一校一场地”的要求，2008年建成了柏庄社区服务中心，内设社会保障、社会救助、为民服务、志愿者服务等窗口及其他各类站室，实行“群众的呼声是我们工作的第一信号，群众的要求是我们工作的第一要点，群众的困难是我们的第一责任”的服务理念。社区环境优美，秩序井然，做到了布局优化、道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、河道净化、卫生洁化、服务集中化、管理长效化，成为东亭街道宣传社区文明的一个窗口。社区精神文明建设同样成绩斐然，各条线活动活跃，有丰富多彩的群众性健身娱乐场所和活动团队，切实做到了活动常有，内容丰富，和谐有序，得到了社区居民的热情欢迎和全力支持。2009年10月，柏庄社区在柏庄小区内建成了面积400多平方米，集娱乐、医疗、服务、康复为一体的多元化居家养老服务站，更好地满足了社区老年人的养老服务需求。在实地的考察中发现了柏庄一村存在的问题如下。（一）一些地方忽视条件，人为推进“村改局”作为我国城市化发展策略的举措，“村改居”突出表现了强制性制度变迁中政府能动的主导作用和推动作用，但是，向任何社会历史进程一样，“村改居”的实施也需要一定的客观条件。最主要的条件即是，村民的土地基本上被征用完，产业不再以农业为主，村庄基本上纳入城市规划区。客观条件具备后，经过科学的考察论证，“村改居”工作才能进行。但是，近年来，一些地区和城市在推进城镇化过程中，却出现了忽视甚至不顾客观现实条件和和村民意愿而片面追求城镇化的倾向。有的村庄，产业甚至上还以农业为主，村民的土地只有少量被征用，但地方政府出于“土地城市化”的需求，甚至为了提高当地的“城镇化率”而人为地“撤村建居”，并不顾差别“一刀裁”。在政府的强力推动和各级干部多方“动员”下，一些本不具备“村改居”条件的村庄也走上了“被城市化”之路。从表面统计数字看，城市户籍人口的比例的确提高了，但城市化的其他内容并没有实质性的进展。（二）“村改居”工作难度大、发展不平衡“村改居”工作涉及原村级集体资产处置和原村民利益的再分配、失地农民的就业与社会保障等一系列问题，是一项涉及多方面政策协调并需要多个部门协作的复杂工程，工作难度大。其中清产核资和原村集体资产如何处置的问题，不仅涉及村民之间的利益，而且涉及村民与过渡性集体经济组织、政府等方面的关系，这是“村改居”过程中难度最大的工作，实施过程远比预想的要复杂。一些“村改居”社区在清产核资过程中暴露了许多问题，如产权不清、政府征用农村土地为补偿的问题、土地集体资产处置问题，宅基地上的房屋产权问题，村民资格如何确认，股份如何划分，乱战集体土地形成的违章建筑如何对待，等等，许多问题往往又纠结在一起，难以化解，以致影响了“村改居”的进程，一些“村改居”社区甚至进退两难。（三） 村委会向居委会职能转换不到位首先，在农村管理体制下，村委会即是基层群众自治组织，又是集体经济管理组织，还是协助乡政府来开展工作的准行政组织，经济、社会与准行政职能合一，但城市社区居民没有土地等集体资产，作为社区主体组织的居委会自然没有对集体经济管理的职能。因此，“村改居”过程中就面临集体资产处置和集体经济管理职能剥离的问题，他们涉及原村民的实际利益和收益分配。在“村改居”初期，许多社区居委会不得不承担起原村集体资产的经营管理职责，并继续依靠集体经济的财力、物力和人力支持为“村改居”社区特别是原“村籍”居民提供公共物品。城市化的发展要求“村改居”社区居委会实现工作职能与城市基层社会管理和服务接轨，在协助基层政府及其派出机关——街道办事处面向居民开展工作的同时，组织居民开展自我管理并向社区居民提供服务。但受集体资产改制进展缓慢、体制掣肘、政策落实不到位等因素所困，再加上长期以来形成的农村管理方式的惯性影响，许多“村改居”社区居委会依然基准行政性、社会性与集体经济管理于一身，居委会与经营管理原村民集体资产的经济合作社（或公司）人员重合，有些甚至是党组织、居委会、合作社主要成员三交叉。这种重叠现象难以保障“村改居”后居委会管理服务职能转变的到位。因为，经济合作社或集体资产经营公司是经济组织，其成员为原村民群体，而社区党组织、社区居委会是社区组织，居委会还是以社会性为底色的居民自治组织。如果经济合作社的经济事务与社区居委会的社区管理和服务事务纠缠不清，就会在相当程度上妨碍各自的建设和目标的实现。其次，城市化发展要求“村改居”社区居委会走向开放，凡居住在本社区的常住人口，都是社区居民，都应是社区居委会管理服务对象。但目前，居委会管理和服务的对象仅限于户籍在本社区的人口。居住超过六个与以上的外来人口虽然登记为本城市常住人口，但在“户籍”身份上依然不是本市居民，当然也不是本社区的居民，自然无法享有作为社区居民所应有的权利，如社区居委会的选举权和被选举权。即使是新迁入商品房的小区的居民，虽然户籍在本社区，在正式身份上是新建社区的居民，但不享受原村民集体资产的收益和相关福利，又因居住格局上的区隔、缺少共同的集体、记忆生活方式的不同等，与原村民群体之间的界限明显。再加上“村改居”社区居委会是从原村委会脱胎而来的，居委会成员多为原村民，新迁入的居民较少参与居委会的工作和组织的活动。这表明，“村改居”社区居委会的开放性和代表性还不够，新的社区生活共同体的真正形成尚需时日。再次，“村改居”公共服务尚未与城市完全接轨，社区公共管理经费不足且来源不明确，使社区居委会城街社区公共服务面临尴尬。“村改居”以后，社区公共设施的建设和维护需纳入城市市政管理，公共服务的支出也应由上级拨付。但在实际工作中，往往未将“村改居”社区公共设施建设和公共服务经费等列入政府财政支出。这就导致政府把财政责任推给“村改居”社区，既增加了“村改居”社区的经济负担，也难以实现“村改居”过程所要求的不同类型组织之间的职能分离。另外，一些“村改居”社区居委会乃至“两委”对如何加强“村改居“社区建设缺少清晰的思路，依然按照村委会时期的工作方式来管理“村改居”后的社区，再加上政府部门和街道办事处的指导和支持没有及时跟进，致使“村改居”社区居委会的工作还不能很好地适应城市化发展的要求。（四）“村改居”社区居委会行政色彩浓重，自治功能不足我国的居委会和村委会从产生之日起，就具有组织群众自治和协助基层政府开展工作的双重任务，这在村委会组织法和居委会组织法的相关规定中反映的十分明显。有的学者就曾指出：“中国农村的村民委员会并不是完全意义上的群众自治组织，它具有一定的基层地方行政功能，即政府的目标和任务要通过村民委员会这一基层组织来实现。”其实，居民委员会也是如此。多年来，我们一直也把居（村）民委员会形象地比作党和政府联系群众的纽带。应该说，这种制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 有利于加强党和政府与群众的联系，克服国家与社会的二元对立，但由此带来的问题是，居（村）民委员会缺少了应有的自主性，自治组织的地位难以落实，甚至成为基层政权组织的变相延伸，因为被戏称为政府的“腿”。近年来，随着城市化的迅速推进，城市管理的重心下移，社会管理和公共事务的任务相当一部分下移到基层，街道办事处和社区居委会变成了社会管理和公共服务任务的主要承接者，而街道办事处又往往以“准政府”的姿态出现，更多的是在布置工作，扮演“二传手”的角色。再加上社会服务机构发育严重不足，于是社区居委会成为“漏斗”的底端，变成承接各种下派任务的“筐”，不仅要承担许多常规性任务，而且要完成政府部门和街道办事处下派的大量临时性工作，还要接收各种检查评比和考核。于是便出现了这样的现象：一方面，强调居民自治，强调居委会作为群众自治组织的法定地位；但另一方面，，居委会的行政化倾向似乎有增无减。事实证明：法律的规定和居民的选举（即便是直选或海选），还不足以保障居委会真正成为居民的自治组织。在“村改居”社区，居委会行政化色彩也十分严重。具体体现在：①“村改居”社区居委会被纳入了城市管理体制后出现行政科层化倾向。居委会成员的人数、任职条件、待遇由街道确定；来自政府部门和街道办事处的各种检查、评比和考核，使居委会动作变形，甚至唯上面的要求马首是瞻；转制之前居委会办公经费等还主要靠原集体经济负担，转制后改由街道拨付，但办公经费普遍偏少，且缺少使用自主权，有缺口就需专门打报告向街道申请，希望街道再批一些，为了争取支持还要向街道主管部门“领导”求情，这也增加了居委会对政府和街道的依赖。②居委会组织群众自治和协助基层政府开展工作主次倒置。原来的村委会尽管也要协助乡政府开展工作，但毕竟以自主管理村内经济、社会事务为主，而“村改居”后，社区居委会的工作重心转向社区管理和公共服务，协助政府及其街道办事处的工作增加了许多，如社区的计划生育、综合治理、环境卫生工作、社区文化教育、精神文明创建、失地农民的社会保障和再就业服务、“双拥”工作、困难居民的低保与救助、外来人口服务和管理、协助政府开展征地和拆迁工作及拆迁居民的安置，等等。尤其需要指出的是，在压力型管理体制下，原本是协助政府基层部门和街道办事处开展的“协管工作”在时日的累计中习惯成为居委会的“任务”，加班加点也要完成，而自治事务则成了可多可少、可做可不做的事。如相当数量的“村改居”社区居委会都面临着协助政府征地、拆迁等任务，这项工作涉及多方的利益关系，基层政府也无法超脱，工作难度很大，居委会扎根居民，配合做群众的“工作”变成不可推卸的责任，甚至成为一些“村改居”社区特定时期居委会工作的“重中之重”。③居委会作为群众性自治组织，从法理上说，其权力来源于居民及居民会议的授权，在授权范围内办理社区居民自治的事项；但“村改居”后，这一自治组织在相当程度上是在协助政府开展社区管理和公共服务工作，“协管”工作甚至成为其“第一要务”。这就难免让居委会角色错位。居委会犹如政府在社区的代理人，接受基层政府委托或下放的权力开展工作；而基层政权和街道办事处成了居委会的授权方或“庇护者”。这样一来，基层政府及其街道办事处与居委会的关系名义上是“指导与被指导”，实际上成了变相的“领导与被领导”。四、职能转换中的“村改居”社区居委会随着我国现代化建设的深入和基层社会管理体制改革的推进，社区组织的地位和作用日受到重视，社区组织也不再处于社会的边缘。城乡社区居民委员会的建设更是受到党和政府的重视，也日益为城乡社区居民所关注。作为法定基层群众自治组织，城乡社区居民委员会已成为我国体制内的群众自治组织。“村改居”是我国特有的城市化路径，即在城乡二元结构依然存在的条件下，由政府推动和主导在城市的周边地区或小城镇成建制的实施“农转非”，将居民的农业户籍成建制改为非农村户籍，将“村民委员会”这一农村基层群众自治组织改为城市性质的“社区居民委员会”。“村改居”社区居民委员会正是这一转变过程中过渡性的一环，它既与村民委员会（简称村委会）和纯城市社区居民委员会（简称居委会）有着联系，又有着自身的特点和职能。为了更深入的展开相关研究，首先需要对村民委员会与城市居民委员会做一对比分析。城市居民委员会和村民委员会在法律地位上都是基层群众性自治组织。《中华人民共和国宪法》第一百一十一条明确规定：“城市和村民按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《居民委员会组织法》规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》也规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行居民选举、民主决策、民主管理、民主监督。”居民委员会和村民委员会作为基层群众性自治组织，具有如下六个方面的共同特征。（1）群众性。我国城市的居民委员会和农旬的村民委员会，都不是国家政权组织，也不是其派出机构，而是一种群众性组织。居住在某一地区的居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都是居民委员会组织的成员。居民委员会主任、副主任和委员，也不由政府任命，而由居民选举产生。（2）自治性。自治是相对他治而言的，其基本含义是指自己办理自己的事情，学术化一点说，就是自主治理。自治性是居委会和村民委员会的本质特征之一。主要是指在国家法律法规和政策规定的范围内，居委会和村民委员会拥有自主权和自决权，能够依法办理与自身权益相关的公共事务，组织居民实行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。但居民委员会和村民委员会的自治权有是有限的，要受到两个方面的边界条件的约束。一是要在国家法律法规和政策规定的范围内开展自治，这是其法律政策边界；二是要接受中国共产党的领导和政府的指导，这是其体制边界。（3）基层性。居民委员会和村民委员会是设立在国家最低一级行政区划之下的社会组织，在城市设在街道办事处（城市基层政权——区政府的派出机构）之下，在农村设在乡（镇）政府之下，是直接由广大居民（村民）所构成的基层组织，并且直接面对居民（村民）。（4）地域性。居民委员会和村民委员会都是地域性的群众自治组织，每一居民委员会或村民委员会都有所辖的地域范围，都有明确的地域边界。在城市、居民委员会组织一般都具有邻里、街坊关系，或居住的地理位置较近。在农村，村民委员会一般是一个大的村落或几个小村落联合设置，由于农业以土地为最主要的生产资料，村民以地为生，再加上村民村落式的居住格局，祖祖辈辈生活在一个村子里，因此，村民的居住地域观念要比城市居民强得多。因此，村民委员会设立，正是根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则进行的。（5）广泛性。居民委员会和村民委员会组织具有广泛性，主要表现在两个方面：其一是存在的广泛性，居民委员会和村民委员会是我国广大城乡普遍设置的基层社会组织，遍布所有的地区，概莫能外；其二是成员的广泛性，居委会组织和村民委员会是一定区域内的全体居民构成的社会组织，而不像其他组织如共青妇组织或业主委员会等对其居民有性别、年龄、职业、房产和其他社会属性的限制。（6）综合性。居民委员会和村民委员会又都是综合性的群众自治组织。这种综合性主要表现在：首先，与业主委员会、民间社群组织相比，居民委员会和村民委员会的自治功能教宽泛，而业主委员会、民间社群组织的自治功能较单一。如业主委员会的职责是依法履行物业管理，而“不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动”。其次，城市居民委员会和村民委员会既要办理自治事务，同时负有协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关工作的责任。《居民委员会组织法》第三条关于居民委员会的任务，就有协助维护社会治安，协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作的规定。2010年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，将城市社区居民委员会的主要职责进一步概括为三大项，即“依法组织居民开展自治活动”“依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作”“依法依规组织开展有关监督活动”。其中，关于“依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作”，文件基于社区建设的新要求，列出了社区治安、社区矫正、公共卫生、优抚救济、社区教育、劳动就业、社会保障、社会救助、住房保障、文化体育、消费维权以及老年人、残疾人、未成年人、流动人口权益保障等工作。《村民委员会组织法》也规定：“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”可见，村委会和居委会具有“官民”二重属性，是党和政府联系群众的桥梁和纽带。但是居民委员会和村民委员会又是我国社会长期存在城乡二元结构背景下的基层组织设计，它们分属于城乡两种分割的组织管理体系。城市居民委员会属于城市组织管理体系，即区政府——街道办事处——居委会体制；而村民委员会则属于农村组织管理体系，即县政府——乡（镇）政府——村委会。也正是由于这一基本区别，带来了如下主要区别。（1）工作经费来源的区别。在城乡二元制结构体制下，由于差别化的城乡政策，资源不适当的向城市倾斜，这也反映在城乡自治组织工作经费来源的区别上。区民委员会和村民委员会虽然都是自治组织，但二者的工作经费来源很不一样。这反映在法律文本的规定上。《居民委员会组织法》第十七条规定：“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准、来源，有不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居委会同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。”《村民委员会组织法》第三十七条规定：“人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件；人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担。村民委员会办理本村公益事业所需的经费，有村民会议通过筹资筹劳解决；经费确有困难的，由地方人民政府给予适当支持。”可喜的是，近年来，随着城乡一体化建设的推进，各级政府增加了对农村的财政转移支付，加大了对农村公共物品的供给力度，公共服务开始向农村社区延伸，农村社区工作站的工作经费多数以由政府承担。（2）工作职能和任务上的区别。居民委员会和村民委员会在法律地位上都是基层群众性自治组织。但村民委员会还具有经济管理和服务职能。土地是农村和农民最重要的资源。新中国成立后，通过合作化运动和人民公社，我国农村土地实行集体所有制，实质上是农村集体所有，延续至今，并在宪法中得到确认。改革开发以来，广大农村实行家庭联产承包经营制，在统分结合、双层经营体制下，村民委员会代表着全体村民管理土地等集体资产，并负有服务、组织、发展农村经济的重要职能和任务。2010年修订的《村民委员会组织法》第八条规定：“村民委员会应当支持合组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和经济发展。村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。”相比之下，城市居民委员会并不具有经济职能。但城市居民委员会在办理社区居民公共事务以及协助政府开展公共服务方面承担着教村委会更多的责任。并且，随着城市基层管理的复杂化和公共服务覆盖面的扩大，这方面的任务还可能增加，需要居委会和其他专业化组织机构承接。当然，随着农村社区建设的兴起，村委会等农村社区组织在社会管理和公共服务方面也需进一步彰显作用，大显身手。（3）成员来源上的区别。村民委员会和居民委员会成员，包括主任、副主任和委员，虽然法律对其候选人是否必须为本社区居民没有明确规定，但以往村（居）委员会成员都来自本村或本居住地区，村委员现在依然如此。法律还规定：年满18周岁的村民或社区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；依照法律被剥夺政治权利的人除外。近年来，城市居委会成员来源和构成发生了变化。在社区建设中，许多城市将社区“两委”（中国共产党支部委员会、社区居民委员会）成员纳入职业化的社区工作者队伍建设和管理，面向社会招聘或招考转职社区工作者，并通过“街聘民选”的方式进入居委会。这种做法扩大了选任用人的范围，有利于居委会成员的年轻化、知识化和整体素质的提升，但也连带出现了新的问题。（4）与居民关系的密切程度存在差别。在我国农村，村民委员会有着多重身份，不仅是村民自我管理自身事务的法定组织，在现实中也是协助乡政府面向村民开展工作的“准行政”组织，更有代表全体村民管理土地等资产的任务，承担着服务、组织、发展农村经济的重要职能，因而与村民的经济利益关联度高。再加上自然形成的村落式的聚居格局，村落之间的边界清晰，村民的生产和生活基本上在本村范围内进行，以农业为主的农村生活又相对简单，工商业组织和其他社会组织渗透教少，因此，村民委员会是名副其实的农村社会生活中的主体组织，其权责教城市居民委员会要大。这也是村民委员会选举之所以为村民所普遍关注甚至投入极大热情的主要原因。《村民委员会组织法》第三章对村民委员会的选举做了详细的规定，赋予了村民直接参与选举的权利。而城市社区居民委员会，尽管也具有准行政性、社会性的“官民”二重属性，并且随着社区建设的深入和公共服务向社区的延伸，其地位和作用越来越重要，越来越多的得到社区居民特别是特殊群体的认同，但与大多数居民的利益关联度还不是很高。就体制内人员来说，他们与工作单位的关系更为密切。因为，单位不仅是其工作的场域，而且依然是个人获得收入、权力、声望、福利等社会资源并建立社会关系的主要平台，同时也是执政党开展工作、政府实施管理的主要通道。此外，伴随着市场经济的纵深推进，和城市社会生活的丰富与发展，各类中介服务组织、社会组织乃至草根性的民间社群组织在城市大量涌现，而且吸引了许多城市居民的参与。因此，城市居民与社区居委会的关系不如村民与村民委员会那样密切也在情理之中。五、社区组织建设与基层管理体制的改革创新组织是载体，体制是保障。“村改居”社区组织固然主要在“村改居”社区这一层面存在和发挥作用，但又处在复杂的社会生态系统之中。在这些外部社会环境中，管理体制具有重要的影响，这在村改居改制乃至我国社会转型过程中显得尤其突出。因此，“村改居”社区组织建设研究在重点聚焦社区组织体系中各类组织自身的培育和建设的同时，又要关注基层管理体制的改革创新。（一）我国城乡基层管理体制之检视“村改居”社区既然是城市化发展中由农村向城市社区的过渡，因此，考察“村改居”社区组织建设的体制环境，就需要全面了解我国城乡基层管理体制和组织体系。1、我国基层管理体制的演变新中国成立以后，如何进行社会主义改造？如何在一穷二白的基础上建设社会主义？在特定的国内外环境下，也基于当时对社会主义的理解，我国确立了建立社会主义公有制和尽快实现工业化两大任务目标。前者是通过在全国范围内对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造完成的，在城市实行全民所有制，农村实行集体所有制。而为了快速实现工业化，国家在公有制的基础上，选择并逐步走上了计划经济和城乡二元体制的发展道路。由此，也形成了城乡有别但又具有同构性的基层管理体制和组织体制与户籍制度。在城市，基层管理体制是以“单位制”为主导。以“街居制”为辅助的体制。“单位制”（全称应为“单位体制”）是我国计划经济时期城市普遍采用的组织形式，其特征首先表现为行政依附性。在单位与政府的关系上，所有基层的机关、企事业组织等都是国家管理体系中的一个组成单元，就如同机器上的一个“零部件”。其次是职能泛化。就单位的职能而言，单位不仅有在社会分工体系中的特有职能，同时需要履行大量社会的、政治的职能。再次是横向的封闭性。在高度集中的计划经济体系和行政管理体系下，单位建立的是纵向的上下“条”的关系，单位与单位之间的横向联系很少，大大小小的单位都自成体系，资源流动困难。最后是“单位办社会”。“进了单位门，就是单位的人。”单位成员要在单位工作、升迁和发展，他们的工资福利、住房、医疗要由单位包下来，甚至退休后的养老保障乃至家属的就业、子女上学也需要单位考虑。单位俨然就是成员的“大家庭”，可以说，“单位人”已全面“嵌入”单位之中。“街居制”是与“单位制”并存起拾遗补阙作用的基层社会管理体制。20世纪50年代，为了加强对城市非单位居民的管理和巩固城市基层政权的社会基础，城市基层政权组织设立了街道办事处作为派出机关，并按居民的居住地区成立了居民委员会，主要管理对象是没有工作单位的职工家属和其他所谓的社会闲散人员，以实现对所有城市居民的组织化管理。在农村，基层管理体制几经变动，但改革开放之前实行时间最长且定型化的就是人民公社体制。人民公社体制在所有制上实行“三级所有，队为基础”，但又是“政社合一”的组织，自上而下的行政性管理和控制色彩浓重，这又极大地限制了生产队和农民的生产经营自主权。以历史主义的态度分析，改革开放之前城乡基层管理体制和组织体系与户籍制度，是适应计划经济条件下基层社会管理的需要而建立的，明显地打上了行政本位和特定时代意识形态的烙印，并且他在组织职能上明显地体现出“总体性社会”下政党不分、政企不分、政事不分、政社不分的特征。随着时间的推移所隐含的问题日显突出，特别是严重的抑制着基层社会的生机和活力，迫切需要做出调整和变革。其中，农村“政社合一”的人民公社体制更是如此。中共十一届三中全会吹响了改革开放的号角，三中全会后改革大幕首先从农村拉开，家庭联产承包责任制的推行使农民获得了生产自主权，为了更有效地开展自我管理，一些农村的村民于80年代初又组建了村民委员会这一群众性自治组织。此后，在中央的支持和倡导下，村民委员会普遍推开，并于1982年正是载入《宪法》成为一项国家制度。之后，中央正式决定撤销人民公社，建立乡政府。至此，乡村管理体制在农村正式确立。在城市，20世纪80年代中期以后，企业改革的深入和城市化的发展对城市基层管理服务提出了新的要求。因应这一需要，政府开始探索管理重心的下移，倡导和推动开展社区服务，90年代进一步拓展为全国范围的社区建设。在这一热潮中，各地城市进行了许多探索，在城市基层管理体制和社区组织体系上也做了富有创造性的探索。上海市将社区建设与城市管理体制改革相结合，将社区定位为街道辖区层面，率先探索“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制和“条块结合、以块为主”的运行机制，引起了较大的反响。沈阳市则将社区定位于居委会辖区，突出其地域型社会生活共同体的内涵，并构建了社区党组织、社区成员代表大会、社区管理委员会（后改为社区居委会）、社区协商议事委员会“四位一体”的社区组织体系，在全国的影响最大，此后得到民政部的肯定并在全国普遍推广。上述社区建设及城市基层管理体制改革，成效是多方面的，但最为根本的是社区的功能得到重视，社区的自组织机制得以恢复并逐步发育。三十多年来，从农村“乡（镇）——村”体制的设置到城市社区建设的兴起和管理中心的下移，基层管理的这些变迁放佛在不经意之中发生，但却是代表着我国基层管理改革方向的历史性进步。2、我国基层管理体制进一步改革创新的必要性在肯定已有成绩和进步的同时，我们又必须正视城乡基层管理体制目前存在的问题。在积极推进和会建设和社会管理体制改革创新的今天，我们更应有这样的自省。鉴于本书是研究“村改居”社区组织建设的，而聚焦与“村改居”社区组织建设密切相关的基层管理体制改革问题，自然首先需要聚焦城市社区管理体制改革创新。因为“村改居”社区已经跨进城市管理体制。首先拟就城市社区管理体制存在的问题及其改革创新的必要性开展讨论。另外，与社区建设密切关联的城市基层管理体制改革还涉及“单位制”的改革问题。（1）城市社区管理体制的改革创新问题社区管理体制也就是管理社区的体制，它是政府各层次、各部门在社区管理中与各类社区组织、社区居民以及其他社会服务机构之间关系和全能配置的定型化、制度化。社区建设的确增强了城市社区的功能，承接了社会转型过程中企事业单位剥离出来和政府转移出来的许多社会职能，已成为重构我国城市社会管理体制的一项基础工程，预示着我国城市基层社会整合机制的一次创新。但是，将目前城市基层社会管理体制看作一种与“街——居体制”判然有别的制弱化，社区的功能受到重视。但街道办事处不仅依然存在，而且随着城市管理中心的下移和社区建设的推进，其职能和地位也发生了适应性改变。因此，不仅把目前的城市基层管理体制归结为“社区制。”更为重要的理由在于，基层社会管理涉及的基本关系实际上是政府与社会（社区是它的基本组成部分）的关系。而现阶段就总体而言，我国城乡基层社会管理体制中政府与社会（社区）的关系尚未有根本性的改变，行政全能主义的体制性弊端仍然突出。无疑，不要政府介入社会管理的想法不仅是幼稚的，也是有害的，但政府管理社会和社区又有一定的边界。就法定社区这一层面而言，现阶段社区依然是国家治理的单元，而非真正的地域生活共同体。作为居民群众自治组织的社区居委会也并没有改变一向被人所诟病的“政府的腿”处境。政府行政管理和居民自我管理严重失衡，抑制了社区共同体的自组织功能的发挥，也抑制了社区居民组织成长发展的空间。因此，在城乡社区组织建设中，不能单纯的抓社区内各类组织的培育和建设，而必须以增强社会生活共同体的自我管理能力和自组织能力为着力点，在改革和创新社区管理体制上及时跟进，理顺政府与社区的关系，为社区居民组织的发展提供体制和机制保障。正如有的学者指出的：“不进行基层行政体制改革，仅仅改革居委会组织，是难以形成新型社区管理体制的。”我们还可以进一步补充说，不进行基层管理体制改革，新型社区组织体系也难以形成，社区组织建设的效果也会大打折扣。（2）各处机关事业单位的“单位体制”遗留作为计划经济体制的伴生物，单位之时就我国城市管理中的“体制内”组织而言的。随着改革的深化，单位制的作用弱化，但不同组织，情况又不尽相同。国有企业在改革中要与市场经济对接，最先开始冲