引 言
自然资源既有经济效益，又具有生态效益，且生态效益大于经济效益。正因为自然资源具有生态效益，在维持生态系统平衡方面起着重大的作用，所以我们有时称自然资源为生态资源。保护自然资源的生态效益，就是保护生态环境，保护人类的生存、发展的前提和基础。但在社会经济活动中，自然资源的生态效益、生态环境的价值和特点并没有得到全面的认识和充分体现，生态环境保护和利用的外部效应突出，保护和受益脱节现象显著，“公地悲剧”普遍存在。在自然保护区等重要生态功能区的保护方面，国家并没有对自然保护区为保护生态环境而经济利益受损的主体给予合理的价值补偿；在流域生态保护方面,上下游之间存在着保护效益的无偿占有、或者破坏代价的不合理承担。这些问
题
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不解决，将会影响人们保护生态环境的积极性，国家生态安全问题将会日益严重,洪水、干旱以及沙尘暴等灾害将严重威胁着国家和区域的可持续发展。在这些问题中，一个共同的特点是:要保护生态环境，就必须在保护中调整相关方的经济利益关系，或者说是通过调整经济利益来激励保护行为，仅仅依靠行政管制手段是很难奏效的。需要建立以调整相关方经济利益关系和激励为目的手段来解决，这就是生态效益补偿机制。从环境经济学角度看，它是一种将社会经济活动产生的环境正外部性和负外部性内化的机制，是一种激励保护行为的手段，同时兼有融资功能；从环境法学角度看，它是通过制度化设计规范人们的生态环境保护行为，协调其背后的利益关系，促进社会公平的工具。
我国自90年代初期以来，已经在广西、江苏、福建、辽宁、广东、河北、云南等地进行过征收生态效益补偿费的试点工作，有些地方制定了征收生态效益补偿费的管理办法；征收生态效益补偿费是环境资源有偿使用原则的重要体现,是生态效益补偿的一个阶段，因而是生态效益补偿的重要内容。在国家经历了影响全国范围的三件生态环境大事件后
以及1998年森林生态效益补偿在法律上的确立，人们认识到单单针对资源利用的负外部性进行的征收补偿费制度，还不能保护无辜受损者的利益,也不能从根本上遏制生态环境继续恶化的趋势。更多的应该考虑重要生态功能区、生态环境脆弱区与我国最贫困区重合性的现实，对这些区域居民资源保护行为进行补偿，以激励这种正外部性行为。于是生态效益补偿的探讨从征收生态效益补偿费转到了对保护、建设生态环境的主体进行补偿,以激励生态效益的足额持续供给。但目前在全国推广生态效益补偿面临着许多问题：一是除了《森林法》对生态效益补偿作了原则性规定
外，我国环境保护法没有对此提供法律保障，导致各地出台的管理办法在补偿主体、补偿对象、补偿
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等方面存在不一致现象。二是理论界对生态效益补偿认识模糊，对外国生态效益补偿的理论发展现状尚缺乏全面探讨；对国内生态效益补偿的具体做法缺乏足够的理论关注。因此，从理论上阐明生态效益补偿的内涵，分析生态效益补偿法律关系的特征，并针对我国目前生态效益补偿立法存在的问题，提出完善的措施，将对构建生态效益补偿法律制度提供参考。
理论研究是对前人研究成果的批判与继承上不断完善的，生态效益补偿的研究也不例外。由于生态效益补偿是个比较新的课题，国外目前的论述不是很多。国内有一些学者开展了一些有益的探索和研究。总的来说，从环境经济学角度研究的较多，且研究的重点集中在森林生态效益补偿，如森林生态效益补偿的计量评价和计量模型，森林生态效益的交互作用及叠加效应，森林生态效益补偿依据、补偿标准、补偿范围、补偿办法以及基金管理方法等方面。对生态效益补偿从环境法角度探讨的文章有《生态补偿的法律制度化设计》、《论我国森林法上生态补偿制度的完善》、《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》等，探讨这方面问题的学术专著目前还没有出现。这些理论研究启发了作者的思维，为本文的写作提供了基础。但对许多问题作者有不同的看法。
生态效益补偿法律含义的界定是展开生态效益补偿法律制度研究的逻辑起点，但其定义尚未统一。不同学科的学者囿于自身研究领域，对生态效益补偿的理解侧重点各有差异。生态学多从生态系统的整体性出发，强调的是生态系统的自我恢复或人为修复，常用“自然生态补偿”。而经济学则多从社会经济效益最大化出发，强调的是成本与收益的均衡，主要以庇古税理论或科斯定理来定义生态补偿。生态学和经济学上的生态效益补偿理论为法学上生态效益补偿含义的界定提供了理论基础，但法学上的生态效益补偿应从公平和正义、权利和义务的角度来定义。作者认为，生态效益补偿是指为了实现生态系统生态功能的持续供给和社会公平，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及对为改善、维持或增强生态功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿。该定义指出了生态补效益偿的目的、主体、依据、形式和阶段。
对于生态效益补偿法律关系的客体，我们认为，它既不是生态效益，也不是自然资源或环境，而是生态效益补偿行为结果。在“抑损性”生态补偿中，国家享有要求自然资源的合法开发利用者缴纳生态补偿费的行为结果，同时自然资源的合法开发利用者也有应当作出缴纳行为的结果；在增益性生态补偿中，生态调节性功能的有意提供者、特别牺牲者也有要求国家作出补偿的行为结果，国家亦应有向其作出补偿的行为结果。只有当补偿行为完成并产生一定的结果，生态补偿法律关系中主体的权利义务才得以体现和实现。
在生态效益补偿的研究中，关于生态效益补偿的理论基础或理论依据问题，目前主要有两种观点：一是劳动价值理论，二是外部性理论。但我们认为，这只解决了生态效益补偿的经济学基础，是不全面的。笔者认为，应从生态学、经济学、法学角度寻找其理论依据。
生态效益补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。“利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。与利益协调的经济协调和观念协调不同，利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看，利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的，利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。”
强调法律制度在生态效益补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。然而，我国生态补偿规定大多是政策层面的，而且政出多门，未形成完整统一的向社会公布的政策文件，这给生态效益补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。实践证明有必要及时将其上升为法律规范，“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。针对我国目前法律体系存在的诸多问题，作者认为应该从环境保护法结构和内容上下功夫。最后，还需要说明的是，本文所研究的生态效益补偿制度是定位于环境保护法的基本制度范畴的。当前有关生态效益补偿制度的理论研究和实践没有将其置于环境保护法的框架下进行。
有关环境保护和资源管理方面的收费非常混乱，
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、经贸、财政等经济发展部门和国土、林业等资源管理部门对生态效益补偿都有管辖权，以部门内部的利益为中心，各部门之间的政策、程序和方法各不相同，没有规范和协调，各行其是，使环境保护主管部门的工作处于被动的局面，造成环境管理低效、乏力。本文的观点是：生态效益补偿制度的实施应当在环境保护主管部门统一指导、监督和协调下，相关各部门依据自身的实际情况制定生态效益补偿规划，报环境保护主管部门批准和备案，作为生态效益补偿资金申请、拨付或合约的依据；接受环境保护主管部门对生态效益补偿成果的评估和验收。生态效益补偿制度的建立和环境保护管理体制改革是同时并进的过程。
1 生态效益补偿制度的相关概念分析
生态效益补偿制度是建立在环境经济学、生态学、环境法学等理论基础之上的一种合理的制度模式。在讨论这些理论基础之前，有必要对生态效益补偿制度涉及的基本概念的含义作分析。生态效益补偿制度的提出虽然已有十多年，人们对它的研究也从未停止，要求建立生态效益补偿法律制度的群众呼声也越来越高，但是在实际生活中的实施却举步为艰，面临许多困难。究其原因，我们认为，是因为人们对什么是生态效益补偿似乎至今仍没有一个明确的、权威的解释。换言之，我们对生态效益补偿的真正涵义这一基本问题还没有统一的认识。法律事物和法律现象的涵义或概念是整个法律大厦的基础，“如果我们试图完全否弃概念，那么整个法律大厦就会化为灰烬。”
某一具体法律事物的确切涵义对于其实施的作用同样是基础性的。对生态效益补偿的概念没有统一的认识，必然导致生态效益补偿法律制度的性质、目的、范围的模糊性和不确定性。因此，正确认识生态效益补偿的涵义是建立生态效益补偿制度首先要解决的问题，只有这样，才能确定制度的其它有关环节。
1．1 生态效益的界定
生态效益原本是一个生态学上的概念，而且随着生态科学的发展，这一概念在不同的侧重点和语境条件下，出现了不同的概念表述，在内涵上有交叉但又有些许差别
。按照现代生态科学界的通说，生态效益是指“生态系统及其影响所及范围内对人类社会有益的全部效用。包括现实的和潜在的效用。”
如果生态系统产生的全部效用都属于生态效益,是否经济效用也包括在内呢?这样定义，有范围太广之嫌。本人认为，生态效益补偿中的生态效益是指环境系统中自然资源所体现的调节性生态功能对人类社会的效用。为什么这么说呢？我们可以从自然资源的特点和我国生态效益补偿制度的历史演进进行分析。自然资源是一个来自经济学的传统概念。它是从经济活动的生产要素或生产资料角度加以理解和界定的。一般认为，能够为人类生产和生活提供原料和材料的物质被称为“资源”，而自然界能提供的直接应用于生产或生活的那些天然物质被称为“自然资源”。但这是一种狭义的理解。现代的理解则从人与自然的关系出发，从生命支持系统角度加以理解，自然资源实际上是人类赖以生存和发展的自然生态系统。所以，大英百科全书对自然资源的定义是：人类可以利用的自然生成物，以及形成这些成分的源泉的环境功能。自然资源的价值也由传统的狭义的经济价值，拓展为经济价值和其他价值
。众所周知，自然环境是人类赖以生存的基础，它能为人类提供多种服务或多种功能。正如有学者提到的：“自然资源－环境系统
能够为经济系统提供四种服务。首先，从传统的资源经济学观点来看，资源－环境系统是经济系统中原材料输入的来源，如燃料、木材、矿石、水和鱼等。其次，资源－环境系统中的一些成分为维持生命系统提供了必要的服务，包括可供呼吸的空气以及赖以生存的气候条件。再次，资源－环境系统为人类提供了丰富多彩的舒适性服务，包括娱乐机会、野生生物观赏、美学所带来的愉悦感以及其他一些于环境使用没有直接联系的服务（有时称之为非使用价值或存在价值）。最后资源环境系统还能够分解、转移、容纳经济活动的副产品，即所生产的残留物（Kneese Ayres and Arge，1970；Freeman Haveman and kneese,1973）。”
可见，这四种服务体现了环境系统的服务功能的多样性，也决定了环境资源系统具有经济价值、生态价值和社会价值等多元价值。经济价值，即环境资源的物质属性具有的价值，如森林提供的木材能修盖房屋、建筑道路、打制家具、烹食取暖等。砍伐森林使其经济价值得以实现。
生态价值，即环境保持生态平衡的价值
。生态价值在这里体现为环境系统中的生态资源
所具有的载体性功能、调节性功能等生态功能。前者如大气、水、土地等这类非生命性非可耗竭资源所具有的纳污容量和自净能力。后者如林草植被等生命性非可耗竭资源所具有的涵养水源、防风固沙、净化空气、保持水土、减少病虫灾害的作用等；湖泊湿地等非生命性非可耗竭资源的调蓄洪水、调节气候的作用等。
社会价值则表现为自然景光、自然遗产、珍稀物种等所具有的科学研究价值及提供休闲娱乐服务等来满足人类精神文化和道德文化的价值。
对资源—环境系统的补偿是针对资源——环境系统所具有的不同功能或价值，设计不同的补偿制度来实现的。目前，对资源——环境系统能提供原材料而具有经济价值的补偿，我们设计了资源费制度和资源补偿费制度。对资源—环境系统中的大气、水、土地等非生命性非可耗竭资源的纳污容量和自净能力等载体性资源，我们已设计了排污收费制度和产品收费制度等，而对资源—环境系统中林草植被、湖泊湿地等生态资源的涵养水源、防风固沙、净化空气、保持水土、调蓄洪水、调节气候等调节性生态功能，我们设计了生态效益补偿制度。生态效益补偿制度的确立是由于人们对资源—环境系统的的功能或价值的认识不断深化和社会经济发展水平不断提高而逐步确立的。最先，人们只看到资源—环境的经济价值，所以只针对经济价值给予补偿。随后，由于公害的进一步严重，人们开始对资源—环境的纳污容量和自净能力的这种载体性生态功能给予补偿。最后，由于生态破坏的加剧和生态资源的调节性生态功能的减损，人们才认识到要鼓励人们生态保护的积极性，并对为生态效益的增值和维护付出代价者给予补偿（即生态效益补偿）。
从我国生态效益补偿制度的历史演进来看，经历了“抑损性”补偿和“增益性”
补偿两阶段。“抑损性”补偿是指上个世纪90年代以前，主要针对行为者对调节性生态功能的破坏而设计的生态效益补偿费制度。上个世纪90年代后期，由于我国频频出现生态危机，因而设计了“增益性”补偿，即补偿那些对调节性生态功能的恢复、增强的贡献者和权益受损者。总之，从资源－环境系统能提供多种价值、针对其不同价值已设计了不同的制度以及我国生态效益补偿制度的历史演变可知：现今的生态效益补偿制度并非对资源—环境系统的经济价值、载体性功能所决定的生态价值、社会价值的补偿，而是针对生态资源所具有的涵养水源、防风固沙、净化空气、保持水土、调蓄洪水、调节气候等调节性生态功能的补偿。由此可见，生态效益补偿中的“生态效益”是指生态资源的调节性生态功能对人类的效用。
生态效益高，意味着生态系统中的个体、种群之间或个体、种群和非生物环境之间的物质能量转化率高，抗外来干扰能力强，能自我调节的阀值范围大，自然生产力相应也高。从某种程度上说，生态效益的高低直接影响着社会经济效益的高低。我国素以地大物博自居。过去，生态效益的供应完全凭借自然再生力，没有任何人类劳动的投入，它的作用也长期处于被忽视的境地。随着人口的膨胀和经济的粗放型增长，生态效益的载体——自然资源日益耗竭，生态环境遭到严重破坏，自然灾害连续不断，生态效益的供需矛盾日益尖锐。全国人大环境与资源委员会前主任曲格平曾指出：生态环境的破坏导致“大片国土失去对国民经济的承载能力，与国土的割让一样会给国家造成无法衡量的损失；造成工农业生产能力和人民生活水平的下降，与经济危机所带来的损失并无二致”。
为了维持生态平衡，人类需要对生态环境投入大量的持久的人类劳动。因此，社会经济发展对生态效益的需求将生态环境建设和保护活动纳入了生产活动的范畴。1993年的国民经济核算体系对有关生产性活动和非生产性活动提出的判断标准指出：如果某种活动能够体现劳动分工，即活动成果的生产者与使用者能够相分离，不管这种因素是现存的，还是潜在的，那么该活动就是生产活动，否则是非生产活动。
生态效益是生态环境建设和保护的成果，是生态环境的建设者和保护者生产出来的生态产品。他们生产这些产品的目的不是为了自己使用，而是为了整个社会的公共利益，是为了满足社会的全体成员对良好的环境的需求，是为了支撑社会经济的可持续发展。生态环境建设和保护活动所生产的产品就是生态产品，它以涵养水源、防风固沙、净化空气等功能表现出来。
同一般的劳动产品相比，生态产品是一种非常特殊的劳动产品。
第一，它是无形的产品。生态环境保护和建设是防护性活动。此类防护性活动生产（如植树造林）的有形产品（如森林）只是生态产品（即生态效益）存在的载体，是生态效益产生和发挥作用的条件，是一定规模的“效益源”，而不是生态产品本身。生态效益的对人类的效用是“有形的”资源所发挥的“无形的”功能。
第二，生态效益的形成是一个比较长远的连续过程。生态效益不可能被固定在某一个时段去孤立的考察，它是一个以时间为变量的序列过程，随着社会经济的不断发展和人们生活质量要求的不断提高，其内涵也将更加广泛。这也是生态效益的价值难以确定的原因。
第三，生态产品的流向是开放性的。因为整个生态系统是开放性的，生态产品一旦生产出来，生产者对它不能控制和占有，使用者也具有模糊性，社会共享性十分明显。
1．2 补偿的界定
在我国现行法律中,“补偿”是个常见的名词,但又不同于生态学和经济学上的“补偿”。生态学上的“补偿”是对人类生产活动造成的环境污染、生态破坏以及消耗的自然资源直接进行恢复、弥补或替换的过程或活动，其唯一目的是促进生态系统的平衡，体现的是人与自然的关系。经济学上的补偿只纯粹从经济学的角度揭示补偿的理论基础——外部性的存在，其唯一目的是整个社会经济效益最大化。而法学上的“补偿”应从公平与正义、权利与义务的角度，解决的是因生态调节性功能的损益而引起的“人与人之间的补偿”。它不但体现了人与自然的关系，更体现了人与人之间的关系。但何谓法学上的“补偿”呢？这就要对“补偿”及与“补偿”相关的几个概念进行比较、分析后确定法学上生态效益补偿中“补偿”的含义。
从字面意义上看,《现代汉语词典》中的解释是，抵消（损失、消耗）；补足(欠缺、差额)
。可见，补偿是以损失发生前的财产状况为参照标准，对实际损失进行弥补。《牛津法律大辞典》对补偿的规定为：补偿（compensation）(1)是“付给受损害影响的人的一笔钱,如因他们的土地被强制征收,或在对土地进行改良之后而不得不放弃租赁权。法律在很多情况下作出了补偿的规定，如对承租人的妨碍,对承租人所做的改良,对强制性征收的补偿等……”。
“补偿、报酬(Recompense),按苏格兰法从无赠与意图之人所做的行为获益的人所负担的一种准合同之债,按其受益程度予以补偿行为人。如果仅从他人为自己之目的或利益所支出之中获得附带收益,则不存在补偿问题”
。按《新汉英法学词典》的解释，补偿是指（1）（弥补）v. compensate; indemnify; make; recompense; recoup; reimburse. n. compensation; indemnification; indemnity; recompense; recoupmeng;(2)（回报）consideration;recompense;requital(for a good deed done)；（3）（指股份额）contribution (of a share) ……
。法律规定上的补偿（如刑事补偿、行政补偿、民事补偿）是因合法行为引起的，再结合以上解释可知：补偿发生的原因是合法行为对他人产生了损失或行为者有目的的使他人获益了。对前一种行为，须对损害者弥补损失，对后一种行为，须对有目的的利益提供者给予回报。可见，作为一种法律行为，补偿制度是作为财产权保障而起源和发展的，补偿制度确立目的是基于公平的原则，弥补受损方的损失，它与赔偿、补助、补贴有明显的区别：
第一，补偿不同于赔偿。补偿与赔偿是相对的两个概念。赔偿是指“因自己的行为使他人或集体受到损失而给予补偿”。
法律规定上赔偿构成的要件有：行为的违法性、对合法权益的损害、违法行为与损害结果之间有因果关系。它可分为国家赔偿、民事赔偿等。因“国家行政机关、审判机关、检察机关、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，国家负责向受害人赔偿”
所形成的是国家赔偿（包括刑事赔偿、行政赔偿），因民事侵权所引起的赔偿是民事赔偿，如侵占他人土地而造成损害的，应停止侵权，退还土地，并对损害人给予赔偿
。因公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的某些行为，由行政机关给予罚款，或违法行为构成犯罪，由司法机关给予罚金也有赔偿的属性。加害者行为违法
是赔偿成立的必要条件。在赔偿法律关系中，加害者和受害者都是非常明确的，而且加害者的加害行为与受害者所遭受的损失之间有直接的因果关系。国家设立赔偿制度的目的除了弥补受害者损失，也是对加害者行为的归责。例如国家赔偿（刑事赔偿、行政赔偿）、民事赔偿等，都是施害人依法应当承担的责任，具有归责性。而在补偿法律关系中，补偿的主体不一定是加害者，受损者所遭受的损失也不是补偿主体直接造成的。补偿主体实施补偿行为，是基于自身的职责或者社会义务。因此，补偿法律关系不以行为违法性为成立要件。例如民事补偿、行政补偿等，受损者为公共利益遭受损失或者因别人的获利行为遭受损失，作为该公共利益的受益者或获利行为者补偿受损者是其职责和义务，也是公平原则的体现。
在行政法领域,补偿是指行政主体对私人为公共利益所遭受的特别牺牲予以的填补与回复
。所以补偿与赔偿的最大区别是发生的原因和性质不同：赔偿一定是因违法行为所引起的，对加害者具有惩罚性；而补偿是因合法行为所引起的，因合法行为对他人产生的损失的补偿不具有惩罚性，因行为者有目的的使他人获益的补偿甚至还具有感恩的意味。
第二,补偿不同于补助。补助是指“从经济上帮助（多指组织上对个人）：补助费，事务补助。”
补助具有救助的性质，多指组织在个人因发生年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，依照有关法律规定，赋予其一定的物质利益或与物质相关的权益的行为，例如行政补助（救助）。 其目的是帮助一些遇到特殊困难的人维持其正常的生活需要，是国家社会福利保障职能的直接体现，是不考虑相对人的实际受害情况的，目的要求比较低。由此可知，补助与补偿的最大区别在于：补助是组织上以一种高高在上的姿态对个人施以恩惠，带有救济与帮助的目的，这种恩惠具有很大的随意性和有限性；而补偿不是一种施恩与受恩行为，是因为受损者为了公共利益的需要而作出了特别的牺牲或因别人获利行为受到损失。 基于“公平负担”、“保护者受益”和“收益者负担”的原则，获益者给利益受损者补偿是补偿实施者的法定义务，获得公平的补偿也是补偿接受者的法定权利，这种补偿应是法定的和公平的。
第三,补偿不同于补贴。补贴的词源解释是指“（1）贴补（多指财政上的）；（2）贴补的费用”
。作为制度的补贴是指“由政府或与政府有密切联系的机构对生产厂商生产经营某种商品时所给予的一种财政支持，如现金补助，或通过财政、税收、金融等优惠措施给予的间接的物质支持。”
“虽然从经济的角度看，补贴会导致经济上的效率状况低下，但它仍不失为一种经济手段……而且在某种情况下，补贴依然是一种有效的经济手段，如由于支付正外部性产品、清理废弃物场地和清除以往积累的污染物质等费用。”
可见，补贴是一种政策上的经济扶植手段，从某种程度上说，是一种亏损倒贴行为。其目的在于促进产业发展、技术升级和经济繁荣等。在环境管理手段中，补贴常常是偿还“历史欠债”的环境问题的有效手段，但不能有效的激励正外部性行为。由此可知，补贴与补偿的最大区别在于：补贴不是对被补贴者损失的弥补，而是政府或公共机构单方面的扶植；而补偿更多的强调对损失者所受损失的弥补或对有目的的利益提供后的回报，使双方行为具有法定性。
根据以上几个概念的比较、分析可知：补偿具有鲜明的特征：其一，是对权益损失的弥补和有目的的利益提供的回报；其二，行为主体一方是由体现公共利益的政府所为；其三，是一种依法来行使的法律行为，并产生一定的法律后果。
1．3 生态效益补偿的界定
理论研究是对前人研究成果的批判与继承上不断完善的,生态效益补偿的界定的研究也不例外。生态效益补偿已是国内外许多专家学者多年来关注的焦点，但对生态效益补偿的确切而完整的定义,国外的文献还难以看到。国内学者却从不同学科（如经济学、生态学、法学等）进行了有益探索,但研究者因学科不同对生态效益补偿的理解大相径庭，即便是环境保护研究者对生态效益补偿的理解也是百花齐放。单就对生态效益补偿这一术语的提法就有多种,如“资源补偿”、“环境补偿”、“资源与环境的补偿”、“环境服务补偿”、“生态补偿”、“生态效益补偿”等。对此,笔者有不同的看法。“资源补偿”顾名思义,补偿的对象是资源。资源有经济价值也有生态价值，对资源的补偿体现资源的经济价值,其目的是资源的可持续利用。资源补偿对在利用资源过程中导致的生态效益的丧失也许有所弥补，但不可能对缺损的生态效益补足；环境补偿，即与环境有关的补偿都可称之为环境补偿，范围太广； “环境与资源的补偿”，前面已提到，不管其用意是否为了突出对资源的补偿，专从文字角度来看，这是不必要的重复。笔者认为采用生态效益补偿提法较合适。有人把生态效益补偿简称为生态补偿,认为两者内涵是完全一致的。笔者对这种说法持不同意见。其实,这两者的涵义在不同的语境下是不尽相同的。生态补偿是指“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力”
，是个完全中性的科学概念；而生态效益补偿，包含有人的价值判断在其中。因为“效益”是人基于自身利益对客体有用性的评价或价值判断。
从中国生态保护与管理实践中来看,生态效益补偿概念经历了一个从片面认识到逐渐完善的过程
。在20世纪90年代，由于“环境资源有价，并且这种价值多方面的”、“环境资源有偿使用”理念的兴起，理论界提出了对自然资源开发利用者除了征收资源费外，还应征收生态效益补偿费，实践部门也进行了探索和试点。后来有学者据此片面认为生态效益补偿就是“生态效益补偿费”
。
1．3．1 我国学者对生态效益补偿费内涵的有关论述及其不足
上个世纪90年代的研究文献中还未见“生态效益补偿”一词，而“生态补偿费”一词却司空见惯，对其定义也有多种。有代表性的有如下几种:
第一种观点认为，生态效益补偿费是指为了控制生态破坏征收的费用
。在这里只指出了生态效益补偿费征收的目的，没有指出征收的主体与对象,是不全面的。对其目的的认识也是非常片面。自然资源是人类生产、生活的物质基础，它能为人类也应该为人类所利用。在开发利用自然资源的过程中，必然引起资源生态功能丧失而造成生态破坏。征收生态效益补偿费，其目的不单是为了控制生态破坏，而应该包括因自然资源的使用所造成的生态功能丧失的恢复和补偿。这才是对征收生态效益补偿费目的的全面理解。
第二种观点认为，生态效益补偿费“特指为控制生态破坏、遏制资源衰竭而征收的费用，它的征收范围是现行排污费没有覆盖到的，对生态环境造成直接影响的各种行为。”
在这里，只谈生态效益补偿费是为了控制生态破坏，而不谈补偿和恢复因自然资源的减损所导致的生态功能丧失，是不全面的；说生态效益补偿费是“遏制资源衰竭而征收的费用”，这又与征收资源费的目的相混同；认为“生态效益补偿费的征收范围是现行的排污费没有覆盖到的，影响生态环境的各种行为”，既混淆了生态效益补偿费与资源费(资源补偿费)的关系，也混淆了生态效益补偿费与排污费的关系。
排污费和生态效益补偿费，都是环境资源价值的转化形式，但二者是有区别的。排污费是控制生产者向环境排污造成环境污染和危害的重要手段，其目的是补足污染治理费用；而生态效益补偿费是用来恢复环境资源利用过程中造成的生态功能的减损破坏。在向企业、事业单位和个人征收了生态效益补偿费之后，如果企业、事业单位和个人在生产经营过程中，仍然向环境排放污染物，还必须缴纳排污费。
第三种观点认为，我国类似生态效益补偿费的主要有一些资源管理部门制定和实施的资源补偿费，如水资源费和矿山开发费等
。把生态效益补偿费与资源补偿费视为同一种。
笔者认为，生态效益补偿费与资源费是有明显区别的。当然，从环境经济学的观点来看，这两者有共同之点，都体现了环境资源的价值观；都是运用经济手段协调经济发展与环境保护关系的环境管理举措。但二者也有明显的不同：生态效益补偿费是自然资源开发利用者对环境资源的生态功能产生了一种无意识的破坏而提供的一种必要的经济补偿，这笔费用由环境保护行政主管部门统一征收和管理，用以恢复、补偿自然资源生态功能丧失所造成的生态破坏；而资源费则是人们有意识开发利用资源，使这种资源减少所提供的必要的经济补偿，这笔费用由资源管理部门征收，以用于资源本身的恢复、再生。我国目前征收的水资源费和矿山开发费，就是完全不同于生态效益补偿费的一种资源费。以矿产开采为例，征收资源费只考虑矿产资源本身的稀缺性和维护资源为人类所充分利用和持续利用所需的费用。而征收生态效益补偿费则着眼于因矿石的开采带来的一系列生态效益减损所造成的损失和恢复其生态功能所需的费用。
从以上分析可知，我国目前对资源费、生态效益补偿费的概念有待进一步澄清，对两种费用征收的目的也应有明确的界限。
笔者认为，征收生态效益补偿费，其实质是要求从事对具有生态效益功能的自然资源开发利用活动而使生态环境造成不良影响的生产者和消费者为其行为后果承担责任。据此，可以把生态效益补偿费定义为：生态效益补偿费是指环境保护行政主管部门对开发利用自然资源而导致生态效益减损的生产者和消费者直接征收的，用于保护、恢复生态功能的费用。
征收生态效益补偿费概念不能等同于生态效益补偿概念。征收生态效益补偿费是环境资源有偿使用原则的重要体现,它是生态效益补偿的一个阶段，因而是生态效益补偿的重要内容。在国家经历了影响全国范围的三件生态环境大事件后
以及1998年森林生态效益补偿在法律上的确立，人们认识到单单针对资源利用的负外部性进行的征收补偿费的制度，既不能保护无辜受损者的利益,也不能从根本上遏制生态环境继续恶化趋势。更多的应该考虑重要生态功能区、生态环境脆弱区与我国最贫困区的重合性的现实，对这些区域居民资源保护行为进行补偿，以激励这种正外部性行为。于是生态效益补偿的探讨从征收生态效益补偿费转到了对保护、建设生态环境的主体进行补偿,以激励生态效益的足额持续供给。对生态效益补偿的内涵学者们从不同角度提出了看法和设想，掀起了新一轮生态效益补偿理论探讨的高潮。
1．3．2 我国学者对生态效益补偿内涵的有关论述及其不足
关于生态效益补偿的定义,概括起来主要有如下几种:
第一种观点认为， 生态效益补偿从狭义的角度理解就是指：对由于人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态效益补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提供环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出
。该观点不足之处：一是既没有指出补偿的目的,也没有说明补偿的权利享受者和义务承担者。二是其狭义的生态效益补偿相当于生态学上的生态补偿，只体现了人与自然的关系；其广义的生态效益补偿还包括了“为增进环境保护意识，提供环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”，显得过于宽泛。若“为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出”也属于生态效益补偿，那么现实中，围绕为增进环境保护意识，提供环境保护水平的活动不只有科研、教育活动，还有管理、监督等活动，这是不是也要属于生态效益补偿呢？很显然，这些都只是间接的活动，并未直接体现因保护生态环境使生态调节性功能得以维护、增值或因生态调节性功能的损益而自身权益受损。
第二种观点认为，生态效益补偿即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体，以达到保护资源的目的的过程。
该观点的缺陷是：认为生态效益补偿是国家和社会主体之间的一种“约定”行为。对“损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费”的行为，并不是国家与环境资源开发利用主体之间的约定，而是一种法定的强制性行为。向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施也非“约定”，应是法律上明确规定的，因保护资源环境而自身利益受到损害的主体获得补偿是应有的权利，国家给予补偿是应尽的义务。所以，生态效益补偿应是一种“法定”而非“约定”的行为。
第三种观点认为,所谓生态效益补偿是指人类社会为了维持生态系统对社会经济系统的永续支持能力，针对生态环境进行的补偿、恢复、综合治理等行为，从而起到维持、增进生态环境容量或者抑制、延缓自然资本的消耗和破坏的作用，以及对生态建设做出贡献者和由于环境保护和利用自然资源而利益受到损失者所给予的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠等行为，其实质是通过补偿制度的设计，达到生态系统与人类社会的协调、良性互动，最终实现社会经济和人类自身的永续发展。”
该观点的不足与第一种观点类似,没有说明补偿的权利享有者和义务承担者。另外,强调生态效益补偿的目的是“达到生态系统与人类社会的协调、良性互动，最终实现社会经济和人类自身的永续发展”，这只说明了生态效益补偿最终是协调人与自然的关系，并未突出法学上生态效益补偿的目的性。法学上的生态效益补偿主要是从公平与正义、权利与义务的角度来研究问题的，强调人与人之间权利与义务的该如何分配，是社会关系在法律上的反映。
以上三个概念的共同缺陷是对生态效益补偿的外延理解过于宽泛，都认为生态效益补偿是因生态系统（或资源－环境系统）的损益所引起的，所以把环境污染、资源破坏、生态调节性功能的减损及对它们的综合治理等活动都囊括在内，使生态效益补偿成了一个无所不包的大杂烩。通观学者们从法学上对生态效益补偿概念的表述，主要存在对其本质把握不够和对其外延界定模糊，对概念本质把握不够，会造成理论上的混乱，对外延范围界定不清，在立法上会对生态效益补偿界定过于宽泛。
1．3．3 生态效益补偿应有的法律涵义
生态效益补偿是环境资源有偿使用原则和社会公平原则的重要体现,是运用经济手段协调经济发展与环境保护关系的环境管理举措。其实质是对相关利益主体以补偿，以调动人们保护生态环境的积极性。如通过生态环境保护和建设使生态调节功能得以维护、增殖而自己经济利益受损或付出经济代价者给予补偿,以及开发、利用自然资源使生态调节功能丧失的开发者和利用者通过交纳生态效益补偿费给国家补偿。为方便起见，前者称为“增益性”补偿，后者称为“抑损性”或“损益性”补偿。它们体现了环境资源的生态价值,平衡了生态环境保护的责、权、利关系，最终实现了利用生态效益创造经济价值的利益再分配。正如有人一针见血的说：“生态效益补偿说到底是个社会公平问题。”
生态效益补偿的对象,涉及到补偿的外延问题。我们认为，补偿对象不是环境，而是相关的利益主体。从一般意义上分，可以分为为生态保护和生态建设做出贡献者、在生态环境破坏问题中的受损者。对为生态保护做出贡献者给以补偿，是因为第一，生态保护和建设如植树造林、海塘建设、公共渔场保护、城市绿化建设、生态环境建设等是一种具有很强正外部经济效应的活动,生态保护和建设的成果,增强和维护的生态效益是一种公共性很强的物品。如果对保护者不给予必要的补偿，就会导致普遍的“搭便车”行为,出现供给的严重不足。而政府因财力精力所限，不可能完全提供生态保护这种公共物品。因此，政府作为管理者应该对对产生正外部效应者即从事生态保护和建设的单个经济主体给予相应的补偿，使生态保护不再停留于政府的强制性行为和社会的公益性行为，而是投资和效益对称的经济行为，使环保成果转变为经济效益，激励人们更好地保护生态环境。第二，环境保护过程中难免会发生短期利益与长期利益的矛盾。如自然保护区建设过程中当地百姓就会因为生产、生活资源的被占用而丧失发展甚至生存的基本条件。为保护和肯定每个人的生存权和发展权，最好的解决办法就是通过补偿的途径，给利益损失人创造另外的生存和发展机会，并且保证新的条件要在原有基础上得到改善和提升。这样才能一方面保障了因提供生态保护这种公共物品而失去经济发展机会的弱势群体的利益，另一方面又充分调动了当地百姓生态保护的积极性。我国环境法有许多规定，如《自然保护区条例》第5条关于处理自然保护区与当地经济建设和居民生产、生活关系的原则规定，第27条关于自然保护区核心区内原有居民迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置的规定。《草原法》第35条对草原禁牧、休牧、轮牧区，国家对实行舍饲圈养的给予粮食和资金补助的规定，39条对建设使用国家所有的草原的，对草原承包经营者给予补偿的规定，48条对实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助的规定，以及《野生动物保护法》第14条因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿的规定都应该属于这种性质的补偿。
对生态环境破坏的受害者给予补偿,是指对因环境受到破坏而致产量下降、收入减少、财产受损的个人或企业给予补偿。给以上受害者以补偿符合一般的经济原则和伦理原则。环境破坏过程中的受害者所遭受的损失是由环境破坏者造成的,从理论上说,应该由环境破坏责任者给予赔偿。目前，我们采取的办法是：如果能够确定环境破坏责任者，并且确定环境破坏受损者的损失的情况下，按民事赔偿或行政赔偿的方式加以解决，所以不在本文的探讨范围，也不属于生态效益补偿的范围。
综上所述，笔者定义的生态效益补偿为：生态效益补偿是指为实现调节性生态功能的持续供给和社会公平，国家对致使调节性生态功能减损的自然资源特定开发利用者收费（税）以及对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者的经济和非经济形式的回报和弥补的法律行为。从该定义来看：（1）指出了生态效益补偿的目的，即为什么补偿。这个目的的前一部分以可持续发展为导向，不但要对已有的生态之债进行偿还，也要对恢复后的生态功能进行维持，从长远来看还要不断对生态功能进行增强。事物总是发展的，生态功能中所含的良好生态服务，是随着经济社会发展和人们生活水平的不断提高而日益显现和丰富起来的，所以生态效益补偿的目的应以长远和发展的眼光来定义。这一目的的后一部分以法的正义价值为导向，突出了生态效益补偿法律制度设计中应不可忽视的另一重要目的。（2）指出了生态效益补偿涉及的法律关系的主体，即谁补偿，补偿给谁。在补偿法律关系中涉及两个法律主体，一个是补偿给予主体，一个是补偿接受主体，前者是义务主体，依照法律的规定承担补偿义务，后者是权利主体，有权依照法律的规定要求补偿主体进行补偿。在生态效益补偿法律关系的各方当事人中，必有一方是国家。这是因为生态效益补偿法律关系是基于国家权力的行使或职责的履行而发生的，没有国家权力或国家职责的存在与实际运用，生态效益补偿法律关系就无法确立。如国家对自然资源的合法开发利用者收取生态补偿费的行为，是基于国家权力的行使；国家对生态功能的提供者、特别牺牲者的回报或弥补，是基于职责的履行而发生。在“增益性”补偿中，国家恒为补偿实施主体，补偿接受主体为调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者
。在“抑损性”补偿中，补偿实施者是自然资源特定开发利用者，补偿接受者是国家。（3）指出了生态效益补偿法律关系主体的行为，即如何补偿。“抑损性”补偿的行为要件是自然资源特定开发利用者向国家缴费；“增益性”补偿的行为要件是国家对调节性功能的有意提供者给予经济（如金钱、实物等）和非经济（如技术、兴办企业、劳动力安置等）形式的回报或弥补。（4）指出了生态补偿行为性质是一种行政法律行为。
1．4 生态效益补偿法律关系的界定
生态效益补偿行为必须通过法律法规和规章进行调整，从而产生各种法律关系。对生态效益补偿法律关系进行分析、论述和提炼，可以使我们进一步加深对生态效益补偿的认识和理解。
1．4．1 生态效益补偿法律关系的含义
目前我国法学界一般将法律关系定义为：法律关系是在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人们之间的权利和义务关系。具有如下特征：（一）法律关系是根据法律规范建立的一种社会关系，具有合法性；（二）法律关系是体现国家意志性的特种社会关系；（三）法律关系是特定法律主体之间的权利和义务关系。
生态效益补偿法律关系，是指生态效益补偿主体（给付者和接受者）在生态效益补偿活动过程中，根据有关生态效益补偿法律规定所形成的以补偿权利和义务为内容的社会关系。这一概念包括以下几层含义：首先，生态效益补偿关系是人与人之间在生态效益补偿过程中所发生的各种社会关系。其次，生态效益补偿法律关系是由生态效益补偿法律所确认和调整的社会关系。再次，生态效益补偿法律关系的内容是生态效益补偿的权利和义务。法律关系以权利义务为内容，充分体现了法的强制性特征，这是法律关系与伦理关系及其他社会关系的本质区别。
在生态效益补偿活动中，补偿主体必须依照国家有关自然资源开发许可、生态补偿收费、其它有关生态效益补偿的法律、法规、规章进行补偿，在补偿中，补偿给付者和接受者依法享有一定的权利，同时也应履行相应的义务。
1．4．2 生态效益补偿法律关系的特征
生态效益补偿法律关系除具有一般法律关系的共性外，还具有：
1．4．2．1生态效益补偿法律关系主体一方的恒定性与多样性
生态效益补偿法律关系主体的恒定性是指在生态效益补偿法律关系的各方当事人中，必有一方是国家。这是因为生态补偿法律关系是基于国家权力的行使或职责的履行而发生的，没有国家权力或国家职责的存在与实际运用，生态补偿法律关系就无法确立。如在“抑损性”生态补偿中，国家（各级政府或政府机构）对自然资源的合法开发利用者收取生态补偿费的行为，是基于国家权力的行使；在“增益性”生态补偿中，国家对生态调节性功能的提供者、特别牺牲者的回报或弥补，是基于职责的履行而发生。当然，从实际上说，国家作为主体，具体责任的承担还要通过特定具体的行政机关直接以这些机关的名义来实现和完成的。如在“抑损性”生态效益补偿中，环境保护行政主管部门是征收生态效益补偿费的主体。对生态调节者功能的提供者、特别牺牲者的回报或弥补，是由各级人民政府去实施。生态效益补偿法律关系主体的多样性是指生态效益补偿法律关系主体在法律身份和性质上呈现多样的属性，而并非外部形态的多样化。在生态效益补偿中国家兼具多种身份和性质：在生态效益补偿收费中，国家是自然资源所有人主体、行政管理主体，在对调节性生态功能的有意提供者和特别牺牲者的回报与损失弥补时，国家是补偿实施主体。与此相对应，在生态效益补偿中，与国家相对应的另一方主体在法律身份和性质上也是多种多样的，在“抑损性”生态效益补偿中，自然资源的合法开发利用者是服从管理者；在“增益性”生态效益补偿中，生态调节性功能的有意提供者和特别牺牲者是以被补偿者（被回报者或被弥补者）身份出现的。
1．4．2．2 生态补偿法律关系主体权利义务的对应但不对等性
对应但不对等性不是指生态补偿双方法律地位的不平等性。“无论是什么样的法律关系，主体双方在法律地位上都应当是平等的,它们在法律上都是具有独立身份和相对自主的主体,都应当平等地遵守法律、平等地受到法律保护。至于在某些特定的法律关系中,双方当事人实际的政治地位或社会地位可能存在差异，但这并不能否定二者在法律地位上的平等。”
生态补偿法律关系中主体的权利和义务对应性是指主体双方相互行使权利并履行义务，不允许存在一方只行使权利而另一方只履行义务的情况。如国家以管理者身份（补偿接受者）对自然资源的合法开发利用者（补偿实施者）征收生态补偿费时，国家享有对自然资源的合法开发利用情况的调查、生态补偿费缴纳时的核定、生态补偿费缴纳履行时的受领、迟延缴纳的罚款、不履行缴纳时拥有的强制执行权等权利。相对地，自然资源的合理开发利用者依法律法规规定应履行的义务有接受国家调查、提供与缴纳有关的情况、一定事项的告知等义务。生态补偿法律关系的不对等性是指主体双方虽对应地相互既享有权利又履行义务，但由于各自权利义务质和量不同而不能等质等量。从质的方面讲,双方各自权利义务的性质完全不同，国家的是权力和职责，体现的是公权的性质；与之相对一方的是权利和义务，体现的是私权的性质。从量的方面讲,双方各自权利义务的量也不相等，由于权利义务性质不同,也就无法等质衡量，所以不能进行等价交换。在生态效益补偿法律关系中，双方主体的权利义务因质量不同而形成不对等，这种不对等通常表现为：当国家实施生态效益补偿收费时，它的权利是实体上的，而义务多为程序上的，反之，与国家对应的另一方生态效益补偿主体对国家的权利和义务也是如此。
1．4．2．3 生态补偿法律关系中国家权力的有限性与不可处分性
在生态效益补偿法律关系中作为一方当事人的国家，其所享有的权力是法定的，不可分割的，相对于生态效益补偿另一方主体来说，它是一种职权（如在抑损性生态补偿中，国家以管理者身份对自然资源的合法开发者的收费）或职责（如在增益性生态补偿中，国家以补偿实施者身份对调节性生态功能的有意提供者和特别牺牲者的回报与弥补等）。既然是一种职权或职责，国家就不能随意地进行处分。如无端放弃或自由地转让等，也不能与服从管理者就其权力进行任何形式的约定。对于国家职责，应是国家的分内之事，是国家应承担的一种不可推卸的义务。
1．4．3 生态补偿法律关系的构成
一般法律关系是由三个要素构成的，即法律关系的主体、法律关系的内容、法律关系的客体，这是构成任何法律关系的“公理”。生态效益补偿法律关系也不例外，生态效益补偿法律关系是由生态效益补偿法律关系的主体、生态补偿法律关系的内容、生态效益补偿法律关系的客体等三个要素所构成。
1．4．3．1 生态补偿法律关系的主体
法律关系的主体是法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。凡是能够参与一定法律关系的任何个人和组织，都可以是法律关系的主体。在我国主要包括公民（自然人）、法人、非法人组织、国家。生态效益补偿法律关系的主体是在生态效益补偿实施中权利的享有者和义务的履行者，主要表现为国家、自然人、法人、非法人单位等。
（1）生态效益补偿的一方主体恒为国家。国家作为生态效益补偿一方主体，主要是因为：
首先，国家是自然资源的所有者。尽管各国体制有所不同，自然资源所有制也存在差别，但世界上很多国家的法律均规定，重要的自然资源主要属于国家所有。根据我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”可见，国家作为我国自然资源的主要所有者，在“抑损性”生态效益补偿中，国家（补偿接受者）以管理者身份对自然资源的合法开发利用者（补偿实施者）征收生态效益补偿费时，就是以这种所有者身份的主体资格出现的。其管理主体（补偿接受者）的资格和能力是通过各级环境保护机关来实现的，但国家与各级环境保护局的关系只是一种代理关系，这种代理关系不足以使国家丧失其独立的主体地位。
其次，国家是公共利益的必要提供者。在增益性生态补偿中，如果是直接基于全体人民的公共利益的需要，其行为造成对部分人权益受损，根据公共负担人人平等的原则，由全体人民利益代表的国家来承担补偿义务；当国家为部分人的公共利益的需要，其行为造成对第三人的权益受损时，根据权利与义务一致性原则的要求，这种损害往往由该行为的受益人来承担，但即便如此，这也仅仅是表明了生态效益补偿的资金来源方面是由受益者承担，并不能由此就否认了国家作为生态效益补偿义务主体的法律地位。
再次，国家是生态效益补偿决策的作出者。在“抑损性”生态补偿中，国家作为生态效益补偿决策的作出者表现在国家是立法者。环境保护法、自然资源法各种行政法律法规都是由国家制定并保障实施的，有关生态补偿费收缴规定也不例外。同样，在“增益性”生态效益补偿中，作为补偿实施主体的国家，是生态补偿决策的发起者、要约人，是实质上的补偿主体。其补偿行为只不过是通过其代理机构——各级人民政府来执行的，各级人民政府只是形式上的主体而已。
（2）生态补偿一方主体国家相对应的另一方主体是自然资源的合法开发利用者、调节性生态功能的提供者、特别牺牲者。
在抑损性生态补偿中，自然资源的合法开发利用者主要是自然人、法人、非法人单位。对于自然人，主要是指一切非生存目的的需要的自然资源的合法开发利用个人。这里要强调的是必须出于非生存目的需要，因为“从理论上说，每个人都应该享有基于生存目的需要的环境资源开发利用权，每个人都享有生存权，都需要依赖环境资源才能维持其生存。”
这段话实质上是指基于生存目的需要的环境资源开发利用权是一切个人维持正常需要而开发利用环境资源的“应然权利”，对这种“应然权利”不能剥夺，其开发利用自然资源的行为不能也无法要求其给予补偿（人人缴纳生态补偿费）。法人包括企业法人、机关法人、事业单位法人。企业法人是依法成立的以生产经营为目的的组织体，追求利润最大化是其根本目的。从生态环境保护实践来看，企业法人是主要的自然资源的合法开发利用者，是最大的导致调节性生态功能减损的损害者。所以它理应是生态补偿的最大实施者。另外机关法人、事业单位法人也应是生态补偿的实施者。非法人单位是我国社会经济生活中不可或缺的一股经济力量，随着社会主义市场体制的发展和完善，它们所占的比重日益增大，理应在“抑损性”生态效益补偿中也是补偿实施主体。
在增益性生态效益补偿中，调节性生态功能的提供者、特别牺牲者是生态效益补偿的接受者，主要是指个人主体（自然人）而非各级人民政府或政府的职能部门（环境保护部门、林业部门、农业部门、水利部门等）。因为在市场经济和政府职能转变的大形式下，对政府及其职能部门的定位已由“经济建设型”向“公共管理型”职能转变，其所从事的只是管理、监督、规划、兑现政策等公共管理服务职能。如我国2003年1月20日正式生效的《退耕还林条例》（第367号国务院令）和2004年10月21日财政部、国家林业局正式出台的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》（财农[2004]169号）规定了政府和林业主管部门的职责，政府和林业主管部门主要从事调查、区划、规划设计、宣传、培训、检查、验收、监督等公共管理职能，所需经费由中央和当地各级政府财政预算安排。另外国家对各级人民政府和其职能部门之间不应存在补偿关系，因为从理论上讲，国家与各级人民政府及其职能部门之间是一种内部关系，因此，若国家对各级人民政府及其职能部门补偿实质是自己对自己的补偿，这是矛盾而毫无意义的。因此，在增益性生态效益补偿中，主要是对个人主体（自然人）而非各级人民政府或政府的职能部门（环境保护部门、林业部门、农业部门、水利部门等）的补偿。
对个人主体（自然人）的补偿包括无因管理的特别牺牲者、基于生存需要的自然资源使用权者、财产权限制的特别牺牲者、公权利行使付随效果的特别牺牲者、基于生态保护的移民者等几种类型的补偿。无因管理本是私法上的概念与制度，是指某人（管理人）在未受委托或没有其他根据的情况下为另一个人（业主）提供管理或服务。在管理行为符合业主的客观意思情况下，管理人有权请求补偿。
比照私法上无因管理原理，公民为生态环境保护而承受了特别牺牲时，自然也应当由政府来给予补偿，因为维护保护生态环境本是政府的责任。对无因管理的特别牺牲者给予补偿的法律文件有2004年10月21日正式出台的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，该法规定：“中央补偿基金是对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金，由中央财政预算安排”；有的公民基于生存需要而拥有自然资源使用权，但为了维持生态系统平衡而减少生态破坏，对这部分人应予补偿。我们应看到，有些生态破坏确实是迫于生计，是“贫穷污染”所致。在发展中国家普遍存在这种现象：越是贫穷，越是依赖有限而可怜的自然资源，如过度放牧、过度渔猎、过度开垦等；越是依赖自然资源，对生态环境的破坏就越严重，经济越是得不到发展。如此循环往复，越贫穷，越破坏；越破坏，越贫穷。在这种情况下，如果没有从外部注入一种资金和机制就不可能改善生态环境。因此，对生态环境减少破坏者也不得不给以补偿。
目前这方面的法律文件有1998年4月29日修正后的《森林法》，该法第29-38条对于森林砍伐的限制作出了严格规定，甚至只许种不许采，但是并没有补偿的条款。林木的所有权人为公共利益遭受了特别损失，必须给予补偿，这是最低限度的公正。但是该法却没有补偿的规定，这显然是一个缺陷；财产权限制的特别牺牲者补偿有我国2003年1月20日正式生效的《退耕还林条例》规定：“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费”；公权利行使付随效果的特别牺牲者补偿有1988年11月8日通过的《中华人民共和国野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”基于生态保护的移民者补偿有1994年《自然保护区条例》第27条第2款规定：“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”
1．4．3．2 生态补偿法律关系的客体
法律关系建立的目的，总是为了保护某种利益、获取某种利益，或分配、转移某种利益。所以，法律关系的客体可通过权利人的利益来确定。但这种利益体现在什么上，则有不同的意见。温德夏特认为，权利的客体就是与权利相联系的物，即物论。奥斯丁认为，权利的客体是作为或不作为的行为，是义务主体应当受到约束的行为，即行为论
。目前我国法学界一般认为，法律关系的客体是指法律关系主体权利和义务所指向的对象。一般包括物、非物质财富以及行为结果。生态效益补偿法律关系的客体，也适用关于客体的一般法学学说，是指生态效益补偿法律关系主体的权利和义务共同指向的对象。这个对象是物、非物质财富还是行为结果呢？环境法学界有不同的认识。如有人认为：“生态效益补偿的客体（标的）有两大类：一是作为资产状态的自然资源客体；二是作为有机状态背景而存在的生态、环境系统、即自然生态客体。”
这实质上是说生态效益补偿的客体是有形物-自然资源和无形物-生态系统。本人认为这只是生态效益补偿发生的原因。还有人认为：“可以在两种意义的生态补偿上讨论法律客体。在对生态环境的直接补偿中，客体当然就是生态环境，包括各种自然要素和整个生态系统；在对贡献者的补偿中，客体主要表现为金钱，在政府作为补偿主体时，还包括各项优惠政策。”
在这里分了两种生态效益补偿：一种是对生态环境的直接补偿。本人在前面已提到，法律意义上的生态效益补偿是涉及人与人之间的利益分配，对环境的补偿是生态学意义上的补偿。因此这种说法是不妥的。二种是对贡献者的补偿，客体为金钱或优惠政策。本人认为，这里的金钱、各项优惠政策只是生态补偿客体实现的具体形式而已。下面试着分析。我们知道，法律关系分为绝对与相对法律关系，也有人把它分为消极型与积极型的法律关系
。二者的客体是不同的。“在绝对法律关系中，权利人通过自己的行为满足的利益，义务人承担消极的不作为义务，法律关系的客体表现为权利人积极行为指向的物质和非物质财富。绝对法律关系的客体具有两个特点：第一，由于这类法律关系旨在确认一定的事实关系，所以其客体往往是当时现存的物质和非物质财富；第二，其客体独立存在于权利人满足自己利益的行为之外。在相对法律关系中只有通过义务人的积极行为，权利人的利益才能得到满足。因此，法律关系客体表现为义务人经济行为所指向的物质和非物质财富。相对法律关系的客体不同于绝对法律关系的客体：相对法律关系旨在建立一种当时还不存在的关系，从而形成和发展具体事实关系，因此其客体不是表现为现存的物质和非物质财富，而是表现在权利人要求义务人完成积极行为所要达到的结果上；在行政法律关系中，客体表现为国家行政机关在其职权范围内要求有关主体所从事的一定行为结果。”
在生态补偿法律关系中，连接主体之间权利义务的中介或桥梁到底是什么呢？在生态效益补偿中，主体一方恒为国家，补偿目的是为了社会公共利益的需要——调节性生态功能的永续提供，补偿实施者和补偿接受者都是具体的。因此，生态补偿主体之间是一种相对法律关系而非绝对法律关系，而且是行政法律关系，并不是民事法律关系。
自然资源合法开发利用者（生态调节性功能的有意提供者、特别牺牲者）实施了生态补偿法律法规中设定的破坏（维护、增强）调节性生态功能的合法行为，致使生态调节性功能受到损害（维护、增强），那么使在国家和自然资源合法开发利用者（生态调节性功能的有意提供者、特别牺牲者）之间产生了生态效益补偿法律关系。在“抑损性”生态补偿中，国家享有要求自然资源的合法开发利用者缴纳生态补偿费的行为结果，同时自然资源的合法开发利用者也有应当作出缴纳行为的结果；在增益性生态补偿中，生态调节性功能的有意提供者、特别牺牲者也有要求国家作出补偿的行为结果，国家亦应有向其作出补偿的行为结果。只有当补偿行为完成并产生一定的结果，生态补偿法律关系中主体的权利义务才得以体现和实现。
因此，生态补偿法律关系的客体为生态效益补偿行为结果。生态效益补偿行为结果的具体实现形式有经济（金钱、实物）与非经济形式（技术、兴办企业、兴建生产生活设施、劳动力安置、政策优惠等）。
1．4．3．3 生态补偿法律关系的主要内容
法律关系的内容是特定主体之间的权利和义务，是法律规范中的行为模式在具体社会生活中的实现。尽管现在还没有一部统一规定调整生态补偿活动的全国性的规范性法律文件，但目前已存在的地方性的规范性法律文件和就某一领域补偿的全国性的规范性法律文件（如《退耕还林条例》、《中央森林生态效益补偿基金管理办法》），已对生态补偿行为进行了部分的调整，从而形成了生态补偿的法律关系。
生态补偿法律关系的内容，补偿主体依据生态补偿的法律法规规定所享有的权利和应履行的义务。在生态补偿中，主体的权利与义务以权利人要求义务人完成某种行为的权利（或称为“要求权”
）和具体义务人根据权利人的要求完成某种积极行为的义务表现出来，即权利人利益的满足需要义务人积极行为的配合，只有通过具体义务人的积极行为，权利人的利益才能得到满足和实现。
在生态补偿法律关系中，补偿实施主体享有的主要权利如下：在“抑损性”生态效益补偿中，补偿实施主体（缴费者）的权利有获得自然资源开发利用的权利；对缴纳情况的知情权；对误缴或其它应退缴情形下的退费要求权等。在“增益性”生态效益补偿中，补偿实施主体（国家）的权利有基于公共利益的需要限制或剥夺补偿接受者的基于生存需要的自然资源开发利用权或财产权的权利；确定补偿范围、方式、数额等的权利；国家进行登记后，根据受损人提供的证据材料进行审查和调查的权利等。
补偿实施主体应履行的主要义务如下：在“抑损性”生态补偿中，补偿实施主体（缴费者）的义务有申报自然资源开发利用状况的义务；接受国家缴费监督的义务；一定事项的告知义务等。在“增益性”生态效益补偿中，补偿实施主体（国家）的义务有就补偿发生的原因及补偿
方案
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发布公告的义务；补偿登记并听取意见的义务；拨付补偿性支出的义务等。
补偿接受主体应享有的权利主要如下：在“抑损性”生态补偿中，补偿接受主体（国家）的权利有对自然资源的合法开发利用情况的调查权；对生态补偿费缴纳额的核定权；对生态补偿费缴纳时的受领权；对迟延缴纳时的罚款和应得利息权；对拒缴时的强制执行权等。在“增益性”生态补偿中，补偿接受主体的权利有就生态资源保护情况和权益受损的补偿要求权；对补偿方案的知情权；对补偿事实的陈述申辩权；申请听证权；补偿受领权；对补偿过程的建议、举报、控告等监督权；对补偿异议、申诉和诉讼权、对不履行补偿义务的有申请法院强制执行的权利等。
补偿接受主体的义务主要如下：在“抑损性”生态补偿中，补偿接受主体（国家）的义务有对自然资源的合法开发利用者发放许可证的义务；对生态补偿费缴纳的通知义务等。在“增益性”生态补偿中，补偿接受主体的义务主要有生态资源的保护情况提供信息的义务；就保护情况接受监督的义务等。
2 生态效益补偿制度的理论基础
生态效益补偿的核心问题是补偿的理论依据和补偿标准或补偿数量，前者决定补偿能否被社会所认可，关系到补偿能否实施；后者决定补偿者的承受能力，关系到补偿的效果。生态效益补偿的理论基础或称生态效益补偿的理论依据，回答的是国家为什么对致使调节性生态功能减损的自然资源特定开发利用者收费以及对调节性生态功能的有意提供者、特别牺牲者给予经济和非经济形式的回报和弥补。在生态效益补偿的研究中，关于生态效益补偿的理论基础或理论依据问题，目前主要有两种观点:一是劳动价值理论,二是外部性理论。前者认为，在自然资源如森林的形成过程中凝结了人类劳动，森林资源产生的调节性生态功能能为社会或某些特定对象服务,即具备了商品的劳动价值、使用价值和用来交换的必备条件,其价值必须得到合理补偿,才符合社会主义市场条件下商品运行的基本规律。但由于价值是一个相对的概念，即只有进入主体活动范围的价值客体，才对人类产生实际意义,另外,这种理论无法解释有些自然资源的价值问题,如天然林的价值问题,故更多的人转而推崇外部性理论。外部性理论（公共物品理论）认为之所以要对生态效益进行补偿，是因为生态效益对人类是有效用的，且不可储藏和移动,具有公共物品的特点,无法通过市场交易获得回报,必须通过政府干预方式解决
。但我们认为，这只解决了生态效益补偿的经济学基础，是不全面的。笔者认为，应从生态学、经济学、法学角度寻找其理论依据。
2．1 生态学基础
1866年德国人伊.海克尔（E.Haecke）在其《普通形态学》一书的序言中首次提出了生态学。并于1869年首次把生态学定义为“研究有机体与其周围的环境——非生物环境和生物环境之间的相互关系的科学”。
从此,生态学作为一门研究生态规律的学科逐渐得到人们的承认和广泛重视。但直到上个世纪60年代，生态系统并不是生态学研究的主流。20世纪60年代以后，人口、环境、资源问题成了威胁人类生存和持续发展的重大问
题，人类面临着严峻的生态危机。在这一历史背景下，“生态系统
”的概念引起了生态学家们的特别关注。生态学的研究重心和主流开始转向生态系统。人类历史上的自然灾害和公害污染警醒了我们，整个地球是一个有限的封闭的自然生态系统,人类是生态系统的一分子,人类的生产和生活活动必须遵循生态规律,否则,将受到自然的惩罚。生态规律到底有哪些，中外学者先后提出过有关它的多种学说。巴里.康芒纳在其著名《封闭的循环》一书中以通俗的语言概括了4条“生态学法则”，即：（1）每一种事物都与别的事物相关；（2）一切事物都必然要有其去向；（3）自然界所懂得的是最好的；（4）没有免费的午餐。美国科学家则从不同的角度总结出生态学三定律，即：（1）多效应原理，人类的任何行动都不是孤立的，对自然界的任何侵犯都具有无数的效应，其中许多是不可预料的；（2）相互联系原理，每一事物无不与其他事物相互联系和相互交融；（3）勿干扰原理，人类活动所产生的任何物质均不应对地球上自然的生物地球化学循环有任何干扰。《中国自然保护纲要》归纳总结了6条生态学一般规律
。综合不同的观点，笔者认为如下三条最具代表性：
2．1．1 生态系统能流规律
生态科学研究发现，能量流动贯穿于地球生态系统的全过程。生态系统只有保持其内部稳定而有规则的能量流动，才能维持其特定的结构和功能。能流遵循下列规律：第一，能流的单向性。一般来说，能量沿着生产者——第一级消费者——更高级消费者的方向逐级流动，并最终以热能的形式逸散到环境中。第二，能量流动的衰减性。能量在生物间的流动，主要依靠生物间的取食关系所形成的食物链实现，但由于食物存在残渣以及生物为维持自身活动需要能耗，能量在生态系统中是逐渐减少的。
能流的单向性充分揭示了绿色植物作为生产者在生态系统中的关键地位和作用。能流的衰减规律则表明，各种生物要能生存、发展，不但要依靠食物链上的相互作用和相互依存，而且居于相邻环节的物种应保持一定的数量比例关系，才不致出现生态系统的失衡。所有的人类活动，从开发资源到生产、利用直到废弃物的排放，它们都可以被看作是“改变自然能量系统中的输入、输出，所有自然能量系统常常是处于脆弱的平衡状态，并且总是过于敏感的”
。因此，我们要维护人类的生存、发展的环境 ，使生态系统处于平衡状态，就一定要遵循生态系统的能流规律。
2．1．2生态系统物流规律
生态系统中的物质流动基本上都遵循下列模式：各种物质在环境中以无机物的形式存在，它们首先被植物吸收，然后以有机分子的形式通过食物链从一级传到另一级，最后它们被微生物等分解后，仍以无机物的形式返还到环境，并再次被植物吸收。因此，物流是循环而不是单向的，但这必须以不同级的生物在总体上保持“等量交换”为前提。如果生物所需的某些物质（如水、碳、氮等）长期收支不平衡，则势必引起生态系统的退化、甚至瓦解。
2．1．3 生态系统平衡规律
根据生态学的观点，任何生态系统都有一个发生、发展的过程。生态发展到成熟阶段，它的结构和功能，包括生物种群的构成、各个种群的数量比例以及能量和物质输入、输出等都处于相对稳定、平衡的状态。这种平衡状态称为生态平衡。
不过，这种平衡具有动态性和相对性，它是建立在系统的组成部分不断变化、能量和物质不断流动基础上的平衡，因而也是一种脆弱的平衡，任何内部或外部因素的变化都可能使这种平衡受到干扰、发生变化。但在自然界，只要这种干扰不超过一定的阀值，生态系统就能通过反馈作用等自我调节机制，恢复原来的平衡状态。 造成生态系统失调的原因多种多样、非常复杂，但对生态平衡影响最大的并非自然因素，而是人为因素。正如著名的罗马俱乐部的总裁奥雷利奥·佩西所指出的：“自然界以其惊人的智慧发展了自我控制、自我调整，成为生命有机体中或多或少都存在着的一种调节装置。这种特性给各种生态系统带来了显著的能力，使之能够排斥外来的污染物或异常物体。但在现代人们的压力下，在许多领域已经打乱了这种制约性，世界不再能应付文明工业和不断地生产千万种新化学物质而大量喷射出的废物，自然界的再生能力不再能补救人类制造的这一切损害。”
以上所述的生态科学的基本规律都是存在于生态系统中不以人们意志为转移的必然性。我们在发展经济中不仅要遵循这些生态基本规律，而且在制定环境法时不能违背这些规律。否则,环境法的预期目的无法达到。生态效益补偿就是尊重生态规律的重要体现。它通过规范相关主体的行为，来协调人与人之间的关系，通过利益的合理分配将企业和个人的自利目标与利他目标统一起来，实现经济与生态协调，人与自然和谐。
2．2 经济学基础
一看到“经济”二字，就使人想到成本和效益。 经济学作为“研究社会物质资料的生产、交换、分配与消费等经济关系和经济活动规律及其运用的科学的总称”
的学科，研究成本与效益关系应该是其重心。生态效益补偿的出现就是为了协调人们在生态环境保护方面的利益关系，因此，它必然研究生态效益的投入与产出、成本与收益关系。正是在这个意义上，我们认为建立和完善生态效益补偿制度是利用经济手段
实现生态环境保护的重要途径和有效形式，是防止生态资源配置扭曲和低效率、遏制生态环境恶化的必由之路。我们说生态效益补偿制度有经济学基础，是指在生态效益补偿法律制度的制定和完善方面，应该充分利用经济手段的基本理论如外部性、公共性、博弈等，这样能够为生态效益补偿法律制度的设立和完善提供科学依据。当然，“经济学理论并没有提供一套立即可用的完整结论。它不是一种教条，只是一种方法、一种心灵的器官、一种思维的技巧，帮助拥有它的人得出正确的结论。”
我们知道这个道理后，应该变得聪明起来，用涉足经济学领域的知识来丰富立法时，会少一点浮躁，多一点理性。
2．2．1 生态效益具有明显的外部性
对外部性（externality）的探讨从古典经济学时期就已经开始,亚当.斯密对公共工程的分析，约翰.穆勒对灯塔的分析，就是这方面的著名例子。外部性作为一个正式概念，最早是由马歇尔提出的,并由经济学家庇古丰富和发展的。马歇尔在谈到外部经济时写到:“我们可把任何一种货物的生产规模之扩大而发生的经济分为两类:第一是有赖于这工业的一般发达的经济;第二是有赖于从事工业的个别企业的资源、组织和经营效率的经济。我们可称前者为外在经济，后者为内在经济”。
从这段话可以看出,马歇尔实际上只提到外部经济性,庇古则区分了外部经济和外部不经济,庇古在解释二者时说:“此问题的本质是,个人A在对个人B提供某项支付代价的劳动过程中,附带地,亦对其他人提供劳务(并非同样的劳务)或损害,而不能从受益的一方取得支付,亦不能对受害的一方施以补偿。”
可见,外部性是指某个微观经济单位(厂商或居民)的经济活动对其它微观经济
单位(厂商或居民)所产生的非市场性影响
。其中，对受影响者有利的外部影响被称为外部经济,或称为正外部性；对受影响者不利的外部影响被称为外部不经济,或称为负外部性。所谓非市场性，是指这种影响并没有通过市场价格机制反映出来。当厂商和居民因为外部经济而得益(被称为外部收益)时，他们并不需要为此而向他人支付报酬；而当他们因为外部不经济而受到损失(被称为外部成本)时,他们也得不到相应的补偿。
如前人种树,后人乘凉,生产者养的蜜蜂为附近的果农传授花粉,这都属于外部经济；你在半夜里大声地放音乐,影响了附近居民的休息。生产者大规模砍伐森林，引起水土流失、泥沙於积，造成洪涝灾害等,这都属于外部不经济性。当然，外部经济性与外部不经济性经常交
叉。
后来外部性原理成为解释经济活动与环境问题成因的一个基础理论。
既然外部性是指某一生产者或消费者的行为对其他生产者或消费者产生的影响,而这种影响又没有通过价格机制得到体现,外在性的制造者既没有信号提醒他考虑外在性,也没有激励刺激他考虑自己制造的外在性,结果便是:具有外部经济的商品生产可能不足，而具有外部不经济的商品生产可能过多。这必然会破坏市场经济中资源的有效配置。为有效减少和控制经济行为的外部效应，就应当使得外部成本内在化。根据科斯定理，如果私人各方可以无成本地就资源配置进行协商，那么，私人市场就将总能解决外部性问题，并能有效地配置资源。但是，由于交易成本的存在和交易人数的众多等原因，使得科斯定理难以适用于现实。特别地，如果外部性涉及公共的环境资源，个人决策和行为会给其他人的行为和决策带来有利或不利的临近影响，导致私人边际收益（或成本）与社会边际收益（或成本）出现偏差，市场调节的结果不再符合帕累托最优原则。为此，就需要政府采取管制、征收庇古税等公共政策来应付外部性问题。生态效益是一种公共资源，具有典型的外部经济性。某一地区利用自然资源导致生态效益减损，必然影响其他原来享受该生态效益的人，造成外部不经济性；某一地区在生态环境保护上投入所产生的效益（产出的利益）并不仅仅限于本地区，其他地区或多或少都可以享受到其溢出的好处，产生外部经济性。如长江上游生态环境的保护和建设，不仅保护了长江上游的生态环境，更保护了长江中下游的生态安全，有利于中下游地区的可持续发展。这种生态环境改善的效益，也不由长江上游所独享，而是由整个流域共同分享。这种利益分享，实际上是长江上游生态屏障建设的利益转移，因而理应由受益者给予补偿。但目前的现实是，生态效益的受益者并没有支付相应的报酬，生态环境的经营者没有得到相应的回报。由于经济发展与环境保护对立统一的矛盾运动，尽管从长远看，生态环境保护和建设必将为生态环境保护地区创造巨大的经济效益，但从近期看，生态环境保护和建设可能对该地区造成一定的经济损失，如果不对生态环境保护地区给予必要的补偿，这种外部的经济性就将难以持续。生态效益补偿的制度安排，就是为了使生态保护和建设的行为者得到合理的利益补偿，以提高其生态建设积极性，使受益者支付合理的获益成本，以享用更大的生态效益。
2．2．2 生态效益具有公共物品属性
在经济学中，根据物品是否具有排他性和竞争性，可以把物品分为私人物品、公共
物品。一般认为，公共物品即非竞争性和非排他性
的物品。换言之，是指那些能够同时供许多人享用,并且供给它的成本与享用它的效果,并不随享用它的人数规模的变化而变化的物品。它是公共利益
主要的现实的物质表现形式。公共产品的非竞争性和非排他性特性，使得它在使用过程中容易产生两个问题:“公地的悲剧”和“搭便车”问题。 1968年，美国加州大学的哈丁教授就人口资源等问题撰写了一篇题为“共有地的悲剧”的论文，深刻地说明了由于外部性的存在和人们追求个人利益最大化而导致共有资源的枯竭。“共有地悲剧”是一个有一般性结论的故事：当一个人用共有资源时，他减少了其他人对这种资源的使用。由于这种负外部性，共有资源往往被过度使用。”
搭便车问题最早由休谟在1740年提出.他认为在一个经济社会，如果有公共物品的存在,免费搭车者就会出现;如果所有成员都成为免费搭车者,最终结果是谁也享受不到公共产品.
清洁的空气和水、石油矿藏、野生动物等是典型的公共物品,其体现的生态效益是典型的公共利益,不能储藏和移动,生产者难以对其做出控制,无法迫使受益者偿付了补偿费后才享用其生态效益。生态效益在使用上具有的非排他性，使使用生态效益的成本以及创造、维护生态效益的投入难以通过市场机制获得体现和回报。如果使用生态效益而不付出代价，就会增加社会成本，影响其他人的利益；如果改善生态环境的付出可以免费地使他人得到满足，而付出者得不到任何补偿，必导致需求扩大，供给极为有限。有竞争性和排他性的物品，是那些可以分割，可以供不同的人消费，并且对他人没有外部成生态效益补偿是解决这一难题的有效途径。
2．2．3 生态效益补偿与现代非合作博弈论
经济学中的博弈是指这样一种竞争状态：有两个或两个以上的人各自追求自身的利益，而任何人都不能单独决定其结果，即所谓“囚徒的困境”。非合作博弈理论主要研究人们在利益相互影响的局势中如何选择策略使得自己的收益最大化。纳什证明了非合作博弈及其均衡解，并证明了均衡解的存在性，即著名的纳什均衡（Nash Equilibrium）。纳什均衡的特点是没有一个参与方能够在给定其他参与方不改变行为的情况下，通过改变自己的行为而使自己的处境更好。纳什均衡每一个参与方都选择损人利己的策略，对于任一方来说，其最大的利益并未实现。每一个参与方认为的最优策略选择并不能最终保证参与方整体利益从而使每一个体的利益最大，即纳什均衡与帕累托最优没有直接的对应关系
。纳什均衡揭示了这样一个真理：如果每一方在选择策略时都没有“共谋”，他们就只会选择对自己最有利的策略，而不考虑社会福利或者任何其他对手的利益，而任何一方在对方没有改变其立场而考虑自己的利益时，均不会首先改变自身的策略而考虑对方的利益，而这时的结果只能是损人不利己；只有当他们都首先替对方着想时，或者相互合谋时，才可以得到对双方均有利的结局，只有互惠互利，各参与方的利益才能实现最大化。各参与方利益最大化实现的前提条件是：参与方均做到诚实信用，各方的利益才能得到保证，任何一方选择诚实信用，都必须以对方选择诚实信用作为前提条件，否则作出诚实信用的一方的利益将遭受最大损害。
在市场经济条件下，自然环境的生态系统规律和人类的经济活动规则将我们置于生态资源利用选择的两难境地。生态效益的需求者为了自身利益最大化，总是想无偿的利用生态资源产品，生态效益的保护者因为保护行为没有收益而放弃保护，而选择 “涸泽而鱼”的方式利用生态资源产品，结果是一损俱损，双方的利益并没有实现。人们完全从自身利益最大化目标出发自由的利用生态产品，导致生态产品被过度和低效率地利用或者浪费，最终的结果是任何利用它的人都无法得到应有的最大好处。毛显强教授分析指出：一次或有限多次博弈，最后只能达到“不补偿，不保护”的非合作均衡；无穷次博弈下，当博弈双方达成合作的协议，并且规定违约惩罚，只要双方都关心长远利益，则“补偿，保护”的合作均衡可以实现，生态效益补偿能够成为一项有效的政策
。纳什均衡再一次揭示了市场对公共物品在利用上的“失灵”，而且告诉我们：损人利己的策略并不能达到利己的目的，合作才是最为根本的“利己”策略，只有利人才能利己
。目前，生态环境保护的紧迫性已不容许我们通过“无穷次博弈”来实现“补偿，保护”的合作均衡，因此，由政府通过立法的方式制定一系列的行为规则来组织、协调和制约各相关利益集团达成合作协议是非常必要的。建立生态效益补偿制度，就是通过制定一系列的行为规则，创设一种新的法律关系，确定各自的权利义务范围和责任，激励生态效益的需求者和生产者之间相互合作，用法律重新分配利益问题,维护各方利益之间的平衡，并且在各方利益失去平衡时，以强制手段恢复这一平衡，保护法律秩序的稳定，实现生态资源产品的持续供给。
2．3 法学基础
自然界的生态系统规律和人类社会生活的经济规律向我们揭示了生态效益为什么要补偿的问题。法作为对社会利益关系的权威性调节器，主要是通过分配利益来实现的
。法学理论实际上回答的则是生态效益应该怎样补偿才具合理性的问题。怎样补偿进一步细化，包括补偿的主体，即谁补偿谁、补偿的客体、补偿的内容即补偿的标准和形式等。这种利益分配，必然由法的精神层次——法的价值作为指导，以价值理念确定法目的，依据目的制定行为规则，设定权利义务关系，协调各个主体之间的利益，来实现具体的法律目的。
2．3．1 生态效益补偿体现了法的正义价值
公平或正义是人类恒久的价值祈求 ,也是古老而常新的法学命题。人们在不断追求正义的过程中，形成了各种不同的正义思想和正义理论。古罗马法学家乌尔庇安认为：“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”
阿奎那认为：“正义是一种习惯，依据这种习惯，一个人以一种永恒不变的意愿使每个人获得其应有的东西。” 18世纪法国唯物主义思想家爱尔维修则认为，公正是保证个人利益得以实现的必要条件，因而为了实现个人的利益，人们应当追求公正。也就是说，公正在很大程度上就是给予个人以追求和满足自己利益的平等机会。
当代美国著名伦理学家罗尔斯指出“每一个人都拥有一种以正义为基础的权利，它具有即使以社会整体福利的名义也不能侵犯的不可侵犯性。因此，正义否认为了一些人的更大利益而损害另一些人的自由的正当性。正义不允许为了大多数人的更大利益而牺牲少数。在一个自由的社会里，公民的平等自由不容置疑，正义所保障的权利绝不屈于政治交易或社会利益的算计。”
可以看出，罗尔斯将社会的每一个公民所享有的自由权利的平等性和不可侵犯性作为正义的基本内涵。
从总体上看，在西方文化中，正义的涵义主要是从如下几个方面去认识的：首先，从政治角度去理解和规定正义的涵义和性质;其次，从抽象的人性论出发，脱离开人自身的历史发展性质，去追求绝对不变的所谓永恒的正义原则。近代的许多思想家就持有这样的观点;最后，把正义问题“碎片化”，化解为不同领域的基础问题，从法学、政治学、经济学等不同维度去研究。作为法学领域内的正义理解，如加里克利斯认为法律的正义不同于自然的正义，是为了保护弱者利益的正义；梭伦认为正义就是一视同仁，他写道：我制订法律，无贵无贱，一视同仁。
国内学者对正义（或者公正、公平）是什么也提出了不同看法
：如万俊人认为，“从实质内容上讲，公正反映的无外乎人们自身的社会地位和利益关系。”它“所表达的不仅是一种平等合理的价值规范要求，而且也内涵着一定的道义要求。”“公正原则旨在调节人们之间或个人与社会之间的各种利益（价值）关系，使之达到公平合理，最终实现社会整体的和谐进步”。我们所列举的关于正义的这些理解或定义，并没有穷尽关于正义的所有不同理解，无论是不同角度的理解，还是同一角度的不同理解，都是如此。我们认为，不管正义问题如何众说纷纭，但其核心都应该是对人的存在、人的世界、人的关系、人的行为的合理性的最终思考。正如胡海波所说：人所追求的这种本性真实存在于人的生活利益关系之中，这样，人所追求的一切价值目的（正义、公平、自由、民主、平等）无一不与人的利益有关
。众多的理论分歧背后实际上隐含着人们不容置疑的共识，这就是正义实际上就是寻求各种利益之间的均衡与协调。只是在这个问题上站的角度不同，结论出现了不一致。这正如一位学者指出的“如果是站在个人生活的基点上来诠释正义，正义就会更加关注于个人权利和利益的实现问题；如果站在社会生活的角度来把握正义，正义就更多地指向社会公利的实现。”
寻求不同利益之间的均衡与协调应当是正义的本质。法律发展既是一个自然的社会历史过程，又是人类能动地用来均衡不同利益以求实现人的价值和目的的过程。所以，正义、公平、秩序等为标志的价值目标，既是人类法律理念进步的体现，又是推动法律发展的内在精神动力。法律的这些理念，在反对和破除封建神权观念的统治面前起了积极的推动历史作用，在发展商品经济、鼓励人们尽最大努力创造满足人类需要的物质财富方面，是一种思想上的根本性推动力，也是市场经济条件下的基本伦理主张。然而，这些价值理念，所体现的均是当代人的“正义、公平、秩序”，是以当代人的眼前利益和在全社会占主导地位的人群（如发达国家）的本位利益为目标的。它在人类代际关系上和人与自然关系上的片面性和狭隘性无形中助长了人类无限度的掠夺性开采、利用、改造自然的行为，加剧了代际正义的失衡和生态灾难。环境法是法律体系的一个部门，法的正义理念同样是环境法所追求的，但环境法又是一个特殊的法律部门，它对法在均衡、协调各种利益关系中产生的正义理念的把握上则体现了自己独特的理论视角,具体来讲环境法在制度设计时其正义要求既包括代际正义，又包括代内正义.
代内正义是一个以时间同一性、空间差异性为向度的人与人之间保持正义性的概念。其基本含义是，代内的所有人，不论其国籍、种族、性别、经济发展水平和文化等方面的差异，在利用自然资源满足自己的利益的过程中所体现的机会平等、责任共担、合理补偿。代内正义的主要矛盾是两方面的：国家之间（发达国家与发展中国家）在利用自然资源、承担环境问题责任上的正义性；一国之内（阶层间、地区间、中央与地方间）在利用自然资源、承担环境问题责任上的正义性。
众所周知，地球资源是有限的。如何公正地分配和利用这些有限资源是代内正义的首要问题。长期以来，发达国家利用其发达优势，在对自然资源的占用和维护生态平衡的责任分担上产生了不正义现象。据有关资料统计：只占世界人口1/4的工业化国家长期消耗着世界3/4以上的自然资源。可以说，正是发展中国家廉价的资源支撑着发达国家的奢糜生活。耐人寻味的是，发达国家通过自由贸易的机制，“巧妙”地剥夺了发展中国家的自然资源与能源以及向发展中国家转嫁了污染（提高本国环境标准，使那些消耗能源与资源的厂商转移到发展中国家，产品返销本国供本国公众享用，而在本国发展
那些技术性强、占有资源和能源少的环保型产品，高价出售给发展中国家）
时，却不肯对发展中国家的环境承担责任，甚至横蛮无理地说发展中国家的贫困原因是自身原因造成：诸如人口膨胀、资本短缺、自然环境恶劣、国家的决策失误、民族惰性、技术落后等等。很明显，发达国家寻找借口逃脱导致发展中国家贫困问题上的责任。其目的在于更多地利用发展中国家的自然资源，较少地承担环境污染的责任。这是不正义的。
为了克服这种国家间的不正义现象，国际社会进行了努力。可以说，1992年在里约热内卢召开的世界环境与发展大会是发达国家与发展中国家在利用自然资源和合理承担责任上如何体现公平、正义的一次大较量。通过斗争与妥协，《里约环境与发展宣言》终于作出了较为合理的规定：“根据《联合国宪章》和国际法的原则，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围内以外地区的环境的责任。”“各国应本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。鉴于导致全球环境退还的各种不同因素，各国负有共同的但是又有差别的责任。发达国家承认，鉴于他们的社会给全球环境带来的压力，以及他们所掌握的技术和资源，他们在追求可持续发展的国际努力中负有责任。”
但是，这种努力还远远不够。按照代内正义的理念，人类社会必须从如下几个方面努力
，以改变发达国家与发展中国家在利用自然资源和承担环境责任的不公平现象。第一，改变WTO的单纯自由贸易机制，形成一种自由贸易附加环保义务的机制。第二，发达国家每年应按各国占全球GDP的比例缴纳全球环境基金，用以援助恢复发展中国家的工作环境以及应付全球性环境问题。第三，各国应针对重污染与占用自然资源多的产品征收环境税（生态税），其中一部分用以应对全球性环境问题。第四，发达国家应放宽环境技术与设备上的专利垄断，使发展中国家可以用更便宜的价格得到环保技术援助。第五，发达国家应针对发展中国家保护环境与维护生态的努力，减免其债务。
代内正义问题除了有世界性视角之外，也还可以放在一个国家内部甚至一个区域里来审视一些现实问题。在一个国家内部审视正义，就涉及到不同地区间、中央与地方之间、不同阶层之间的正义问题。
从我国来看,地区发展不平衡尤其是东、西部发展不平衡尤为突出。如几十年以来，在国家区域倾斜发展战略和发展政策的指引下，中西部地区实际上走的是以资源开发为主的发展道路，在将该地区的能源、矿产等原材料源源不断地输入发达地区的同时，导致了这些地区污染严重，生态环境日益恶化，沦为生态贫困区域。但是在这一过程中，东部地区并没有对西部地区的损失给予补偿,这是不正义、不公平的表现。如果说这一区域不公现状的形成有其历史的正当性，是适应当时社会经济发展水平的话，那么如今已积累了发展力量的发达地区,理应给西部生态脆弱的地区承担生态保护和建设责任，给予不发达地区足够的补偿。西部是我国大江大河的源头和生态环境的天然屏障，长期以来开发森林和矿产，破坏了生态环境。近年来国家启动实施的森林禁伐、西部地区退耕还林等生态工程和生态保护政策，必然对西部地区不断提出限制发展
、保护环境的要求，而保护的成果却是全社会特别是发达地区无偿享用。这同样是非常不公平和正义的,它势必影响西部保护生态环境的积极性。同一区域内的上下游之间也存在类似问题，如黄河、长江等江河水系的上游区域为保护生态环境，防止水土流失，保持水的质量，需要在经济上付出巨大的代价，但生态受益者的范围并不限于上游区域，而是包括整个流域。下游不给上游以补偿，显失公平。为了解决这种不正义、公平现象,实现真正的代内正义的最好途径是建立生态效益补偿机制,由中央或收益人对当地人提供补偿,从而给利益损失人创造另外的生存与发展条件,并且保证新的条件是原有条件的改善和提升,从而妥善解决因生态保护而带来的保护地区与其他非保护地区之间日益拉大的社会不公平现象,共享现代文明的成果。所以生态效益补偿是环境法代内公平的重要体现。
代际正义是一个以空间同一性、时间差异性为维度的当代人与后代人之间行使正义的概念。其基本要求是当代人在进行满足自己需要的发展时，还要保证后代人也能够有机会满足他们的利益需要，即要求当代人对后代人负责，决不能超越生态系统的负荷能力求得发展而断送后代人的生存发展机会。
由于后代人是未出世的、看不见的潜存在，因而在代际正义问题上有两派针锋相对的观点。否定者认为，未来的人对现代人来说是在“无知之幕”的背后，即不知道他将来的地位、身份、观念以及处于何种的文化和文明状态中，那么这种道德责任的根据何在呢？
持否定意见者的理由是
：第一，“未来人”不存在，因此就没有我们要为之履行义务的具体的、有血有肉的个体。我们怎么对不存在的人行使义务？第二，即便我们解决了设想的人或可能的人存在的观念问题，我们又怎样知道他们的偏好、需要或价值是什么？第三，即使我们确信我们了解他们的需要和价值，我们又怎样把他们的需要和价值同现存的人，特别是其家庭、伙伴和共同体相比较？第四，为什么我们关心未来人能胜过关心地球上的遥远的异地人也是一个问题。从个体自我利益视角看，为什么我应该为生活在遥远将来的人作出牺牲？为什么我应当关心子孙后代？子孙后代已经为我做了什么？
这种观点遭到了罗尔斯、席拉德-弗蕾切持（K.S.Shrader-Frechette）、J.法因伯格（J.Feinberg）等人的反驳。如罗尔斯认为，“不同时代的人和同时代的人一样相互之间有种种义务和责任”
。后代对地球拥有的权利跟我们拥有的同样多，我们有留给后代一个适宜于他们生存的自然空间的道德义务。如果空间距离不能成为我们推卸对同一代人应负义务的理由，那么，时间距离也不能。罗尔斯顿明确指出：“认为生存年代越在我们之后的人其价值越小；而其生存年代离我们最远的后代则毫无价值——这种观点只能是某种道德幻想的产物。”
但是出于什么理由要对后代人讲正义呢？罗尔斯是这样解释的，他认为邻近的两代人之间总有一些利益是重叠的，就像家长都会关心自己的子女一样，这样就可推定“对下一代的任何人，都有现在这一代的某个人在关心他。这样，就使所有的人的利益都被照顾到了，在无知之幕
的条件下，全部的线头都接到了一起。”
2000年新任国际环境伦理学会主席的席拉德-弗蕾切持（K.S.Shrader-Frechette）认为，每个下一代都从上一代处获得继续生存和发展的利益，当代人从过去一代人得到的恩惠应该还给未来的人们，也就是说，过去、现在和未来之间存在“互酬”关系。据此，她认为后代是靠我们与世代的超越现代的社会契约而与我们同属一个道德共同体，而具有权利。J.法因伯格（ J.Feinberg）提出，现代人和未来人都是具有相同利害关系的主体。尽管我们现在并不知道后代和现在的我们是否在对待人与自然的关系上关心同样的问题，是否具有同样的价值观，以及他们的“美好生活”概念是否与我们的相同，但是，后代在住宅空间、肥沃土壤、新鲜空气等各个方面都具有相同利益，这一点是毋庸置疑的。因此，现代人有可能为下代人辩护，未出生的后代具有享受环境的权利。帕斯莫尔主张，我们不应该把后代抽象地理解为“未来的人类”，而应理解为“直系子孙”的“爱的纽带”。换句话说，我们之所以要为后代保护环境，是因为他们是我们的“直系子孙”，“爱的纽带”把我们与他们相牵
。日本学者牧野广义说，当代人与后代人的伦理基础“应该在人权和民主主义的历史继承中寻求，民主主义的本质在于基本的人权、人民主权和民族自决权，这些是人民在长期历史斗争中确立的，并在世界范围内扩大的。现在的世代有责任把建立在过去世代奋斗和牺牲基础上的人权和民主主义继承、扩大、发展，并传递给未来的世代，站在这样的立场上，就能够明确为保障现在世代和未来世代的生存权在环境资源和能源方面的责任”
。从以罗尔斯为代表的肯定派的主张中，我们可以得出：我们应对后代人负责，关心后代人的权利问题。后代人的权利问题由以下两个主张构成：第一，既然人类后代也有享受地球资源的权利，那么我们就有避免浪费有限资源，把资源留给后代的义务。第二，既然未来的人类也和现在的我们一样具有享受优良环境的权利，那么，我们就有为后代保全环境的义务
。总之,只有将具有好质量的地球保留给后代人才符合代际正义的要求。而如果将现在已经被蹂躏的百孔千疮的地球留给后代人显然是不符合正义原则的。因此,我们需要做的工作之一就是对前代人或当代人已经破坏的生态环境进行修补、恢复,使已经破坏的生态环境能够达到或接近生态系统的平衡状态。因此生态效益补偿制度体现和贯彻了代际正义原则。
2．3．2 生态效益补偿协调了环境权与生存权、发展权之间的冲突
权利是法的本位问题、核心问题，法的真谛在于对权利的认可和保护。自第二次世界大战结束以来，随着国际人权运动的发展与人权理念的普及，保护人权、促进人权已经逐渐成为人们评判一项法律制度之正当性、合理性的主要标准之一。但是，人权内容具有广泛性，人权形态各异，在特定条件下，相互之间会发生权利冲突。一种合理的社会制度不仅要确定各种人权的正当性与合理性，而且要确立一种有效的人权保障机制，协调它们之间的相互关系。公民环境权是一种建立在可持续发展理念基础上的新型人权，与传统法律中的人权形态产生了权利冲突。生态效益补偿机制的建立和发展，从其内在的价值取向而言，正是想协调诸种人权形态之间的权利冲突。具体而言，主要是协调公民环境权与生存权、发展权之间的冲突
。
环境权作为一项自然权利和应有权利，是自人类产生之日起就有的。但把其作为一个现实问题提出、作为一项新的法律权利却是人类环境问题发展的产物。在工业革命以前，尽管环境问题就已存在，但那时的环境问题并不严重，人类对环境的生活污染和生态污染都在环境自净能力之内。但工业革命以后，由于人口的急增，城市化的盲目推进，以及先进技术的无限制运用，造成了严重的环境问题。大量的工业污染和资源浪费造成的生态环境破坏大大超过了环境的承载限度，形成威胁人类生存和发展的环境危机。人们开始对环境的价值进行重新审视，认识到环境不仅具有经济价值，还具有生态价值，也开始对人类自身活动进行深刻反思，作为结果，环境保护与可持续发展在全世界得到提倡，把环境权作为一种新兴权利理念的呼声越来越强。环境权，表面上看是一个人与自然的关系问题，其实质是一个涉及人与人关系的社会问题。因为不论是环境污染和生态破坏，无不都是人的行为所致，是由于人类社会经济活动对环境的作用超过了环境所能承受的范围的结果。因此，解决环境问题，还应当回到人类的社会活动之中，通过法律确定权利和规范义务从而达到人们在自然界中赢得自由和幸福的目的。目前在我国关于法律上是否规定了环境权，其内涵到底是什么,理论界有不同认识,本人认为在这些问题上如有模糊认识,是不利于正确认识生态效益补偿协调了环境权与生存权、发展权关系的。
环境权的产生，源于西德一位医生。1960年，原西德一位医生向欧洲人权委员会提出“向北海倾倒废弃物”是侵害人权的行为。但因《欧洲人权条约》中未明确规定环境权的内容，该医生的控告被驳回。但这是一个开创性的举动，它引发了是否要把环境权追加进欧洲人权清单的争论。此时的美国也正在进行有关环境权的讨论，即“公民要求保护环境，要求在良好的环境中生活的法律依据是什么？” 美国密执安大学教授的约瑟夫·萨克斯就此提出了“环境共有说和公共委托说”的观点。在此基础上，人们提出了环境权的观点，认为“每个公民都有在良好环境下生活的权利，公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受法律的保护。”
美国60年代关于环境权的大辩论产生了立法的积极成果。1969年颁布的《国家环境政策法》中明确规定了环境权，强调：“每个人都应当享有健康的环境，同时每个人也有责任参与对环境改善与保护。”
值得注意的是，美国对环境权的探讨充分注意了环境自身的特性和职能，是从人与环境的关系入手的
。20世纪60年代的日本，公害猖獗，被世人称为“公害列岛”。在严重的环境污染损害压力下，从立法到学说都对环境权作了探讨。1969年制定的《东京都公害防止条例》中明确规定：“所有市民都有享受健康、安全以及舒适生活的权利，这种权利不能因公害而滥受侵害。”之后，在国际社会范围内，围绕着环境权问题举行了一系列重大国际会议。1972年6月斯德哥尔摩联合国人类环境会议通过了《人类环境宣言》。它郑重宣布：“人类有权在一种能够过着尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄重责任。”1973年维也纳欧洲环境部长会议上制定的《欧洲自然资源人权草案》肯定地将环境权作为新的人权，并认为应将其作为《世界人权宣言》补充。环境权在国际上的承认，标志着公民的环境权已发展到世界范围，成为公民必须享有的一项基本权利。
尽管环境权究竟是否为基本人权，学术界有不同的见解，但鉴于日益恶化的环境问题，已经严重影响到传统宪法所保护的生存权的维护，所以环境权的确立是大势所趋，亦是环境问题本质属性所决定的。
自上世纪60——70年代提出环境权以来，有关环境权的一些问题引起了我国法学界的极大争议。关于环境权的内涵，理论界就没有统一的标准，有的学者从主体的角度来分析环境权，认为“环境权分为公民环境权、法人环境权、国家环境权和人类环境权。法人环境权是指法人享有适宜环境和开发、利用、保护和改善环境的权利。国家环境权是指国家根据法律授权而拥有的保护全体公民环境权益的职责。人类环境权指的是全人类包括当代人和后代享有适宜环境的权利。公民环境权指的是公民享有适宜环境的权利。”
有的学者从环境权包含权利的内容角度来分析环境权，认为：“现代宪法意义上的环境权，是指国民对健康、干净环境的享有权，具体表现为在良好的环境中生活或生产的权利（包括安宁权、采光权、通风权、清洁空气权、清洁水权等），优美环境享受权，参与环境管理权，请求保护权，受害索赔权等等。”
有的学者从权利与义务的一致性角度来分析环境权，认为环境权应界定为“环境法律关系主体就其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和承担的基本义务，即：环境法律关系主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。”
有的学者从利用环境的角度分析环境权，认为“公民环境权是指公民享有良好生活环境，合理利用自然资源和使用自然资源免受恶化的权利。”
等等。然而目前这些定义都不够全面和科学，不论是从主体角度分析不同主体所享有的环境权，还是从权利内容的角度分析环境权，都显得定义过窄。如把环境权分为公民环境权、法人环境权、国家环境权和人类环境权，就漏掉了非法人组织这个重要的主体；把环境权具体界定为利用环境的权利则没能概括主体参与环境法制建设、环境管理等的权利。而把保护环境的义务加入环境权的定义中，则显得不够严谨，因为在法治社会里权利与义务的统一是勿容置疑的，即没有无权利的义务，也没有无义务的权利。权利归权利，把主体承担的环境义务也规定在环境权里面是不合理的。至于认为环境权的主体就是环境法律关系的主体也是值得商榷的。因为在我国法律上，并没有对环境权作出确切的规定，它还处于一种应有权利的状态，并没上升为法律权利，在这种情况下把两者相提并论是不妥的。定义是揭示概念内涵的逻辑方法，给一个概念下定义就是要揭示出这个概念所反映的事物的本质属性。 我们认为环境权是指公民及其相关主体对影响其生存和发展的各种环境因素所享有的各种权利。这个概念具有很大的兼容性，从权利的主体上来说，包括了公民个人、单位、国家、以及全人类等。这里的单位，包括民事法律中的法人组织和非法人组织。其中把国家作为环境权的主体，是因为环境的整体性和环境问题的全球化，许多环境污染和生态破坏造成的损害不仅仅限于公民个人，还涉及到国家之间的利益。因此，“从国际法看，国家环境权是主权国家独立自主地开发、利用、保护、改善本国环境的基本职责，是保护本国生存环境不受外来污染和破坏的武器，是享用国际共有环境资源和人类共同自然遗产的依据。”
而人类作为环境权的主体，不仅指当今世代人，而且还应包括今后世代人的环境权利。并且人类代际之间享有平等的权利机会。“当代人和后代人对其赖以生存发展的环境资源有相同的选择机会和相同的获取利益的机会；不要求当代人为后代人做出巨大牺牲，也不允许当代人的消费给后代人造成高昂的代价；当代人有权使用环境并从中受益；也有责任为后代保护环境；在人与自然的关系中，每一代人都有相同的地位，没有理由偏袒当代人而忽视后代人；”
从权利的内容上来说，环境权是一个包含有多项子权利的权利体系，如环境使用权，即主体有开发、利用环境资源进行生产的权利；环境享受权，即主体有在良好的环境中生活的权利（包括清洁空气权、清洁水权、宁静权、风景权、环境美学权、眺望权、通风权、日照权等）；环境参与权，包括参与环境政策法规制定，参与环境管理等；环境救济权，即主体环境权益受到侵害时，有请求通过司法程序或准司法程序予以救济的权利；环境自卫权，即因环境污染长期遭受危害，而通过公力救济手段无法或来不及消除污染及污染的损害和后果时，主体有采取自力手段对污染者人身和致污设备给予适当强制以迫使其停止污染，保护自己的合法环境权益；等等。从权利的客体来说，环境权的客体是指影响人类生存和发展的各种环境因素。
理论界对我国法律上是否规定了环境权存在不同的争论。总体而言，有肯定和否定两种观点。肯定者认为，宪法第26条规定的“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，就是对环境权的确认；否定者认为，我国没有在立法上明确环境权，但“通过立法保护主体某一方面的环境权利，或某一具体环境权利的间接方式，来体现对抽象的环境权的法律保护”。
笔者同意否定之说。客观地讲，针对相当严重的环境问题，我国法律相应地作了规定，如宪法中有保护和改善生活环境和生态环境的规定，1989年《环境保护法》和《大气污染防治法》等多部环境法律也作了规定，并且在《民法通则》、《刑法》等其他部门法中规定了相关侵犯环境权法律责任的条款。但我们无不遗憾地指出，我国法律中关于环境问题的规定，如宪法的规定主要是侧重在国家责任上，从根本意义上来讲还是国家权的规定，即国家对环境的管理权和处分权，它还未达到公民权利的层次，强调的仍然是公民、法人和其他组织对国家管理的服从。这不足为怪，从法文化传统来看，中国传统法律文化是以义务为本位的，而决非以权利为本位。这是因自然经济所决定的。自然经济是产品不需要交换的自给自足的封闭经济结构。这种经济的全部或绝大部分是在以人的依赖关系所组成的单位内独立进行的。在这种社会氛围中，个人缺乏应有的独立性。与自然经济相联系的法权体系所注重的是社会等级和人身依附关系，法律调整的基本特征是以确认依附关系为基本的价值目标。正是在这一法律调整的基础上，架构了以义务本位为特点的自然经济型的法律文化体系。
从中国法律现状来看，向来讲求义务的价值，主体观念中的法，总是与“违法、犯罪”相关，法律只有否定价值，即对社会行为的否定，而没有肯定的价值，即没有维护人们的正当权利的价值
。可以说，宪法26条的规定不是对环境权的确认，而是通过间接的方式体现对环境权的保护。而且这种间接的方式过于原则，不具有实体权利性质。对环境权的规定，宪法表现了明显的滞后性和缺陷，影响了其他法律对公民环境权的规定，使我国整个法律体系对公民环境权的保护呈现出一种低调的姿态，不可能实现对公民环境权的充分保护，不利于保障公民的基本人权
在市场经济条件下，法律应始终是以对人的权利保护作为其终极关怀的。随着我国市场经济的快速发展，环境污染和生态破坏问题日益严重，我国人民面临着严峻的生存危机。因此，为了保护人类的环境，维护人类在一个健康、清洁、卫生的环境中生活的尊严，有必要在环境法中确立环境权的存在和独立地位。换言之,环境权作为一项基本人权，必将得到法律高度的重视和充分的尊重。这样的法律才会促进社会进步，弘扬人的价值，使人维持生存发展的应有权利现实化。相反，如果我国法律对环境污染和生态破坏的现状及其公民的环境权利要求于不顾，对危及自身利益的社会主体的环境权利要求采取遏制的态度，或者在法律上把这些权利要求表现得坏一些，那么这种法律势必会扼杀人的价值，阻塞主体应有权利现实化的道路，从而妨碍社会的进步。生态效益补偿制度的建立,正体现了对公民环境权的维护.
生存权是公民的基本权利,因为 “生存权是人权的重要组成部分,它是在人的所有欲望中最具优先地位”。
表现为公民享有维持其生存所需要的健康和生活保障的权利。“生存权包括两个方面的内容：一方面是生命权，即人的生命非经法律程序不得受到任何伤害和剥夺；另一方面是生命延续权，即人作为人应当具备的基本的生存条件，如衣、食、住、行等方面的物质保障。”
人只有先活下来,才能有尊严的活着。所以，生命权是生存权的基础，生命延续权是生存权的目的，并构成作为人类群体权利的发展权的基础。人的需要，首先是衣、食、住、行，然后才能从事政治、科学等社会活动。因此，生存权是最基本的人权。
发展权作为最基本的人权,作为基本人权菜单中的一个有机组成部分,是指个人满足了物质和非物质需要之后在国家发展政策中获益并参与发展过程的权利,也指各国尤其是发展中国家在经济、社会、文化、教育、卫生和社会福利等各方面的全面发展的集权利。它是生存权的必然要求。
环境权与生存权、发展权的关系体现在两个方面.
第一, 环境权与生存权、发展权是统一的。这表现在,环境权是生存权的前提和升华,是发展权的基础。环境权是生存权的前提，是因为环境问题威胁着人类的生存权。无论是作为自然权形式的生命权，还是作为社会权形式的生命连续权，在环境问题不断恶化、环境危机不断出现的今天，都受到威胁。严重的环境污染和生态破坏，使人类的生存环境质量下降，影响着人类的身心健康，特别是一些污染导致的疾病正威胁、剥夺着人们的生命权。生态环境的破坏和自然资源的浪费，导致生态系统的失调和资源的枯竭，因而威胁、剥夺着人们的生命延续权。反之，良好的环境有助于生存权的实现。人类是自然界的产物，与自然环境之间不断进行着物质和能量交换，良好的环境是人类生存的物质基础和活动场所，生命的存在和发展离不开良好的生活环境和生态环境。没有清洁、卫生的水、空气、阳光，不能得到最低限度的食物，任何人都不可能保证基本生存，更谈不上生命的延续。从环境权的提出可以看出，环境权是为了保护环境，根本宗旨还在于维护人类生存，因而，保护公民的环境权就是保护公民的生存权。正是从这个意义上说，环境权成为生存权的前提。
环境权是生存权的升华。人的生存不同于动物，动物的生存具有盲目性、依附性，只能物竞天择，适者生存。“对于动物而言，存在等于生存，生存是其存在的全部内容，生物不可能产生生存之外的需要”。
而人是有思想有意志的，人类的需求不单是物质上的满足，还有精神、文化上的欲求，“人类生存状态的改善和人类生活质量的提高，不但需要有丰富的物质财富，还需要有宽松和谐的人际关系，需要有新鲜的空气、洁净的水源，需要有蓝天、白云、绿水青山，鸟语花香。”
所以，生存权的内涵应包括有权居住在一个健康、无污染和生态平衡的环境中，而这权利就是环境权。因而对健全而舒适的生活环境的保护，就成为生存权的重要内容。环境权如清洁空气权、清洁水权、环境审美权、宁静权、环境教育权、环境文化权、户外休闲权以及健康权等等，都具有精神性权利的性质，其价值指向是人们的健康、精神振奋和精神愉悦，以及对生活的幸福感受等。从某种意义上说，环境权是生存权的升华，是区别于动物生存的主要特征。
环境权是发展权的基础。自然资源和环境不仅是人类生存的主要场所，而且也是人类社会得以发展的物质条件。改变传统的发展模式，走可持续发展的道路，是人类的必然之路。可持续的发展观与传统发展观的不同在于，它追求的目标是全面的，它涉及到人、经济和生态。就自然资源和生态环境而言，它强调人在开发利用自然资源进行生产和生活时，要维护自然资源的可再生能力，维持生态平衡，以确保人类赖以生存的自然界的持续存在，切忌走“先发展，后治理”的“黑色发展”道路，切忌因人们的贪婪欲望和急功近利而造成对大自然的无法挽回的破坏。就经济目标而言，它强调社会应该维持经济发展，社会应该重视生产力的发展。但这种发展不是凭资源的外延式、数量型的发展，而是开发利用各种资源并加以保护以提高效率的内涵式、质量型的发展。就人的生存发展目标而言，它强调既要解决好同代人之间的生存发展问题，又要解决好上代人与下代人之间的生存发展问题。但这几个方面是存在矛盾的，如人类的生存利益与生产利益在对环境的需求上常常构成矛盾。这本不构成矛盾，例如，在生产力水平低下、人口较少的条件下，阳光、空气、水等环境构成要素可视为无限量的，既可以满足人们的生存需要又可以满足人们的生产需要。只是随着工业文明的高度发展和人口膨胀，清洁的空气、水、阳光等环境要素逐渐显露出稀缺性，人类的生存利益和生产利益对环境需求的矛盾就出现了。于是便有必要对人类的两种利益作出制度性安排，赋予主体一定的权利，通过权利来平衡与制约人与人之间因利用稀缺性环境资源而发生的关系。
可见，随着人们环境意识的觉醒而提出的环境权，体现了为实现自己享有健康舒适的环境的人权而斗争的要求，有利于从自律和他律方面尊重他人的环境权益和维护自己的环境权益，从而调动公民保护环境、合理利用资源、防止环境污染的主动性、积极性，这就从根本上保障了社会经济的可持续发展。
第二，环境权、生存权、发展权在现实中又表现为矛盾的统一体。这表现在保护公民的生存权、发展权又会影响公民的环境权,反之亦然。如我国广大的生态公益林地区,大多是贫困地区,贫困依然是一个严峻的问题,生态公益林区居民中的相当一部分人面临着生存危机。我国的生态公益林大多分布在西北、华北、西南等地的边远山区、江河源头、水库周围、风沙沿线、黄河沟壑和石质山区。这些地区是经济贫困的欠发达地区。据国家林业局1998年对全国4200个国有林场调查统计,如按国家规定的贫困县标准划分,属于贫困地区的林场有2772个,占国有林场总数的66%
。这些贫困林区的居民面临着生存危机,为了生存,他们不得不采伐甚至滥伐林木。但这在很大程度上破坏了当地的环境,尤其是因地理位置的特殊性而影响着下游和周边广大地区,触动整个生态系统的大神经。为了保护整个社会公民的环境权,国家不得不对林区居民的生产和生活行为进行限制,其生存权和发展权势必无法保证。环境权、生存权、发展权的关系在现实中经常处于尴尬的局面。这就需要政府设计很好的制度来协调三者关系。政府制度设计得好，这些重要的生态功能区的居民的生存权和发展权能得以维护,生态功能区也可以成为东部地区（或下游地区）的生态屏障，为东部的经济发展提供生态资源；反之，不仅是造成当地生态资源破坏和贫困的恶性循环，最终影响生存权和发展权,而且也会使下游地区遭受同样的生态灾难。生态效益补偿制度,正是为了协调处理三者关系,以及在此基础上协调和解决环境权、生存权、发展权的矛盾而设立的。通过这种制度设计,将生态功能区的自然资源的消费者转化为生态产品的生产者,国家或受益者给予合理的补偿,使生态产品的生产者的生活和生产得以维持和发展,维护了他们的生存权和发展权；同时他们的生存权和发展权得到了保障,其保护生态环境的积极性大为提高,反过来又维护了公民的环境权。因此，就现代法律制度的终极价值取向而言,协调环境权与生存权、发展权的冲突乃是这一制度产生与发展的价值动因,也是其正当性与合理性的法理依据所在
。
综上所述,生态效益补偿尊重了自然的生态规律，反映了经济学的成本与效益关系，并体现了法学的公平原则，从而保障了人们的环境权，实现了当地人的生存权，因此具有深刻的理论基础，是一种科学、合理的制度模式。
3 我国生态效益补偿面临的问题
作为一种新型环境
管理制度
档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载
，现阶段生态效益补偿制度在我国推行还面临许多困难和制约因素。既有法律体系的缺失，也有观念上的障碍,还有管理体制和技术上的困难。
3. 1 立法上的问题
众所周知，法律与经济是互为内容、互为保障、相互促进的关系。生态效益补偿不仅是一项经济工程，更是一项法律工程。其合理性、制度性、长期性、稳定性均需要法律机制来保障，补偿主体、补偿范围、标准与程序均需要法律来明确。但我国目前环境立法对生态效益补偿制度规定存在体系不完善、内容不具体等问题，阻碍了其在现实生活中的贯彻落实。分析其存在的问题，将为完善生态效益补偿法律体系提供努力的方向。
3．1．1 我国有关生态效益补偿的政策和立法进程
从我国情况来看，长期以来，由于人口的增加，森林过度采伐，大规模垦林开荒，地表植被遭到破坏，造成严重的水土流失，使沙尘暴、水旱等自然灾害频繁发生，对国民经济和社会可持续发展以及人类生存构成威胁。对此，党中央、国务院高度重视，并从可持续发展的战略高度提出了改善生态环境，再造优美山川的宏伟目标。以林业为主体的生态环境建设和保护，是实现这一目标的关键所在。但中国自古以来总是被生态保护和经济发展的矛盾所困扰。生态和生存，在相对的时空里，必然要分出主次。迄今为止的实践证明：生存始终是第一位的，只有对生存的威胁被彻底解除之后，生态才会作为高质量生存的必备要素被提出、重视和推广。面对生态与经济发展的对峙，生态效益补偿制度是解决两者冲突与平衡两种利益的有效手段。为此，党中央、国务院为生态效益补偿制度的实行制定了一系列政策和法律。
首先，从政策层面来看。最早的生态效益补偿政策体现在防护林体系建设中。自从利用经济手段调整经济、社会发展与生态保护关系的思想在《里约环境与发展宣言》及《二十一世纪议程》中被提出
，生态效益补偿问题在我国开始得到认识。20世纪80年代以来,有关森林生态效益补偿的政策文件相继出台。1992年,党中央国务院批转了外交部、国家环保局在《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策》中所提出的“各级政府应更多地运用经济手段来达到环境保护的目的。按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究；研究并试行把自然资源和环境纳入国民经济核算体系，使市场价格准确反映经济活动造成的环境代价。”《国务院批转国家体改委关于1992年经济体制改革要点的通知》明确指出:“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度,实行森林资源有偿使用。”随后，《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的报告》、《中国环境与发展十大对策》等政策文件都有关于生态效益补偿的号召性规定。1993年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》也明确指出:“要改革造林绿化资金投入机制,逐步实行征收生态效益补偿费制度”。1994年3月国务院第16次常务会议讨论通过的《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》中也要求建立森林生态效益补偿制度,实行森林资源开发补偿收费。1996年1月21日,中共中央、国务院《关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》再次明确“按照林业分类经营原则,逐步建立森林生态效益补偿费制度和生态公益林建设投入机制,加快森林植被的恢复和发展”。1996年8月的《国务院关于环境保护若干问题的决定》中指出，“要建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制”，并规定了“……利用者补偿……”的生态效益补偿原则。2000年国务院颁布的《生态环境保护纲要》和2003年颁布的促进西部开发建设的重要政策文件都明确提出要建立我国的生态效益补偿机制。尽管此时的“生态补偿政策可有可无，可多可少，随意性很大，补偿标准主要取决于参与者讨价还价的能力和决策者的意志。”
但它的贯彻落实无疑为我国生态效益补偿的立法和实践奠定了良好的基础.
其次，从立法进程来看。我国最早的补偿是行政补偿,其立法可追溯到上个世纪的50年代。如1950年11月公布的《城市郊区土地改革条例》,明确规定了国家在征用土地时,对遭受损失的人以公平合理原则予以补偿的制度。
1953年11月政务院颁布的《关于国家征用土地办法》又对补偿的标准和程序作了具体规定，与此同时,地方各级人民政府在有关部门土地管理的办法中，就营建铁路、矿山、荒山造林、垦殖、兴建水利工程等建设中征用农业用地，将荒山、林地收归国有，以及房屋拆迁的补偿和生产、生活的安置办法等作了规定。但是在文化大革命十年浩劫中，我国社会主义民主和法制遭到了毁灭性破坏,补偿制度同样遭到漠视和摧残。
自1978年党的十一届三中全会以后,中国进入了新的历史阶段,我国社会主义民主和法制得到恢复并日益发展起来,行政补偿制度得以复苏和发展,并在不少法律法规中体现出来。80年代颁布的《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《土地管理法》就确立了土地、林地、草原、水面、滩涂的使用权及在各自领域的补偿问题。《矿产资源法》规定了关于关闭和迁移集体矿山企业的补偿办法。随后，《野生动物保护法》、《水土保持法》、《自然保护区条例》等都有关于生态补偿的零星规定。1998年4月29日，全国九届人大二次会议通过《森林法》修正案，新《森林法》第8条第2款规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”这是第一次从法律上直接对生态效益补偿给予的原则性规定。2000年,国家又发布了《森林法实施条例》，并规定:“防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利”。2001年1月财政部明确表示“同意设立森林生态效益补偿资金,主要用于提供生态效益的防护和管理”。随之新修订的《土地管理法》、《防沙治沙法》、新修订的《草原法》等关于生态效益补偿的内容逐渐丰富。2004年3月14日，修正后的宪法第10条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实现征收或者征用并给予补偿。”第13条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法的这些新规定，第一次突出了公共利益与私人产权利益之间的协调，肯定了补偿机制在法律调整中的地位，强调了对私人合法财产的保护，强调了私人财产权利的不可侵犯性。对私人财产实施宪法保护以及对私人经济利益损失的经济补偿制度，同样适用于自然资源和环境保护领域。
在我国已经出台的关于生态效益补偿的政策和法律法规中，以关于建立森林生态效益补偿制度的政策和法律法规最多最完善。（详见:表1）国家层面迄今最为稳定且系统规范的生态效益补偿机制集中体现在2001年财政部给国家林业局的财农（2001）5号文件中，该文件明确了森林生态效益补助资金由财政年度预算安排，主要用于提供生态效益的防护林和特种用途林的保护和管理，其中中央财政补助主要针对跨省区、大江大河源头的生态公益林管理，补助对象主要是指生态型国有林场、承担生态公益林建设任务的国有苗圃及国家级自然保护区。
表1：森林生态效益补偿相关规定
S时间
颁布机关
政策名称
主 要 内 容
2004
财政部
中央森林生态效益补偿基金管理办法
中央补偿基金是对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金，由中央财政预算安排。
2003
中共中央
国务院
中共中央 国务院关于加快林业发展的决定
第17条“……公益林业要按照公益事业进行管理，以政府投入为主……凡纳入公益林管理的森林资源，政府将以多种方式对投资者给予合理补偿……公益林建设投资和森林生态效益补偿基金，按照事权划分，分别由中央政府和各级地方政府承担”
2002
国务院
退耕还林条例
国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。具体补助标准和补助年限按照国务院有关规定执行。
2001
财政部
森林生态效益补助资金试点工作的意见
2001年，国家对……11省（自治区）的1333．33万HM2重点防护林和特种用途林先行进行补偿试点，试点区包括660个县和24个国家级自然保护区。
2001
财政部
森林生态效益补助资金管理办法（暂行）
明确将森林生态补偿纳入政府年度财政预算即公共财政体系
2000
财政部
财政部关于印发2000年实施天然林保护工程后中央对地方财政减收转移支付办法的通知
中央财政承担实施天然林保护工程引起的地方财政减少总额的80%……其中，对与林区财政密切相关的原木特产税减收由中央全额补助，其他税种减收由中央按68%补助……
2 2000
国务院
森林法实施条例
防护林、特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利……
2000
国务院
关于退耕还林还草的决定
长江上游、黄河中下游各有关地区开展退耕还林还草的试点工作，国家无偿向退耕户提供粮食、现金、种苗补助……
1998
九届全国人大常委会
中华人民共和国森林法
国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪为它用，具体办法由国务院规定。
1998
中共中央 国务院
中发（1998）15号
封山植树、退耕还林
1998
中共中央 国务院
关于“九五”时期和今天农村工作的主要任务和政策措施
按照分类经营的原则，逐步建立森林生态效益补偿制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展
1994
国务院第16次常务会 议
中国21世纪人口、环境与发展白皮书
建立森林生态效益补偿费使用制度，实行森林资源开发补偿收费。
1993
国务院
关于进一步加强造林绿化工作的通知
要改革造林绿化资金投入机制。逐步实行征收森林生态效益补偿费制度
1992
国务院批准国家体改委文件
关于1992年经济体制改革要点的通知
要建立林价制度和森林生态效益补偿费制度，实行森林资源有偿使用。
1992
中共中央办公厅、国务院办公厅转发外交部、国家环境保护局文件
关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告
按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究
1981
全国人大
关于开展全民义务植树运动的决议
征收“绿化费”
在国家法律法规的推动和指导下，不少省市出台地方政策和法规，把补助资金纳入到地方每年的公共财政预算内。较为系统的地方性生态公益林补偿政策与立法首创于广东省，1994颁布的《广东省森林保护条例》,将生态公益林的抚育、管理经费列入各级财政预算,规定各级政府每年从地方财政总支出中安排不低于1%的林业资金,其中用于生态公益林建设不少于30%。1998年颁布的《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》规定:禁止采伐生态公益林。明确了生态公益林建设、保护和管理资金来源渠道包括:一是各级政府每年财政预算安排的林业资金；二是省每年安排治理省内几条主要水系的水土流失经费中,用于治理水土流失的生物措施经费；三是对省内重要水系水源涵养林建设,省财政安排专项资金；四是将省内几条重要水系的生态公益林建设重点工程列入省财政预算内基本建设投资计划
。规定了对经审批确认划分为生态公益林而禁止采伐造成经济损失的生态公益林经营者，由省建立的生态公益林补偿基金中给予安排，这部分全省规划面积5102万亩，省财政每亩每年给予2.5元补偿,不足部分由市、县财政给予补足。
该办法明确了补偿主体、补偿标准、补偿对象以及生态公益林建设、保护和管理的资金来源，是林业管理体制的一大创新，这使得森林生态效益补偿制度地方法规化，使保护和建设生态公益林有法可依，从而对我国森林生态效益补偿具有重要的借鉴作用。浙江出台了《浙江省森林生态效益补助资金管理实施办法（暂行）》等文件， 开展了对950万亩国家级重点防护林和特种用途林、省重点生态公益林的财政补助，列入国家级重点防护林和特种用途林的，中央和省财政的补助标准为年平均每亩8元。浙江省临安市也于2001年制定了《临安市生态公益林补偿基金筹集和使用管理办法》，共界定生态公益林12.3万hm²，2001年到位补偿资金约400万元。
3．1．2 生态效益补偿的实践与探索
目前我国在生态环境的保护、恢复与建设工作中,针对生态效益补偿,在各地已经展开了探索性的试点与尝试：如在生态补偿费的理论与实践方面进行了许多前沿性的探索和试点工作；建立了耕地占用补偿制度，基本上实现了耕地占补平衡,从而对土地资源实行了有效的管理与保护；通过制定森林资源保护的法规和林业可持续发展行动计划,实施天然林资源保护、退耕还林、三北和长江流域防护林系等10大林业重点生态体系建设工程,加强森林资源的生态补偿;通过制定草原法等法规,加强了草原资源的生态补偿；通过湿地资源保护行动,使全国各类湿地保护区的生态补偿取得重要进展；通过自然保护区生态补偿的实施,使自然保护区的动物、植物和珍稀濒危物种得到有效保护。
3．1．2．1生态效益补偿费的征收
生态效益补偿的初步工作开始于我国生态效益补偿费的征收。最早开始为生态环境补偿费征收试验工作是云南省。早在1983年,针对采矿业对生态环境造成严重影响和破坏,云南省环保局在省政府的领导和支持下,以昆明磷矿为试点由省财政批准,以每吨矿石提高0.30元的方式进行收费,并将所收之费用于采矿区复土植被及其它生态破坏恢复治理,取得了良好的效果。辽宁省从1988年开始,对省内采矿、造纸工业公司、药材、蚕茧收购企业等和拥有直接开发水资源、自备水工程的企事业单位、机关、团体、部队和集体、个体企业等征收林业开发建设基金和水资源费,决定从征收的水资源费中,每年拿出1300万元,用于水源涵养林和水土保持林的建设,促进了全省林业的发展,到1993年征收总额已达4718万元,生态林建设效果十分显著。广西壮族自治区每年由财政从水电经费中拨出100万元用于全区的水源涵养林建设。陕西省耀县规定,水利水保部门每年在征收的水资源费总额中提取10%拨交给林业部门,用于营造水源涵养林。内蒙古的临河、辽宁省的黑山、昌图、吉林省的长春等地对受益于防护林的农田,每亩征收0.5-1元的防护林生态补偿费,用于农田防护林的抚育管理和更新改造。四川省的青城山风景区从80年代中期,市政府决定从其门票收入中拿出25%交给林业部门,用于护林防火。
在上海浦东区的生态补偿收费试点过程中，浦东区规定：凡是从事对生态环境有不良影响的新建、改建和扩建项目，均实行生态补偿收费制度，并视污染情况不同进行分类，对不符合产业导向的重污染项目征收高额生态补偿费。新疆在全区范围征收补偿费，在《关于加快林业改革和发展的决定》中规定了森林生态效益补偿基金的征收范围和标准,机关、团体、企事业单位的职工,按月工资总额的一定比例征收,石油、矿产部门按产量征收,由林业主管部门安排用于生态公益林建设与保护以及野生植物保护。总之,生态效益补偿收费的工作在全国开展得很红火。根据国家环保局1993年组织的“全国生态环境补偿费征收情况普查”结果,全国有17个地方不同程度地开展了生态环境补偿费工作。目前已经制定了生态环境补偿费征收管理办法的有广西、江苏、福建等省(区),辽宁、广东、河北等地的有关环境保护法规中也有相应规定。已经开展征收工作的项目大致可分为矿产、土地、旅游、水、森林、草原、药用植物和电力建设等几个方面。在征收环节方面,建立了申报、核收和处罚制度,由资源开发利用者向环保部门或环保部门委托的单位申报开发区域、利用数量、技术手段、生态环境影响评估、拟恢复措施等。收费部门对其申报进行审查,并按标准计算应收额，对无理逾期不缴的加收滞纳金和罚款。在补偿金的使用环节上,建立专款专用制度。补偿金纳入预算管理后转为用于生态环境保护的专项费用。作为一种新的环境管理手段，生态效益补偿费在出现的初期存在着许多困难和问题，主要有:缺乏严格的法律依据；征收标准和范围不统一；征收方式不合理,基本上采取“搭车收费”的方式；管理不严格，资金的收取和使用存在很大漏洞，并没有完全用于生态恢复和补偿等。尽管如此，生态效益补偿费实践的经验与反映的科学问题对完善生态环境管理和为我国建立生态效益补偿机制产生了很好的促进作用和提供了实践基础，并为生态税的设置进行了铺垫。尤其值得一提的是，尽管系统的生态效益补偿政策没有得到全面实施，但其中的押金制度却在两个领域得到贯彻：一个是矿产资源开发的复垦押金制度；二是耕地占用开垦的押金制度。《中华人民共和国矿产资源法》规定“开采矿产资源,应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜采取复垦、植树种草或者其它利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿,并采取必要的补救措施”。矿产资源法的实施细则规定了矿山开发水土保持、土地复垦和环境保护的具体要求,不能实施者需交纳所需费用。耕地占用开垦的押金制度是为了保障基本耕地的动态平衡而制定,按照《基本农田保护条例》规定,经批准占用基本农田的单位,应该按占多少垦多少的原则进行补充,不能实现者应交纳耕地开垦费,用于开垦新的耕地。在部分沿海地区,经济发展与城镇扩张迅速,当地土地后备资源无法保证基本农田的补充,于是当地政府提出异地开发的模式,通过交纳耕地开垦费,在更大尺度内实现耕地的占补平衡
。
3．1．2．2 政府主导型的补偿——对相关主体的补偿纳入国家公共财政预算
我国最有影响的生态效益补偿实践
就是“退耕还林”对耕地农户的补偿。众所周知，我国退耕还林是在1998年大洪水和连续的、愈演愈烈的沙尘暴的背景下实施的。从效益这个角度，它是一个生态建设的工程或者说生态恢复工程。它的实施标志着中国政府充分认识到森林对于全国的生态功能具有的巨大价值,也标志着中国在生态效益补偿方面迈出的第一个巨大步伐。确切地说,我国退耕还林的实践从上世纪70年代就已开始。但70年代至80年代是以建设商品用材林为主的退耕还林时期,从关注生态环境脆弱性角度看,由于没有选择水土流失严重的中低山区进行退耕,因此生态效益不明显。根据我国生态环境现状,从上世纪90年代政府选择在西部地区
开始退耕还林还草试点工程,当然这一阶段是以营造经济林为主的退耕还林时期。2000年春试点范围扩大到长江上游的云南、四川、贵州、重庆、湖北和黄河上中游的青海、宁夏、内蒙古、山西、河南、新疆、陕西、甘肃13省(区、市)的174个县(团、场),这个阶段即目前阶段的退耕还林工程,已进入以营造生态经济林为主的新阶段。在这次推耕还林还草试点示范工作中，国家向退耕农户无偿提供粮食，每亩退耕地每年粮食补助标准为长江上游地区300斤，黄河中上游地区200斤, 现金补助按每亩退耕地每年补助20元安排。粮食和现金的补助年限，先按经济林补助5年，生态林补助8年计算，到期后根据农民实际收入情况需要补助多少年再补助多少年。无偿向农民提供种苗，种苗费按建设生态林标准每亩补助50元，由国家提供种苗生产单位。截止到2004年11月底，全国共完成退耕还林任务373万hm²，其中退耕地造林66万hm²，宜林荒山荒地造林307.8 hm²。退耕还林的工程补偿其中粮食补助折合现金达到540多亿元，现金补助63亿元。退耕还林试点工程是国家西部大开发战略生态保护与建设的主体工程之一，有着严格的政策导向、法规支持,因而在整体上说,它是规范运作、有序推进的,其效果也是明显的。如黄土高原一些地区为了使山上农民安心保护森林，在山下为他们拨出“基本粮田”，用生态补偿机制实现了生态保护与经济发展的双赢
。
在国家实行森林生态效益补偿工作的推动下，一些地方因地制宜地进行了一些有益的实践和探索。如广东省在《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》颁布以来，全省大部分地方能够严格按照标准将损失性补偿金发放到补偿对象手中。据统计，6年来共发放生态公益林效益补偿资金15.68亿元，受惠林农达到2591万多人。补偿标准也由1999年的每年每亩2.5元逐步提高到8元。有的县在此基础上还落实配套资金，如广州市加上配套资金后其补偿标准达到了每年每亩13元。自广东省核定生态公益林的并且将逐步规范生态公益林效益补偿资金发放程序，确保由财政部门委托有条件的银行，开设补偿对象的个人帐户，及时将损失性补偿资金直接支付到个人帐户内，真正发挥生态公益林效益补偿机制的作用。据统计，全省实施生态公益林效益补偿的省级生态公益林面积5175万亩，补偿范围涉及全省21个地级市和10个省属林场、139个县(市、区)、1867个镇(场)、13567个行政村，每年产生的生态效益折算成经济效益约为134亿元。 广东现在每年用于公益林建设和用于补偿公益林林权主体的损失以及管护成本的资金已分别达到1.60亿和2.0亿左右。浙江省2005年1月21日宣布，全面启动森林生态效益补偿基金制度。这标志着这个省以公共财政为主体建设生态公益林的投资机制正式确立，并在前几年试点探索的基础上，从2004年起每年安排1亿元资金用于重点公益林的补偿。为使每亩每年8元的补偿标准能及时、足额落实到位，浙江将把补偿金纳入各级财政预算，实行专款专用，并建立补偿基金专户直拨制度。并且，根据各地的经济发展水平和生态产品的支付能力，对补偿标准没有统一规定，而是由各个县市自己决定。各县市也可灵活制定标准。例如《宁波市森林生态效益补偿基金管理办法》第8条规定：市对公益林按照不同的森林生态功能区位和财政承受能力，分别采取不同的补助标准：奉化市、宁海县、象山县，市级财政补助6元/亩·年，县级财政配套2元/亩·年；其它县（市、区）市级财政补助5元/亩·年，县级财政配套3元/亩·年。福建省从2001年起开始也从财政资金中安排650万元用于公益林的补偿，平均补偿费约为每公顷60元，其中45元为管护费、15元为成本补偿。除了公共财政支出外，从水电费中提取一定比例的资金筹措补偿资金。将生态效益补偿费直接纳入公共财政支出的预算。国家从2001年11月开始，在河北、辽宁、黑龙江、山东、浙江、安徽、江西、福建、湖南、广西、新疆11个省（区）的685个县（单位）和24个国家级自然保护区展开了补偿试点工作，涉及2 亿亩重点防护林和特种用途林，投入的资金每年达到数10亿元。
3．1．2．3市场调节型——合理配置水资源的实证分析
水资源的质和量与区域生态环境保护状况有直接关系,通过水权交易不仅可以促进资源的优化配置,提高资源利用效率,而且有助于实现保护生态环境的价值,因而可以作为实施生态效益补偿的市场手段之一。经过多年努力，中国已经在一些流域实行了水量分配制度，全面实行取水许可制度，基本构建了水权交易制度框架，并在水资源的管理、开发、利用中发挥了一定的作用。基于不同的水量分配方式，中国的水权交易有跨流域交易、跨行业交易等不同形式
。
跨流域水权交易的典型案例是浙江省义乌——东阳水权交易和慈溪——绍兴水权交易两宗城市间水资源交易。2000年11月24日，浙江义乌市人民政府出资2亿元向毗邻的东阳市人民政府买下了约5000万立方米水资源的永久使用权。浙江义乌——东阳水交易，是我国第一例利用市场机制合理配置流域水资源，也是较好实现了上下游之间经济生态效益补偿的范例。
产生背景：浙江中部的东阳和义乌，分处金华江上下游，“同饮一江水”，水资源丰歉却大相径庭。义乌是著名的“中国小商品城”所在地，上世纪90年代就出现了工业用水和生活用水双双告急的状态。义乌市人均水资源仅1132立方米，加之自有水库蓄水不足和水污染，水源不足成为经济社会发展的瓶颈。据预测，当城市发展到50万人口时，城市用水缺口将达到5200万——6200万立方米。可是，在义乌各种被选的水源规划方案中，区内挖潜的办法如新建水库等大都投资成本高（增加1立方米水资源的成本是6元）、建设周期长、水质得不到保障，而东阳市水资源相对丰富，具有供给义乌用水的能力（增加1立方米水资源的成本是1元）。从东阳市横锦水库引水因投资省、周期短、水质好，成为满足用水需求的最优方案。
一方有需求，一方能供给，市场法则促成了首例跨城市水权交易。2000年11月24日，两市政府经过多轮协商签署了用水权转让协议,最后以每平方米水资源4元价格成交。 2005年1月6日，一股清水从浙江东阳市的横锦水库出发，经过刚刚完工的渠道，奔向比邻的义乌市。至此，倍受关注的我国首例水权交易宣告正式“交货”。
收益分析：东阳和义乌通过水权交易，实际上也是发挥双方各自的比较优势，建立了上、下游地区的良性互动经济关系，形成新形式的流域经济圈，并促使双方加强节约用水和水资源保护，有利于实现全流域的资源合理配置和社会经济可持续发展。通过水权交易双方的利益都得到了增加。东阳通过节水工程和新的开源工程得到的丰余水，其成本不足每平方米1元，转让给义乌后却得到每平方米4元的收益。义乌购买1平方米水权省了2元的成本。通过水权交易，上游地区对水资源和水生态的保护得到了合理补偿。这一点在双方达成的协议中充分体现了出来：第一，用水条款规定，义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权，原所有权不变，水质达到国家现行一类饮用水标准；第二，运用费用条款规定，义乌按当年实际供水量每立方米0.1元标准支付综合管理费（含水资源费、工程运行维护费、折旧费、大修理费、环保费、税收、利润等所有费用）。
“市场是优化资源配置的最佳手段，运用市场的手段来解决水资源分配问题，也是最好的办法。”
对义乌、东阳地方政府间的此种交易协议，双方政府和群众都认为是一个“双赢”的结果。在义乌向东阳买水之后，浙江的“跨地区卖水”又有了新发展。2003年1月，绍兴市与慈溪市正式签订了供水合同，慈溪出资7亿余元，从2005年至2022年的18年中，绍兴将向慈溪供水12亿立方米，慈溪居民将与绍兴市民享受同水同价
。东阳和义乌、绍兴市与慈溪两个地方通过市场机制进行的水权交易,为区域资源共享、区域合作进行了有益的探索,同时也为流域内毗邻县(市)如何实现生态效益补偿提供了新经验。
跨行业水权交易的尝试是2003年黄河水利委员会、内蒙古自治区和宁夏回族自治区的水行政主管部门开展的黄河干流水权转换试点。对宁夏青铜峡河东灌区和河西灌区进行节水改造，把节约的水量有偿转给大坝电厂（三期）和马莲台电厂。内蒙古通过对镫口扬水灌区的节水改造，把节约的水量有偿转让给达拉特电厂四期扩建工程。2004年，水利部成立了内蒙古黄河流域水权制度建设试点指导小组，直接领导水权转换工作。黄河水利委员会于2004年出台了《黄河水权转换管理实施办法（试行）》，对水权转换审批权限和程序、技术文件的编制、水权转换期限与费用、组织实施与监督管理等都作出明确规定。宁、蒙两区应用水权理论，通过投资节水，转让水权的方式，将农业用水权转让给火电厂，开创了水权理论在中国跨行业、大规模配置水资源的先例
。
但这两例水权交易尚存不少问题需要解决：首先，水权交易缺乏明晰的法规，而水资源作为国家的资源，地方政府和企业是否能如此交易，需要有明晰的法规出台，以使水市场管理纳入法制轨道；其次，如何避免交易双方伤害第三方的利益；再者，水资源保护有当地人民的直接贡献，如何通过交易分配实现对水源地区域人民的补偿。最后，这些水权交易能实现建立在有丰富水资源基础上，而丰富的水资源取决于人们对生态效益的保护和建设。所以，这是否属于完整意义上的生态效益补偿有待我们探索。
总之，我国的生态效益补偿是通过中央财政以项目建设的方式对于特定地区支出，主要体现在“退耕还林”、“天然林保护工程”、“退耕还草”和湿地保护等方面，而在区域与区域之间、流域之间、行业与行业之间、经济主体与经济主体之间的建立在市场机制之上的生态效益补偿仍然处于空白状态。我完全同意杜振华、焦玉良教授的观点：目前，我国在区域、流域或产业间的经济与生态关系密切的地区，其建立在生态受益区购买生态建设区生态服务基础上的市场机制还不存在，即便是相邻地区、流域区或产业间发生了事实上的生态交换关系，它们之间也没有明确的价值度量
：以相邻地区为例，河北的张家口地区为京津的重要水源地，为了保证向京津输送清洁用水，张家口地区一律禁止建设污染当地水源的项目，而促进地区经济发展的生态产业或旅游产业，又需要一个相当长的发育和增长期，这就产生了生态建设和保护与实现当地经济利益的尖锐矛盾。内蒙古之所以成为北京沙尘暴的一个主要风暴源，也是因为那里的牧民除了放牧外没有别的收入来源，指望人们在温饱都没有解决的时候去关注生态对别人的外溢是不现实的。不仅是环境关系的地区间，就是在一个行政区划内有环境关系的不同地区，也没有制度化的解决方案，如北京市提出了在西北部建设生态带，在东南部建设经济带的战略构想，但这“两带”的经济与生态关系如何处理目前还只处于研究阶段。以流域为例，青海省是我国几条大江大河如长江、黄河、澜沧江的发源地，其生态与环境的保护对于防止环境破坏导致的泥沙俱下、净化这些大江大河的流域环境将起着决定性的作用。但正是在这样一来一个重要的生态屏障区，至今却没有流域地区间制度化的生态建设与保护的激励机制。再以产业间为例，如林业部门营造的青山绿水有利于吸收八方来客，但旅游收入却尽数落到旅游部门的腰包，这种具有利益外溢性的山水环境由于缺少投入的激励不能长期保持，受损的最终将是林业和旅游两个部门。这些区域、流域、产业间的环境问题凸现了生态建设和保护的三大矛盾：一是生态服务的生产与消费的矛盾,一地供给多地消费，而地区外受益者却没有相应的支付，这是一种典型的消费公共服务的“搭便车”行为；二是生态建设的需要与可能的矛盾，从需要来看，无论是环境建设区还是环境受益区都对良好的生态环境有着巨大的需求，但与一地生产的资金供给严重不足和生态的不可持续性形成尖锐的矛盾；三是从生态服务的供给地区看，由于环境效益与经济效益存在着巨大的时间差和不一致性，使得在现存体制下生态环境的建设经历着“饿着肚子呼吸新鲜空气”的尴尬。这些矛盾不加以解决，最终将导致生态环境无人建设和保护，相邻地区不得不面临共同的环境灾难。因此，国家在加强对跨地区、流域经济区以及产业间生态环境管理的同时，充分发挥市场机制作用非常重要。
3．1．3 我国生态效益补偿立法存在的不足
从我国生态效益补偿的立法和实施实践可以看出，生态效益补偿经历了一个从政策个别调整到国家立法调整以及个别地方立法试点先行的渐进过程；生态效益补偿立法与实践的视线从如何筹集生态效益补偿费转向了如何补偿生态环境保护活动中的相关主体的利益。目前的生态效益补偿的要素(以生态公益林补偿为例)特征可概括为
:一是，补偿的主体为政府(特别是中央人民政府,其次是省级人民政府)。二是,补偿的对象和范围主要是为生态效益的生产、维护和增殖付出代价者。如我国目前的生态保护工程建设如跨省级行政区域的大江、大河上游、源头地区的天然林保护和退耕还林还草工程对全国的生态安全至关重要,在生态效益补偿实践中已列为国家和地方政府财政转移支付的重要支持对象。三是, 补偿经费来源基本上是依靠各级政府财政预算安排，具体是指中央及省级政府财政转移支付、中央财政专项拨付和地方政府配套投入等形成的拼盘模式； 四是,补偿形式存在实物补偿与货币支付之两种，实物补偿主要是指退耕还林工程中的以粮代赈(粮食补助)。
应该说,在国家政策和法律引导下的生态效益补偿实践其成绩是显著的,对推动我国的生态环境建设是卓有成效的。特别是2000年以来,长江上游、黄河中上游地区13个省区市已基本禁绝了天然林的商业性采伐。全国一共退还耕地造林超过1.08亿亩,补助农民粮食折合资金338.4亿元,换算成粮食计483.4亿斤,如今退耕还林政策实施范围已扩大到20多个省区,国家为退耕还林直接支出的100多亿元现金的80%用于营造公益林；2001年财政部和国家级自然保护区进行了森林生态效益补偿政策的试点,具体已将2亿亩的重点防护林与特种用途林的建设纳入了其中。广东省现已建成原计划的5102万亩地方生态公益林，根据有关专家估算，每年能产生的生态效益折算成经济效益约73.34元，投入产出比达1:13。但与此同时，已实践多年,取得了很大成绩的推耕还林,在执行过程中,尚存在一些亟待解决的问题。这主要表现在：第一，“生态目标不到位”和“给农民的补偿不到位”。前者表现在退耕后的“还林”中，经济林所占比重过大，在种树配置，还林整地方式上，在护林环节上，农民出钱出力确保生态效益的动力不足，后者表现在对退耕的经济补偿没有及时、全部地落实到农民身上
。补偿资金是否及时发放到经营者手中，是经营者能否积极响应和遵守国家政策的关键。我国的补偿资金是由上到下层层分配的，从中央政府到管护责任人，要经过省、地、县、乡、村、组等中间环节，补偿资金也不是全部分给管护责任人的，中间环节需扣取30%-40%用于公共管护费用，管护者只能获得60%-70%。由于中间环节繁多，有的试点县，截至2003年3月，连 2002 年的补偿资金也没有分发到林农手中。浙江省临安市天目山自然保护区的243名村民,状告当地政府不作为，要求给予“生态补偿”一案,产生很大的社会反响,引起社会各界的广泛关注,成为我国第一起“生态补偿”纠纷案件
。作为中国第一个大规模生态效益补偿实践，“生态目标”不能实现,将影响到这一政策的成败。由于生态林的成长和生态效益的发挥需要近十年的时间，生态效益又是公益性的，因此生态目标在其他目标中最为脆弱，很容易成为急功近利的牺牲品。而“经济补偿”落实不到位，不仅会使退耕还林难于持续或出现反复，还可能在一些地方加剧社会矛盾。这也说明，真正生态效益补偿机制的建立是一种远比想象深刻的社会利益大调整和制度创新。第二，在我国西南的部分贫困山区，“退耕还林”的农民担心8年补偿期满后,失去林地生活来源没有着落,有的农民不愿意变更土地使用权证。实践中存在的问题，其原因是多方面的，但有关生态效益补偿制度法律的不健全，是主要原因。因为生态效益补偿实质上涉及资金再分配和财政再分配问题，有可能影响既得利益者的利益，没有法律作为后盾，具体实践工作很难实现。立法问题不解决，生态效益补偿制度不可能真正建立。换言之，生态效益补偿制度在全国推广，需要我们从多方面努力。其中，应做好生态效益补偿的法制建设。市场经济就是法治经济，靠经济手段调控生态环境也必须依靠法制管理。运用法律手段保护资源、生态环境最有效、作用最大，这已为国内外的自然资源保护实践所证明。如在美国30年代，由于掠夺式的开发利用，田纳西河流域自然破坏十分严重，原始森林不复存在，土壤侵蚀严重，河流淤塞，洪泛频繁。对此状况，美国国会制定并通过了著名的《田纳西河流域开发法》，从而使过去荒凉的面貌得到根本改变。法律手段之所以如此重要，是由法律的特征及其在国家和社会生活中的作用决定的。法律的特点在于它是由国家制定或认可的并由国家强制力保证其执行的。“在任何时间和地点，法律都具有一个最为显著的普遍特征，这就是它的存在意味着特定种类的人类行为不再是任意的，而是在某种意义上具有强制性。”
因此，法律具有别的手段如行政、经济等所没有的特殊重要作用。国家要进行生态环境保护，对保护、建设生态环境而使生态效益维护、增值的主体给予补偿,也必须运用法律手段，把生态效益补偿的目的、主体、对象、使用等，用法律的形式固定下来，并在我国自然资源保护法律中对生态效益补偿作出明确的规定，以取得全社会一体遵守的效力，做到有章可循，有法可依，从而保证生态效益补偿工作在全国顺利开展。
由于种种原因，除了经修订颁布施行的《森林法》原则规定了“国家设立森林生态效益补偿基金”和对占用林地单位开征森林植被恢复费之外，我国在生态效益补偿管理上，至今未建立健全的法律体系。
3．1．3．1 法律结构——不平衡
第一，《中华人民共和国宪法》没有规定生态效益补偿。 换言之,关于生态效益补偿制度，我们在《中华人民共和国宪法》中找不到依据。我国现行《宪法》第10条规定：“……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 。第13条“……公民的合法的私有财产不受侵犯国家……为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这里，针对土地本身的征收或征用进行补偿，而没有规定对土地上的附着物或者对土地利用的限制造成的损失进行补偿。
第二，《中华人民共和国环境保护法》作为环境保护综合性基本法偏重于污染防治,没有对生态效益补偿作出规定。现行《环境保护法》颁布于1989年，囿于当时的历史背景，从基本原则、具体制度到法律责任等，都偏重于“防治污染和其它公害”，对“保护和改善环境”仅作了八条原则性规定,找不出生态效益补偿的相关条款。这正如全国人大代表许苏卉所说，现行《环境保护法》“偏重于污染防治，对生态保护的法律规定存在不足”。
往往使人们衍生我国环境保护主要是防治污染和其他公害的模糊认识。
第三，有些单行法规定了生态效益补偿制度，但缺乏实施细则和下位法，造成生态效益补偿的法律缺失。九届人大常委会于1998年4月29日对《森林法》进行了修订。该法第8条规定：“建立林业基金制度。国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”这是第一次为建立生态效益提供了法律框架。但迄今为止“补偿办法”仍未出台，造成生态效益补偿的法律缺失。又如，《野生动物保护法》第14条规定：因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。这样规定既不科学，也不具有操作性。正如有些学者指出的“因为野生动物资源丰富的西部地区经济欠发达，地方政府难以承担较高的生态补偿费用。东部地区经济相对发达，但野生动物较少，发生的野生动物资源生态补偿费用极少，此种规定不合理，缺乏可行性，法律实施的实际效果很不理想。”
况且许多地方政府并未制定相关的补偿办法，地方政府对补偿主体、补偿对象、补偿标准等缺乏相应的执行依据。因而，导致不少村民长期得不到补偿，严重损害了村民们保护野生动物的积极性。
3．1．3．2 法律内容——不完善
第一，自然资源保护单行立法偏重经济利益，很少考虑资源生态效益，使生态效益补偿工作缺乏依据。生态效益补偿制度的目的是为了使生态效益得以维持、保护和增值。但自然保护单行法如果对自然资源的生态效益不予重视，生态效益补偿是不可能得到真正实现的。世界上生态环境保护比较成功的国家，大多建立了完备的生态保护立法体系。生态保护立法，也称自然资源保护立法。因为保护资源的重要目的，一是为了经济利益，二是为了生态效益，但主要的应是生态效益。国外研究标明，生态效益价值是经济价值的几倍、10倍甚至20倍。
建国以来，我国在加强资源保护立法方面作了大量的工作，迄今为止已制定了6部环境保护法律(其中一部环境保护综合性基本法律)，10部自然资源保护法律，34多件环境保护法规，90多件环境保护规章，1020多件地方性环境保护法规，各类环境保护标准438项
。环境立法稳步前进。这些法律、法规，大都涉及到生态保护的有关内容。可以说，我国生态保护立法已初具规模，对加强自然资源保护，制止生态破坏，发挥了积极的作用。但仍存在不少缺陷，已不能适应保护生态环境的需要，不利于生态效益补偿工作的开展。主要表现在以下几个方面:
一是自然资源保护法律中资源有偿使用原则未体现资源生态效益价值。综观我国自然资源保护立法，其为贯彻资源有偿使用原则而规定了各种不同的收费，这些收费是否都贯穿了生态效益补偿理念，反映了生态效益补偿的性质？对此问题，有学者认为，我国环境与资源立法中各种各类不同的资源、环境管理、保护、治理的收费也不同程度地反映着生态补偿的性质
。笔者有不同看法。不可否认，我国很多资源法都规定了各种收费，如《森林法》规定的育林费、森林生态效益补偿基金、森林植被费；《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《土地复垦规定》和《基本农田保护条例》等法律、法规规定的耕地开垦费、基本农田保护区耕地造地费、耕地闲置费、土地复垦费、征用土地补偿费、新菜地开发建设基金、国有土地有偿使用费、土地损失补偿费；《水法》、《河道管理条例》规定的水资源费、河道工程修建维护费、河道采砂取土管理费；《水土保持法》及其《实施条例》规定的水土流失防治费；《野生动物保护法》规定的野生动物资源保护管理费；《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》规定的自然保护区保护管理费；《矿产资源法》及其《实施细则》、《矿产资源补偿费征收管理规定》规定的矿产资源勘探费、开采费、矿产资源补偿费；《对外合作开采陆上石油资源条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》规定的矿区使用费；《渔业法》、《渔业资源增殖保护费征收使用办法》规定的渔业资源增殖保护费。在一些地方立法中还规定有环境资源补偿费或生态环境补偿费、海域使用费等。另外，对在风景名胜区、森林公园、自然保护区的外围地参观、游览,各地方也通常以出售门票的方式收费。这些收费大体可以分为如下几类：
——资源费或资源开发使用费
，指单位或个人开发、使用自然资源时向资源管理部门缴纳的费用。其征收的原因直接源于自然资源的的使用价值即经济价值，其目的用于资源本身的保护、恢复和再生。例如土地使用费、水资源费、海域使用费、矿区使用费等。其费用的多少，通常根据开发使用的资源数量、面积以及稀缺程度、可获利益的大小确定。资源费完全不同于生态效益补偿费。有学者认为，资源开发使用费是不是具有生态补偿的性质，主要判断它的用途是否用于资源的生态服务功能的保护和管理。如《浙江省水资源管理条例》第31条规定中“水资源费应当用于对生态环境的保护及水资源保护、管理和节约用水工作”，说明其具有生态补偿的成分和性质
。对这个问题，笔者在前面的章节中已说得很清楚。生态效益补偿费与资源费是有明显区别的。生态效益补偿费是人们的经济活动对环境资源的生态功能产生了一种无意识的破坏提供的一种必要的经济补偿，这笔费用由环境保护行政主管部门统一征收和管理，用以恢复、补偿自然资源生态功能丧失所造成的生态破坏；而资源费则是人们有意识开发利用资源，使这种资源减少所提供的必要的经济补偿，这笔费用由资源管理部门征收，以用于资源本身的恢复、再生。通过开征资源费，一方面实现资源的稀缺价值，为资源的保护和抚育提供一定的资金支持，另一方面则通过资源价格的变化，引导经济发展模式。到目前为止，资源费还没有明确的生态补偿的含义。我国目前征收的水资源费就是完全不同于生态效益补偿费的一种资源费。征收水资源费只考虑水资源本身的稀缺性和维护水资源为人类所充分利用和持续利用所需的费用。而征收生态效益补偿费则着眼于因水资源的开采利用带来的一系列生态效益减损所造成的损失和恢复其生态功能所需的费用。水资源费用于水资源的保护和恢复，间接地起到了保护水生态环境的作用，因为资源本身既具有经济价值也具有生态价值，保护了资源也就保护了资源的生态功能。但不能由此得出水资源费具有生态补偿性质。
——恢复自然资源本身经济价值的劳动投入的补偿费用或资源补偿费。例如育林费、森林植被恢复费、耕地开垦费、征用土地补偿费、土地损失补偿费等。这类费用,通常根据恢复、更新所消耗、破坏的资源的实际费用征收,但也有的只按开发利用自然资源所得的一定比例或数量征收。
——生态环境补偿费。是为弥补因自然资源开发、利用而导致生态效益减损而向自然资源开发者征收的费用。如水土流失防治费、矿产生态环境补偿费、森林生态效益补偿基金费等。
——自然资源保护管理费。自然资源保护管理费是为解决培育、维护、管理自然资源的费用支出而向开发利用自然资源者征收的一定费用。例如河道工程修建维护费、河道采砂取土管理费、野生动物资源保护管理费、自然保护区保护管理费、渔业资源增殖保护费、森林公园门票费等。
——惩罚性收费。 惩罚性收费是行政管理机关在自然资源开发利用者不按规定要求开发利用自然资源时而让其缴纳的带有制裁性质的费用。例如耕地闲置费，是在用地单位办理各项用地审批手续、缴纳各项正常的费用以后，在其非农业建设占用的耕地上一年以上未动工建设而按规定缴纳的费用。显然就属于惩罚性收费。另外，《森林法》中关于对滥伐森林或者其他林木的，责令补种滥伐株数5倍以上的树木，“拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法者支付”规定的费用，也具有惩罚性质
。
很显然，只有第三种收费才具真正意义上的生态效益补偿收费。其它收费只考虑了资源的经济价值，对资源的生态价值，资源生态功能丧失后如何恢复和补偿，未作规定。如《森林法》规定征收育林费，专门用于造林育林，即用于森林的补种。但砍伐一片森林所造成的生态功能丧失，靠补种同样数量的小树，当中显然存在巨大的生态效益上的差距。这是因为：一是二者的结构、作用、功能完全不一样。常言道：“十年树木”。树苗长成树木要花很长的时间，这期间其生态功能是逐渐递增的，是无法与成熟林相提并论的；二是栽种的树苗本身还有个存活率问题，天灾人祸一旦发生，往往导致大面积树木毁灭性死亡。因此，对森林保护，除了征收育林费外，还须征收生态效益补偿费，这样才能真正贯彻资源有偿使用原则。
二是资源保护法律对开发利用自然资源主体应承担保护生态环境义务未作规定。需要指出的是，我国有些资源保护法律在立法目的上规定了保护生态环境的内容，如《野生动物保护法》第1条规定：“为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡，制定本法”；《森林法》第1条规定：“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制定本法”；《草原法》第1条规定：“为了加强草原保护、管理、建设和合理利用，保护和改善生态环境……制定本法”；《海洋环境保护法》第1条规定：“为了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡……制定本法”等，但这些法律对开发利用资源主体应该承担的保护生态环境的义务未作具体的规定，因而使“保护生态平衡”的立法目的无法实现。如《森林法》第18条规定：“……恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。”第35条规定：“采伐林木的单位或个人，必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数。”这些规定，仅对恢复森林植被，更新造林义务作了规定，对森林砍伐后生态效益丧失如何补偿却未作规定。且因涉及树林的成活率和更新后的树林的质量问题，即使达到上述法律规定的要求，仍不能将森林植被数量和质量恢复到采伐破坏前的状态。
三是有些资源保护法未将维护生态平衡作为其立法目的。如《水法》
、《土地管理法》
、《矿产资源法》、《渔业法》，其立法目的只考虑到保护资源的持续作用，因而为实现该立法目的而采取的经济手段，不可能着眼于生态环境保护，在有关征收的资源费中，也不可能考虑到资源本身的生态价值.
四是资源保护法律责任的规定不利于生态环境保护。这表现为：其一，对破坏自然资源行为所造成的损失的补救措施单一，处罚太轻。自然资源保护法律规范都设有对违法行为给予行政处罚的规定，但处罚形式单一。如《森林法》第39条，第44条对“盗伐、滥伐或其他破坏森林”的违法行为进行处罚的主要形式是罚款，但罚款的数额仅以林木的经济价值为依据，显然偏低。其二，有些自然资源保护的法律义务因无相应的法律责任规定而形同虚设。如《水法》、《渔业法》、《土地管理法》，均规定了“禁止围湖造田”，但均因无对应的法律责任规定，而导致“有法难依，违法难究”的不良后果。
五是新《刑法》对破坏自然资源罪的规定欠缺生态效益考虑。如新《刑法》对盗伐林木的最高处罚，由原《刑法》按盗窃罪可判“10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”，降为可判“7年以上有期徒刑”。值得说明的是，新《刑法》对盗窃罪仍保留了死刑刑种(260条)。盗伐林木罪适用的法定最高刑由死刑降为15年有期徒刑，而盗窃罪的法定最高刑在《刑法》修改前后未改变，表明盗伐林木罪的社会危害程度低于盗窃罪的立法意图。这在立法上是不合理的，反映了现行刑事立法对森林生态效益考虑的欠缺。“盗窃罪”和“盗伐森林罪”，它们有相似之处，都是“盗”，只是犯罪客体和犯罪对象不同，一个是公私财产所有权，一个是森林资源和林业生产的正常发展。对二者的量刑应该一样，这才显示公平。何况森林的生态效益其价值远远超过森林作为木材等产品的价值。所以盗伐林木罪的社会危害性应大于盗窃罪，对其适用的法定刑只能是比盗窃罪更高，而不是相反。须知，刑法生态化才利于可持续发展战略的实施，才利于自然资源保护的立法目的、维持生态平衡的目的。
第二，有关于生态效益补偿的规定太原则，缺乏操作性。新修改的《森林法》第8条第6款增加了建立生态效益补偿制度的规定，但对生态效益补偿制度的资金来源、用途等均未作具体规定.
第三， 对生态效益补偿的性质不明确、范围太窄、标准太低。《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，就其名称而言，应该是对生态公益林的经营者或所有者丧失对生态公益林的经营权、收益权的一种经济补偿，是补偿性质。但是从该办法的内容规定和该基金在具体运作上还应视为补助。文件名称虽然把2004年颁布的《森林生态效益补助资金管理办法(暂行)》中的“补助”改为了“补偿”，但第2条对补偿基金的界定仍为补助的专项资金。法律意义上的补偿“理应为特定受益者因消费某一产品或服务而给予该产品或服务生产者一定额度的支付,具有市场交换的意义”
。可见，补偿强调的是“正当性”，“等值性”,是公平正义的体现。而“补助”更多的是含有道德关怀的意蕴，可以不受等值补偿的约束，也不具有长期性和稳定性。从目前的生态效益补偿的实施情况看，没有从法律和制度上解决对生态效益本身进行有效补偿的问题。如从2001年开始，财政部、国家林业局正式在全国十一个省实施森林生态效益补偿基金试点。这一工作标志着我国有偿森林生态效益历史的开始，森林生态效益补偿制度的建立迈开了第一步。但森林生态效益补偿资金只是对重点防护林和特种用途林的管护费用进行补助，而不是对其抚育更新、营造林成本等进行的补偿，因此，它不是完全意义上补偿制度。广东省最初（1999年）的省级补偿标准为每亩2.5元，提高到后来每亩4元再到如今每亩8元，数量增长额是可观的，但距离有关专家测算出每亩生态公益林每年应补25元的数额差距尚远。关键问题是在于目前补偿机制实际上是补给经营者每年经营管护生态林的经济损失，而不是生态效益的补偿。为什么在法律文件和实践中没有体现补偿而是补助呢？有人从市场经济在我国的发展状况和国家现有财力出发进行了分析，认为:一是，如果作为补偿，补偿标准无法确定。通常的几种计算方法，如成本法(即补偿标准为营林成本,包括营造、抚育、管理和保护费用)、预期收益法(包括营林成本和销售利润)等计算出的补偿数额都很大，国家财政根本无法全额承受；二是，生态公益林作为公益性事业，其效益主要体现在生态和社会效益上。在市场经济不很完善、经济整体水平不高的情况下，其价值----生态和社会效益的价值不可能得到完全的实现，因而难以得到等值的汇报。三是，补偿是一种损失性的弥补，而该基金不仅要用于损失性弥补，而要用于扩大再生产性的营林以及护林、放火、宣传等支出。总之，作为补助性质，可以不受等值补偿的约束，比较容易操作
。
对生态效益补偿规定的范围不全面。如天然林保护工程区域以外尚有8.06亿亩被划为重点防护林和特种用途林（位于大江大河源头和大型水库周围）未列入补偿范围；对广布各地的集体公益林，除了广东省地方补偿政策与法规已将其不做区分地纳入调整之列以外，全国其他省区尚处于立法调整的空白；另外，国家与地方的政策立法均未明确划分森林生态效益补助资金和天然林保护工程建设资金、退耕还林补助资金以及其他森林资源保护资金的界限，难以避免重复安排补助资金的现象
。
补偿的依据简单、标准偏低、程序复杂，难以达到生态效益补偿制度的初衷。从我国森林生态效益补偿的立法和实践看，生态效益补偿资金的发放是按公益林的面积发放，且不考虑不同地区的经济环境条件和各地财政状况的差异，实行统一的标准。这样简单且易于操作，但弊端很明显：一是，进行生态效益补偿的目的并不是为了单一追求公益林的面积，更应注重公益林产生生态效益的质量。因此，以面积作为补偿标准的制定远远不够，按面积发放补偿金，易助长经营者的惰性，从而影响森林生态效益优质高效发挥。二是，各地（如沿海经济发达地区和中西部贫困地区）财政能力相差悬殊，按面积大小发放补偿金，经济发达地区的财政可以承受，而落后地区的未必都能承受。如《广东省森林保护管理条例》规定：各级人民政府每年应从地方财政总支出中安排不低于百分之一的资金。这对经济发达的珠三角地区而言，当然不成问题，极具生态环境建设的资金优势，而地处广东“四江”（即东江、西江、北江、韩江）流域且经济欠发达的粤北、粤东地区，山林面积较大，生态公益林颇多，财政配套资金需求量大，而这些地区财政本来就捉襟见肘，若按规定要安排1%的资金较为困难，即使地方财政足额支持也还是不够。三是各地方的自然生态条件相差较大，尤其是南北方之间，自然条件好的地方造林成本低于自然条件差的地方，实施统一的补偿标准不太合理
。就补偿的标准而言，在目前的行政主导体制下，补偿标准确定的主要依据是补偿主体的承受能力(即财政支付能力)没有导入市场运作机制，因而标准不能科学、合理确定,普遍太低。
第四，生态效益补偿基金的筹集和使用管理缺乏严肃性。基金的筹集和使用是生态效益补偿的关键，应以法律的形式对基金征收对象、数量、方法及使用作出明确具体的规定，并对违法行为所应承担的法律责任做出具体规定，以确保资金筹集和使用的严肃性。但目前我国法律在这方面的规定明显不足。
从国家层面的法来看，如《森林法实施条例》，该条例规定，国家公益林由中央财政补偿，地方公益林由各级地方财政补偿。这一规定表明，生态效益补偿资金来源于中央和地方政府，这一方面加重了中央和地方政府尤其是地方政府的财政负担，另一方面生态效益补偿取决于政府的财政状况，一旦政府财政状况不好，承诺的资金就得不到保障。目前补偿资金筹资渠道的单一性，造成补偿资金严重不足。
从地方层面的法来看，如《临安市生态公益林补偿基金筹集和使用管理办法》，该办法规定，生态公益林补偿基金由政府按事权和财权划分的原则，由有关部门负责筹集，列入财政预算。具体来源包括：国家、省、市（地）下拨的森林生态效益补偿资金，政府性基金（专项收费、附加），市留部分育林基金，旅游景点门票收入，城镇生活和工业用水水费收入，水资源费收入，小水电管理费收入，征收排污费收入，及无故不履行义务植树造林收缴的绿化费等。但是对到底由谁负责筹集，有关单位和个人若不按规定缴纳以及筹集到的资金不按规定使用将会受到何种法律制裁等问题，没有做出明确具体的规定，使得《办法》本身缺乏应有的严肃性和可操作性。
3．1．3．3 目前已有的政策法规不稳定。
最典型的表现是《退耕还林条例》的实施。为了保障“退耕还林”政策得到很好贯彻施行，确保退耕还林要“退的下、稳的住、不反弹”，国务院于2002 年12 月14 日颁布施行《退耕还林条例》，将这项政策上升到行政法规的层面强力施行。退耕还林政策是在政府粮食库存充裕的背景下制定的，因此规定对退耕户实行粮食补助。经济林补助5年，生态林补助8年。政府与退耕户签订了具有法律约束作用的退耕合同。并且在《 退耕还林条例》第6章第58条第9款规定：批准粮食企业向退耕还林者供应不符合国家质量标准的补助粮食或者将补助粮食折算成现金、代金券支付的，要承担相应的法律责任。但是，不到三年，形势发生了变化，2003年开始，粮食市场价格开始反弹，政府当初给粮食企业的每单位的结算价格，不能在粮食市场上购得等量的实物。2004年4月13 日国务院办公厅下发《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》，即国办发[2004]34 号文件，文件规定:“从今年起，原则上将向退耕户补助的粮食改为现金补助。” 这一变化，严重的影响了退耕还林的公信力，对生态效益补偿制度的建立也是不利的：其一，国务院制订的《退耕还林条例》是行政法规，其效力要远远大于国务院办公厅文件。国务院办公厅只是国务院的一个内设机构， 它的通知连行政法规都算不上，所以国务院办公厅的通知不具备改变国务院行政法规的效力，其二，基层地方政府与退耕户签订有退耕合同，政府单方面变更合同中的重大事项，既没有与退耕户协商，也没有举行相应的听证会，国务院一再强调要依法行政，要建立法治政府，这确实是一个值得认真考虑的问题。
第三，因为粮食涨价，就将粮食补助改为现金补助，实质上是变相的降低了补助标准。政策的不稳定导致农民对未来的担心，于是出现了在前面提到的问题：在我国西南的部分贫困山区，“退耕还林”的农民担心8年补偿期满之后，失去林地生活来源没有着落，有的农民不愿意变更土地使用权证。
3．2 观念上的问题
目前，我国公众的环境意识还比较低，长期以来形成的“环境资源无价”的观念和思维方式还未根除，广大民众对生态效益知之甚少，对其作用和重要性更是缺乏深刻的认识。许多人甚至盲目地认为征收生态效益补偿费是乱收费、不合理收费。这些错误观念的存在是生态效益补偿制度建立的很大障碍，也为生态效益补偿工作的展开带来很大的阻力。
3．3 管理体制和技术上的困难
我国目前环境管理体制存在严重缺陷的存在表现在，在现有的环境保护管理体制下，排污收费、排污权交易等由环保部门执行，矿产资源补偿费、土地损失补偿费、造林、育林优惠贷款、林业基金等由各个产业部门收取、管理，城镇土地使用税、耕地占用税、资源税及其它有益于环境的财政税收政策由综合管理部门执行，因此，计划、经贸、财政、林业、国土资源、银行等部门对生态补偿都有一定的管辖权，各个部门都有自己的一套程序和方法，各行其是，既妨碍了集中管理，有不利于提高资金利用效率
。此外，横向管理体制不健全，尤其是缺少跨省市的协调体制，无法解决跨省市的生态环境补偿问题。目前，生态效益补偿面临技术上的困难也是很突出的。技术上的困难有两个方面。一是生态环境资源与效益量化技术和货币技术不成熟，生态效益补偿缺乏强有力的技术支持。GDP以市场交易为前提的，产品和劳务一进入市场，值多少钱得在市场销售中才能确认。但环境要素目前并没有进入市场买卖，我们很难衡量环境要素的价值。资源的消耗和环境污染很难找到一个合适的价格，即难以货币化，迄今为止，没有一个国家正式公布绿色GDP统计数据，也说明了环境要素货币化的难度。二是，资源环境的损耗与经济发展不同步。比如，工业污染引发的生态破坏和健康损失是污染发生之后逐渐显现的，有的需要几年甚至是几十年才被发现，其成本算到哪一年才准确？再比如，物种的灭绝也是这样，你很难把它归结为哪一项经济活动。管理体制和技术上的问题不加以解决，生态效益补偿也难以为继。
4 建立和完善生态效益补偿制度的立法构想
4．1 国外生态效益补偿立法的经验及启示
生态效益进行补偿是改善生态状况、保护生态效益的有效措施。为保证生态效益补偿的稳定性、长期性和执行力，许多国家加强了生态效益补偿的立法。从19世纪末，德国、瑞士等西方国家就通过宪法等有关立法，对保护环境和维护生态平衡进行法律规制，取得了明显的效果。现在多数国家先后建立了相应的生态保护与利益补偿法律，如美国、德国、法国等西方国家。尽管各国的国情存在较大差异，但这些国家在实施生态效益补偿方面的立法经验对于在中国更好地实行该项制度无疑是有益的。虚心学习他国的成功经验可以使我们少付出代价、少走弯路。
4．1．1 国外生态效益补偿的立法概况
4．1．1．1美国
美国是世界上三个成功地实施了生态效益补偿制度的国家之一。对正外部性行为的生态效益补偿,其保护性退耕（Land Retirement for Natural Resource Conservation）是典型例子。保护性推耕是美国自20 世纪 30年代以来所推行的一系列农田退耕和湿地保护措施的总称。美国实行这一政策的基本思想就是利用经济手段引导农民休耕或退耕还林还草以保护生态、实现环境的政策目标。美国推行保护性退耕计划的直接原因是应对20世纪30年代频繁发生的洪涝灾害以及北部和南部大平原上严重的沙尘暴天气和经济大萧条对粮食价格的冲击。1933年的《农业调整法案》规定对农业种植征税并可以用这些税款补偿那些主动休耕以限制粮食产量的人。在最高联邦法院后来宣布该规定违反宪法后，为了继续推行退耕计划，随即推出了《保护性调整法案》和“农业保护计划”（Agriculture Conservation Plan ）。ACP鼓励农民放弃种植那些容易造成水土流失的作物，转而种植豆类、草以及其它对保持土壤有益的作物，并利用公共财政对农民进行补偿。1956年《农业法案》颁布后，又提出“土地银行”（Soil Bank ）农田退耕计划。SB 包括两方面的内容：一个是附带条件的短期退耕计划，要求那些种植了当时粮食已经过剩的作物的农田退耕，退耕的时间为3年；另一个是目前仍然推行的保护区项目（Conservation Reserve Program ）的雏形。CRP与农户签定3-10年的退耕合同，并且对退耕哪些农田没有任何特殊限制，由农民自己决定。1960年，美国还采用过另一种短期退耕项目，即土地缩减计划（Acreage Reduction Program ），ARP的特点是退耕期限只有1年，从而可以对市场供求状况作出迅速的反应。1980年，伴随着世界粮食储备的大规模增长以及土壤侵蚀和水质恶化的关注，对农田长期退耕计划得到加强。1985年的《食品安全法案》确立了目前仍在推行的长期耕地休养计划即CRP。CRP的退耕期限为10-15年，并对退耕地的筛选制定了一套科学的评价标准和指标。在计划初期（1986-1989），政府的政策目标主要是减少水土流失。1990年后，计划的重点进一步扩展到改进水质以及保护野生生物栖息地等方面。CRP最初计划退耕4500万英亩的易造成水土流失的农田，到1990年时登记退耕的农田达到了大约3640万英亩。1997年，经美国农业部批准，一个以恢复和保存湿地为目标的湿地保护计划WRP（Wetlands Reserve Program ）也被纳入了CRP。退耕计划的补偿资金全部由政府提供，采用成本分摊的方法对退耕农田进行补偿。美国的生态补偿标准不是统一的，主要依据环境评价体系来确定当地的租金费，全国平均年租金费大约为116美元 /平方公里 。由于美国农场主在农田使用方面享有充分的决定权，因此，退耕计划完全遵循自愿的原则，并引入竞争机制。参与退耕计划的土地所有者必须上报退耕面积和愿意接受的租金费，政府选择符合要求的农民参与退耕计划，并与农民直接签订合同。合同期满后，农民可选择继续参加下一轮退耕计划，或者恢复农作物的种植。国家和州等各级有关的政府部门主要为农民提供技术指导和服务，退耕租金费由政府直接按合同付给农民。2002年美国退耕面积为1360万平方公里 ，占全国农田面积的 10%，政府每年投入补偿资金15亿美元，由37万户农民参加了退耕计划，占农户总数的18%。①2002年农业法案草案建议将CRP扩大到4000-4500万英亩。从目前的情况看，美国的保护性退耕计划是成功的。
4．1．1．2哥伦比亚②
哥伦比亚地区的流域管理计划由于河流通常是跨行政区域的，所以对同一流域内各行政区之间的协调是非常重要的。为此，哥伦比亚政府在全国成立了一个区域性自治机构，全面负责流域的管理和协调，并且建立了一个全国性的资金筹措系统。与美国单纯依靠国家财政转移支付来进行生态效益补偿的保护性退耕计划不同，哥伦比亚在补偿资金的筹措上采用了征收生态税（eco-taxatior ）这一形式，并且将税收收入定向用于流域保护。资金重要来源于两个渠道，一是有关市镇部门的财政拨款。哥伦比亚政府规定其拨款总额应该为市镇部门预算的1%；二是生态服务税。课税对象主要是电力部门和其他工业用水用户，政府规定发电能力超过一万千瓦的水电公司必须将电力销售总额的3%转移给区域性自治机构。另外，再转移3%给流域内相关市镇部门。同时，其他工业用水用户必须将其投资的1%分配给流域性自治机构。
通过上述手段筹措的资金通过以下方式补偿给土地业主。首先，市镇部门的财政拨款主要用于购买其流域内具有重要生态区位的地段，以加强对那些水文敏感的森林区域的保护。区域性自治机构和政府部门得到的税收则主要用于补偿流域区相关土地业主为支持流域管理付出的成本或者机会成本。
4．1．1．3 哥斯达黎加
哥斯达黎加是中美洲南部的一个小国，自 20 世纪40年代至 1990年期间，该国森林破坏十分严重。为了转变森林退化的趋势，哥斯达黎加政府将公共土地划为国家保护区进行保护，对私有土地森林的保护，政府采用了对环境服务提供补偿的政策。政府设立国家林业补偿基金，作为私有林主的补偿资金。补偿资金的主要来源是征税。如通过征收木材采伐税、木材贸易税、野生生物及野生生物制品贸易税、特许权税、化石燃料税，另外还有水电公司支付的补偿金和国际市场获得碳贸易补偿等，补偿标准依据土地利用的机会成本，通常高于放牧地的租金费。合同期为5 年，政府每年以专款方式向每个林主支付合同期的补偿费，平均年租金费大约为759美元 /平方公里。为鼓励更多的林主参与计划，规定每个林主补偿面积不能超300平方公里。5年期间政府共投入补偿资金10.74亿美元，总合同数为4461 份，补偿森林面积为28.3万 /平方公里 。4．1．1．4 芬兰
芬兰是森林资源十分丰富的国家，然而，该国仍然非常重视环境保护，特别是生物多样性的保护。对南部的私有林地，国家采用购买的方式对生物多样性价值给予经济补偿。2002年芬兰开始试行该种补偿方案，林主可以将自己森林的自然价值卖给政府，政府则可以从中进行选购。价格由公共团体来制定，销售森林自然价值的林主，每年每平方公里可获得50-280 欧元的经济补偿。
4．1．2 国外经验的借鉴意义
4．1．2．1 确定并尊重生态效益的产权是补偿制度实施的前提条件
确认生态效益的权属问题是明确生态效益补偿法律关系主体责、权、利的关键性因素。在私有产权占主导地位的国家，土地和自然资源的产权是清晰的。一般而言，国家对私人或集体的产权限制较少，如果对其进行限制，基于对私有财产权的保护，国家必须予以补偿。而我国是公有制为主的国家，《中华人民共和国宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”所以，依附于上述自然资源而存在的生态效益理所当然也属于全民所有或者集体所有。因此，我国的生态效益的产权界定还要通过国家（集体）所有权和经营权相分离的环节来进行。以法律的形式确认生态补偿区居民的经营权、收益权，这样才能很好地调动居民参与生态环境管护的积极性。
4．1．2．2建立切实可行的生态效益评价体系
生态效益补偿还要完成生态区划和界定工作，建立生态区位和质量评价体系，以此作为确定补偿标准和补偿范围的依据。例如美国保护性退耕计划中，农业部确立了一套“环境效益指数”来综合评价退耕地产生的生态效益，并在实施过程中不断根据实际情况对其进行改善。巴西巴拉州对各地区的生态绩效评定主要有两个指标：生物多样性保护系数是一个数量方面的指标，另外一个是经过科学调查和数量分析的环境质量指数。②这种做法虽然比较复杂，但显然比较公平和合理，容易得到人们的认同、接受和支持。
4．1．2．3政府提供或筹措资金支付生态效益价值是应用最广泛的补偿模式
由于生态效益市场化补偿途径面临诸多的难题，今后相当长的时间内，政府提供资金购买生态产品仍然会是生态效益补偿的一种主要形式。尤其对森林的生态效益补偿。美国政府选择了“由政府购买生态效益、提供补偿资金”来提高森林生态效益。1919年，美国根据《林业法》的规定设立林业基金，基金来源是国家财政，由国家农业部林务局和州林业部门提出预算，报联邦后州议会批准执行，林业基金用于国有林的发展。此外，为鼓励私有林者造林和育林，美国还实施了造林补助金制度和林业退税政策。英国、法国国有林收入不上缴，用于发展林业，不足部分再由政府拨款或优惠贷款。奥地利政府对林业的扶持力度很大，联邦政府每年的林业投入达到50亿先令。德国国有林实行预算制，由州议会审议后，财政拨款。日本对林业实行《特别会议法》，保证林业产业投入，规定国有林每年收入，包括林产品销售收入、业务收入、杂务收入等，全纳入《特别会议》管理范围，并以此作为林业各项支出的基本资金
。日本森林法明确规定，国家对于被划为保安林森林所有者要加以适当补偿，以保证其收益不至于因此而降低，国家也要求保安林的受益的团体和个人承担一部分甚至全部的补偿费用
。瑞典森林法也规定，如果某块林地被宣布为自然保护区，那么该地所有者的经济损失将由国家给予充分补偿。当然，政府也不能包办一切，而是将竞争机制和市场法则纳入公共政策。美国的保护性退耕计划的示范意义就在于以合同投标的方式，在政府和土地业主之间形成一个有效的互动的准市场。这样，补偿的标准问题也迎刃而解了。因为它由政府与土地业主双方的供求均衡来决定。
4．1．2．4 补偿标准和补偿期限要有灵活性
由于生态区位和生态质量存在差异，生态环境保护的重要性地位有所不同。这些差别应该在生态效益补偿的标准和补偿期限上加以体现。不仅在国家规划的重要生态功能区和地方规划的生态功能区之间有所区别，而且在国家生态功能区内部和地方生态功能区内部也要有所区别，不宜制定统一的标准。生态区位重要、生态环境质量差的区域，相对来说补偿期限要稍长、补偿标准要稍高。例如美国保护性退耕计划就是将短期性退耕计划和长期退耕计划灵活结合的典范。
4．1．2．5政府职能是提供政策支持和技术服务
在生态补偿实施过程中，关键的两个环节是补偿者和补偿对象，其它中间环节只是起承上启下的作用。在美国退耕计划中，联邦政府各有关部门为计划实施制订一系列政策，提供技术支持和技术帮助，以及教育、培训、推广等服务，州、县政府有关部门为计划的实施提供具体的指导和帮助，这些部门主要行使技术保障和服务的职能，不承担具体的退耕活动，不介入补偿资金的分配。
4．1．2．6普遍实施生态税和对生态效益直接收益的部门征收补偿费。
一些西方国家为了保护自然生态环境，实现可持续发展，其经济合作组织(OECD)成员国已陆续制定了多种措施来实现税制绿色化，来实现生态效益补偿。从上个世纪80年代起，法国及大部分北欧国家便已着手对不合理的税收政策进行调整和改进，以限制与惩罚环境破坏活动，鼓励采取环境保护措施。其中瑞典1988年创立了世界上第一个生态税，并实际进行了征收实验。进入90年代后，这些国家生态税有了更快的发展。1991年，瑞典按照环保的要求进一步进行了税收改革，减低了一些不利于环境保护的税收，增加了有利于环境保护的生态税。1993年，比利时制定了《生态税收法》，设立了一系列针对环境有影响的产品的新税种。与此同时，荷兰也陆续通过了一系列生态税。丹麦对实施生态税也非常积极。1994-1998年紧锣密鼓地进行了一系列环保税收改革，1996年还创立了主要针对二氧化碳、二氧化硫排放的工业能源生态税
。美国对在西部11个州的国有林区征收牧税，并将其中的一部分用于牧场的更新、保护和改良。这为生态保护和建设提供了资金渠道。此外，对生态效益受益者收取生态效益补偿费。如在加拿大，森林公园、植物园、狩猎场、自然保护区等以森林为主体的旅游部门，必须在其门票收入中提取一定比例补偿费给育林部门。日本为了解决缺水问题，充分发挥森林涵养水源作用，建立了水源林基金，对水的使用者收费补偿河流上游的林主，这种形式已经成功地运作了100多年。哥伦比亞从表面上1974年开始对污染者和受益者收费，到现在已经积累了大量资金，后来从电力部门转移了1.5亿美元给当地环境机构用于重新造林和流域管理
。
国外有关部门生态效益补偿的立法实践和法制建设理论起步较早，并得到政府和民众的重视和支持，所以取得显著的效果。
4．2 建立和完善生态效益补偿制度的立法思考
4．2．1 建立和完善生态效益补偿制度必须处理好的几个关系
4．2．1．1 正确处理好上游与下游之间的补偿
近年来的研究忽略了一个重要问题，那就是区域补偿问题。近年来的研究都局限在区域内，最常用的例子是林场与水库或林场与电厂。实际上对具有生态效益的资源的保护与建设来说，区域制度同样重要。因为流域上下游之间是有机联系、不可分割的整体,是一个由不同地区组成的大区域系统，存在着“唇齿相依、唇亡齿寒”的关系。上游的生态破坏和生态保护直接影响到下游地区的生态质量。如长江上游森林的过量采伐，森林资源减少时，全流域会出现水土流失，水库和河床淤积，干旱和水资源短缺，洪水频发等一系列生态环境问题，遇到这些问题下游地区的受损要比上游大。可见，这种生态环境破坏的恶果，并不由长江上游独自承担，而是由整个流域共同承担。与此相反，长江上游生态环境的保护和建设，不仅保护了长江上游的生态环境，更保护了长江中下游的生态安全，有利于中下游地区的可持续发展。其生态环境改善的效益，也不由长江上游所独享，而是由整个流域共同分享。上游地区进行生态保护为下游地区资源开发提供了良好的环境资源，使下游地区得到了良好的环境效益并使其经济得以发展，期间上游地区可能做出了两面的贡献：一方面为保护环境质量可能限制了若干待开发的产业；另一方面为保护生态环境可能进行了环境投入，无论哪个方面，受益的下游地区都应当从财政上对上游地区进行生态效益补偿。否则是不公平的，与免费搭车无异，而且这种生态环境保护“出力区”（如上游保护天然林）与生态环境效益的“收益区”(如下游地区)的地理错位也会给中国的生态环境保护与治理带来困难。一般来说，一个水系通常下游比上游经济更发达，它们有能力帮助“出力区”的生态恢复与建设。最理想的状态是上游履行好森林营造及保护的责任和义务，下游给予上游经济补偿
。
生态效益补偿制度正是解决不公平、达到理想状态的最合理的制度安排。在上下游之间建立流域补偿机制，可以达到以下三个目的：一是通过对保护区域政府经济补偿，为综合治理和生态环境恢复积累资金，激励上游区域政府进一步加强生态环境资源的保护，促进环境资源的合理利用；二是通过对保护区域群众经济补偿，改善上游区域群众的生产、生活条件，调动其保护生态公益林的自觉性和积极性；三是体现受益者享用资源需要进行补偿应尽义务，上游的生态环境保护促进了下游经济发展，下游从经济受益中给予经济补偿和扶持，较有效地处理了生态环境保护与经济发展的关系，实现了协调发展、共同富裕的可持续发展道路。
中下游地区省级政府对上游地区省级政府可以采取财政间的转移支付。目前省际间的横向转移支付可选择的方式有:一是直接的转移支付，包括直接提供现金、粮食和其他物质援助;二是间接的转移支付,包括支持本地企业到上游地区进行投资或进行合作,接纳和安置中上游地区的“生态移民”,继续进行多种形式的对口支援,等等
。随着水资源紧缺局面的加剧,水权交易必将成为流域水资源保护补偿的重要途径.
4．2．1．2 正确处理好直接补偿与间接补偿的关系
直接补偿是指对生态效益的生产者直接给予金钱和实物以补偿其因保护、建设生态效益资源而引起的收入和财产的减少。间接补偿是指产业补偿，
以解决富余居民的再就业为主。例如以优惠贷款、就业指导和帮助、技术援助、生态项目支持等方式使受害者得以增加收入,以弥补在生态环境建设和保护中所遭受的损失。有学者称直接补偿为“输血型”补偿,把间接补偿称之为“造血型”补偿
。“输血型”方式的优点是被补偿方拥有极大的灵活性,因而在生态环境保护和建设中起到了十分重要的作用。但其缺点也是明显的:第一，这种直接补偿或“输血型”生态补偿无法解决发展权补偿的问题。要实现经济发展和环境保护“双赢”,必须解决两大基本问题。一是相应主体在生态环境保护和建设上付出的经济代价必须得到相应的补偿；二是相应主体为保护生态环境而牺牲的部分发展权也必须得到相应补偿。“输血型”补偿从理论上讲,可以比较好地解决第一个问题,但是却无法解决第二个问题,即发展权补偿的问题。发展权是一种活性极强的权益,不同的地区、不同的集团、不同的人使用发展权所产生的经济效益会大不一样。人们处在不同的位置，对产出的经济效益计算结果会大相径庭。既要不损害发达地区的积极性,又要防止欠发达地区“等、靠、要”的消极思想,很难在补偿的供给和需求双方找到一个心理平衡点。因此也就无法通过“输血型”的方式解决发展权的补偿问题。第二,“输血型”无法解决生态保护和建设投入上自我积累、自我发展的问题。作为输血型生态补偿的财政转移支付，从某个角度看,它是支付人们从事生态环境建设的劳动报酬；是对人们保护生态环境行为的奖励；是对因保护生态环境而牺牲自身利益的补偿。目前，欠发达地区生态环境保护和建设工作的深度、广度、力度基本上取决于外部输血量的多少。现行的输血型生态补偿机制对欠发达地区形成生态环境保护和建设自我积累自我发展的机制并无多大促进作用。他们缺乏生态环境保护和建设的内生原动力和支撑力,缺乏“造血”功能。一旦“输血”(转移支付)停止,则所有的生态环境保护和建设活动也将停止。第三，“输血型”生态补偿机制存在补偿额度难以量化的问题。这里既有“输血型”补偿难以满足受补者对补偿强度的心理需求问题，也有一些操作技术上的困难。在生态环境资源损耗尚未计入国民经济核算体系的情况下,以现有的技术水平,还拿不出能客观评价生态环境资源损失和受益的标准。实施补偿时，常常会因补偿依据、补偿标准、补偿对象、补偿程序等等问题而犯难，难以解决“补偿多少，怎样补偿”的问题。此外，直接补偿资金可能转化为消费性支出,不能从机制上帮助受补偿方真正做到“因保护生态资源而富”
。间接补偿即“造血型”补偿通常是与扶贫和地方发展相结合，其优点是可以扶植被补偿方的可持续发展，缺点是被补偿方缺少了灵活支付能力，而且项目投资还得有合适的主体。因此，直接补偿不是长久之计，应该利用直接补偿的机遇，强化间接补偿。两者很好结合，生态效益补偿才能有效的实现。
4．2．2 建立和完善生态效益补偿制度的构想
生态效益补偿实质上是一种利益协调，也是一种矛盾协调。“利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多条途径予以实现。与利益协调的经济协调和观念协调不同，利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调，是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看，利益冲突的利益协调通常是以国家协调的形式表现出来的，利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中，法律制度是其中核心的内容之一。通过法律机制的协调，可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性，从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。”
强调法律制度在生态效益补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。然而，我国生态补偿规定大多是政策层面的，而且政出多门，未形成完整统一的向社会公布的政策文件，这给生态效益补偿活动的展开带来诸多障碍和限制。实践证明有必要及时将其上升为法律规范，“补偿政策法律化”使补偿制度名副其实地成为使受损权益得到恢复和弥补的一种法律手段和法律制度。环境保护法是实现生态效益补偿制度最强有力的法律依据，但目前环境保护法体系存在的结构和内容问题，不利于建立统一、协调、完善的生态效益补偿制度，因此必须对环境保护法进行全面审视。这正如全国政协常委、国家环保局原副局长汪纪戎代表无党派人士界委员今年3月8日在十届全国政协会议上发言时强调的“……修改《环境保护法》，理顺环境保护基本法和其他环境资源法律、法规之间的关系，建立统一、协调、完善的自然生态利益补偿制度，规范各级政府的行政行为”
。针对我国目前环境保护法律体系存在的诸多问题，我们必须做如下努力：
4．2．2．1 修改宪法
修改宪法保护公民财产权的有关条款。《宪法》第10条规定：“……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 。”第13条“……公民的合法的私有财产不受侵犯，国家……为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”应该在“实行征收或者征用并予以补偿”该为“实行征收、征用或者利用限制并予以补偿”。或者由有关权威机构对“征收或者征用”含义作司法解释，明确征收或者征用包含对土地利用限制。例如美国就将国家为了公共利益，对土地利用的限制视为“准征收”。
4．2．2．2修改《环境保护法》
针对新形势下环境执法力度不够、环境保护法权威性不足等问题，今年3月参加“两会”的代表委员纷纷呼吁，进一步修改和完善《环境保护法》等环保法律，使环境保护部门依法行政得到更强有力的法律保障。面对生态保护日益严峻的形势，笔者认为，修改《环境保护法》应该从下面两点着手：
第一,增加自然资源保护的内容。从《我们共同的未来》提出可持续发展思想以来，世界各国不仅普遍认同，而且“在这一思想的指导下，人类正寻求一种与自然生态环境协调的全新的发展模式”
。修改环境保护法必须以可持续发展思想为指导，增加自然资源保护的内容，使其既有防治环境污染的功能，又能对自然资源提供保护，真正起到基本法的作用。有学者针对综合性环境保护基本法对自然保护存在的不足，主张废除环境保护基本法而颁布自然资源保护的牵头法——《自然资源保护法》，对自然资源保护的制度、措施加以规范
。也有学者主张制定专项自然生态法
。在这里需要说明的是，“生态法”一词近年来引起了环境法学界广泛的关注。著名环境法学家马骧聪教授早就对此有过精辟论述。马骧聪教授在《俄罗斯联邦的生态法学研究》一文中指出，在俄罗斯法学界，多数人使用“生态法”的概念，但对具体内容的界定有所不同。一种是广义的理解，认为生态法是调整人类社会和自然界相互作用领域的各种社会关系的法律规范之总和；另一种观点是狭义的理解，认为生态法只调整有关自然环境保护的社会关系，不包括自然资源的利用关系；还有一种观点认为，生态法是解决自然利用和自然保护的共同性问题。无论采取哪种观点，俄罗斯生态法学家们都强调不仅要发展和完善生态法，而且要创制新的生态法，以保证对现有条件下的自然环境保护关系进行综合调整。
我国是向俄罗斯学习,创建专门生态法,还是在自然资源法中增加生态保护的内容呢?笔者认为，这里涉及到对综合性环境保护基本法地位和作用的评价问题。应当认为，1989年颁布的《环境保护法》，尽管在原则、制度上主要偏重于污染防治，但从总则、保护和改善环境、防治污染和其他公害以及法律责任部分来看，仍不失为防治环境污染和保护自然资源的综合性基本性。《环境保护法》作为综合性环境保护基本法的地位不能取消。这是因为：首先，环境问题复杂，且涉及面广，我们采取保护环境的措施应该是多种多样，仅靠一种措施难以解决复杂的环境问题。如《大气污染环境法》只能对大气污染的问题进行规范，不能对与环境有关的所有问题进行规范。因此，必须由综合性的环境保护法进行全面性、综合性的调整。其次，颁布综合性的环境保护基本法体现了国家对环境保护的重视。因为它能对各企业、事业单位、国家机关规定总的权利和义务，这是单行法不能完成的。如《环境保护法》16条规定：“地方各级人民政府，应该对本辖区的环境质量负责，采取措施改进环境质量”
。单行法如《水污染环境法》只能规定各级人民政府对本辖区的水环境质量负责。再次，世界上绝大多数国家都有一部综合性的环境保护基本法。如美国有《环境政策法》，在美国环境法体系中占有重要的地位。日本有《环境基本法》，罗马尼亚有《环境保护法》等。因此，笔者认为，应保留《环境保护法》，并对其存在的不足进行修改。在环境保护的原则、制度方面增加资源保护的内容。修改的《环境保护法》，应提交全国人民代表大会审议通过，以使其真正成为在环境保护方面的国家的基本法。《环境保护法》下面涉及并行的两大类单行法——污染防治单行法和自然资源保护单行法。这里的自然资源保护是从保护自然资源给人类带来生态效益的角度而言的，因此自然资源保护法即生态法或生态保护法。
众所周知，我国是采取自然资源保护和自然资源管理法律规范合为一个法律文件的立法形式。（这种法律文件，我们可称之为自然资源法律、法规或规章）。其中自然资源保护规范的设立有两个目的，一是为了保护自然资源的经济价值（即保护国家对其持续开发利用所带来的经济利益），二是保护自然资源作为环境要素给人类带来的生态效益。我们认为，只有当我们用把自然资源作为环境要素是否对人类带来环境利益的眼光看待自然资源并加以保护时，这种意义上的自然资源保护法才真正属于环境保护法的一部分。而从经济利益角度保护自然资源的法律规范，应属于经济法中的资源管理法。所以，对于涉及自然资源保护、自然资源管理的法律文件，既属于环境保护法中的自然资源保护法律，也属于经济法中的资源管理法律。如我国的《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》等就是这样。将这一层次法律中的自然资源保护规范划入环境保护法体系，归于环境保护法部门法，既符合《宪法》、《环境保护法》的立法目的，也符合上述各种自然资源法的立法目的。
第二,增设生态效益补偿制度。对生态效益补偿制度适用的主体、对象、范围、补偿的方式和途径、补偿的标准作出原则性的规定。在此基础上，贯彻到具体的部门和不同的生态环境保护类型，再因地制宜的规定更具体、更详细的、可操作性的实施办法和细则。使生态效益补偿制度的原则性和灵活性相结合，稳定性和适时性相结合。
4．2．2．3 修改自然资源保护单行法
通过修改自然资源保护单行法,加强生态保护内容，为建立生态效益补偿提供法律依据。第一，各自然资源法应含有保护生态的立法目的；第二,理顺资源保护与资源管理的关系，各资源管理部门，即要重视资源开发利用，更要重视资源生态效益和生态环境保护，以便实现“保护生态平衡”的立法目的。因此，应对资源法中不利于生态恢复和保护的有关规定进行修改,并对资源法中有关生态保护的法律义务，在法律责任中作出相应规定，并提高对破坏生态和自然资源的违法行为的罚款数额。在确立具体数额时，应考虑违法行为所造成的生态价值损失，不能仅以被毁资源的经济价值为依据。规定处罚的形式不仅是罚款，还可以采用其他形式。第三，对《森林法》中已确立的生态效益补偿费制度要进一步具体化、完善化，使之具有科学性和可操作性。前面已提到，我国生态效益补偿得到法律的承认是《森林法》。1998年修改的《森林法》,增加了“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定”。目前,由于具体实施办法,如涉及补偿基金的征集、补偿基金的管理、补偿办法及标准等尚在制定中,生态效益补偿还无法到位,林木所有者的经济权益尚未得到很好保障,从而影响了他们造林和经营管理的积极性。因此,有学者和专家提出,建议制定生态环境建设法,明确各方面的权利和义务,对林木所有者给予必要的补偿,保护林农及有关投资者的合法权益。笔者认为,从立法技术看,这些问题均属于森林法及其配套法规的调整范围,可以通过修改森林法或者制定配套法规,进一步明确政府、林木所有者以及生态效益受益者的职责、权利和义务,拓宽生态效益的补偿渠道,对有效补偿问题逐步加以解决,可不另行专门制定生态环境建设法。可喜的是,国务院有关主管部门已经着手进行森林法修改论证。建议环资委把森林生态效益补偿作为修改的一个重点,从这么几个方面着手修改《森林法》：一是在立法中明确规定森林资源生态效益补偿的基金来源渠道,对基金征收对象、数量、方法及使用做出明确具体的规定,并对违法行为所应承担的法律责任做出具体规定,确保基金筹集和使用的严肃性；二是明确森林资源生态补偿的实施途径；三是应当将森林资源生态效益补偿的实施方案作出列举性的规定，为实施细则和地方立法提供参照和法律依据；四是逐步推行按质补偿。森林生态效益不仅要考虑生态建设的面积，而且要考虑生态建设的质量。五是建立森林资源生态效益补偿的综合协调管理机构。森林资源生态效益补偿是一项复杂的系统工程,涉及到林业、农业、水利、环保、财政等多个部门, 加强部门间的沟通与协调，为补偿制度的实现创造一个良好的、宽松的环境是实现该制度目的的基本保障之一。因此，在修改森林法时,应当明确国家环境保护总局领导下的部门协作管理制度
。
同时，除《森林法》之外的其他几部资源法中，也应建立和完善生态效益补偿费制度。资源费和生态效益补偿费均应纳入现行产品成本核算体系和国民经济核算体系。
4．2．2．4 修改《刑法》
鉴于我国制止生态恶化和自然资源破坏的迫切需要，以及破坏自然资源犯罪的社会危害性之严重，笔者建议：一是加重对破坏自然资源犯罪行为的处罚力度，充分体现自然资源生态效益的重要性。如对盗伐林木，后果特别严重的犯罪行为，恢复无期徒刑和死刑是必要的。同时，为改变司法审判实践中对破坏自然资源犯罪行为只处刑而不责令犯罪者承担恢复和补救措施责任的现状，《刑法》条文中还应附带规定犯罪者的恢复和补救责任。对被处刑羁押者可引入“代履行制度”，即责令犯罪者缴付一定数额的金钱，而由他人代为履行恢复和补救义务。二是增设破坏自然资源的新罪种。依照《环境保护法》第2条的规定：“环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”以上环境保护法所保护的自然资源，应是刑法介入的对象和范围
。因此，对于破坏林地的行为、破坏水土保持的行为，破坏自然保护区的行为等，刑法应考虑予以必要的介入。建议增设破坏林地罪，破坏水土保持罪，破坏生态建设罪等，以弥补刑法对生态保护的不足。全国人大代表、重庆大学化工学院夏之宁教授建议在《刑法》中增设“生态破坏罪”，并认为生态犯罪的行为主要表现为破坏自然资源类的犯罪和污染环境类的犯罪
。是否要增设“生态破坏罪”，作者对此有不同的认识。我们认为，鉴于对保护资源和防治污染的现实需要，1997年《刑法》突破了以往我国环境保护刑事法律规范的立法模式，在《刑法》分
则第6章妨害社会管理秩序罪第6节规定了破坏环境资源保护罪
类，共计9个法条14个罪名，分破坏自然资源罪和环境污染罪。其中的破坏自然资源罪即为生态破坏罪，因为自然资源具有生态效益。因此，另设生态破坏罪是不必要的重复。
此外，笔者非常赞同全国政协常委、国家环保局原副局长汪纪戎主张的生态效益补偿“还应在《民法》和《物权法》中有明确地规定，在全社会树立‘环境有价、资源有价、生态功能有价’的观念。”
4．2．2．5 制定《生态效益补偿实施条例》
在综合性的环境保护基本法、各资源保护法和其它部门法中明确规定生态效益补偿费制度之后，国务院应配套制定和颁布《生态效益补偿实施条例》，使生态效益补偿制度以国家行政法规的形式确定下来。该条例的颁布和实施不仅表明了国务院改善我国生态环境的决心，也给广大生态环境保护和建设者提供了法律保障,对进一步调动全社会保护生态环境的积极性,巩固生态建设成果具有重大意义。建议该条例采用总论、分论的立法模式,在总论部分规定生态效益补偿的目的、原则、补偿的主体和对象、基本途径、相关法律责任等；分则部分则可分门别类进行具体领域补偿制度的规定,如流域生态补偿、森林生态补偿、矿业生态补偿、保护区生态补偿以及其他特殊领域的生态补偿。
此外，为提高立法质量，确保法律的合理性、可行性，我国应该引入立法听证制度，提高公众参与程度。立法听证是立法主体在立法活动中进行有关部门涉及公民、法人或其他组织的权益的立法时，给予利害关系人发表意见的机会，由立法主体听取意见的程序的法律制度。
进行生态效益补偿制度的立法时，要广泛听取公众的意见，充分了解地区差异事实、了解民众的意愿，在广泛听取各种意见的基础上集思广益、正确决策。这样的立法，既可以兼顾民主与效率，又可以预防立法的偏颇与缺失，还可以增强公众对法律的认同感。因为在听证过程中，公民积极参与，使他们不仅表达了自己的真实愿望，而且对立法有了进一步了解。这无疑起到了法律的宣传作用，为日后广大民众自然遵守法律创造了条件。
4．2．2．6对生态效益补偿实施条例内容的设想
第一，补偿的原则
生态效益补偿可坚持如下原则：一是，国家补偿与市场交易相结合的原则。生态效益的生产投入，不能通过正常的市场交易得到价值回报。生产者无法使受益者（需求者）付费后才能使用生态效益。也就是说，尽管生态效益具有可交易的性质，但是不能使用一般的交易形式来实现其价值。这种不能保本的经营无法形成生态效益的持续供给。因此为了维持生态系统平衡，必须对生态调节功能的生态效益提供者、维护者给予补偿。目前生态效益补偿的法律规定和实践做法是：减损阶段要求资源利用者通过缴纳生态效益补偿费补偿给国家，生态功能增益阶段的生态效益补偿是国家在给予。换言之，我国各级政府是生态效益补偿机制中的基金主要来源者和生态效益补偿机制运行的管理者。这种补偿具体是指政府对地处事关全局的重要生态功能区、水源涵养区、自然保护区等重要自然资源和生态环境的敏感地区提供了保护和建设行为的保护者（政府、群众和团体）以政策扶持、财政转移支付、项目支持、财政补贴和奖励等形式的补偿。现阶段这种政府的补偿是非常必要的。这是由于生态环境资源的公共物品属性，生态问题的外部性、滞后性及社会矛盾复杂和社会关系变异性强等因素，加之生态资源定价和计量技术上存在着许多难题，因此在无法明晰产权界限时，由政府建立相应的公共财政体系进行统筹补偿有重要意义，它对于生态环境的保持起到积极的支持作用。然而，不能否认，国家财政资金极其有限，加之改革过程中各行业都有可能出现资金缺口。国家在财政支出安排上必须优先考虑重点扶持的产业，如农业、医疗卫生、交通等。特别是当这些行业出现紧急状态时，对生态效益补偿资金的投入可能会无限搁浅。因此，今后我们在加强国家对生态效益补偿的干预的同时，应更多采用经济激励措施和市场机制来推动我国生态效益补偿法律制度的实施进程。只有明确了政府补偿和市场补偿相结合的原则，并贯彻其中，才能真正有效的实现生态效益补偿所期望达到的目的。二是，生态环境保护和脱贫致富相结合的原则。目前，我国在生态保护领域面临着一个很大的政策困境。例如，在自然保护区等重要生态功能区的保护方面,存在着保护与发展的尖锐矛盾；在流域生态保护和污染防治方面,上下游之间存在着保护效益的无偿占有、或者破坏代价的不合理承担；在自然资源开发过程中,不仅引起了生态环境的破坏,而且还殃及到开发地群众的生产和生活。在这些问题中，一个共同的特点是：要保护生态环境，就必须在保护中调整相关方的经济利益关系，或者说是通过调整经济利益来激励保护行为，这仅仅依靠行政管制手段是很难奏效的。需要建立以调整相关方经济利益关系和激励为目的手段来解决。生态效益补偿制度能衡平环境行为背后的各种经济利益关系,成为促进社会公平的工具。社会经济的发展需要生态环境保护，生态环境保护区的居民要求脱贫致富。两者必须结合，生态效益补偿才能有效的实现。
第二，补偿的对象
前面提到生态效益补偿涉及生态功能抑损性或称损益的补偿和生态功能增益性的补偿。在损益阶段，补偿的提供者是开发、利用自然资源导致生态效益损失的单位和个人，补偿的接受是国家。在增益阶段，补偿的提供者是国家，补偿的接受者是生态功能的维护、增值者。在增益阶段，补偿的对象即补偿给谁是最关键的。否则，无法调动人们生态环境保护和建设的积极性。由于生态效益的受益主体的广泛性和模糊性，因此它的“购买”主体不能特定化。但是，它的“效益源”——生态功能区是可以确定的，关系国计民生和危急国家生态安全的若干单项生态效益和关键因素是可以确定的。生态“效益源”的主体特定性是生态价值实现的制度的归宿。
《全国生态环境保护纲要》中的三大类生态环境保护区即重要生态功能区、重点资源开发区和生态良好区三类、《全国生态环境建设规划》中规划的为八个类型区域即黄河上中游地区、长江上中游地区、“三北”风沙综合防治区、南方丘陵红壤区、北方土石山区、东北黑土漫岗区、青藏高原冻融区和草原区以及《国民经济和社会发展第十个五年计划 生态建设和环境保护重点专项规划》中规划的建设和保护区，应该是确定补偿对象的依据。
第三，补偿的方式
出售环境服务没有统一的方法，应该制定灵活的机制，从需求而非供应入手，进行有效的监督并保证穷人的参与等。对于补偿的渠道有学者概括为：对口补偿、统筹补偿、回避补偿和市场替代补偿
。笔者认为，补偿的渠道可概括为政府财政补偿、市场机制补偿和社会捐赠补偿等形式和途径。
政府财政统筹是补偿基金的主要来源。经济学家庇古认为在国民经济生产和消费过程中，具有正外部性的活动因从市场交换中得不到应有的补偿而受到抑制，这种外部性的消除只有通过国家干预，以财政税收方式给予具有外部经济性的活动以补偿，用以维系其活动进行的持续。生态效益具有明显的正外部经济性，通过财政机制建立森林生态效益机制，解决生态效益生产中所需的资金投入是最佳选择。这种方式的实质是，通过政府财政的积累再分配替代具有外部性的生态资源的市场资金积累机制。确保在市场失灵的条件下，生态效益在财政机制支持下能满足人们不断增长的对资源的非物质效益产出的需求。世界银行的研究报告表明，当治理生态环境污染的投资占GDP的比例大1%—1.5%时，可以控制生态环境污染恶化的趋势，当比例大2%—3%时，环境质量可有所改善。长期以来，我国的自然资源保护事业经费一直没有纳入国家财政预算，基本上是在有关部门和地方财政的自有资金中临时筹集而成，缺乏制度的保障。建立生态效益补偿机制，就是要求将生态环境保护的资金筹集由部门行为转变成政府行为，并以法律法规制度加以保障即国家通过设立生态效益补偿专项基金。生态环境保护“必须主要靠政府的力量，应将生态环境建设的支出列入整个国民经济和社会发展的大盘子”。
对关系国计民生的重点生态环境保护，由国家财政重点保证，地方规划的区域性生态环境保护的投资，要纳入地方财政预算，形成“中央、省、市、县”四级补偿机制。国家根据地方的经济发展水平和生态区位的特点和重要程度，确定国家补偿的不同标准。使国家补偿资金与地方配套资金形成互补关系。在贫困地区，国家补偿标准要高些，以减轻地方财政负担，富裕地区，地方财政则要加大配套资金的比重。这样有利于生态保护建设区与受益地区的共同发展。目前,我国通过中央财政转移支付方式开展的生态补偿,主要体现在“退耕还林”、“天然林保护工程”、“退耕还草”和湿地保护等方面。
社会补偿主要针对受益地区的部门（企业）和个人的补偿。受益对象明确的，可由环境保护行政主管部门授权相关部门征收行政事业性收费，是“谁受益，谁负费，多受益多付费”的原则在生态效益补偿制度中的体现。西北部重要的生态功能区是我国生态系统的重要屏障，是中、东部地区的资源输出地，实践证明，下游富裕地区的经济发展是以上游地区的生态环境效益为支撑的，两者之间是一荣俱荣，一损俱损相互依存的关系。生态环境保护和建设影响到农、林、牧、旅游、国土、水利等多个机构和部门，这些部门在生态环境保护实施过程中所承担的责任和获得的利益是不同的。同样，明显收益的部门应支付相应的费用。这方面的补偿，只能依靠政府的政策引导和激励机制进行。
市场补偿是未来生态效益补偿的发展趋势。由于国家财政支付在实践中存在诸如代理成本高、资金使用效率低下、目的性不强等缺点，迫切需要在政府的引导下实现生态保护者与生态受益者之间自愿协商的补偿,即市场补偿。生态环境作为公共服务是有地域性的,有某个特定的受益地区或空间利益归属。1997年《京都议定书》的签署,标志着良好的生态和大气环境已经成为全世界人民渴求的公共服务,也表明了生态和大气环境的地域性。美国著名学者理查德.A.马斯格累夫在他的《比较财政分析》一书中指出,“考虑空间上的限制,我们就会发现,源于某个特定的空间点上所提供的公共服务的利益在这个空间中的所有的人以同样的数量享受。如果我们加上这样一个条件，即公共服务的供给应由享受它们的人来决定并支付成本,那么它就意味着,公共服务,其利益归属于某个特定地区的人,就应由该地区的人来选定和支付”。
这里已经清晰地表述了公共服务的地域性和谁受益谁付费的思想。当公共服务的提供方和受益方能明确界定时，外部影响的当事人就可以自发地进行谈判，只要谈判的成本很低，当事人之间就会达成交易的合约,从而实现外部影响的内部化，提供资源的配置效率，这就是市场选择。国际上许多国家实施碳排放权交易机制，将森林生态效益推向市场，给我们提供了有益的经验。碳排放权交易主要方式是：排放二氧化碳的国家或公司，以资金形式，向本国或外国森林拥有者、经营者支付森林生态效益生产成本，协助他们造林，并可将其造林所吸收的二氧化碳量作为其排放减量成果；森林拥有者、经营者利用其他国家或公司的资金援助进行造林,同时将所吸收的碳汇或抵减量卖给提供资金的国家或公司。目前国外已有25个国家对生态效益补偿引入市场机制, 自1997年11月的京都议定书通过建立清洁发展机制（CDM）促进了碳交易的发展以来,美国、巴西、哥斯达黎加是3个成功地实施碳排放权交易机制的国家,他们的成功经验表明：政府虽然是生态效益的主要购买者,但竞争机制依然可以在生态效益补偿的实施中发挥重要作用, 它可以减轻政府的财政压力,甚至其提供的补偿资金远大于政府提供的补偿资金。换言之,在产权明晰、生态效益可准确计算、较低的交易成本和实施国具备相对较完善的市场基础设施的条件下,生态效益价值可以在市场上实现,政府并不是生态效益补偿资金来源的唯一渠道,政府还可以利用经济激励手段和市场手段来促进生态效益的提高
。由于历史和社会的原因，我国的生态林主要由国家和集体所有，但产权主体不明确，交易主体难以确定。另外，生态效益的量化也是一件很困难的事。因此通过市场机制实现生态林的资金补偿尚处于初步探索和试点阶段。但是，全球生态系统是开放式的，任何区域性的生态系统的破坏除了对当地的环境社会产生不利的影响之外，还会引起全球生态系统的变化。正是基于此点，构建全球生态效益（服务）的市场，为生态性系统的保护资金投放、补偿循环提供了一个不受区域限制的市场途径。在全球经济一体化的今天，我国不仅要在国内实行碳排放权交易机制,使分布在江河上游工业不发达地区可以充分利用资源优势,吸收江河下游发达地区的资金来发展林业,以解决生态效益补偿不足的问题,而且,我国还应当考虑参与全球生态效益交易市场，拓展外部效益内部化的市场渠道，逐步建立健全生态效益的市场补偿机制。鼓励市场机制,不等于自由放任,而必须加强国家的管理。在引入市场机制的补偿途径中，政府主要是起指导和监督作用。为生态效益补偿提供良好的法制环境和政策支持，如制定较为完善的资源核算办法、资源资产评估办法,并规定合适的资源折旧率和基本的资源税等等。充分保障利益相关主体之间的自主权。
第四，补偿的标准
生态效益补偿数量的计算和确定是生态效益补偿实现的前提,关系到补偿的效果和补偿者的承受能力,因而是生态补偿的关键环节。如果补偿主体国家所提供的补偿数量过少，未能满足落后贫困地区的基本要求,落后贫困地区不会加大生态建设力度；被补偿主体被征收补偿的数量过多，超过财政承受能力，发达地区不愿意提供补偿；只有当补偿数量能够让补偿者和被补偿者双方满意和接受时，生态效益补偿才能有效进行。但问题是,补偿标准的计算和确定目前是生态效益补偿机制中的一大难点。因为这里涉及到对生态效益的计量问题。很多人认为生态效益是难以计量的，目前流行的计量方法是难以行通的。以森林生态效益的计量为例，目前有这几种计量方法：一是：既然森林的生态效益的绝大部分被他人或其它集团分享了，那么就应该以所有分享了森林生态效益的个人和集团都作为分析对象，再根据统计学理论对他（它）们进行分类、抽样和有关资料的收集、整理与计算，求出各自分享的森林生态效益的大小，然后以此为依据来解决森林生态效益的价值补偿问题。二是：森林的生态功能不能在市场上获得其价值的货币表现形式——价格，那么为了对其价值进行测度，可以在市场上寻找与其相同的使用价值。即等效能的替代物，替代物的市场价格就能成为森林生态效益的影子价格。三是：在农业生产过程中森林生态功能所形成的农作物产量的增量的价值就是该农田防护林所发挥的森林生态效益价值，农业部门应以这个价值量向林业部门进行森林的生态功能的价值补偿。
我们认为按这些观点来测量的结果往往会比实际投入高出几倍甚至几十倍，这么大的数额是很难让人接受的。如果真有人多人愿意支付这笔钱的话，那么生态林的建设将获得高额的利润，这不符合生态林建设不以赢利为目的的原则。再说，我国的生态资源所有权属于国家，国家实施生态环境保护的政策和措施，是对生态资源的开发利用权（而不是所有权）的限制性征收（而不是购买）的行政法律行为，生态效益补偿是基于这一行政行为对法人或个人生态资源财产的收益权限制的行政补偿制度。“不是基于对资源经营者产权以及产权衍生的多种效益价值损害的全部赔偿。”
因此，将生态效益价值完全货币化作为生态价值补偿的标准在理论上是错误的，在现实社会中也难以被接受。有学者认为,确定生态效益补偿标准是一项复杂的自然社会系统工程,制定科学合理的标准,既要顾及自然生态要素,又要重视当前人口经济和社会发展水平,在制定生态效益补偿标准时,应当考虑的综合因素包括以下几个方面:一是生态功能的大小(自然价值)；二是生态功能与人类生存关系的紧密程度(人类控制能力)；三是人类破坏行为的可及度(生态干扰强度);四是当地居民与生态效益的经济密切度(经济相关性)；五是生态效益的社会认同程度(社会生态价值购买意愿)；六是国家与地方的财政状况(国家购买能力)等
。作者认为这种看法有一定道理。生态效益补偿标准应该在生态效益价值、国家的经济发展水平或受益者的经济承受能力和其对生态效益的需求间寻求平衡点。既要考虑国家或受益者的经济承受能力，又要使生态效益资源的生产者或保护者获得合理的补偿。就生态公益林补偿标准来说，在当前生态公益林建设中,不能使被划入生态公益林的森林经营者,因此导致经济收入或预期收入及其他发展机会的减少，这是最低的补偿标准,也是对林农利益的最低保障,低于这个标准实际上是对林农利益的剥夺。以后，可随着人们对森林生态效益需求增加和国家补偿能力的提高,不断提高补偿标准
。这种最低的补偿标准，与有些学者认为的不充分补偿相类似。有学者认为，从补偿程度来看,分为充分补偿和不充分补偿。充分补偿即补偿全部生态公益林全部价值，包括造林费、土地占用费、资金利率、投工投资、管护费、护林防火、防治病虫害、林政管理、调查设计费用分摊和由于划分为生态公益林不能采伐木材总产值分摊到每年的费用等。不充分补偿是目前常用的方法，即只补给受益范围能明确划分的生态公益林的价值,或者只补给经营者每年经营管护生态林所投入的价值等。考虑到目前的心理和承受能力，先采用不充分补偿的方式进行,逐步过渡
。笔者完全赞同这种看法，即生态效益补偿为不充分补偿或有限性补偿. 这是因为:一是人们对环境的生态功能认识和利用的有限性。环境的生态功能是高价值的，表现在人类一定的认识阶段，其功能和利益的不确定性和消失后其后果的不可逆转性等方面。生态效益只是生态功能中以被人类认识并被社会或市场所接受的那部分环境服务功能。因为环境生态功能的价值计量不仅数额巨大，而且也存在技术上的难度，更重要的是人们不会对没有效用的功能支付费用。目前，缺乏明确可计量的环境目标是生态效益补偿制度设计中的一个严重缺陷，但我们也不能由此因噎废食，应从现有的技术水平和人们的环境需求出发来确定生态效益补偿的目标。二是经济社会发展和人们生活水平的有限性。生态功能中所含的生态调节性良好生态服务，是随着经济社会发展和人们生活水平的不断提高而日益显现和丰富起来的，是一个具有从发生、发展到成熟的动态特征的概念。生态服务功能的发展阶段由经济社会发展和人们生活水平所处的阶段决定。特定的经济社会发展水平和人们的生活水平下，人们对不同的生态服务功能的需求程度也是不一样的。同时，在不同的地理环境区域，生态服务功能的重要性也有差异。因此，可将生态服务功能分解成若干个单项生态服务功能，择其关系国计民生和危急国家生态安全的服务功能予以补偿，取得效果后逐步扩充其补偿范围。三是由于生态赤字的存在，生态效益补偿既要偿还“历史欠帐”，又保证将当代的开发利用活动控制在生态平衡的限度内，不向未来世代“举债”。当代人的生态环境保护面临着双重的压力。补偿活动只能以试点的方式逐步展开。所以，无论是在补偿的数额上，还是补偿的地域上，在一定的时期内，都不能实现完全的充分的补偿。但需注意的是：关于补偿标准问题,看起来好像只是一个简单事实问题,由补偿主体决定和计算就可以了,但实际上,它不仅属于事实上的问题,而且还是法律上的问题,应当加强理论探讨。在此基础上，制定出相应的法律规则，以便于遵循
。
第五，建立生态效益补偿基金
确保补偿资金来源多元化和畅通,是实现生态效益补偿的一项重要基础性工作。国内外的许多理论研究和补偿实践表明，生态效益补偿基金可以通过以下措施进行筹集:
其一，各级财政拨款。生态效益的特点是受益不排他性，即享受生态效益的是不特定多数人甚至是全社会,而社会利益的代表是国家即政府,或者说政府是生态效益的主要购买者,理应由国家财政支付生态效益补偿费用。因此，国家财政拨款或国家财政援助是生态效益补偿金的主要来源。国家财政拨款或财政援助的方式可以是：财政专项补助；事业拨款；中央财政转移支付等。国家财政拨款进行生态环境建设，这是一种既规范又有效的形式,尤其在重大的生态环境建设中,这种形式起着决定性的作用。如三北防护林体系建设、天然林保护工程建设等,如果没有国家强有力的支持,这些工程也难以顺利进行。因而它是补偿基金的主要融资渠道，应以国家和地方立法形式予以明确其具体项目,如林业基本建设经费、国家农业综合开发资金、环境保护与生态建设等纳入各级财政预算管理,通过财政转移支付分成后即划转到各级基金。国家的财政投入应减少直接投入方式，由过去一次性拨付,改革为现行部分投入、两次核拨、财政补贴等“分期付款”的形式,这样可以确保补偿资金的来源稳定。当然，财政拨款受国家财政收入状况的制约,发达国家财政拨款较多。我国受国力影响，财政拨款较少。在当前国家财政相对紧张的情况下，完全依靠国家财政补偿难以达到理想的补偿效果，应积极拓展其他有效的资金渠道。
其二，政府可以继续征收生态补偿费和新增生态税，建立生态补偿基金，作为生态补偿资金的一个重要和稳定的来源。生态效益是一种公共物品，具有明显的外部性,无法通过市场机制得以解决,必须由政府纠正这种市场失灵,即采取税收(费)的形式使社会生产(消费)单位或个人承担生产成本之外的环境成本。下面试着对这两者方式进行分析.
首先,征收生态效益补偿费。我国目前许多学者主张征收生态效益补偿费，生态效益的直接受益者,如森林生态效益的直接受益者供水、(水力)发电、生态旅游景点等单位,应按其营业收入一定比例交纳森林生态效益补偿费充入森林生态效益补偿基金
。这一主张有其有利的一面，但也有其局限性。其有利的一面是费的立项权属国务院或地方政府，立项相对较易,便于迅速筹集资金以弥补国家生态建设财政资金的严重不足,缓解我国日益恶化的生态环境。另外，收费标准的制定与实现具有较大的灵活性。因此，生态效益补偿费相对于传统“只取不予”的资源政策有了很大进步,且在目前具有一定的操作性。但与国际上重税轻费的税制改革潮流仍有距离。一是，生态效益补偿费属费的范畴,它不具有税收的强制性 ,因此要收取足额的补偿有相当的困难。二是，收费标准制定与实现的灵活性既是优点也是缺点,其缺点在于它可为一些政府官员的寻租行为打下了伏笔,易导致腐败。三是，自收自支,不纳入预算管理。由于不纳入预算管理，支出去向便脱离了各级人民代表大会的预算监督,即使收取足额的补偿费也极可能平调到了乡财政或县财政，而无法反流于生态建设和保护
。从我国开始征收生态效益补偿费实践
来看,确实存在生态效益补偿费的用途有误区、补偿费被坐支挪用、补偿费的数额远远低于资源本身的生态价值即只是象征性的有偿使用等现象。因此，国家急需出台《征收生态效益补偿费条例》,对征收生态效益补偿费的目的、原则、征收的主体、对象、资金的管理、法律责任等作出明确的规定
。在完善生态效益补偿费基础上，开征生态税。
其次,开征生态税。在现代社会，开征生态税非常必要。这是因为，生态环境的严重破坏已经成为一种既定的事实，优越的环境已经成为必须通过政府的各种得力措施才能享受的公共产品。既然这种产品只能由政府提供，那么公民在享受这种产品时也必须支付相应的代价，因为政府本身并不是生产者，其权力的运作必须支付相应的成本，这种成本必须由公民以纳税的方式来承担。所以，在现代社会，国家开征生态税显然具有正当性与合理性
。国家开征生态税的实质就是社会生产(消费)单位或个人由于得益于生态环境的改善，而向国家支付的环境成本。国家则运用它改善生态环境,为社会提供更好的生态环境服务。生态税的设置是由生态效益的社会福利共享性所决定的，但需要政府依法实施宏观干预,强制性地向全社会受益者即公众进行征收。生态税与生态效益补偿费相比,具有强制性、规范性、效率性、可监督性等优点。但我国目前还缺乏系统的保护生态环境的税收政策
。这表现在
:一是,没有设立专门的生态税种。生态税又称环境税，是指国家为实现特定的生态环保目标,筹集生态环保资金,并调节纳税人相应行为而开征的有关税收的总称。我国目前还没有真正意义上的生态税，只存在与环保有关的税种,即资源税、消费税、城建税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税。尽管这些税种的设置为保护环境和削减污染提供了一定的激励和资金，但其本身并不以保护生态环境为目的,难以形成稳定的专门治理生态环境的税收收入来源,从而弱化了税收对环境保护的调控作用。二是，与保护生态环境有关的税收规定不完善。我国现行税制中资源税仅对矿产品和盐类资源课税，征收范围内过窄。就矿产品税来说，对不同矿产、矿区的单位税额确定缺乏客观的实证分析,更未能考虑同一矿区在不同时期矿产开采成本的可变性特征,在一定程度上背离了级差收益的征收原则,违背了矿产品税的征收初衷。单位税额过低，对保护生态环境的作用空间很小。这与我国资源短缺、利用效率低、浪费严重的情况极不相称。消费税主要是对能源消费中的石油产品和其互补产品(摩托车、小轿车)予以征收，没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围。土地使用税、耕地占用税、土地增值税属于对土地资源的征税,但它们彼此相互独立,没有相互协调配合形成一定的体系,对土地资源保护和合理开发的作用十分有限。同时，有关保护生态环境的税收优惠存在形式单一，仅限于减、免税；优惠适用范围偏窄，优惠税种少，影响了其治理生态环境的导向作用。因此我们必须开征生态税，并改革和完善现行资源税
。
其三，生态补偿保证金制度。对从事自然资源开发、利用的单位和个人，根据其开 发自然资源的数量和规模，对其征收一定的生态保险金、保证金，用这笔经费来治理生态环境和解决将来发生的生态安全问题。在这方面其他国家有丰富的经验。如1997年，美国国会通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》规定：任何一个企业进行露天矿的开采，都必须得到有关机构颁发的许可证；矿区开采实行复垦抵押金制度，未能完成复垦划的其押金将被用于资助第三方进行复垦；采矿企业每采掘一吨煤，要缴纳一定数量的废弃老矿区的土地复垦基金，用于复垦实施前老矿区土地的恢复和复垦。英国1995年出台的环境保护法，德国的联邦矿产法等也都作了类似的规定。这种形式的生态保证金制度可尝试在其他行业和部门逐步推广。
其四，培育和发展生态资本市场。培育和发展生态资本市场促进补偿，如:建立水权交易市场，促进企业之间的相互补贴；建立生态补偿捐助机构，接受来自有关部门企业、组织和个人的各种捐赠,这既可为社会环保人士提供表达心愿的途径,提高全社会重视生态建设与环境保护的自觉性,又开辟了环保建设资金渠道；发行生态环保债劵,将社会上的消费基金、保险基金等,引导到退耕还林还草等国家重点工程上来,变为生产建设基金；发行类似于体育、福利彩票的生态补偿彩票等，多方位进行资金筹措。引进国际信贷。今后10-15年,全世界对“绿色工程”贷款的投资银行数量将增加两倍,这些银行将把环保项目作为贷款直接投资,我国政府应抓住时机。另外，以低息贷款的形式即优惠信贷向有利生态环境的行为和活动提供一定的启动资金，解决资金缺乏问题，鼓励当地人从事有利生态环境的行为和活动，并刺激借贷人有效地使用贷款，提高行为的生态效率。
总的说来,补偿基金来源渠道多种多样,当前讨论较多的渠道主要是政府财政预算,税费附加和资源替代开发三种。我们认为, 生态补偿规模越大，涉利益相关方就越多，协调他们共同利益的成本也就越大，开发和实施的难度和复杂性就越高。没有任何一种策略对所有地区都有效，真正起作用的补偿机制应该是因地制宜的，需要发挥多种补偿机制的优势综合进行。
第六，生态效益补偿资金的监督和管理
针对生态效益补偿基金存在的问题，为使生态补偿基金管理法律化，建议国家对生态效益补偿基金的筹集、使用作出明确的规范。在补偿资金的管理方面加强监督和审计，需要建立和完善行之有效的监督机制。监督机制关键要解决谁来监督、怎么监督的问题。因此，实行帐务公开、民主监督是必要的。是否建立起以国家各级审计机关为主体，由财政、林业等部门和不同利益主体(包括补偿资金投入者)共同组成补偿资金使用监督委员会,以便提高补偿资金分配、使用的透明度
。这需要环境保护工作者共同探讨。
为使生态效益补偿制度在全国落到实处,除了立法予以支持外,我们还必须为生态效益补偿制度的实现创造一个良好、宽松的外部环境。为此，我们必须做到:
第一,向人们宣传生态环境对人类生存、发展的重要性,树立“保护生态就是保护生产力”的观念。随着环保意识的增强，“谁污染、谁赔偿”的观念已深入人心。但人们却没有接受“生态有价”,认为生态资源是公共物品,无需付费,也没接受和履行生态环境受益者有责任和义务为生态环境保护付出代价者提供适当的补偿。在贫困—生态脆弱区与发达地区的经济交往中，前者拥有的生态功能的价值没有被承认，甚至根本没被认识到。如天然林的生态价值远远高于其经济价值，但这一巨大生态价值在经济建设和市场交换中不能体现出来。这种不公平、不公正现象,造成贫困地区无保护生态环境的积极性,依靠破坏生态环境为代价实现暂时的经济利益。因此，我们必须向全社会大力宣传环境资源有价，生态服务有价，生态也是同物质财富同等重要的财富，甚至在某一发展阶段,其重要性还要大于物质财富。纠正依靠破坏生态平衡和污染环境为代价实现眼前经济利益的短视行为，自觉维护生态平衡，防治环境污染；弘扬“谁受益谁补偿”的生态安全新观念，调动贫困地区人们保护、增殖生态环境的积极性。
第二，建立绿色GDP制度,并纳入干部政绩考核内容。绿色GDP（Green GDP,简称GGDP）是国内近年来兴起的一种具有改革性特征的国民经济核算指标和理念。其含义就是指从传统意义上的GDP中扣除不属于真正财富积累的部分，也就是要扣除对生态资源造成损失的那部分成本,加强资源环境经济核算,把自然资源的核算纳入国民经济核算体系和经济效益指标体系。
这种新的核算体系,可以使生态效益补偿机制的经济性得到显现,能够更确切地说明经济增长与社会发展的数量与质量的对应关系，从而有助于提高全国特别是西部地区的环保意识和建立生态效益补偿机制的积极性。众所周知，目前的GDP只限于对经济中那些货币化了的部门进行评价，而忽视了资源损耗与环境退化等难以计算的社会经济发展成本，换言之，只对GDP经济增长数字进行统计，而体现生态、自然、环保等绿色GDP的要素却没有被统计进去。而这种绿色要素占的比重又是比较大的。有研究表明，1998年度,我国水污染对社会经济造成的损失总量高达2475亿元，占当年GDP总量的3.1%.温州市1997年GDP比1996年增长18.76%，如扣除当年环境污染和生态破坏造成的经济损失后，增长率下降为13.05%，环境污染和生态破坏造成的经济损失使该市当年国内生产总值减少了29亿元，而且这种影响将继续多年。可见，中国经济的增长有相当一部分是以环境损失为代价的
。如果长期将生态环境代价排除在国民收入帐户之外，或者把本来是经济价值的巨大“亏空”或损失,却以经济增长形式体现在GDP中,则势必扭曲社会经济发展的真实成本与收益关系,难以遏制滥用资源和破坏环境的趋势。因此，必须改革现行的国民经济核算体系，建立绿色GDP核算或可持续发展指标体系,对环境资源进行核算。绿色GDP体系才能保证经济、环境、社会发展的三赢。国际上，从1980年代中期以来，已经有美国等20多个国家的政府或研究机构开展了此项研究。近十年来，世界银行与联合国统计局合作，试图将环境问题纳入当前正在修订的国民帐户体系框架中。在我国此项研究工作早已着手进行, 并在有关部门文献中加以体现。国内的重大资料文献中首次提出把自然资源和环境要素纳入国民经济核算体系的是《中国21世纪议程》。在《中国21世纪议程》中曾明确提出:“研究并试行把自然资源和环境要素纳入国民经济核算体系，使有关统计指标和市场价格能较正确地反映经济活动所造成的资源和环境的变化。”采用环境核算体系和评价自然资源价值是实现环境资源、市场配置的关键。2005年1-9月,是我国绿色GDP试点核算与调查评估全面铺开阶段。国家统计局和国家环保局将争取用3-6年的时间，初步建立起符合我国国情的绿色GDP核算体系框架。当然，这会遇到一些困难。除了技术上的困难，还有人们观念转变的困难。以后对干部的考核中，不仅看经济增长指标,而且还要看人文、资源、环境等指标,建立领导干部生态环境保护和建设考核制度。绿色GDP意味着观念的深刻转变，意味着全新的发展观和政绩观。一旦实施绿色GDP，必将带来干部考核体系的重大变革。过去各地区干部的政绩观，皆以单纯的GDP增长为业绩衡量标准，现在要将经济增长与社会发展、环境保护放在一起综合考评，这会使很多干部想不通，会因此形成诸多阻力。但我们相信，只要各级政府和有关部门站在对党和国家负责的高度，站在对区域和人民负责的高度民主，站在对历史和未来负责的高度，充分认识生态环境保护的现实作用和长远意义，一定会转变发展思路，树立正确的政绩观，摈弃以生态环境换取经济增长的发展方式。
第三，建议加快对生态损益的数量化技术的研究开发,为生态效益补偿顺利开展奠定坚实的技术基础。对于建设项目生态补偿金的确定，可以考虑与环境影响评价相结合，充分利用环评的各项数据资料，使环境影响评价的定性评估与定量评估同时进行，在环评阶段确定生态补偿金的数额，同时也可提高环评的准确性、科学性,还可以节省环境管理机关的工作量 ,提高工作效率
。
第四，完善现有管理体制。主张环保局作为生态效益补偿的统一管理部门，并协调、统一与其它个部门管理在生态效益补偿方面的关系。这是因为，环境保护行政主管部分其职责就是环境保护，而其它部门如国土资源部，其主要任务在于资源管理，难以从生态建设角度出发履行生态保护和建设职能、实现生态效益补偿。
后 记
我国生态效益补偿的实践已经在许多领域和地方渐次展开,有关生态效益补偿的理论研究也在环境科学、环境经济学、环境保护法学等领域争鸣应和。随着党和国家日益重视生态环境保护和建设，广泛宣传提倡科学发展观，生态效益补偿制度作为实现经济效益和生态效益相统一的新手段，必将受到更多人的亲睐。毫无疑问，生态效益补偿制度在一定程度上为缓解经济增长和环境保护的矛盾起了非常重要的作用，但是，我国市场经济体系的不完善、环境保护法对生态保护的滞后、理论探讨的不深入，使生态效益补偿制度在生态环境保护的各个领域推行还面临许多困难。这就需要我们对生态效益补偿的法律体系进行全面梳理，发现其存在的问题，提出完善的建议，为我国的生态效益补偿立法和执法提供理论上的参考和实践中的帮助。生态效益补偿制度是一个全新的事物，除了要完善立法，还需要国家在宏观层面上做好协调和配套的制度供给工作。一是在全国范围内开展绿色GDP核算，在目前国家试点的基础上经总结经验后迅速推广到全国；二是在全社会大力弘扬“谁受益谁补偿”的生态安全新观念，改变以往那种“谁破坏谁治理”的狭隘地区观念以及市场经济条件下缺乏经济与生态分工的观念，倡导全新的发展观、财富观和资源观。在市场经济条件下，要树立生态功能是有价的，生态也是同物质财富同等重要的财富这一理念；三是在明晰产权的改革推动下，应明确资源的产权的归属，从而为建立以市场交换为基础的区域与区域之间、行业与行业之间、流域之间、经济主体之间的生态效益补偿提供保障；四是为了使生态效益补偿基金真正落到实处，国家宜在环保总局的架构内加强对有关地区基金管理和有关生态保护的督察。这些国家宏观工作还需要更多的学者从不同的学科角度进行探讨和论证，从而为我国生态效益补偿制度的全面构建与实施提供理论指导。我期待着更多的学者加强对生态效益补偿制度的研究，造福中国的环保事业。
致 谢
自1997年在湖南师范大学学报刊发了我从事环境法研究的第一篇论文《征收生态效益补偿费的法律思考》（该文被高校文摘摘录）后，我一直关注这方面的理论研究和立法发展。非常荣幸的是，我博士后的研究工作能师从王晓晔教授和马骧聪教授。就研究的选题我征求两位导师的意见，导师点拨我以原来的研究作为基础。与导师商议后，便将生态效益补偿制度作为博士后研究报告的选题。
在我确定以《生态效益补偿制度研究》作为博士后研究报告的题目后，我就面临着一大问题，即“想不下去”的问题。这是一个研究方法问题。因为，生态效益补偿更多是从生态学和经济学角度进行探讨，从法学角度探索的理论文章不是很多且不是很深入。这一问题如同横在我心里的一座大山，使我在近三年的时间里苦于广泛阅读，以便得到启发。我深知，勤奋代替不了学识与水平，因此，对于我这样的慧根不发者来说，论文写作的结束，并没有使我感到半点轻松，反而有点惶惶不安。
感谢恩师王晓晔老师和马骧聪老师，是两位恩师对后辈的关爱之心，才使我走进了中国社科院法学所研究的殿堂，并不弃我学识浅薄，招为弟子。三年来，两位老师从未放松对我的关心和指导，其虚怀若谷的胸襟、一丝不苟的治学态度，深深地影响着我，使我在为人处事、教学研究中不敢有丝毫的懈怠。这几年由于身体状况和出国等原因，我非常清楚，将建立在生态学、环境经济学、环境法学理论基础上的生态效益补偿制度作为自己博士后研究的选题，超出了自己的能力，是两位老师以不同方式给了我鼓励，并从题目的确定、体例的设计、内容的安排，甚至文字的斟酌都不厌其烦地给我指导。
衷心感谢在我做博士后研究中给予指导和关心的社科院法学所的陶正华老师、刘翠霄老师、邱本老师、孙献忠老师、张广兴老师、孙秀升老师以及社科院其他各位指导老师和学友。报告的写作中我得到过太多的关爱，千言万语，只能凝练成两个字：谢谢！
本篇研究报告的结束，只是我职业生涯的又一个起点，在未来的日子里，还有许多工作等待着我。我相信，有两位恩师的指引和教诲，有您们——我的师长、朋友、家人的关爱，在环境法研究中，我将会收获更多。
李爱年
2006年8月于岳麓山下
参 考 文 献
一、中文类
（一）主要著作
1. 韩德培、陈汉光.环境保护法教程.北京：法律出版社，2003.
2．马骧聪.环境资源法.北京：北京师范大学出版社，1999.
3．陈茂云、马骧聪.生态法学.西安：陕西人民教育出版社，2000.
4．吕忠梅. 超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新. 北京：法律出版社, 2003.
5．吕忠梅.环境法新视野.北京：中国政法大学出版社,1997.
6．曹明德.生态法原理.北京：人民出版社.2002.
7．王树义.俄罗斯生态法.武汉大学出版社，2001.
8．金瑞林.环境法学.北京：北京大学出版，1990.
9．王曦.国际环境法资料选编.北京：民主与建设出版社，1999.
10．汪劲.环境法律的理念与价值追求.北京：法律出版社，1999.
11．周训芳. 环境权论.北京：法律出版社，2003.
12．蔡守秋.环境资源法学教程.武汉：武汉大学出版社，2000.
13．林育林.生态学.北京：科学出版社，2004.
14．[英] E·马尔特比. 康乐、韩兴国等译 .生态系统管理：科学与社会问题. 北京：科学出版社,2003.
15．张文显.法理学.北京：高等教育出版社.北京大学出版社，1999.
16．沈宗灵、张文显. 法理学（第2版）.北京：高等教育出版社.2004.
17．孙国华等.法学概论.高等教育出版社，2001.
18．公丕祥、孙笑侠、黄建武. 法理学.上海：复旦大学出版社，2002.
19．[美]E.博登海默.法理学、法律哲学和法律方法.邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2001.
20．[美] A·迈里克· 弗里曼 （A Myrick Freeman）. 曾贤刚译.生态服务功能.北京: 中国人民大学出版社，2002.
21．胡旭晟 ，蒋先福.法理学(第2版).长沙：湖南人民出版社 、湖南大学出版社, 2004.
22．应松年.行政法学新论.北京：中国方正出版社，1998.
23．沈开举.行政补偿法研究.北京：法律出版社，2004.
24．种明钊．竞争法．北京：法律出版社，1997.
25．谢晖.法律信仰的理念与基础.济南：山东人民出版社，1997.
26．哈特著.法律的概念.北京：中国大百科全书出版社，1996.
27．[美]约翰·罗尔斯.正义论.何怀宏、何包钢、廖申白译.北京：中国社会科学出版社，1988.
28．马歇尔.经济学原理(上卷).北京：商务印书馆，1983.
29．庇古.福利经济学(上册).台北：台湾银行经济研究室，1971.
30．厉以宁、章铮.环境经济学.北京：中国计划出版社，1995.
31．[美]曼昆.经济学原理.梁小民译，北京:生活·读书·新知三联书店,北京大学出版社,1999.
32．白群燕、段平利.写给法律人的微观经济学.北京:法律出版社, 2004.
33．李培超.自然的伦理尊严.南昌 ： 江西人民出版社，2001.
34．万俊人.现代西方伦理学史（下卷） .北京 ： 北京大学出版社，1992.
35．彭定光.社会的正义基础研究.长沙：湖南师范大学出版社，2002.
36．胡海波.正义的追寻--人类发展的理想境界.长春： 东北师范大学出版社，
1997.
37．刘湘溶.生态文明论.长沙：湖南教育出版社，1999.
38．曾建平.自然之思：西方生态伦理思想探究.北京：中国社会科学出版社，
2004.
39．刘大椿，[日]岩佐茂.环境思想研究——基于中日传统与现实的回应.北京：中国人民大学出版社，1998.
40．孙志东、谢林平、詹颂生.可持续发展战略导论.广州：中山大学出版社，1997。
41．[日]岩佐茂.环境的思想-环境保护与马克思主义的结合处.韩立新等译，北京：中央编译出版社，1997.
42．万克侠.效率与公平——法律价值的人学分析.北京：人民出版社，2000.
43．经济合作与发展组织．刘亚明译．环境经济手段应用指南．北京：中国环境科学出版社，1994.
44．汪全胜.立法听证研究.北京：北京大学出版社，2003.
45．张坤民.可持续发展论.北京：中国环境科学出版社，1997.
46．张怡.写给法律人的宏观经济学.北京：法律出版社，2004.
47．贺卫、伍山林.制度经济学.北京：机械工业出版社，2003.
48．司坡森.论国家补偿.北京：中国法制出版社，2005.
（二）主要论文
1．孔凡斌、魏华. 森林生态保护与效益补偿法律机制研究.干旱区资源与环境. 2004，18(5).
2．张涛．森林生态效益补偿机制研究[博士论文]，中国林业科学学院，2003.
3．杨娟.生态补偿法律制度研究. 武汉大学硕士学位论文. 2005.
4．杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题.现代法学,2005,27(3).
5．沈满洪、陆菁 .论生态保护补偿机制.浙江学刊，2004（4）.
6．庄国泰.经济外部性理论在流域生态保护中的应用.环境保护,2004(6).
7．郑少华.论环境法上的代内公平.法商研究,2002(4).
8．张小罗、周训芳.森林生态效益补偿机制与公民环境权保护.林业经济问题，2003，23（5）.
9．李明阳、郑阿宝.我国公益林生态效益补偿政策与法规问题探讨.南京林业大学学报(人文社会科学版),2003(2).
10．曹明德.对建立我国生态补偿制度的思考.法学.2004（3）.
11．曹明德、王良海.对修改我国《野生动物保护法》的几点思考:兼论野生动物资源生态补偿机制.法律适用，2004，224(11).
12．雷玲、徐军宏、郝婷.我国森林生态效益补偿问题的思考.西北林学院学报，2004,19(2).
13．吴伟光等.对森林生态效益补偿若干问题的思考.浙江林学院学报，2002,19(3).
14．孙德宝.浅谈森林生态效益补偿机制.北京林业管理干部学院学报，2003(2)
15．杨娟.生态补偿的法律制度化设计.华东理工大学学报，2004(1)
16．王权典.我国生态公益林补偿的法律制度构造及实施机制创新—兼析广东省相关政策与立法实践.2004年中国环境资源法学研讨会(年会)(2004.7.22-27.重庆)论文集.
17．吴水荣、马天乐、赵伟.森林生态效益补偿政策进展与经济分析.林业经济,2001(4).
18．费世民、彭镇华、周金星、杨冬生.关于森林生态效益补偿问题的探讨.林业科学，2004,40(4).
19．段显明、许玫、林永兰.关于森林生态效益经济补偿机制的探讨.林业经济问题，2001,21(4).
20．徐启权.对建立生态效益补偿机制的再思考,林业建设,2005(5).
21．万军等.中国生态补偿政策评估与框架初探.环境科学研究,2005,18(2).
22．郭广荣、李维长、王登举．不同国家森林生态效益的补偿方案研究．绿色中国，2005，（14）.
23．孔繁斌．试论森林生态补偿制度的政策理论、对象和实现途径．西北林学院学报，2003（2）.
24．李爱年.关于征收生态效益补偿费存在的立法问题及完善的建议.中国软科学,2001(1).
25．李艳芳.论环境权及其与生存和发展权的关系.中国人民大学学报,2000(5).
26．蔡守秋.论环境权.金陵法律评论.2002年春季卷.
27．张涛．森林生态效益补偿机制研究［博士论文］．中国林业科学研究院，
2003.
28．杨海坤、章志远.行政法律关系基本理论问题探析.河南省政法管理干部学院学报,2004（1）.
二、英文类
1．P.J.Fitzgerald:Salmond on Jurisprudence,12th ed.Sweet and Maxwell,1966.41
2．Pojman，L.P.，Environmental Ethics ：Readings in Theory and Application ，Boston：Jones and Bartlett Publishers,1994
3．Rolston Ⅲ H.,Environmental Ethics :Duties to and Value in Nature World ,Philadelphia :Temple University Press.1988
4．Ralph E. Heimlich ,The U-S-Experience With Land Retirement for Natural Resource Conservation,CCIC ED Taskforce on Forest and Grassland,Workshop on Payments for Environmental Services Proceedings, Beijing:China Forestry Publishing House, 2002。
5．Peter H. May, Fernando, Veiga Neto,Valdir Denardin, Wilson Loureiro,The Ecological. Value-Added Tax :Municipal Responses in Paraná and Minas Gerais, Brazil .2002年4月，生态效益补偿机制国际研讨会会议材料.
博士后个人简历
李爱年，女，汉族，1962年12月30出生于湖南省沅江市。现工作于湖南师范大学法学院，中共党员，法学教授，哲学博士，法学院法律系主任，环境法硕士生导师，环境法硕士点学术带头人，中国法学会环境与资源法学会常务理事，2005年8月——2006年8月，教育部公派美国加州州立大学San Bernardino 访问学者。主要从事中国环境法、国际环境法、环境伦理等方面的教学和研究工作。已出版《自然资源保护法初论》、《人类社会的可持续发展与国际环境法》(第一作者)著作两部，主编《环境法》、《法律基础》、《环境与资源保护法学题解》等书。在《法学评论》、《现代法学》、《中国软科学》等刊物发表环境法专业论文30余篇。目前承担省级课题3项，参加国家级课题1项。2002年荣获湖南师大首届“十佳师德标兵”光荣称号。2003年湖南省总工会“芙蓉百岗明星”光荣称号。2003年9月入中国社会科学院做博士后研究工作。
博士生期间发表的学术论文、专著、重要科研成果
1.关于征收生态效益补偿费存在的立法问题及完善的建议.中国软科学，2001.1.
2.论生态保护立法体系存在的问题及完善的建议.中国人口·资源与环境，2002.5.
3.环境保护法不能直接调整人与自然的关系.法学评论，2002.3.
4.我国城市水污染防治立法中存在的问题及完善的建议.现代法学，2002.4.
5.加入WTO后我国排污收费制度重构探讨.中国人口·资源与环境，2003.2.
6．论排污权初始分配的有偿性.中国软科学，2003.6.
博士后期间发表的学术论文、专著、重要科研成果
1.排污收费制度的发展和创新研究.中国人口、资源与环境,2005.15.
2.生态效益补偿机制及其立法思考.时代法学,2005.3
3.环境保护法是生态环境保护的中流砥柱.湖南师范大学教育科学学报，2004.1
4.环境容量资源配置和排污权交易法理初探.吉手首大学学报，2004.3
5.环境权应成为环境法体系的重心.湖南师范大学学报，2004.4
6.中美战略环境影响评价比较研究.时代法学，2004.1
7.对我国生态补偿的立法构想.生态环境,2006.1
永久通讯地址：湖南师范大学法学院 邮编：410081
� 三件生态环境大事件指1997年黄河断流200多天、1998年长江水灾和2000年影响到北京地区的沙尘暴，是中央政府关注重要生态功能区和生态脆弱区的贫困问题和生态保护问题的直接原因，并导致中央政府正式启动退耕还林（还湖还草）、天然林保护等生态工程。
� 1998年我国修改的《森林法》规定：“建立林业基金制度，国家建立森林生态补偿基金”。第一次以法律的形式明确地规定 了森林生态效益补偿制度。但如何操作没有具体的实施细则。
�孔凡斌, 魏华. 森林生态保护与效益补偿法律机制研究.干旱区资源与环境, 2004, 18(5):112－118页
� 例如《退耕还林条例》第6条规定：国务院西部开发工作机构负责退耕还林工作的综合协调，组织有关部门研究制定退耕还林有关政策、办法，组织和协调退耕还林总体规划的落实；国务院林业行政主管部门负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林的实施工作，负责退耕还林工作的指导和监督检查；国务院发展计划部门会同有关部门负责退耕还林总体规划的审核、计划的汇总、基建年度计划的编制和综合平衡；国务院财政主管部门负责退耕还林中央财政补助资金的安排和监督管理；国务院农业行政主管部门负责已垦草场的退耕还草以及天然草场的恢复和建设有关规划、计划的编制，以及技术指导和监督检查；国务院水行政主管部门负责退耕还林还草地区小流域治理、水土保持等相关工作的技术指导和监督检查；国务院粮食行政管理部门负责粮源的协调和调剂工作。没有环境保护主管部门的负责和参与。
� [美]E.博登海默.法理学、法律哲学和法律方法.邓正来译，北京：中国政法大学出版社，2001.486页
� 在林业科学和生态经济领域，有关生态效益的经济评估以及生态补偿的大量文献中，出现了多种概念,例如生态系统服务（Ecosystem service或 Eco-service ）、环境效益（Environmental benefit）、环境服务（Environmental service ）、生态价值（Eco-Value ）、环境价值(Environmental Value )等。
� 生态系统由生命系统和非生命系统构成，所以生态效益包括生命系统能提供的效益，和与其相适应的非生命系统在进行各种生态生理作用过程中所形成的高于或大于其组成部分之和的整体效益。张涛．森林生态效益补偿机制研究[博士论文]，中国林业科学学院，2003年。
� 李爱年.自然资源保护法初论.湖南师范大学出版社，1999.24-25页
� 笔者一直不同意把环境与资源并列放在一起。不可否认，国务院学位委员会法学学科硕士点、博士点设置中称“环境与资源保护法学”，把环境与资源并列。不管其用意是否为了突出对资源的保护，专从文字角度来看，这是不必要的重复。很显然，这里所称“资源”，特指环境中的自然资源，而不包括人力资源等社会资源，而自然资源是一种环境要素，环境中如果抽掉自然资源就变成了一个空洞的抽象概念，环境理所当然地包括资源，将两个包含关系的概念并列组成一个新的概念，逻辑上是不科学的。
� [美] A·迈里克· 弗里曼 ( A Myrick Freeman). 曾贤刚译.生态服务功能.北京: 中国人民大学出版社 2002:5页
� 如森林能蓄养水份。降雨时节，树木覆盖的土地能吸纳水份，而荒山秃岭只能任凭雨水流泻。据联合国研究报告，凡是植树造林的地区只有总雨水量的1%至3%泄入河流，但是林木被砍伐的地区，则有97%到99%的雨水排入河流。另外，森林还能防风固沙、调节气候、提供氧气、杀灭细菌。每片森林都维系着一个生态系统的稳定和良性循环。如果大量砍伐森林，就会使森林的生态功能丧失，引起生态系统失调，导致水土流失，河流、湖泊泥沙沉积，旱涝灾害发生。科学证实，森林的生态效益至少是其经济效益的7倍以上。日本专家测算，森林木材生产的效益同森林产生的生态效益的比例，大致为1：6——1：20。中国国家林业研究部门提供的资料则说，如果把森林涵养水源的意义定个价的话，那么，我国目前森林的年水源涵养量3473亿吨，相当于我国现有水库总库容的70%，平均每公顷森林水源涵养价值1890元，全国每年总计约2527亿元；森林保护土壤作用相当于每年创造价值2691亿元；森林固定二氧化碳3.34亿吨，价值913亿元，提供的氧为2.46亿吨，价值为929.5亿元，两者合计超过1842亿元。可见，森林等自然资源的生态价值是高于它对人类的其他价值，生态价值是自然界对人类的最高价值。生态价值是自然界对人类的最高价值不但应成为我们的一种价值信念，而且是一种不变的科学事实。生态价值的存在是人类存在并开展一切活动（当然包括经济活动）的前提，自然界生态价值的丧失也就意味着人类基本的存在条件的丧失。生态价值的丧失不可逆。我们应牢记，生态的和谐是人类的最根本的福利，人类的一切活动都不要破坏了生态的和谐。我们不能为了经济效益才去关心生态效益，经济效益必须服从、服务于生态效益，提倡工、农业的生态化和城乡建设的生态化。遗憾的是，长期以来，我国为保护森林资源的舆论宣传和立法偏重于经济价值，对生态价值考虑较少，导致我国的森林覆盖率仅为16.55%,与森林覆盖率高达66。8%的日本相比，差之甚远。
� 人们常把具有生态价值的自然资源称为生态资源。
� 杨娟.生态补偿法律制度研究.武汉大学硕士学位论文. 2005.11页
� 曲格平.关注生态安全之一：生态环境问题已成为国家安全的热门话题.环境保护, 2002(5):3页
� 杨缅昆.绿色GDP和环保活动核算.统计研究 ,2000（9）：10—15页
� 中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典(修订本).北京:商务印书馆,1996.100页
� David.M.Walker 戴维.M.沃克.牛津法律大辞典..李双元等译,北京:法律出版社,2003.238页
� David.M.Walker 戴维.M.沃克.牛津法律大辞典.李双元等译,北京:法律出版社,2003.945页
� 余叔通.新汉英法学词典.北京:法律出版社.1998.45页
� 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编.现代汉语词典(修订本).北京:商务印书馆,1996.956页
� 应松年.行政法学新论.北京:中国方正出版社,1998.45页
� 马骧聪.环境资源法.北京：北京师范大学出版社，1999.134页
� 在有些国家,赔偿不仅以违法为要件,而且还要有主观的过错。当然,一些情形下,两者的区分并不是泾渭分明的,而是存在着相当的交叉。例如,公务行为附随效果损害在有些国家被视为征收(用)的补偿责任(如美国和德国),而在我国等一些国家一般被视为赔偿责任。之所以如此,概由于过错与违法本身在特定情形下很难与合法作严格区分。见沈开举.行政补偿法研究.北京:法律出版社,2004.15页。另外，在环境保护法领域，环境污染损害赔偿适用于无过错原则。
� 我国民法中关于民事补偿的规定，在《民法通则》第109条规定，因防止、制止国家的、集体的、或者他人的财产、人身遭受侵害而使自己受到损害的，由侵害人承担赔偿责任，受益人也可以给予适当的补偿。最高人民法院《关于贯彻执行民法通则若干问题的意见》第142条规定，为维护国家、集体或者他人合法权益而使自己受到损害的，在侵害人无力赔偿的或者没有侵害人的情况下，如果受害人提出请求的情况下，人民法院可以根据受益人受益的多少及其经济状况，责令受益人给予适当的补偿。
� 沈开举.行政补偿法研究.北京:法律出版社,2004.11页
� 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编．现代汉语词典．北京：商务印书馆，1979．86 页
� 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编．现代汉语词典．北京：商务印书馆，1979．86 页
� 种明钊．竞争法．北京：法律出版社，1997．93 页
� 经济合作与发展组织． 刘亚明译．环境经济手段应用指南．北京：中国环境科学出版社，1994.88页
� 环境科学大辞典编委会.环境科学大辞典.北京:中国环境科学出版社,1991.20. 从生态补偿的这一概念可以知道， 自然环境系统的资源供给具有无限性和有限性两个特点。所谓无限性是指从宏观看，自然环境系统本身是可以永恒存在的，无论是由于自然环境系统内部动力引起的变化，还是由于人类的干扰所导致的变化，都只能使自然环境系统的局部发生某些物质、能量从一种存在形式转化成另一种存在形式的变化，而自然环境系统作为整体仍然是存在的。所谓的有限性是指从相对短的人类生命周期和相对狭窄的人类居住空间来看，自然环境系统可能是相当脆弱的。因为自然环境系统的有限性与人类的切身利益密切相关，“自然环境自身的变化和人类对自然环境的改造主要是影响人类自身的存在，而不是影响自然环境系统的存在。”所以人类关心的应该是自然环境系统的有限性。生态学意义上的补偿告诉我们，自然环境系统对人类的生产和生活活动所排放出来的废物具有容纳和消纳能力。但是，这个自然状态的消纳自净容量是有限的，过程也是缓慢的。人类自身的规模及其他们生产和生活活动的规模、强度和速率，大大地超出了自然环境系统的承载能力和限度。为了稳定和保持这个人类赖以生存的生命支持系统，必定要对生态系统实施人为的补偿活动。人类的补偿活动并不是也不能生产环境容量或者生态系统，而是通过资金和技术投入，建设环境保护的设施和生产符合维持生态平衡要求的产品，控制环境污染和生态破坏的活动。于是,作为促进生态环境保护的经济手段和机制的生态效益补偿应运而生。
� 有学者认为,在中国生态环境保护和管理中,生态效益补偿至少有4个层面上的含义：第一,对生态环境本身的补偿,如国家环境保护总局2001年颁发的《关于在西部大开发中加强建设项目环境保护管理的若干意见》(环发[2001]4号)规定,对重要生态用地要求“占一补一”；第二,生态环境补偿费的概念----利用经济手段对破坏生态环境的行为予以控制,将经济活动的外部成本内部化；第三,对个人与区域保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿,相当于绩效奖励或赔偿;第四,对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入等,包括重要类型(如森林)和重要区域(如西部)的生态补偿等。万军,张惠远,王金南,葛察忠,高树婷,饶胜.中国生态补偿政策评估与框架初探.环境科学研究,2005,18(2):1-8页。作者认为,这是生态效益补偿在我国经历了不同的试点或实践阶段,体现在四个方面,而不是生态效益补偿的四个层面的含义。何况对生态环境本身的补偿不是法律意义上的补偿。
� 杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题.现代法学,2005,27(3):186—191页
� 章铮.生态环境补偿费不属于重复收费.中国环境报，1994-12-27(3).
� 刘光生.补偿自然.中国环境报，1994-12-06(2).
� 陆新元等.关于我国生态环境补偿收费改革的若干构想.中国环境报，1994-05-12(3).
� 三件生态环境大事件指1997年黄河断流200多天、1998年长江水灾和2000年影响到北京地区的沙尘暴，是中央政府关注重要生态功能区和生态脆弱区的贫困问题和生态保护问题的直接原因，并导致中央政府正式启动退耕还林（还湖还草）、天然林保护等生态工程。
� 吕忠梅. 超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新. 北京: 法律出版社, 2003.355页
� 杜群. 生态补偿的法律关系及其发展现状和问题 . 现代法学 2005(3):186-191页
� 杨娟.生态补偿法律制度研究.武汉大学硕士学位论文.2005.8页
� 谢念.生态补偿是社会公平问题.中国青年报，2005-05-17
� 以森林生产者为例。我们知道，所有的森林都具有生态功能，但从培育的目的来看，有的不是以提供生态效益为目的，而是以获取经济利益为主要目的，如用材林等；有的则是以提供生态效益为主要目的，而不是以获取经济利益为目的，如防护林等。从林业的在生产过程来看，前者的价值补偿可以通过市场交换来实现，而后者却不能通过市场交换来补偿。因为森林所提供的生态效益一般为社会成员所共享，具有典型的无排他性和无排斥性，即人们不可能把任何一个特定的人排斥于森林所提供的生态效益之外，森林所产生的生态功能一般也不会因为被某人消费，而妨碍或影响别人对它的消费。森林的这一特性决定了培育和管护以提供生态效益为主要目的的森林所发生的耗费无法通过市场交换来补偿，而必须由国家代表社会成员并采取一定的形式来补偿。对于不是以提供生态效益为目的的森林，虽然它们在生长过程中也产生生态效益，但在市场经济条件下，培育它们的主要目的是为了交换，进而获取经济利益。因此，培育以及管护这些森林所发生的耗费应通过其产品在市场的交换来实现。
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� 权利的结构可分为“行为权”、“要求权”、“请求权”三项权能。“行为权”是指主体自己以作出或不作某种行为的方式来满足其利益要求的权能。“要求权”是主体要求义务人作出或不作出某种行为的权能。请求权是指主体在法律权利受到侵害时诉请国家提供保护的权能。（参见公丕祥，孙笑侠， 黄建武. 法理学.上海：复旦大学出版社 2002.454-455页。根据以上解释可知：生态效益补偿接受者的权利应是要求权，而非大家认为的请求权。
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� 严格说来，生态系统(ecosystem)是一个概念，而不是自然实体，“是一个被科学家用来说明自然世界的原理性法则”。它是指一定空间区域内生物群落与非生物环境之间通过不断的进行物质循环、能量流动和信息传递过程而形成的相互作用和相互依存的统一整体，是自然界最重要的功能单位。[英] E·马尔特比. 康乐,韩兴国等译 .生态系统管理：科学与社会问题. 北京：科学出版社,2003.9页。林育林.生态学.北京：科学出版社，2004 .162页
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� 经济手段有各种不同的定义，但概括起来可以表述为：所谓经济手段是从影响成本与效益入手（使得价格反映全部社会成本），引导经济当事人进行行为选择，以便实现改善环境质量和持续利用自然资源的目标。经济手段的作用在于影响决策者的决策和经济当事人的行为方式，使得人们最终作出的宏观决策和生产、消费方式选择能够服务于可持续发展的需要。经济手段的一个基本目的就是要环境和资源的合理价格，以促进对这些资源的有效利用和合理配置。如果环境和资源定价合理、正确，那么环境资源和服务就会同其它生产要素一样，在市场上受到同等对待，并因此确保生态要素配置的经济有效性。张坤民.可持续发展论北京：中国环境科学出版社，1997.291页
� 张怡.写给法律人的宏观经济学.北京：法律出版社，2004.8页
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� 关于外部性定义有很多种， 如还有人定义为：外部性（externality）是某种经济交易所产生的成本或利益，这种成本或利益落在第三方身上而交易者并没有考虑到。
� 厉以宁、章铮.环境经济学.北京:中国计划出版社,1995.6页
� 在生态保护工作中,经常会遇到外部经济性与内部不经济性交叉作用的例子。流域上下游地区的水资源利用和生态保护，是由环境引致的经济外部性的一个典型案例。通常，为了保障下游地区有充足的径流量和良好的水质,上游地区应做到：(1)严格保护森林植被、湖泊湿地等涵养水源的重要生态系统;(2)合理规划产业结构和布局,严格禁止重污染的产业。因此上游地区的经济发展也将受到严重的影响，或者说,为了保障下游的水安全,上游地区在经济上做出了牺牲,这种牺牲实质上是一种内部不经济性,而对于下游地区则带来了外部经济性。如果不能合理地解决这种内、外部性的差异,特别是上游地区的牺牲或损失得不到应有的经济补偿,上游地区保护生态的主动性将受到打击,积极性相应下降,最终将使下游地区的水安全受到威胁。换言之，对下游地区的外部经济性将逐渐转为外部不经济性。庄国泰.经济外部性理论在流域生态保护中的应用.环境保护,2004(6).35-38页
� 非竞争性是指某一公共物品的消费并不影响其他消费者对该物品的消费，也不影响整个社会的利益；非排他性是指对某一物品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不同的消费者之间不能分割。如果将非排他性看作是源于产权而派生出的特征的话,那么，它在形式上保证了公共物品“共有”的性。而非竞争性则从实际上保证了公共物品可以是“共同受益”的,这就决定了公共物品是公共利益的物质表现形式,进而,公共物品的现实性决定了公共利益也是现实的而非抽象的。沈开举.行政补偿法研究.北京:法律出版社,2004.81-82页。
� 公共利益的基本属性是:客观性和社会共享性。公共利益不是个人利益的叠加,也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何,公共利益都是客观的,尤其是那些外生于共同体的公共利益。之所以如此,那是因为这些利益客观地影响着共同体整体的生存与发展,尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。既然公共利益是共同利益,既然它影响着共同体所有成员或绝大多数成员,那么它就应该具有社会共享性。 沈开举.行政补偿法研究.北京:法律出版社,2004.81页
�[美]曼昆.经济学原理.梁小民译，北京:生活·读书·新知三联书店,北京大学出版社,1999.237页
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� 课题技术组秘书处《生态补偿机制与政策研究》专题组圆满完成《生态保护和建设的补偿机制与政策》国际研讨会的承办工作 国家“十五”科技攻关课题《重要环境政策及环境科技发展战略研究》。环境工作通讯.2004(19)
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� 李培超.自然的伦理尊严.南昌：江西人民出版社，2001.164页
� 据有关资料显示，日本60%以上的高污染产业已经转移到东南亚和拉丁美洲；美国39%的“肮脏产业”也已经转移到第三世界，并且在环境问题上明显采取双重标准，如从70年代开始，美国法律就规定，有机氯杀虫剂、杀虫眯、阿尔德林等剧毒杀虫剂，严禁在本土销售使用，但同时又规定其企业出口这些产品完全是合法的。1991-1994年间，美国共向10个国家（主要是发展中国家）出口了2600万吨有毒杀虫剂。另据联合国环境署的统计，工业发达国家产生的有毒废弃物占全球产生量的95%，1986-1988年两年间共有350吨有害废物被运往亚洲、非洲和拉丁美洲。美国已经成为世界上最大的有毒废料输出国，每年要向境外倾倒200万吨以上的有毒废料。德国承认，每年要运送60万吨以上的危险废物到国外。英国一家技术集团以向塞拉利昂提供2500万美元的贷款的方式换取把有毒废物运到该国处置的权利。近年来，我国也频繁地受到进口“洋垃圾”的侵害，自1983年以来，我国海关在南京、珠海、厦门、上海、福州、海口等处相继查获以加工废塑料名义进口的洋垃圾。仅1995年6月至8月间，海关就查处洋垃圾9起，共计1850吨。李培超.自然的伦理尊严.南昌：江西人民出版社，2001.166-167页。
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� 我们知道，经济发展离不开自然资源作为物质基础，现在为了全体公众的生态利益而剥夺西部人的生存和发展机会，也就是为了使全体公众生活的更好而剥夺西部人的生存基础，如果东部地区无偿地享有西部以牺牲发展为代价进行环境保护的成果，这时不公正的。
� 李培超.自然的伦理尊严.南昌：江西人民出版社，2001.172.
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� 在罗尔斯看来，代与代之间之间的利益关系是通过假设和推断产生的，它被无知之幕所遮蔽。对此我们有不同的看法。我们认为在合理利用资源与环境的问题上的确需要公正或正义，这种正义除了对当代人具有意义之外，并且对后代人也具有十分重要的意义，这种意义并不像罗尔斯所说的是通过假设和推断产生的，也没有为无知之幕所遮蔽，而是能够得到证实或证明的。首先，人要靠自然界来生存，这是客观规律，对过去的人、现在的人和未来的人都是如此。但是人与自然的关系状况不仅仅会对当时的人产生影响，而且还会波及到后代人，人们破坏自然的行为也可能不会马上招致大自然的报复，但帐却会算到后代人的身上。其次，对当代人来说，如果不积极改善与自然的关系，毫无疑问会影响到未来人的生存和发展，将导致人与自然之间的关系中断，使人类的历史和自然的历史都面临着巨大的搁浅危险。见李培超.自然的伦理尊严.南昌：江西人民出版社，2001.173-174页
� [美]约翰·罗尔斯.正义论.何怀宏、何包钢、廖申白译.北京：中国社会科学出版社，1988.123页
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� 1992年联合国《里约环境与发展宣言》及《二十一世纪议程》对利用经济手段调整经济社会发展与生态环境保护关系的思想是这样表述的:“在环境政策制定上,价格、市场和政府财政及经济政策应发挥补充性作用;环境费用应该体现在生产者和消费者的决策上;价格应反映出资源的稀缺性和全部价值,并有助于防止环境恶化”。
� 李明阳,郑阿宝.我国公益林生态效益补偿政策与法规问题探讨.南京林业大学学报(人文社会科学版)，2003(2):57-61
�《城市郊区土地改革条例》第14条明确规定:“国家为市政建设和其他需要征用私人所有的农业土地时,须给予适当代价,或以相等之国有土地调换之.对耕种该项土地的农民亦给以适当的安置,并对其他该项土地上的生产、投资(如植树等)及其他损失,予以公平合理的补偿。”
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� 万军等.中国生态补偿政策评估与框架初探.环境科学研究，2005,18(2):1-8页
� 国家层面上实行生态效益补偿,已经开始于天然林资源保护工程、退耕还林工程、国家生态公益林补偿工程和退牧还草工程。
� 第一批率先搞退耕还林还草试点的有四川省 、陕西省和甘肃省。在退耕还林还草工作中他们全面落实国务院有关政策和法规,制止了滥伐山林行为,调动了农牧民退耕还林还草积极性,完成了推耕还林还草671.9万亩的任务。宋才发.西部地区退耕还林还草与生态建设的法律思考.陕西师范大学学报(哲学社会科学版),2002，31(2):26-32页
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� 天目山地区村民以开发经营石竹笋、竹干为生,石笋收入几乎是当地村民全部的经济来源。早在二十世纪五十年代,天目山地区就设立了浙江省禁伐区,1985年建立了天目山自然保护区。1993年,临安市政府为了更好地保护当地自然资源,开发旅游资源,决定扩大保护区的范围,保护区面积由原来的1.5万亩扩大到6.4万亩.生态保护让自然环境变了样,保证了林业生态工程建设持续、健康发展。然而不容忽视的是,天目山里的村民同时失去了赖以生存的石竹林,生活水平明显下降,甚至危及了温饱问题。当村民对当地生态环境建设与保护做出了贡献与让步后,谁来保证他们的生活?当243户农民将这道难题上交法院后,当地政府有关部门着实感到有些措手不及,也给我国有关生态效益补偿制度建设敲响一记警钟。余东明,李建平.自然保护区村民告政府,生态保护代价谁来承担.法制日报,2004-4-13页。作者认为,良好的生态环境是人类生存和发展的基础。我们发展经济的同时不能忽视生态环境保护,更不能以牺牲生态环境为代价谋求一时的发展。当经济效益与生态效益不可避免地发生矛盾和冲突时,我们应该认真考虑如何协调和取舍。生态效益与经济效益平衡原则是我们应掌握的维度。从刚才的案例我们可以感受到,当地村民并无意与生态环境保护制度相抗衡,而是如何协调生态环境保护与生存发展需要的问题。案件的关键并不在于政府实施了保护区禁伐制度,而在于政府无视老百姓的经济利益,对村民的补偿不到位。从这个案件,我们感觉到,纠纷的关键还在于补偿制度的缺陷。生态效益补偿的制度建设和立法完善也成为当务之急。
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� 徐琦, 刘晓星.代表委员呼吁修改环境保护法——使环保部门依法行政得到更强有力的法律保障.中国环境报.2006-03-10(8)
� 曹明德,王良海.对修改我国《野生动物保护法》的几点思考:兼论野生动物资源生态补偿机制.法律适用，2004, 224(11):28－31页
� 2003年10月，重庆市巴南区界石镇的部分村民要求地方政府给予其生态补偿，因为，被列入重庆市重点保护动物的野猪(“三有动物”)今年来数量激增，野猪经常损毁当地村民的农作物，甚至发生野猪伤人事件，村民们为此向界石镇政府提出给予补偿。但由于重庆市政府并未制定有关的补偿方法，因而，导致村民们长期得不到补偿。曹明德.对建立我国生态补偿制度的思考.法学，2004(3):40-43页
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� 第1条规定：为了合理开发、利用、节约和保护水资源,防治水害，实现水资源的可持续利用，适用经济和社会发展的需要，制定本法。
� 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。
� 吴伟光等.对森林生态效益补偿若干问题的思考.浙江林学院学报，2002,19(3):297-300页
� 孙德宝.浅谈森林生态效益补偿机制.北京林业管理干部学院学报，2003,(2):35-39页
� 王权典.我国生态公益林补偿的法律制度构造及实施机制创新----兼析广东省相关政策与立法实践.2004年中国环境资源法学研讨会(年会)(2002.7.22-27.重庆)论文集.
� 雷玲，徐军宏，郝婷.我国森林生态效益补偿问题的思考.西北林学院学报，2004,19(2):128-141页
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� 造血型补偿是指政府或补偿者运用项目支持的形式,将补偿资金转化为技术项目安排到被补偿方(地区),帮助生态保护区群众建立替代产业,或者对无污染产业的上马给以补助以发展生态经济产业,补偿的目标是增加落后地区发展能力,形成造血机能与自我发展机制,使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。支持项目包括对各种生态环境保护与建设项目、生态环境重点保护区域替代产业和替代能源发展项目、农民教育项目,循环经济工业区项目以及生态移民项目的支持.其具体的方式有:一是由过去的以政策扶贫为主转变为以项目扶贫为主,如实施生态经济防护林扶贫工程,既可改善这些地区的生态环境质量、防止水土流失、根除洪涝水患,又能促进当地农牧业协调发展和加快农民脱贫致富步伐。二是重点扶持交通、电讯、水利等基础设施建设,重视生产条件的改善,减低这些地区进入市场的成本,增强“造血”机能。三是重视人力资源开发,通过发展文化教育和卫生事业,普及科技知识,加强职业技能培训,提高人口素质,为江河上游地区可持续发展构造人力基础。四是利用青山秀水、自然和人文景观独具特色的优势,加强风光旅游等旅游功能区建设,将生态旅游培育成为区域经济的新增长点。� 沈满洪,陆菁.论生态保护补偿机制.浙江学刊,2004,(4)217-220页
� 沈满洪,陆菁.论生态保护补偿机制.浙江学刊,2004,(4)217-220页
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� 马骧聪.俄罗斯联邦的生态法学研究.外国法译评，1997（2）：36页
� 只要求地方政府对辖区环境质量负责，国务院难道不应该对全国环境质量负责吗？显然，这一条规定是不全面的。可喜的是2000年新修改的《大气污染防治法》对政府的责任规定时，加进了国务院这一责任主体。
� 鄢斌.论我国森林法上生态补偿制度的完善. 华中科技大学学报(社会科学版),2004(6):47-51页
� 尽管《刑法修正案》（二）和《刑法修正案》（四）对破坏自然资源的犯罪扩大了范围和对象，但仍有许多破坏自然资源的犯罪未涉及。
� 徐琦.刑法增设生态破坏罪.中国环境报，2006—03—10（8）
� 作者认为，刑法规定“破坏环境资源保护罪”是欠妥的，应改为“破坏环境保护罪”。这是因为，从我国《环境保护法》第2条规定可知，环境是包括自然资源的，自然资源是环境的一部分，把自然资源单独抽出来与环境并列是不妥的，在理论上有画蛇添足之嫌，在逻辑上也讲不通。这也不符合国际惯例，国际上已召开了多次联合国环境会议，在会议的名称上并没有把自然资源单列出来，外国一些重要国家的立法，也都称“环境”，而非“环境资源”，如美国《环境政策法》、日本《环境基本法》，其中都含有保护自然资源的规范。所以，《刑法》应将破坏环境资源保护罪改为“破坏环境保护罪”，其中包含了所有污染环境和破坏自然资源的犯罪行为。
� 全国政协委员汪纪戎.生态补偿应写入《民法》.中国环境报，2006—03—10（5）
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� 广东省每年从东深供水工程水费收入中安排1000万元,用于东江流域水源涵养林区重点项目建设；粤府(1993)68号文件要求”已发挥效益的大中型水电站,从水电费收益中每度电提起五厘钱,水利工程管理单位从水电费收益中提起一定比例的资金,用于本电站、水库区内的水土保持”。此外，辽宁、四川、湖南、新疆、安徽等省也已制定了区域性政策，从水利及企业征收一定数额的公益林生态效益补偿费,以用于水源涵养林的建设.短期内,这种办法会导致受益单位收入减少,但这些资金投入上游水源涵养林和水土保持林建设后，从长期来看，会提高水源涵养和水土保持能力，从而增加枯水期的水流量,减少泥沙淤积量，因此也有益于受益单位。王权典.我国生态公益林补偿的法律制度构造及实施机制创新---兼析广东省相关政策与立法实践。2004年中国环境资源法学研讨会(年会)(2004.7.22-27.重庆)论文集。陈钦,陈春婵,陈贵松.试论公益林生态效益的补偿措施.林业经济问题,2001,21(4):83-90页。
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� 从理论界看,目前我国对生态效益补偿费与资源费的定义不明，界限不清。有学者认为，我国现行的资源税和资源补偿费实际上是权利金的两种不同表现形式，资源税与补偿费的重复征收，实际是条块分割的管理体制和部门利益在作崇(见张云,李国平.论矿产资源使用者成本的补偿机制.中国地质大学学报(社会科学版),2005,5(3):42-46页。同样在资源费和生态效益补偿费之间也存在类似的情况。
� 李爱年.关于征收生态效益补偿费存在的立法问题及完善的建议.中国软科学,2001(1):28—32页
� 张小罗，周训芳.森林生态效益补偿机制与公民环境权保护.林业经济问题，2003，23（5）：253—256页
� 法国及欧盟一些国家早在上个世纪70、80年代就普遍实施并强化生态税实施力度,取得了明显的效果.法国及欧盟一些国家生态税实施情况.环境工作通讯,2000,272(9):29-30页
� 宋文献,罗剑朝.我国生态环境保护和治理的财政政策选择.环境经济,2004(9):36-39页
� 对生态补偿税是开征正税或附加税,目前有不同观点。有学者认为，生态补偿税的征收又可依据应税方法不同，选择开征正税或附加税。生态正税按照相关性原则，即根据产品或服务消费项目与生态资源关系的远近确定征税对象，如对那些依赖森林资源的存在或森林产品的经济活动征收所得税或消费税，例如水库、水力发电站、城市自来水、风景旅游区等营业单位；也可以采取环境损益法确定，对那些对森林生态环境影响较大的行业或产品征收生态税，如开矿、采油、采煤、大型基础工程.我国的山西、辽宁、湖北以及新疆等省(自治区)已经实行了类似政策。但是，实践中合理确定征税产品的难度较大，来自相关资源经营利用部门的阻力非常大，如新疆自治区所推行的类似政策在执行过程中陷入停滞。因此提出采取在增值税和营业税和个人所得税中设附加税来解决。其理由是：增值税和营业税征收范围广、税基大，只要较低的附加税就可满足生态效益建设的资金需要；而且，在这两税中附加，既影响广大纳税人，又影响广大消费者(因为这两税税款及附加有一部分会转嫁给消费者)，从而体现了生态效益全社会受益、全社会负担的原则。按照需求层次理论，收入较高的，对生态环境质量要求较高，也较愿意为此多付费。个人所得税属于超额累进税，在其中附加正体现这种思想。沿海地区基本处于江河下游，受益较多，并且经济较发达，对生态环境质量要求较高。采用这种方式，这些地区税源较多，税收附加也较多，从而体现了多受益、多补偿和需求多、补偿多。开征附加税对生产和分配将产生一定的影响，不过，筹集的补偿金专款用于改善生态环境，对国民经济持续发展有促进作用，而且有利于改善人们的生活环境，减少水旱灾害的发生。刘东林.森林生态效益补偿研究的现状及趋势.吉林林业科技,2003,32(1).22-25页。陈钦,陈春婵,陈贵松.试论公益林生态效益的补偿措施.林业经济问题,2001.21(2):83-90页。孔凡斌.试论森林生态补偿制度的政策理论、对象和实现途径.西北林学院学报,2003,18(2):101-104页
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